CO2-emissiehandel als impuls voor de bouw- en vastgoedsector?

Artikelen

TBR 2013/5

CO2-emissiehandel als impuls voor de bouwen vastgoedsector? Mr. B. Haagen en mr. A.R. Klijn1

1. Inleiding Eind 2011 is veel te doen geweest in de bouwen vastgoedsector naar aanleiding van een aangenomen amendement in de Tweede Kamer dat ziet op verhandelbare emissierechten.2 Het afgelopen jaar hebben naar aanleiding van onder meer dat amendement nog verscheidene discussies plaatsgevonden in het parlement. Daar zal in dit artikel op worden gereflecteerd. Daarbij wordt (i) het juridisch kader van Europese emissiehandel belicht; (ii) nader beschouwd of op korte termijn emissiehandel voor de vastgoedsector kan worden verwacht; en (iii) bezien of dit als impuls zou kunnen dienen voor de vastgoedsector. Aanleiding voor dit artikel vormt de IBR expertmeeting hierover op 15 oktober 2012.3 Daar kwam naar voren dat er behoefte bestaat in de vastgoedsector aan een juridische basis over dit onderwerp op grond waarvan nader van gedachten kan worden gewisseld. Dit artikel dient aldus ter discussie en gedachtenvorming en maakt onderdeel uit van een tweeluik. In het tweede gedeelte, dat in een volgende editie van dit tijdschrift zal verschijnen, wordt door onafhankelijke experts de praktische kant van emissiehandel nader belicht.

2. Emissiehandel in Europa Emissiehandel wordt door Europa gezien als het beleidsinstrument om het gevecht aan te gaan met klimaatsverandering en het instrument om op een

kostenefficiënte manier broeikasgasemissies terug te dringen.4 Ook Nederland ziet emissiehandel als de hoeksteen van het klimaatbeleid.5 Het juridisch kader van emissiehandel in Europa wordt gevormd door de richtlijnen 2003/87/EG6 en 2009/29/EG.7 Deze richtlijnen, die o.m. zijn geïmplementeerd in de Wet milieubeheer (hoofdstuk 16) en het Besluit handel in emissierechten, zijn vastgesteld naar aanleiding van het Protocol van Kyoto.8 Ingevolge dit protocol hebben onder meer de EU lidstaten zich verplicht tot een verlaging van de emissie van broeikasgassen. In dit artikel staat met name de Europese emissiehandel op grond van de twee richtlijnen centraal. Het Protocol van Kyoto kent namelijk andere mechanismen, zoals de gemeenschappelijke uitvoering (ook wel: Joint Implementation; hierna: JI) en het mechanisme voor schone ontwikkeling (ook wel: Clean Development Mechanism; hierna: CDM). Deze mechanismen hebben tot doel eraan bij te dragen dat landen met reductieverplichtingen op grond van Kyoto deze reducties in andere landen kostenefficiënt kunnen realiseren.9 JI-projecten vinden plaats in landen die zelf ook reductieverplichtingen hebben. Dit, in tegenstelling tot CDM-projecten die plaatsvinden in een ontwikkelingsland dat geen reductieverplichting heeft. De Kyoto-rechten die JI genereert, worden ERU’s (emissiereductie-eenheden) genoemd; CER’s (gecertificeerde emissiereducties) komen voort uit CDM-projecten.10 +11 Overigens is de verbintenis-

1 Berend Haagen en Anne-Marie Klijn (partner) zijn advocaten Omgevingsrecht bij Boekel De Nerée te Amsterdam. 2 Amendement van de leden Van der Werf en Leegte van 30 november 2011 (Kamerstukken II 2011/12, 32 667, nr. 15). 3 Op 15 oktober 2012 vond bij Boekel De Nerée een expertmeeting van het Instituut voor Bouwrecht plaats over CO2-emissiehandel als impuls voor duurzame bouwprojecten. Onder leiding van Anne-Marie Klijn (Boekel) en Regina Koning (IBR) werd gediscussieerd met vertegenwoordigers van de Neprom, de Nederlandse Emissieautoriteit, het IBR, Boekel De Nerée en een aantal onafhankelijke experts op het gebied van CO2-emissiehandel. Ter voorbereiding op de expertmeeting is ook OVG geraadpleegd als koploper op het gebied van duurzame bouwprojecten in Nederland. 4 http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/index_en.htm 5 Handelingen II 2011/12, nr. 38, item 29, p. 68. 6 Richtlijn 2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 oktober 2003 tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap en tot wijziging van Richtlijn 96/61/EG van de Raad. 7 Richtlijn 2009/29/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 tot wijziging van Richtlijn 2003/87/EG teneinde de regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten van de Gemeenschap te verbeteren en uit te breiden. 8 Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change, 11 december 1997. Zie voorts: Trb. 1998/170. 9 Zie voorts: A.R. Klijn et al, Privatizing Environmental Resources: The Need for Supervision of Clean Development Mechanism Contracts?, Review of European Community & International Environmental Law (RECIEL), 18 (2), 2009. 10 Kamerstukken II 2010-2011, 32 667, nr. 3, p. 36. 11 Volledigheidshalve wordt hier opgemerkt dat bedrijven, die onder de werking van de richtlijnen vallen, recht hebben op een bepaalde mate van gebruik van JI- en CDM rechten onder de richtlijn.

