Clustering van bedrijven in de lokale economie. Een bruikbaar concept voor beleidsmakers?

Clustering van bedrijven in de lokale economie Een bruikbaar concept voor beleidsmakers? Cl uster ing va n bedr ijven in de l ok a l e ec o n o m i e

Nicis Institute Laan van N.O. Indië 300

T +31 (0)70 3440966

2593 CE Den Haag

F +31 (0)70 3440967

Postbus 90750

[email protected]

2509 LT Den Haag

www.nicis.nl

Nicis institute - 2010


ISBN: 978 90 77389 89 8 NUR: 740 Uitgave: Nicis Institute Laan van N.O. Indië 300 2593 CE Den Haag Postbus 90750 2509 LT Den Haag telefoon +31(0)70 344 09 66 fax +31(0)70 344 09 67 email [email protected] www.nicis.nl (Eind)redactie: Karin Kosmeijer Opmaak: www.az-gsb.nl, Den Haag Drukwerk: Senz grafische media Basisvormgeving: www.kruit.nl Oplage: 740 Oktober 2010 © Nicis Institute De verantwoordelijkheid voor de inhoud berust bij Nicis Institute. Het gebruik van cijfers en/of teksten als toelichting of ondersteuning in artikelen, scripties en boeken is toegestaan mits de bron duidelijk wordt vermeld. Publicatie en/of openbaarmaking in welke vorm ook, alsmede opslag in een retrieval system, is uitsluitend toegestaan na schriftelijke toestemming. Nicis Institute aanvaardt geen aansprakelijkheid voor drukfouten en/of andere onvolkomenheden.

Clustering van bedrijven in de lokale economie: Een bruikbaar concept voor beleidsmakers?

Merijn van der Werff Universiteit Amsterdam

Nicis Institute - Clustering van bedrijven in de lokale economie - 3

4 - Nicis Institute - Clustering van bedrijven in de lokale economie

Inhoud

1. Inleiding 1.1 Clustering – de theorie 1.2 Clustering op lokaal niveau

2. Het onderzoek 2.1 Middelgrote steden 2.2 De lokale economie geanalyseerd 2.3 Potentiële clusters in de stad

3. De praktijk 3.1 Clustering in de lokale praktijk 3.2 De huidige praktijk 3.3 Verklaringen 3.3.1 Aanleiding 3.3.2 Motivatie 3.3.3 Beleidsruimte en middelen

7 7 8 11 11 12 14 21 21 22 23 24 25 26

4. Alternatieven

27

5. Conclusie en aanbevelingen

31

Bronvermelding

35

Bijlage 1: Overzicht interviews

37



1. Inleiding

Op lokaal niveau wemelt het van de partijen die enerzijds van elkaar afhankelijk zijn en anderzijds met elkaar concurreren of juist samenwerken. Deze dynamiek wordt volop onderkend en vervat in beleidsdoelen, zoals in Europees beleid en het programma ‘Pieken in de Delta’ van het ministerie van Economische Zaken. Het departement heeft hierbij samenwerking gezocht met het bedrijfsleven, kennisinstellingen en regionale overheden. Ze worden gezamenlijk uitgevoerd met het doel om van Nederland een dynamische en concurrerende economie te maken. Wanneer alle betrokken partijen – denk aan ondernemingen, toeleveranciers, serviceverleners, bedrijven en overheden – weloverwogen en doelgericht de handen ineenslaan, kunnen clusters ontstaan; een setting waarbinnen de deelnemende partijen zich verder kunnen specialiseren, van elkaars kennis en arbeid gebruik kunnen maken en zo kunnen innoveren en groeien. Het beste en meest aansprekende voorbeeld hiervan is Silicon Valley in Californië, maar ook de haute couture van Parijs, de Neder landse bollenstreek, de Antwerpse diamantindustrie en Aerospace Valley in Toulouse dragen kenmerken van clusters in zich. Het spreekt vanzelf dat niet iedere gemeente een succesvolle haute couture branche uit de grond kan stampen, of zich kan specialiseren in ruimtevaart. Maar welke mogelijkheden zijn er wel voor clustering op lokaal niveau? Over die vraag gaat deze publicatie. Merijn van der Werff onderzocht in het kader van het Stedelijk Innovatie Programma (STIP), waarvan Nicis Institute een belangrijke partner is, drie middelgrote Nederlandse steden op hun clusterpotentie, te weten Enschede, Maastricht en Tilburg. Daarnaast beantwoordde hij de vraag in hoeverre clustering in deze, en vergelijkbare steden, een bruikbaar concept is voor beleidsmakers op lokaal niveau.

1.1 Clustering – de theorie Het clusterconcept wordt eind negentiende eeuw geïntroduceerd door de invloedrijke econoom Alfred Marshall (1890). In de jaren negentig van de vorige eeuw ontstaat hernieuwde aandacht voor het clusterconcept, vooral dankzij Harvard-professor Michael Porter. Hij brengt clustering naar voren als een strategie in de context van een veranderende economie. Deze ‘nieuwe economie’ zou worden gekenmerkt door toenemende internationalisering en concurrentie en een daarmee gepaard gaande behoefte aan economische groei op basis van specialisatie in clusters, vooral van kennisintensieve en/of innovatieve bedrijvigheid. Daar waar het clusterconcept van Porter zich aanvankelijk vooral op nationaal niveau richt, verschuift het perspectief in de loop der jaren steeds meer naar regionaal en lokaal niveau. Wanneer partijen, zoals ondernemingen, toeleveranciers, serviceverleners, bedrijvig heid en instituties in verwante sectoren in elkaars (fysieke) nabijheid verkeren, zou een specifieke setting ontstaan waarin partijen onderling concurreren, maar vooral ook op allerlei manieren samen werken (Porter, 1998, p. 197). De ‘unieke’ regionale of lokale setting1 voorziet de deelnemende partijen van allerlei agglomeratievoordelen, zoals verdergaande specialisatie, een gedeelde arbeidspool, kostenbesparingen, een toegesneden infrastructuur en gedeelde voorzieningen. In de loop der tijd is het accent steeds meer komen te liggen op het uitwisselen van specialistische kennis 1 Allen Scott gebruikt de term specialised local production sytem in plaats van clustering, om zo de uniciteit van de lokale setting te benadrukken (Scott, 1998, 2001, 2006).