16

nr. 1 - januari 2013

Artikelen

senperiode voor Kyoto eind 2012 afgelopen en is de EU er op de valreep - middels een eenzame strijd1 2 - alsnog in geslaagd om in Doha een tweede verbintenissenperiode te bewerkstelligen. Tijdens de VN-klimaatconferentie in Durban in november en december 2011 was het besluit doorgeschoven naar de volgende conferentie in Doha in november en december van 2012 en landen als Japan, China, India en de VS hadden op voorhand al aangegeven zich niet (opnieuw) te willen committeren.13 Ook Canada had in december 2011 al de deelname aan het Protocol van Kyoto opgezegd. De tweede verbintenissenperiode van Kyoto beslaat daarom slechts 15% van de mondiale broeikasgasemissie en wordt niet door iedereen als een succes gezien.14 De EU heeft onder meer naar aanleiding van Kyoto de verbintenis op zich genomen om de emissie van broeikasgassen in Europa tegen 2020 met ten minste 20% ten opzichte van 1990 te verlagen.15 Voor 2030 heeft Nederland de voorwaardelijke ambitie van 40% reductie. Dit onder de voorwaarde van adequate mondiale actie en waarborging van de concurrentiepositie van ons Europese bedrijfsleven.1 6 Voor 2050 stelt Nederland zich een reductie van 80 tot 95% ten doel. Uiteindelijk doel is een klimaatneutrale samenleving.17 De doelstelling voor 2050 wordt voorts door de Europese Commissie uitgestippeld in de Energy Roadmap 2050 van 19 december 2011. Daarbij geldt dat Europese landen kennelijk nog steeds een sterk nationaal klimaat en energiebeleid uitdragen, terwijl de energiemarkten en energie infrastructuur juist sterker gekoppeld zijn dan ooit.1 8 Willen de landen elkaar niet in de weg zitten bij het uivoeren van hun energiebeleid, dan zal er meer afstemming en samenwerking nodig zijn. Opvallend is daarbij voorts dat de huidige plannen van Duitsland, Denemarken en het Verenigd Koninkrijk - in tegenstelling tot de Nederlandse plannen - veel verder voeren dan de Europese 2020 verplichtingen.

Als één van de instrumenten voor de verlaging van de emissie van broeikasgassen wordt de handel daarin gezien. De aangehaalde richtlijnen scheppen de randvoorwaarden voor de handel in emissierechten in de EU en introduceren daarvoor het EU Emissions Trading System (hierna: het EU ETS).

3. Wat is een emissierecht? Voordat emissiehandel nader wordt beschouwd, is van belang om vast te stellen wat een emissierecht is. Ingevolge de definitiebepaling van de richtlijn 2003/87/EG is een emissierecht: een overdraagbaar recht om, uitsluitend teneinde aan de eisen van de richtlijn te voldoen, gedurende een bepaalde periode één ton kooldioxidequivalent uit te stoten.19

Een emissierecht is dus een recht om emissie te veroorzaken en vertegenwoordigt één ton CO2uitstoot. Na afloop van elk kalenderjaar moet de uitstoter evenveel emissierechten inleveren als de hoeveelheid feitelijke uitstoot van broeikasgas die hij gedurende dat jaar heeft veroorzaakt. Deze emissierechten kunnen zijn verkregen via de kosteloze toewijzing, gekocht zijn op een veiling of op de markt.20

4. Wat is emissiehandel en wat is het EU ETS? Het EU ETS is als gevolg van richtlijn 2003/87/ EG in 2005 gelanceerd en werkt volgens het ‘cap and trade’ systeem.21 De essentie hiervan is dat bedrijven emissierechten krijgen toegewezen en dat er een plafond (ook wel: cap) voor de uitstoot van CO2 wordt vastgesteld. De CO2 uitstoot van het bedrijf mag niet hoger zijn dan de toegekende rechten. Indien de uitstoot minder is dan de toegekende rechten, kunnen de emissierechten verkocht worden aan bedrijven die wel meer uitstoten dan toegekend

12 Zie: M. Peeters, Kroniek Klimaatrecht, Milieu & Recht, nr. 7 (2012), p. 466 e.v. 13 Kamerstukken I 2011/12, 32 667, nr. B, p. 2. 14 Zie het artikel ‘Mager klimaatakkoord - Kyoto verlengd tot 2020’ in het NRC Handelsblad van 8 december 2012. Bron: http:// www.nrc.nl/nieuws/2012/12/08/klimaatakkoord-over-terugdringen-opwarming-aarde-verlenging-tot-2020/. 15 Zie onder meer: Europese Commissie, Europe 2020: a strategy for smart, sustainable and inclusive growth, 2010. Alsmede: de preambule van de richtlijn 2009/29/EG. 16 Kamerstukken I 2011/12, 32 667, nr. B, p. 10. 17 Handelingen II 2011/12, nr. 38, item 29, p. 69. 18 Rapport ‘Climate and Energy Roadmaps toward 2050 in North-Western Europe’ van het Planbureau voor de Leefomgeving van 17 oktober 2012. 19 Blijkens artikel 3, aanhef en onder a, van de richtlijn 2003/87/EG. 20 Kamerstukken II 2010/11, 32 667, nr. 3, p. 6. 21 Het EU ETS wordt momenteel gebruikt in 30 landen (de 27 EU lidstaten, IJsland, Liechtenstein en Noorwegen) en is van toepassing op de CO2 emissies van installaties als energiecentrales, olie raffinaderijen, de ijzer- en staalindustrie, maar ook op fabrieken die cement, glas, kalk, bakstenen, keramiek, pulp (hout), papier en karton produceren/bewerken. Sinds januari 2012 valt ook de luchtvaartsector hieronder. Echter, op 12 november 2012 maakte de Europese Commissie bekend dat voorlopig het systeem wordt geschorst voor vluchten van/naar Europa. Dit, vanwege internationale druk. Het EU ETS blijft wel van toepassing op alle vluchten binnen de 30 EU ETS landen. Vanaf 2013 vallen ook de CO2-emissies van installaties die specifieke chemicaliën, waterstof, ammonia en aluminium produceren, maar ook N2O-emissies van de productie van salpeterzuur, glycolzuur, adipinezuur en perfluorkoolwaterstoffen (PFK) van de aluminium sector.


17

Artikelen

of kunnen deze later in de toekomst alsnog gebruikt worden.2 2 Indien de uitstoot meer is dan toegekend, zullen juist emissierechten ingekocht moeten worden. Aan het eind van ieder jaar moet namelijk elk bedrijf voldoende emissierechten overleggen om zo de daadwerkelijke emissie te kunnen compenseren. Lukt dat niet, dan wordt het bedrijf beboet.23 Bedrijven worden op deze manier geprikkeld om te investeren in schonere en milieuvriendelijkere technieken. Vanaf 2013 wordt - in tegenstelling tot de periode daarvoor van 2005 tot en met 2012 - door de Europese Commissie op Europees niveau één emissieplafond vastgesteld. De hoogte van het plafond moet passen in de doelstelling van de EU om de emissies tegen 2020 met 20% te verlagen ten opzichte van 1990. Om deze verlaging te realiseren neemt het plafond vanaf 2013 jaarlijks lineair af met 1,74%. Ook wordt vanaf 2013 veilen het uitgangspunt voor de verdeling van emissierechten. Tot 2012 werd namelijk het grootste gedeelte kosteloos toegewezen.2 4 Veilingen sluiten beter aan bij het principe dat de vervuiler betaalt. De verwachting is dat vanaf 2027 geen kostenloze toewijzingen meer plaatsvinden.2 5 In ieder geval zullen de emissierechten voor de sector elektriciteit vanaf 2013 al geheel geveild worden. Van belang is om te benadrukken dat hoewel in Nederland een relatief gering aantal bedrijven momenteel onder het ETS valt, namelijk ca. 500 stuks, deze 500 bedrijven wel verantwoordelijk zijn voor 50% van de Nederlandse CO2-emissie.26 Ook is van belang dat het EU ETS bijna de helft van de CO2reductie voor het Europese doel van 20% reductie in 2020 levert. Nederland verwacht vooralsnog door de veiling van 25 miljoen ton aan CO2-rechten een opbrengst van €200 miljoen per jaar te genereren.