binnen clusters (Cooke, 2001 e.a.). Hierdoor zouden bedrijven eerder in staat zijn te innoveren en zich te onderscheiden van een toenemend aantal concurrenten op een grotere markt. Hoewel clustertheoretici vaak verschillende accenten leggen, bestaat er consensus onder aanhangers ervan dat van clustering een positieve werking uitgaat. Het rapport ‘Pieken in de Delta’ (2004) stelt dat steden profijt kunnen hebben van het huisvesten van clusters en ook Europees beleid is vaak precies daar op gericht. Partijen die deel uitmaken van clusters zouden kunnen profiteren van een set agglomeratievoordelen, op basis waarvan zij blijvend kunnen innoveren, concurreren en groeien (Porter, 1998, Storper, 1997). Niet alleen de deelnemende partijen in het cluster, maar ook de steden die dergelijke clusters huisvesten, zouden kunnen profiteren van hun aanwezigheid. Steden met clusters zouden zich kunnen onderscheiden van andere steden en daarom sterker staan in de toenemende interstedelijke concurrentie en (uiteindelijk) meer economische groei kunnen laten zien. Bovendien is clustering vaak gebaseerd op kennisintensieve en innovatieve bedrijvigheid, waarvan verwacht wordt dat ze een steeds belangrijker rol in de economie gaan spelen. Aldus wordt clustering gepresenteerd als een aantrekkelijk beleidsconcept de laatste decennia. Het voorziet beleidmakers van een instrument dat aansluit bij meerdere doelen van economisch beleid, namelijk innovatie, concurrentiekracht en economische groei. Bovendien betreft het nu eens een concept waarbij specifiek kan worden ingezet op lokale kwaliteiten. Met het clusterconcept krijgen vooral lokale beleidmakers een interessante economische beleidsstrategie in handen, die bij uitstek kan worden ingezet in het lokale economisch beleid. Het is daarom niet verwonderlijk dat het concept vanaf de jaren negentig van de vorige eeuw een sterke aantrekkingskracht heeft op vooral regionale en lokale beleidsmakers. Vanaf dan is clustering een veelvoorkomende term in beleidsnota’s. Clustering wordt alom gezien als positief. Veel lokale en regionale overheden gaan op zoek naar eigen clusters. Dit biedt de kans (extra) aandacht en investeringen in strategisch geachte sectoren te genereren. Zo ontstaan in steden bijvoorbeeld ‘opeens’ ICT-, biotech-, creatieve- en cultuurclusters. Dit past ook bij de omslag in het economische (rijks)beleid in die tijd. Daar waar voorheen vaak zwaktes – bijvoorbeeld verlies in banen in industriële sectoren – werden gecompenseerd door de Rijksoverheid, wordt het vanaf midden jaren negentig meer gebruikelijk om juist ook de eigen krachten (ofwel ‘pieken’) van steden naar voren te schuiven. Hierbij wordt veelvuldig gebruik gemaakt van de term cluster. Hoewel de adoptie van het concept breed is, oogst het ook veel kritiek. Deze richt zich vooral op de onduidelijke definitie van clusters, de problematische afbakening van het type economische activiteit en de elasticiteit van het schaalniveau (Martin & Sunley, 2003). Wat is nu precies een cluster? Op welk niveau vindt clustering vooral plaats en welke partijen behoren wel en niet tot de clustergroep? Deze conceptuele problemen brengen Martin en Sunley er in 2003 toe te spreken van een ‘fuzzy’ of ‘chaotisch’ concept, waarvan beleidsmakers zich op den duur steeds meer afvragen wat nu feitelijk de toegevoegde waarde is. Dezelfde auteurs voorspellen in hun kritische beschouwing dat het clusterconcept op de langere termijn in onbruik zal raken en hoogstens als een soort marketing tool dienst kan blijven doen (Martin & Sunley, 2003).


1.2 Clustering op lokaal niveau De warme aanbeveling van clustering als beleidsconcept enerzijds en de kritiek erop anderzijds vormen het uitgangspunt van dit onderzoek. Aan het einde van het eerste decennium van deze eeuw, een aantal jaren nadat het clusterconcept hoogtij vierde in wetenschap en beleid, kan een voorlopige balans worden opgemaakt. Is het concept hedentendage (nog) geïmplementeerd in lokaal beleid? Hoe denken gemeentelijke beleidsmakers van nu over de (on)mogelijkheden van toepassing van het concept in de lokale beleidspraktijk in steden? Hoewel het clusterconcept vaak ook op bovenlokale niveaus wordt benaderd, is bewust gekozen voor het lokale niveau. Hier is een aantal redenen voor. Ten eerste is zowel in de wetenschap als in beleid de laatste jaren veel aandacht voor steden, met hun specifieke (economische) dynamiek en kenmerken. Ten tweede concentreert zich nog altijd veel economisch beleid op gemeentelijk niveau. De gemeente is nog altijd een zeer belangrijke actor in lokale economische ontwikkelingen. Ten derde wordt clustering vanuit de literatuur vaak als een lokaal concept gepresenteerd, waarin een specifieke lokale setting en fysieke nabijheid centrale aspecten zijn. Deze zouden vooral op het niveau van steden naar voren moeten komen. Het onderhavige onderzoek richt zich daarom primair op clustering op lokale schaal. Desondanks zal blijken dat er in de Nederlandse beleidspraktijk wel degelijk een belangrijke relatie bestaat tussen lokaal economisch beleid en regionaal economisch (cluster)beleid.



2. Het onderzoek

2.1 Middelgrote steden In dit onderzoek hebben middelgrote Nederlandse steden centraal gestaan. Bewust is gekozen om onderzoek te doen naar clustering in de steden Enschede, Maastricht en Tilburg. Deze behoren alle drie tot een brede groep van middelgrote Nederlandse steden wat betreft inwoners en omvang van de lokale economie. Daarbij betreft het steden met een uitgesproken economische historie, waarin bepaalde industriële sectoren jarenlang de lokale economie domineerden, maar die in de tweede helft van de vorige eeuw vrijwel zijn verdwenen. Deze steden hebben sindsdien lange perioden met hoge werkloosheid en economisch problematiek gekend. Het verlies aan werkgelegenheid in de industrie is min of meer gecompenseerd door de komst van een lokale universiteit, waarvan een stimulerende werking moet uitgaan en die moet bijdragen aan de gewenste herstructurering van de lokale economieën. Aldus vormen deze steden de most likely cases (Gerring, 2001, 2007) voor clustering. In deze steden is enerzijds immers urgentie voor clustering; aan de andere kant lijkt hier ook een zekere basis voor de ontwikkeling van (nieuwe) clusters te zijn.