Door de lage CO2- prijs levert dit een tegenvaller op voor de staatskas van €500 miljoen structureel.27 Emissierechten voor activiteiten buiten het EU ETS: ‘domestic offsetting’ In 2009 is richtlijn 2003/87/EG ingrijpend gewijzigd met richtlijn 2009/29/EG. Bij die wijziging is onder meer artikel 24bis geïntroduceerd. Dit artikel creëert de bevoegdheid om emissierechten toe te kennen aan activiteiten buiten het EU ETS, zoals bijvoorbeeld de bouwen vastgoedsector. Dit artikel maakt de zogenaamde ‘domestic offsetting’ mogelijk. Het artikel luidt: Artikel 24 bis: Geharmoniseerde regels voor projecten die de emissies verlagen 1. Naast de in artikel 24 bedoelde opneming kunnen uitvoeringsmaatregelen worden vastgesteld voor het verlenen van emissierechten of kredieten voor door de lidstaten beheerde projecten die de emissie van broeikasgassen die niet onder de Gemeenschapsregeling vallen, verlagen. […]

Onder ‘domestic offsetting’ dient, in de meest strikte zin, te worden verstaan: de aankoop van emissiereductiekredieten, die zijn verworven binnen een bepaalde sector, door een instantie uit een andere sector binnen hetzelfde land. De huidige discussie in de EU heeft geleid tot een iets bredere definitie, namelijk het genereren van emissiereductiekredieten in sectoren die niet onder het EU ETS vallen, die vervolgens overal in de EU kunnen worden verkocht, onder andere aan ETS bedrijven.28 Door middel van ‘domestic offsetting’ zou men aan duurzame bouwprojecten emissierechten kunnen toebedelen. Deze emissierechten zouden vervolgens verkocht kunnen worden op de markt, zodat deze

22 Een emissierecht is ingevolge artikel 13 van richtlijn 2009/29/EG geldig ten tijde van de planperiode. De komende planperiode behelst 2013-2020. 23 Overigens onderscheiden we in Nederland - naast het EU ETS - op nationaal niveau ook nog een ander emissiehandelssyteem. Dit is de handel in stikstofoxiden (NOx). In dit artikel wordt dit laatste systeem niet nader beschouwd. Wel wordt opgemerkt dat sinds 5 oktober 2012 het ‘wetsvoorstel intrekking handel in NOx-emissierechten’ (Kamerstukken II 2012/13, 33 248, nr. 2) aanhangig is. Uit de bij dit wetsvoorstel behorende toelichting (Kamerstukken II 2012, 33 248, nr. 3) blijkt dat het NOx-emissiehandelssysteem de verwachtingen niet heeft waargemaakt en dat de meerwaarde van het systeem beperkt is. Dit is onder meer te wijten aan het feit dat de concentratiewaarden in de IPPC en RIE richtlijnen (vaak) strenger zijn. Daardoor is prijs van NOx-emissierechten dusdanig laag dat het systeem niet werkt. 24 Middels het Nationaal toewijzingsbesluit broeikasgasemissierechten 2013-2020 wordt vastgesteld hoeveel emissierechten kosteloos worden toegerekend aan de verschillende bedrijven, die in de periode 2013-2012 moeten deelnemen aan de CO2emissiehandel. Op 4 juli 2012 is door de staatssecretaris kennisgegeven van het definitieve toewijzingsbesluit. Het besluit wordt ingevolge artikel 16.30, vierde lid, van de Wet milieubeheer toegezonden aan de Europese Commissie. De Europese Commissie maakt een beoordeling van het nationaal toewijzingsbesluit en kan aanwijzingen geven tot aanpassing. Mocht het besluit naar aanleiding van de beoordeling van de Europese Commissie moeten worden aangepast, dan wordt het besluit gewijzigd. Hiervan wordt kennisgeving gedaan. Dan begint ook de termijn voor het instellen van beroep door belanghebbenden. Ook als het besluit niet gewijzigd wordt, wordt hiervan mededeling gedaan. Op dat moment begint dan de beroepstermijn. Zie voorts: Staatscourant 2012, nr. 13404. 25 Kamerstukken II 2010/11, 32 667, nr. 3, p. 5. 26 Handelingen II 2011/12, nr. 38, item 29, p. 68. 27 Ministerie van Infrastructuur en Milieu, Overdrachtsdossier, 6 november 2012, p. 70. 28 Kamerstukken II 2012/13, 32 667, nr. 25.