Centrale vraag onderzoek De centrale vraag in dit onderzoek luidt zodoende: In hoeverre vormt clustering een bruikbaar concept voor lokale beleidsmakers in middelgrote Nederlandse steden? Om deze vraag afdoende te kunnen beantwoorden moesten eerst twee deelvragen worden beantwoord. Ten eerste is nagegaan in hoeverre in geselecteerde steden potentiële clusters te vinden zijn, zoals bedoeld in de clusterliteratuur. Om na te gaan of clustering een bruikbaar concept is voor dit type steden is het immers van belang in hoeverre in deze gemeenten überhaupt lokale sectoren zijn die een dergelijke rol zouden kunnen vervullen. Om zulke potentiële clusters in de lokale economie te kunnen identificeren, is een kwantitatieve methode ontwikkeld. Op basis van een aantal cijfermatige criteria kon zo voor elke lokale sector worden nagegaan of redelijkerwijs sprake kan zijn van een ‘potentieel cluster’. In aanvulling op deze kwantitatieve analyse heeft een kwalitatieve analyse plaatsgevonden. Deze bestond vooral uit interviews met beleidsmakers van gemeenten en provincies, medewerkers van regionale economische instituties, samenwerkingsverbanden en ontwikkelingsmaatschappijen, en respondenten binnen lokale kennisinstellingen zoals onderzoeksinstituten en universiteiten. Deze mensen hebben immers een goed overzicht van de sectorale structuur van de lokale economie en kunnen gezien worden als ‘kenners van de lokale economie’. Daarnaast zijn de nodige lokale en regionale beleidsdocumenten en nota’s bestudeerd, om na te gaan welke lokale sectoren hierin extra aandacht kregen. Dit kan dit immers duiden op ‘clusterpotentie’. Op deze manieren is voor elke geselecteerde lokale economie geïnventariseerd welke sectoren in aanmerking kwamen als potentieel cluster. Vervolgens is met behulp van diepte-interviews nagegaan in hoeverre zich binnen deze sectoren inderdaad clusteraspecten afspelen. Hiertoe zijn de interviews met de hierboven genoemde kenners van de lokale economie aangevuld met interviews met vertegenwoordigers van


kennisintensieve ondernemingen uit lokale sectoren die uit de eerste inventarisatie van potentiële clusters naar voren kwamen.2 Ten tweede is onderzocht in hoeverre lokale beleidsmakers in de geselecteerde steden de potenties van het clusterconcept (h)erkennen en in de praktijk brengen. In hoeverre is sprake van clusterbeleid, zoals dat vaak wordt bedoeld in de literatuur? Buiten de eventuele aanwezigheid van potentiële clusters is het immers ook van belang in hoeverre lokale beleidsmakers het concept in de beleids praktijk omarmen. Om dit te achterhalen is opnieuw gebruik gemaakt van interviews met boven genoemde partijen en studie van beleidsdocumenten. Dit moest duidelijk maken in hoeverre op lokaal (gemeentelijk) niveau sprake is van en behoefte is aan gericht clusterbeleid. In dit boekje worden de belangrijkste resultaten die dit onderzoek opleverde gepresenteerd. Aller eerst staan de belangrijkste uitkomsten van de analyses van de geselecteerde lokale economieën en het lokale economische beleid op een rij. Vervolgens komt er een antwoord op de voor het onderzoek geformuleerde deelvragen én de hoofdvraag. Tot slot spitsen de conclusies van dit onderzoek zich meer toe op de bruikbaarheid voor beleidsmakers.

2.2 De lokale economie geanalyseerd De onderzochte steden blijken een vergelijkbaar ontwikkelingspad en daarmee economische structuur te hebben. De lokale economieën van Enschede, Tilburg en Maastricht kennen ondanks de nodige verschillen enkele opvallende overeenkomsten. Ten eerste zijn in deze steden relatief weinig economische specialisaties te vinden. Daar waar deze lokale economieën voorheen sterk gedomineerd werden door specifieke industriële bedrijvigheid – textiel in Enschede en Tilburg en keramiek in Maastricht – is tegenwoordig eerder sprake van een brede spreiding van sectoren, met name overheidssectoren, het midden- en kleinbedrijf en enkele grote ondernemingen. Ten tweede blijkt dat deze steden nog relatief veel werkgelegenheid kennen in de industrie en relatief weinig in de zakelijke dienstverlening. Hoewel de industrie nog altijd een relatief groot aandeel van de lokale werkgelegenheid in deze steden inneemt, concentreert deze zich vooral in het midden- en kleinbedrijf. Het relatief kleine aantal banen in de zakelijke dienstverlening blijkt vooral uit de afwezigheid van grote ondernemingen in deze sectoren. Een derde opvallend kenmerk van de geselecteerde lokale economieën is dat relatief veel bedrijvigheid tot het midden- en kleinbedrijf gerekend kan worden. De gemiddelde omvang van ondernemingen in deze steden is relatief klein. Dit kan vooral worden verklaard door het feit dat weinig grote ondernemingen (multinationals) in deze gemeenten gevestigd zijn. In elk van deze steden is sprake van een selecte groep van bekende (relatief ) grote ondernemingen, die vaak al langer een prominente plek in de lokale economie innemen. Doordat veel banen zich concentreren in ofwel kleinere ondernemingen, of binnen enkele grote bedrijven, is de zogenoemde middencategorie van bedrijvigheid klein in vergelijking met andere steden. Een vierde kenmerk van deze stedelijke economieën is dat de stuwende werkgelegenheid zich hier opvallend genoeg vooral concentreert in lokale economische sectoren als de zorg, bestuur, onderwijs en detailhandel. De economische centrumfunctie van de stad voor de omliggende regio is erg 2 In totaal hebben voor dit onderzoek in de periode 2008-2009 bijna veertig interviews plaatsgevonden in Enschede, Maastricht en Tilburg. Zie bijlage 1.


belangrijk. Zodoende is sprake van een tamelijk directe rol van de overheid in deze lokale economieën, als voornaamste werkgever. De piek in banenverlies door de-industrialisatie, rond de jaren zeventig en tachtig van de vorige eeuw, markeerde het einde van het industriële tijdperk in deze steden. De industriële ‘erfenis’ was echter groot. Nog lange tijd was in deze steden sprake van een verstoord aanbod van banen, grootschalige werkloosheid en een daarmee gepaard gaande sociaal-economische problematiek. Aan het einde van de vorige eeuw was duidelijk dat deze lokale economieën aan een grondige herstructurering toe waren en een ingrijpende transitie naar een postindustrieel karakter moesten ondergaan. Hoewel sprake is geweest van economisch herstel, blijkt de ‘herstructurering’ nog altijd niet voltooid. Ten eerste is in de geselecteerde lokale economieën nog altijd sprake van veel werkloosheid in vergelijking met andere Nederlandse steden. Deze concentreert zich vooral onder kwetsbare groepen met een laag opleidingsniveau. Vergeleken met andere steden kennen deze gemeenten naast werkloosheid relatief veel problemen op het gebied van armoede, criminaliteit, arbeidsongeschikt heid en een relatief hoge druk op sociale voorzieningen. Deze problemen zijn bovendien vaak ruimtelijk geconcentreerd in enkele stadswijken. Het tweede economische probleem dat naar voren kwam in de gesprekken met de respondenten, betreft de beperkte groei van bedrijvigheid in het midden- en kleinbedrijf. Er zijn in deze steden relatief weinig kleine ondernemingen die doorgroeien tot bedrijven van middelgrote, laat staan grote omvang. Dit kan de ontwikkeling van de lokale economie hinderen. Bovendien heeft dit een negatief effect op het aanbod van banen. Respondenten wezen er in dit verband vaak op dat de oorsprong van dit probleem in het industriële verleden van de stad ligt. In deze lokale economieën blijkt onder nemerschap minder sterk geworteld. Doordat voorheen enkele industriële bedrijven de regie voerden, was zelfstandig ondernemerschap slechts voorbehouden aan een enkeling (vaak binnen enkele families). Sommige respondenten zijn zelfs van mening dat nadien ook de zalvende invloed van de overheid – doordat zij zorgde voor veel werkgelegenheid en compensatiemaatregelen – de ontwikkeling van een lokale cultuur van ondernemerschap in de weg stond. Een derde prominent economisch probleem dat naar voren kwam, is het relatief kleine aantal kenniswerkers. Hoewel hun aanwezigheid wordt gezien als een cruciale voorwaarde voor een succesvolle herstructurering van de lokale economieën, slaagt men er maar moeilijk in kenniswerkers aan de stad te binden. Dit is des te meer opmerkelijk omdat de steden beschikken over een relatief sterke lokale kennisinfrastructuur. Alle drie hebben een omvangrijk onderwijsaanbod, van basis school tot universiteit. Bovendien betreft het universiteitssteden die ook de nodige (gerelateerde) kennisinstellingen huisvesten. Het probleem zit vooral in het feit dat hoogopgeleide afstudeerders na afloop van hun studie vaak elders een baan vinden. Dit vormt volgens respondenten een bedreiging voor de ontwikkeling van lokale kennisintensieve bedrijvigheid en daarmee voor de gehele economische ontwikkeling en herstructurering van deze steden.


Als verklaring voor het relatief geringe aantal kenniswerkers, wezen respondenten vaak op het achterwege blijven van lokale kennisintensieve bedrijvigheid, en dan met name binnen grote ondernemingen (multinationals). Vooral in vergelijking met grote steden in de Randstad zou er sprake zijn van (de perceptie van) een gering aanbod van uitdagende lokale banen voor hoogopgeleid talent. Een andere verklaring voor het achterblijven van het aantal kenniswerkers is de aantrekkelijkheid van de stad voor deze groep. Vooral de ideeën van de econoom Richard Florida (2002) hebben in dit opzicht de laatste jaren veel navolging gekregen, in het bijzonder onder beleidsmakers. Florida wijst er in zijn The Rise of the Creative Class op dat vooral factoren, zoals het aanbod van voorzieningen (kunst, cultuur en ander vermaak), de kwaliteit van de gebouwde omgeving en de sfeer in de stad, doorslaggevend zijn bij de keuze van kenniswerkers – of wat hij noemt ‘de creatieve klasse’ – om daar te gaan werken en wonen (Florida, 2002). De geselecteerde steden kampen met de problematische situatie dat het relatief kleine aantal kenniswerkers enerzijds en het (vermeende) geringe aanbod van hoogwaardige bedrijvigheid anderzijds elkaar in stand lijken te houden. Hoogwaardige bedrijvigheid vraagt immers om kenniswerkers, terwijl deze willen werken bij hoog waardige lokale bedrijven. Zolang deze impasse bestaat, wordt de gewenste herstructurering van de lokale economie opgehouden en een succesvolle transitie naar een postindustriële lokale economie belemmerd. Het blijkt lastig deze situatie te ‘doorbreken’. Hoewel hiervoor op verschillende manieren beleid wordt gemaakt, zijn de successen vaak wisselend. De aanwezigheid van een lokale universiteit en een sterke publieke kennis infrastructuur blijken tot op heden geen garantie voor het ontstaan van een hoogwaardige postindustriële lokale (kennis)economie.

2.3 Potentiële clusters in de stad Wanneer is er nu sprake van een potentieel cluster? Ten eerste moet er een ‘absolute concentratie’ van banen en vestigingen binnen de betreffende sector in de lokale economie zijn. Indien het concrete aantal banen en/of vestigingen klein is, kan immers bezwaarlijk gesproken worden van een potentieel cluster. In de regio Eindhoven is bijvoorbeeld sprake van een aanzienlijk aantal banen en vestigingen van hoogwaardige technologische bedrijvig heid. Een dergelijke ‘absolute concentratie’ is een eerste vereiste voor het ontstaan van een cluster. Het aantal banen en vestigingen binnen dergelijke bedrijvigheid moet voldoende ‘kritische massa’ vormen voor de ontwikkeling van een technologisch cluster. Als in een willekeurig andere stad vergelijkbare hoogwaardig technologische bedrijvigheid gevestigd is, maar deze zich beperkt zich tot één of enkele vestigingen, of een beperkt aantal banen, is nog geen sprake van een cluster. Hiervoor is de omvang dan simpelweg te klein. Ten tweede moet er sprake zijn van een ‘relatieve concentratie’ van banen en vestigingen in specifieke sectoren in de lokale economie. Clusters zijn immers bij uitstek specialisaties, die zich boven gemiddeld sterk in een ruimtelijke setting (in dit onderzoek: in de lokale economie) concentreren. Er kan alleen sprake zijn van een dergelijke specialisatie als de concentratie in de betreffende stad (veel) sterker is dan in andere gemeenten. In Amsterdam is bijvoorbeeld bovengemiddeld veel werk gelegenheid (en vestigingen) in de financiële dienstverlening aanwezig. Hiermee onderscheidt deze stad zich van andere steden. Dit is een minimale vereiste om te kunnen spreken van ‘financieel cluster’. In sommige steden is binnen bepaalde sectoren weliswaar sprake van een hoog aantal banen en vestigingen (absolute concentratie), maar niet van een relatieve concentratie. In veel steden is bijvoorbeeld veel werkgelegenheid in de lokale zorgsector. Hiermee onderscheiden deze steden