18


Artikelen

weer ter financiering van dat bouwproject kunnen dienen. De wetgever heeft destijds bewust artikel 24bis van de 2009/29/EG niet geïmplementeerd in de Wet milieubeheer. De argumenten daarvoor zijn dezelfde als die op grond waarvan Nederland destijds heeft besloten om niet als gastland voor JI op te treden.29 De wetgever vreesde dat emissieruimte naar het buitenland zou vloeien en dat dit tot een paradoxale situatie zou leiden, omdat Nederland niet zonder meer zijn Kyoto-doel kan behalen. Ook was de verwachting dat het zeer ingewikkeld was en daardoor veel uitvoeringskosten tot gevolg zou hebben.30 +31 Eind 2011 kwam hier verandering in vanwege het amendement van Van der Werf en Leegte. Maakt het amendement van Van der Werf en Leegte ‘domestic offsetting’ mogelijk op korte termijn? Op 30 november 2011 werd het in de bouwen vastgoedsector veelbesproken amendement voorgesteld aan de Tweede Kamer32 : Indien de Europese Commissie op grond van artikel 24bis van de EG richtlijn handel in broeikasgasemissierechten uitvoeringsmaatregelen heeft vastgesteld kunnen bij ministeriële regeling regels worden gesteld met betrekking tot de kosteloze toewijzing en verlening van broeikasgasemissierechten voor projecten die de emissie van broeikasgassen verlagen maar waarop deze titel niet van toepassing is. Deze regels voldoen aan genoemde uitvoeringsmaatregelen.

Dit amendement is aangenomen en maakt als artikel 16.33a inmiddels onderdeel uit van de Wet milieubeheer.3 3 Opgemerkt moet worden dat daarmee nog helemaal niet zeker is dat door middel van artikel 16.33a van de Wm ‘domestic offsetting’ in Nederland mogelijk is. Voormeld artikel creëert deze mogelijkheid slechts nadat door de Europese Commissie uitvoeringsmaatregelen, zoals bedoeld in richtlijn 2009/29/EG, zijn vastgesteld. Anno 2012 zijn nog steeds geen uitvoeringsmaatregelen vastgesteld of concrete voornemens hiertoe geuit door de Europese Commissie. Daarnaast wordt benadrukt

dat, nu de grondslag is gecreëerd in de Wm, dit niet betekent dat deze grondslag wordt benut. Immers, er bestaat geen verplichting daartoe. Dit is ook het standpunt van de staatsecretaris tijdens de behandeling in de Tweede Kamer.34 Ook is van belang dat artikel 16.33a van de Wm pas bij amendement is toegevoegd en dat aldus destijds bij het initiële wetsvoorstel tot implementatie van de richtlijn juist tegen ‘domestic offsetting’ werd gepleit door het kabinet. Tot slot is onduidelijk - als de Europese Commissie al ageert - voor welke sectoren dan uitvoeringsmaatregelen worden vastgesteld. Kosten en effectiviteit van ‘domestic offset’ systemen in Nederland Naar aanleiding van een motie van het Tweede Kamerlid Van der Werf van 20 december 2011 is de regering verzocht om te onderzoeken onder welke voorwaarden de toekenning van emissierechten aan niet-EU ETS sectoren kan plaatsvinden.35 Voormelde motie is aangenomen en luidt als volgt: Verzoekt de regering om te onderzoeken onder welke voorwaarden toekenning van emissierechten aan niet ETS sectoren kan plaatsvinden, en daarin onder meer mee te nemen wat daarvan de kosten en baten zijn, wat het te verwachten effect is op het huidige klimaatbeleid gericht op bedrijven buiten het ETS en wat de verwachte uitwerking is ten aanzien van CO2-reductie en de CO2-prijs.