zich echter niet van andere steden, waar een vergelijkbaar aantal banen en vestigingen in dezelfde sector aanwezig is. In die zin is geen sprake van specialisatie. De relatieve concentratie (specialisatie) is dan te gering om te kunnen spreken van een cluster. Een derde voorwaarde voor een potentieel cluster betreft de groei van banen en vestigingen. Mocht er sprake zijn van clustering in een lokale economie, dan moet dit terug te zien zijn in groeicijfers over de langere termijn. Een belangrijk gevolg van clustering is immers dat er (steeds opnieuw) bedrijvig heid bij komt, bijvoorbeeld door de aanwas van spin-offs of starters. Daarbij gaat van het concept een werkgelegenheidseffect uit, door de (blijvende) groei van gerelateerde bedrijvigheid. In de vorige eeuw was in enkele Nederlandse steden bijvoorbeeld zonder veel twijfel sprake van een cluster van textielbedrijvigheid. Dat was ook het geval in de voor dit onderzoek geselecteerde steden Tilburg en Enschede. Daar waar deze gespecialiseerde bedrijvigheid lange perioden van groei kende, kwam hieraan halverwege de vorige eeuw een hardhandig einde. Deze sector kreeg zelfs te maken met massaal verlies van banen. Het leidde een tamelijk abrupt einde van de textielclusters in Enschede en Tilburg in. Clusters laten over een lange termijn groei zien van werkgelegenheid en bedrijvigheid. Hiervan valt nooit uit te sluiten dat deze ooit stopt. Vanaf dan is het echter waarschijnlijk dat weldra niet meer gesproken zal worden van een cluster. Deze drie kwalitatieve voorwaarden zijn uitgewerkt in zes kwantitatieve criteria. Het absolute aantal banen en vestigingen in 2005 wijst uit hoe groot de absolute concentratie van elke sector in deze steden was (variabele 1 en 2). Om te kunnen bepalen hoe groot de relatieve concentratie van een sector in betreffende lokale economieën was, zijn voor elke sector locatiecoëfficiënten berekend op basis van zowel het aantal werkzame personen als voor het aantal vestigingen in 2005 (variabele 3 en 4). Hierbij gold dat hoe hoger de locatiecoëfficiënt, hoe sterker de betreffende sector zich concentreert in de lokale economie. Ten slotte is gekeken of er voldoende groei van banen en vestigingen was in elke lokale sector over de periode 1996 tot 2005 (variabele 5 en 6). De afzonderlijke scores op deze variabelen leverden een gedetailleerder beeld van geselecteerde lokale economieën op, dat waardevol was voor dit onderzoek. De combinatie van deze scores leverde bovendien concrete informatie op over de ‘clusterpotentie’ van lokale sectoren in deze steden. Hier mee is dan ook geïnventariseerd welke lokale sectoren kunnen worden bestempeld als potentiële clusters. Onderstaande tabellen geven voor elk van de in dit onderzoek geselecteerde gemeenten aan welke lokale sectoren op basis van bovenstaande kwantitatieve criteria het meest in de buurt komen van een potentieel cluster. Uit de kleur van de cellen is op te maken of in voldoende mate aan dit criterium is voldaan. Groene cellen geven aan dat het betreffende criterium redelijkerwijs is behaald. Roodgekleurde cellen indiceren dat onvoldoende aan deze voorwaarde is voldaan, om naar verwachting te kunnen spreken van een potentieel cluster. Hieruit blijkt al snel dat geen van deze lokale sectoren aan alle gestelde ‘cruciale’ kwantitatieve criteria voldoen. Hoewel dit sectoren betreffen die op basis van de cijfers het meest in de buurt komen van een potentieel cluster, bleek dat steeds tenminste een van de criteria niet behaald werd. Er blijken in de drie geselecteerde steden geen sectoren te zijn die zowel in absolute als relatieve zin een voldoende hoge concentratie van werkzame personen en vestigingen laten zien. Vaak is weliswaar sprake van (relatief ) veel werkgelegenheid in een lokale sector, maar gaat het slechts om een beperkt aantal vestigingen. Dit is bijvoorbeeld het geval bij de sector ‘vervaardiging van rubberbanden’ in Enschede, ‘vervaardiging keramische tegels en plavuizen’ in Maastricht, of ‘vervaardiging van fotochemische producten’ in Tilburg.


Daarnaast onderscheiden veel lokale sectoren zich wat betreft aantal vestigingen nauwelijks van andere gemeenten. Andersom zijn er ook sectoren die weliswaar (relatief ) veel vestigingen vertegenwoordigen, maar waarbij het (relatieve) aantal werkzame personen te gering is om te kunnen spreken van een potentieel cluster. Dit is bijvoorbeeld het geval als het gaat om ‘organisatieen adviesbureaus’ in Enschede en Tilburg en ‘software- en consultancyondernemingen’ in Maastricht en Tilburg. Ten slotte zijn er segmenten waarin weliswaar veel groei valt waar te nemen, maar waarbij het absolute aantal banen en/of vestigingen nog te gering is om te kunnen spreken van een cluster. Andersom zijn er ook lokale sectoren die nu reeds een relatief hoge concentratie van banen of vestingen laten zien, maar waarvan duidelijk is dat er geen grote groei (meer) plaatsvindt. Deze tabellen kunnen ook (alvast) licht werpen op het type sectoren dat in geselecteerde lokale economieën cijfermatig het meest in de buurt komt van een potentieel cluster. Van een groot aantal van de in de tabel opgenomen segmenten kan op voorhand nauwelijks worden voorgesteld dat het zou gaan om een cluster. Hiervoor lijkt de economische activiteit binnen de sector te weinig aan te sluiten bij die van clusters zoals we die kennen uit de literatuur. Dit is met name het geval als het gaat om publieke segmenten als ‘basisonderwijs’ (Enschede), maar ook bijvoorbeeld om ‘kinderopvang’ (alle geselecteerde steden) of sectoren als ‘slachterijen’ in Enschede of ‘cafés’ in Maastricht en Tilburg.