Op 2 oktober 2012 heeft de regering het onderzoek ‘kosten en effectiviteit van domestic offset systemen’ naar de Tweede Kamer gestuurd.36 De centrale onderzoeksvraag van voormeld rapport luidt: ‘wat zijn de kosten, baten en effecten van verschillende zogenaamde “domestic offset” systemen?’ Het onderzoek is gericht op drie mogelijke ontwerpen van domestic offsetting, namelijk: (i) artikel 24bis van de richtlijn; (ii) overheid-alskoper optie; en (iii) vrijwillige markt optie. Voor een uiteenzetting over ‘domestic offsetting’ krachtens de richtlijn 2009/29/EG zie hiervoor. In de ‘overheid-als-koper’ optie betaalt de overheid de projectontwikkelaar voor de gerealiseerde emissiereducties en ter compensatie van die betaling verkoopt de overheid weer een gedeelte van diens

29 Kamerstukken II 2010/11, 32 667, nr. 3, p. 45. 30 Kamerstukken II 2004/05, 30 247, nr. 3, p. 10 e.v. 31 Overigens heeft Samsom zich blijkens de wetsgeschiedenis (Kamerstukken II 2005/06, 30 247, nr. 11) tevergeefs sterk gemaakt om Nederland wel als gastland van JI te laten optreden. 32 Kamerstukken II 2011/12, 32 667, nr. 15. 33 Stb. 2012, 195 en 273. 34 Blijkens de wetsgeschiedenis (Kamerstukken II 2011/12, 32 667, nr. 17, p. 9) heeft de staatssecretaris naar aanleiding van het amendement overwogen: ‘met het amendement ontstaat een grondslag om regels te kunnen stellen over dit onderwerp, als de Europese Commissie uitvoeringsmaatregelen vaststelt. Er ontstaat echter geen verplichting deze uitvoeringsmaatregelen toe te passen’. 35 Kamerstukken II 2011/12, 32 667, nr. 20. 36 Kamerstukken II 2011/12, 32 667, nr. 25.


19

Artikelen

jaarlijkse emissie toewijzing.37 Andersom kan ook, namelijk dat de overheid eerst een gedeelte van de jaarlijkse toewijzing verkoopt om vervolgens met de opbrengsten daarvan direct binnenlandse emissiereducties te financieren. In de ‘vrijwillige markt optie’ stimuleert de overheid de uitvoering van projecten door een standaard uit de vrijwillige markt te accepteren, zoals bijvoorbeeld de Gold Standard.38 Projectontwikkelaars worden dan gestimuleerd om projecten uit te voeren in ruil voor deze internationaal erkende rechten van de vrijwillige markt. Uit het aangehaalde onderzoek blijkt dat de overheid-als-koper optie niet wordt aanbevolen vanwege de hoge initiële kosten, namelijk € 1.000.000 tot 1.500.000 per jaar, en de afhankelijkheid van de waarschijnlijk lage vraag naar een gedeelte van de jaarlijkse toewijzing. Het invoeren van een domestic offset systeem krachtens artikel 24bis van de richtlijn kost de overheid naar schatting jaarlijks € 250.000. De kosten van de vrijwillige markt optie bedragen jaarlijks ca. € 250.000 - € 300.000. Uit het onderzoek blijkt voorts dat domestic offsetting niet direct bijdraagt aan het bereiken van de CO2-doelstelling voor 2020, maar wel een positieve bijdrage kan leveren aan de doelstellingen voor 2030 en 2050. Dit laatste dient wel blijkens het onderzoek nader te worden onderzocht. Ook wordt geconcludeerd dat ‘domestic offsetting’ innovatie en betrokkenheid van de particuliere sector kan stimuleren op het gebied van binnenlandse emissiereducties. In Duitsland wordt door verschillende bedrijven ‘domestic offsetting’ onder meer ook ingezet als marketinginstrument. Op 29 november 2012 is dit onderzoeksrapport in de Tweede Kamer besproken. De uitkomsten daarvan kunnen relevant zijn voor het komende kabinetsbeleid ten aanzien van ‘domestic offsetting’. Vermoedelijk zal in het volgende artikel van dit tweeluik hierop nader gereflecteerd worden. ‘Domestic offsetting’ in de Nederlandse bouwsector? Zoals uiteengezet kan ‘domestic offsetting’ op verschillende manieren geïntroduceerd worden. Aannemelijk is echter dat, voor zover het al geïntroduceerd wordt, dit krachtens artikel 24bis van de aangehaalde richtlijn gebeurt. Echter, zekerheid daarover bestaat niet. De vraag die wel kan worden