Tabel 1:

Lokale sectoren in Enschede die in kwantitatieve zin het meest in de buurt komen van een cluster

Lokale sectoren in Enschede

Wp 05 2.679

Lqwp 05 5,85

Basisonderwijs voor leerplichtigen

1.369

1,07

75

Algemene burgerlijke en utiliteitsbouw

1.220

0,88

173

Vervaardiging van rubberbanden

1.093

68,90

2

Callcenters

1.052

8,88

5

Instellingen voor geestelijke gezondheidszorg zonder overnachting Detailhandel in voedings- en genotmiddelen algemeen assortiment Algemeen maatschappelijk werk

933

11,78

881

1,07

808

Handel en reparatie van personenauto’s (exclusief import nieuwe) Assurantietussenpersonen

685 514

1,64

Slachterijen (exclusief pluimvee)

508

Organisatie-adviesbureaus

476

Wetenschappelijk onderwijs

Vest 05 2

lqvest05 Wp 9605 0,75 297 1,19

Vest 9605 0

548

-10

0,84

184

96

21,34

-114

0

3,39

1.052

5

1

0,53

522

0

51

1,14

68

-7

6,75

7

0,96

461

2

0,90

174

1,42

23

47

88

1,39

320

15

7,23

7

3,04

309

3

0,80

222

0,90

300

138

Kinderopvang

358

0,78

68

1,17

216

27

Interieur-, mode-ontwerpers en dergelijke

344

6,86

36

1,20

326

23

52

9,66

27

25,99

50

25

Veiling van huisraad, kunst, antiek, machines ed. roerende goederen


Tabel 2:

Lokale sectoren in Maastricht die in kwantitatieve zin het meest in de buurt komen van een cluster

Lokale sectoren in Maastricht Academische ziekenhuizen Wetenschappelijk onderwijs

Wp 05 4.472

Lqwp 05 9,01

Vest 05

3.111

6,71

31

1

lqvest05 Wp 9605 13,71 1.210 13,63

Vest 9605 0

650

-1

Telecommunicatie

2.726

6,74

12

0,95

1.572

3

Callcenters

1.429

11,92

5

3,99

1.277

3

962

2,54

242

2,86

231

-12

Cafés en dergelijke Vervaardiging van grafisch papier en karton

823

24,75

2

8,87

-521

-1


677

0,48

105

0,60

112

47

Vervaardiging van keramische tegels en plavuizen Vervaardiging van kleur- en verfstoffen

633

85,51

2

15,88

-472

0

577

18,80

3

10,52

67

0

Kinderopvang

449

0,97

69

1,40

270

34

Organisatie-adviesbureaus

367

0,61

232

1,11

254

161

Ontwikkelen en produceren van maatwerk software; consultancy

349

0,45

98

0,87

279

84

Tabel 3:

Lokale sectoren in Tilburg die in kwantitatieve zin het meest in de buurt komen van een cluster

Lokale sectoren in Tilburg

Wp 05 2.554

Lqwp 05 5,59

Verplicht sociale ziektekostenverzekeringen

2.071

13,60

4

4,50

532

0

Goederenvervoer over de weg (exclusief verhuisvervoer) Praktijken van psychotherapeuten en psychologen Hoger beroepsonderwijs

1.988

1,36

58

0,74

408

-5

1.924

12,50

31

2,21

998

26

Schadeverzekeringen

Vest 05 3

lqvest05 Wp 9605 0,78 672

Vest 9605 -4

1.827

4,81

23

6,26

797

0

Opslag (niet in tanks, koelhuizen en dergelijke) Basisonderwijs voor leerplichtigen

1.656

11,09

18

2,64

1.430

9

1.481

0,89

72

1,05

532

4

Vervaardiging van fotochemische producten

1.396

67,12

2

16,87

28

0

Thuiszorg

1.355

1,33

22

1,86

1.355

20


1.119

0,62

152

0,68

118

68

Kinderopvang

1.025

1,71

79

1,26

844

38

650

1,33

157

1,45

232

1

Cafés en dergelijke


Lokale sectoren in Tilburg Vervaardiging van auto-onderdelen en -accessoires Vervaardiging van vlieg- en ruimtevaartuigen

Wp 05 640

Lqwp 05 7,38

Vest 05 1

lqvest05 Wp 9605 0,89 354

Vest 9605 0

595

8,96

5

6,28

88

2

Vervaardiging van overige organische basischemicaliën Banenpools (werkgelegenheidsprojecten)

573

9,02

1

3,03

267

0

542

9,03

2

5,49

542

2

Uitzendbureaus

451

1,62

66

1,67

246

21

Ontwikkelen en produceren van maatwerk software; consultancy Hardware consultancy

369

0,37

182

1,27

290

153

338

2,03

88

2,62

242

44

202

7,98

1

5,91

202

1

Oncologische en radiotherapeutische instituten

Samengestelde tabel van zes criteria voor identificatie ‘potentiële clustersectoren’ in gemeenten Enschede, Maastricht en Tilburg in 2005 Alle economische activiteit (inclusief publieke sectoren en organisaties zonder winstoogmerk). Werkzame personen fulltime. Lokale sectoren die aan minimaal 3 van de 6 onderstaande criteria voldoen voor kwalificatie ‘potentieel cluster’: • Lokale sectoren met minimaal 500 werkzame personen in 2005 (wp05) • Lokale sectoren met minimaal een locatiecoëfficiënt op basis van werkzame personen van 5 in 2005 (lqwp05) • Lokale sectoren met minimaal 20 vestigingen in 2005 (vest05) • Lokale sectoren met minimaal een locatiecoëfficiënt op basis van aantal vestigingen van 5 in 2005 (lqvest05) • Lokale sectoren met minimaal groei van 200 werkzame personen in de periode 1996-2005 (wp9605) • Lokale sectoren met minimaal groei van 20 vestigingen in de periode 1996-2005 (vest9605) Cellen gemarkeerd in groen geven aan dat de lokale sector voldoet aan het betreffende criterium. Cellen gemarkeerd in rood geven aan dat de lokale sector niet voldoet aan het betreffende criterium.