opgeworpen is hoe ‘domestic offsetting’ er dan voor de bouwsector uit zou kunnen komen te zien. Denkbaar is dat de overheid aan duurzame bouwprojecten in Nederland emissierechten toekent. Deze duurzame bouwprojecten dienen dan de normen van wettelijke verplichtingen ver te overstijgen. Hierbij kan onder meer gedacht worden aan hoofdstuk 5 van het Bouwbesluit. Dit hoofdstuk bevat technische bouwvoorschriften uit het oogpunt van energiezuinigheid en milieu. Met de verkoop van de toebedeelde emissierechten aan de EU ETS sectoren zullen opbrengsten gegenereerd worden, waarmee de duurzame bouwprojecten zichzelf (deels) kunnen financieren. Door middel van deze prikkeling wordt de private sector gestimuleerd om bij te dragen aan innovatie en duurzaamheid, waar uiteindelijk de overheid, de vervuilende industrie (die de vrijgekomen emissierechten kan kopen) en de projectontwikkelaar van kunnen profiteren. Een soortgelijk beloningssysteem, dat overigens losstaat van emissiehandel, maar waarbij wel innovatie wordt gestimuleerd, is een recente proef waarbij goederentreinen die volledig uit stille wagons bestaan, een bijdrage krijgen van de rijksoverheid.39 Ook deze prestatieregeling voor stille goederentreinen levert voordeel op voor alle betrokken partijen. Vervoerders krijgen namelijk een subsidie op de kosten die ze extra moeten maken, de omgeving ervaart minder geluidsoverlast van de treinen en de spoorbeheerder kan binnen de bestaande geluidsnormen meer treinen laten rijden. Gelet daarop zou het op de weg van de overheid kunnen liggen om nader onderzoek te verrichten naar het potentieel van ‘domestic offsetting’ voor de lange termijn. Iets wat helaas niet is onderzocht in de rapportage die op 2 oktober 2012 door het kabinet aan de Tweede Kamer is gestuurd. Enkel en alleen al vanwege de innovatieve prikkeling die het te weeg kan brengen in de bouwsector, lijkt zo’n nader onderzoek gerechtvaardigd. Een belangrijke voorwaarde is wel dat het EU ETS beter gaat functioneren Los daarvan dient wel opgemerkt te worden dat het EU ETS systeem verbeterd dient te worden en dat op 14 november 2012 bekend is geworden dat de Europese Commissie hiertoe maatregelen zal nemen.40 Door de crisis worden momenteel veel minder emissierechten gebruikt, waardoor er een overaanbod van emissierechten is ontstaan. In 2008

37 ‘Annual Emission Allocations’ (ook wel: AEA). 38 Zie voor meer informatie over de Gold Standard: http://www.cdmgoldstandard.org. 39 Blijkens het persbericht ‘Beloning goederenvervoerders voor inzet stille goederentreinen’ van de Rijksoverheid van 17 oktober 2012. 40 Zie de website van de Europese Commissie (ec.europa.eu) onder ‘Emission Trading System’: http://ec.europa.eu/clima/ policies/ets/reform/index_en.htm. Op 29 november 2012 maakte de Europese Commissie overigens het zevende actieprogramma bekend om de 2020 doelstellingen te halen. Zie voor meer informatie: http://ec.europa.eu/clima/news/articles/ news_2012112901_en.htm.

20


Artikelen

bestond er nog geen overaanbod. In 2009 echter zijn er 244 miljoen emissierechten meer geleverd dan dat er daadwerkelijk zijn gebruikt. In 2010 bedroeg dit getal 285 miljoen en in 2011 zelfs 450 miljoen.41 Dit drukt de prijs en zorgt voor een averechts effect. Bedrijven zijn minder geneigd om te investeren in schonere technieken, omdat de aanschaf van (extra) emissierechten momenteel veel goedkoper is voor de markt. De Europese Commissie zal daarom de veiling van 900 miljoen emissierechten uitstellen van 2013-2015 naar 2019-2020. Overigens heeft het Planbureau voor de Leefomgeving geconstateerd dat deze maatregel van de Europese Commissie slechts een gering effect heeft op de CO2-prijs.42 In aansluiting hierop start de Europese Commissie op korte termijn een consultatie voor verdere herstructureringsplannen van het EU ETS. Daarbij zullen verschillende opties nader beschouwd worden, zoals onder meer: (i) het verhogen van de Europese doelstelling voor 2020 van 20% naar 30% CO2reductie ten opzichte van het niveau van 199043 ; (ii) het permanent doen laten vervallen van een bepaald aantal emissierechten; (iii) het naar boven bijstellen van de beoogde verlaging van 1,74% CO2-reductie per jaar van de EU; en (iv) het onderbrengen van meer sectoren in het EU ETS.44 Daarbij geldt dat Nederland beoogt dat het EU ETS uiteindelijk als een mondiaal systeem dient te functioneren.45