Bron: LISA, 2006. Bewerking: MvdW, 2009

Uit deze kwantitatieve exercitie is zodoende gebleken dat de ‘clusterpotentie’ in deze lokale economieën laag te noemen is. Op basis van deze cijfermatige analyses alleen konden in geen van de in dit onderzoek geselecteerde steden potentiële clusters geïdentificeerd worden. Hiermee eindigde de zoektocht naar potentiële clusters in de geselecteerde lokale economieën echter nog niet. Bovenstaande cijfermatige afbakeningen van lokale sectoren zijn immers tot op zekere hoogte arbitrair en doen vaak geen recht aan de economische realiteit. De kwantitatieve analyse moet dan ook vooral gezien worden als eerste verkenning van de ‘clusterpotentie’ van steden. Om na te gaan of er daadwerkelijk geen potentiële clusters aan onze waarneming waren ontsnapt, is de kwantitatieve analyse daarom aangevuld met een noodzakelijke ‘kwalitatieve zoektocht’ naar clusters. Nadat de kwalitatieve analyses waren verricht, is in interviews met beleidsmakers en andere kenners van de lokale economie geïnventariseerd welke lokale sectoren naar hun mening in aanmerking kwamen als potentieel cluster. Parallel hieraan zijn beleidsdocumenten over de geselecteerde lokale economieën bestudeerd om na te gaan in hoeverre potentiële clusters hierin aan bod komen. Uit deze interviews kwamen in elk van de geselecteerde steden slechts enkele lokale sectoren naar voren die mogelijkerwijs bestempeld kunnen worden als potentieel cluster. Dit gegeven op zich is al een indicatie dat de ‘clusterpotentie’ in deze steden laag is. In Enschede brachten de respondenten


‘zorg en technologie’, ‘cultuur en technologie’, ‘mechatronica’ en ‘nano-technologie’ naar voren als potentiële clusters. In Maastricht kwamen de toeristische sector (particulier en zakelijk), de ’life science’ sector en de keramische industrie naar voren. In Tilburg noemden respondenten ‘logistieke dienstverlening, ‘luchtvaart maintenance’ en ‘life science’ als potentiële clustersectoren.

Begripsverwarring Uit de parallel uitgevoerde analyse van beleidsdocumenten blijkt dat de daarin genoemde sectoren vaak overeenkomen met de sectoren die de verschillende respondenten in de interviews noemden. Dit is op zich niet verwonderlijk, omdat een groot deel van hen beleidsmaker is. Gaandeweg de interviews werd echter duidelijk dat velen van hen clustering vooral interpreteerden als concentratie van banen/vestigingen, zonder dat hier een breder idee aan ten grondslag lag. In enkele gevallen bleek dat respondenten de genoemde lokale sectoren vooral zagen als ‘groeisectoren’ waarin de nodige banen konden worden gecreëerd, of bijvoorbeeld als kansrijke segmenten voor het creëren van banen voor kenniswerkers. Uit de analyse van beleidsdocumenten bleek dat dit vaak ook de belangrijkste overwegingen waren om deze sectoren extra aandacht te schenken. Hieruit bleek niet alleen dat het clusterconcept niet bij iedereen even goed bekend is, het leverde ook een eerste aanwijzing op dat de genoemde lokale segmenten niet zonder meer als potentiële clusters bestempeld konden worden. Om met meer zekerheid te kunnen vaststellen of deze potentiële clusters zijn, was meer en ‘dieper’ (kwalitatief ) onderzoek nodig. In aanvullende interviews met beleidsmakers en vertegenwoordigers van ondernemingen uit lokale sectoren die eerder door respondenten werden bestempeld als mogelijke cluster, is door in te ‘zoomen’ op elk van de eerder genoemde lokale sectoren, nagegaan in hoeverre daadwerkelijk sprake is van een potentieel cluster. Hiertoe is gebruik gemaakt van een gedetailleerde vragenlijst, waarbij een groot aantal cruciale clusteraspecten aan bod kwam. Uit de interviews met ambtenaren in de onderzochte steden bleek dat geen van deze lokale sectoren daadwerkelijk een potentieel cluster is, zoals bedoeld in de literatuur. Voor een aantal van de genoemde lokale segmenten kon dit relatief snel worden vastgesteld. In deze sectoren bleken vaak andere aspecten een (grotere) rol te spelen dan clusteraspecten, bijvoorbeeld het behalen van schaalvoordelen (en daarmee kostenbesparingen). Ook gaven de respondenten aan dat kennis en innovatie slechts een marginale rol spelen in de dagelijkse bedrijfsvoering van veel sectoren. Voor een aantal bleek dat de omvang ervan naar banen en vestigingen te gering was om te kunnen spreken van een lokaal (potentieel) cluster. Dit sluit aan bij de bevindingen uit de kwantitatieve analyse. Pas wanneer deze sector op regionaal niveau werd benaderd, zou mogelijk voldoende ‘kritische massa’ aanwezig zijn om van een potentieel cluster te spreken. Dit ging vooral op voor de ‘mechatronica’ -tak in Enschede, de ‘life sciences’ en keramische industrie in Maastricht en de ‘luchtvaart maintenance’ in Tilburg Voor enkele lokale sectoren die naar voren werden gebracht als potentieel cluster, geldt dat te weinig sprake is van samenhang. Hoewel de economische activiteiten onderling in zekere zin gerelateerd zijn, kon bezwaarlijk gesproken worden van een specifieke of gespecialiseerde lokale economische activiteit, oftewel een potentieel cluster. Hiervoor lagen de activiteiten van de verschillende actoren in deze sectoren te ver uiteen. Daarnaast bleek in de praktijk niet of nauwelijks sprake van intensieve samenwerking tussen ondernemingen in genoemde segmenten; laat staan van kennisdeling. Dit gold vooral voor de takken ‘toerisme’ in Maastricht en ‘life sciences’ in Tilburg, maar ook voor andere lokale sectoren die in dit onderzoek zijn onderzocht.


Een laatste argument dat naar voren kwam, betreft de mate waarin sprake is van een lokale specialiteit. Gebleken is dat een sector die binnen de stad weliswaar redelijk ontwikkeld is, elders vaak (veel) sterker ontwikkeld is. Deze lokale segmenten – hoe beloftevol ook – spelen in een breder speelveld (nog) geen hoofdrol. Wil er sprake zijn van een potentieel cluster, dan moet dit strikt genomen wel het geval zijn.