5. Conclusie Momenteel bestaat er nog geen directe mogelijkheid krachtens de Europese richtlijnen voor de invoering van emissiehandel voor de bouwen vastgoedsector in Nederland. Daartoe dienen vanuit Brussel en Den Haag eerst nadere concrete stappen te worden genomen. Onduidelijk is of Brussel de uitvoeringsmaatregelen daartoe gaat vaststellen en

voorts is onduidelijk of deze dan betrekking zullen hebben op de vastgoedsector. Afhankelijk daarvan zal Den Haag al dan niet kunnen besluiten om deze maatregelen te implementeren. De berichtgeving - dat emissiehandel op korte termijn voor de bouwen vastgoedsector zou worden ingevoerd - van begin 2012 dient aldus genuanceerd te worden. Wel kan gesteld worden dat de basis voor het instrumentarium momenteel in de richtlijn en in de Wet milieubeheer is verankerd. Dit is echter nog onvoldoende om te kunnen stellen dat op korte termijn emissiehandel is te verwachten voor de bouwsector. Gebleken is dat emissiehandel bijdraagt aan innovatie en in die zin als innovatieve impuls kan worden gezien voor de bouwen vastgoedsector. Of emissiehandel daadwerkelijk als financiële impuls kan dienen voor de bouw dient nog nader onderzocht te worden. Het potentieel van emissiehandel voor de bouwsector op de lange termijn is onbekend. Het dit jaar door de regering verrichte onderzoek biedt daar dan ook helaas geen antwoord op. Niet uitgesloten is dat door middel van de verkoop van emissierechten bepaalde duurzame bouwprojecten financieel kunnen worden gestimuleerd.46 Daarbij is wel van belang dat het EU ETS beter gaat functioneren. De Europese Commissie heeft dit inmiddels onderkend en in de toekomst zijn stappen te verwachten om het overaanbod van emissierechten aan te pakken. Duidelijk is dat de ontwikkelingen op dit terrein zich in een constante beweging lijken op te stapelen. Gelet daarop zal de discussie nog lang niet ten einde zijn en kan het IBR in de toekomst als platform dienen om deze discussie naar een hogere trede te dragen, zodat duidelijk(er) wordt of verhandelbare emissierechten daadwerkelijk als impuls kunnen dienen voor de vastgoedsector. Kortom, wordt vervolgd.

41 Blijkens de rapportage ‘The state of the European carbon market in 2012’ van de Europese Commissie van 14 november 2012. 42 Blijkens de publicatie ‘Evaluation of the European Commission’s proposal to set aside emission allowances’ van het Planbureau voor de Leefomgeving van 27 november 2012. 43 Op 22 november 2012 is door de Tweede Kamer leden Van Tongeren en Veldhoven een motie voorgesteld, waarin de regering verzocht wordt voorstellen voor verhoging van het EU-klimaatdoel actief te steunen, omdat dit een impuls zou zijn voor het EU ETS. Zie: Kamerstukken II 2012/13, 33 400-XII, nr. 39. 44 Blijkens de rapportage ‘The state of the European carbon market in 2012’ van de Europese Commissie van 14 november 2012. 45 Kamerstukken II 2011/12, 30 196, nr. 181, p. 31. 46 Hierbij geldt overigens dat ook zorg dient te worden betracht om niet de wetgeving omtrent staatssteun te overtreden. Zie: S.E. Weishaar, Nederlandse klimaatregelgeving onder Europese staatssteunrestricties, Milieu & Recht, nr. 8 (2012), p. 554 e.v.


21

CO2-emissiehandel als impuls voor de bouw- en vastgoedsector?

Recommend Documents