Het clusterconcept in lokaal beleid Bij de analyse van het lokale economische beleid in de onderzochte steden is gekeken in hoeverre de voor clustering drie cruciale beleidsaspecten daarin voorkomen. Ten eerste zou bij clusterbeleid sprake moeten zijn van specifiek beleid. Clusterbeleid kenmerkt zich door aandacht voor specifieke economische activiteit(en). Clusters zijn immers concentraties van gespecialiseerde gerelateerde ondernemingen, die zich richten op het voortbrengen van gespecialiseerde (innovatieve) producten en/of diensten. In de praktijk zou dit betekenen dat er specifieke lokale sectoren zijn aangewezen – al dan niet in (aparte) beleidsnota’s – die meer beleidsaandacht krijgen dan andere sectoren. Ten tweede moet er sprake zijn van integraal beleid. Willen lokale clusters zich in de praktijk kunnen ontwikkelen, dan moet aan een groot aantal aspecten (voorwaarden) in het lokaal beleid aandacht worden besteed. Met name op die aspecten waar het bedrijfsleven zelf geen aandacht kan of wil schenken, moet beleid inspelen. Wordt een van deze aspecten verontachtzaamd, dan bestaat het reële gevaar dat zich geen cluster kan ontwikkelen, of dat succesvolle clusters ‘uitgewerkt’ raken. Wanneer bijvoorbeeld de lokale kennisinfrastructuur te weinig ontwikkeld is, kan dit een belangrijke hindernis vormen voor de ontwikkeling van een cluster. Maar ook moet er voor worden gezorgd dat de betrokken partijen blijven samenwerken, of dat het vestigingsklimaat voor bedrijven in de betrokken sector op peil blijft. Ten derde dient er bij clusterbeleid sprake te zijn van lokaal beleid. Fysieke nabijheid is cruciaal, met name voor de samenwerking en uitwisseling van specialistische kennis tussen partijen. Bovendien zou (cluster)beleid er op gericht moeten zijn dat lokale ondernemingen kunnen profiteren van een specifieke (unieke) lokale setting, waarbinnen voordelen te behalen zijn die elders – buiten de lokale economie – niet voor handen zijn.


3. De praktijk

3.1 Clustering in de lokale praktijk Om de vraag te beantwoorden in hoeverre in bestaand economisch beleid gebruik gemaakt wordt van het clusterconcept, is gebruik gemaakt van kwalitatief onderzoek. Opnieuw hebben hierbij interviews met beleidsmakers, kenners van de lokale economieën en vertegenwoordigers van lokale ondernemingen de meeste informatie opgeleverd. Met behulp van de kennis van respondenten van het lokale economische beleid is nagegaan in hoeverre de cruciale aspecten van clusterbeleid aanwezig waren. Buiten de interviews om zijn opnieuw beleidsdocumenten over de geselecteerde lokale economieën bestudeerd. Ook hierbij is specifiek gezocht naar de eerder onderscheiden aspecten van clusterbeleid. Eerder werd als vastgesteld dat er in de geselecteerde lokale economieën geen ‘potentiële clusters’ zijn te vinden. Hiermee ontbreekt voor beleidsmakers wellicht een belangrijke voorwaarde voor het formuleren van lokaal clusterbeleid. Dit wil echter nog niet zeggen dat beleidsmatig geen aandacht wordt besteed aan specifieke lokale sectoren. Uit de interviews blijkt dat achter de motieven die beleidsmakers hebben om zich in lokaal beleid te richten op specifieke plaatselijke sectoren vaak geen toepassing van een clusterconcept schuilgaat. De meeste van deze sectoren worden vooral gezien als ‘groeisegmenten’ die de nodige banen kunnen opleveren. Daarbij worden enkele meer kennisintensieve sectoren benoemd, omdat men door de ontwikkeling daarvan meer werkgelegenheid voor hoogopgeleide kenniswerkers hoopt te genereren. Hierbij is het aantrekken van kenniswerkers vaak een doel op zich, eerder dan dat ze worden gezien als voorwaarde voor de ontwikkeling van clustersectoren3. Deze motieven achter de inzet op genoemde sectoren zijn tekenend voor het economisch beleid dat op gemeentelijk niveau wordt gevoerd. Daarbij gaat verreweg de meeste aandacht uit naar het bestrijden van de prominente economische problemen in deze steden, zoals werkloosheid, een relatief tekort aan kenniswerkers, beperkte (door)groei van lokale bedrijven vanuit het midden- en kleinbedrijf en de relatief beperkt ontwikkelde lokale ondernemerscultuur. Vooral het creëren en/of behouden van werkgelegenheid vormt de prioriteit in het lokale economische beleid in deze steden. Er is daarmee sprake van een pragmatisch beleid dat zich vooral richt op de korte termijn, en niet van strategisch langetermijnbeleid van innovatie, kennisbevordering en concurrentie die bij clusterbeleid horen. Dit wil nog niet zeggen dat clusteraspecten geen enkele rol spelen in deze steden. Uit de interviews blijkt dat voor dit type beleid vooral wordt aangesloten bij bovenlokale beleidsinitiatieven en -ontwikkelingen. Daar waar op lokaal niveau geen sprake is van clusterbeleid, blijkt vooral op regionaal niveau wel beleid te bestaan waarin clusteraspecten een rol spelen. Op lokaal niveau kiest het bestuur bewust voor meer pragmatisch en gericht economisch beleid. Voor meer strategisch

3 Het aantrekken van kenniswerkers wordt eerder belangrijk gevonden vanuit het perspectief van Richard Florida (2002) dan vanuit een ‘clusterperspectief ’. Florida ziet kenniswerkers, ofwel de creatieve klasse, als cruciale actoren voor de economische ontwikkeling van steden en regio’s (Florida, 2002). In de clusterliteratuur wordt de aanwezigheid van kenniswerkers gezien als een van de belangrijke voorwaarden voor het ontstaan van clusters.


economisch beleid voor de lange termijn sluit men vaak aan bij bovenlokale beleidsinitiatieven en -ontwikkelingen. In Enschede bijvoorbeeld maakt de gemeente veel werk van herintreding op de arbeidsmarkt en bestrijding van langdurige werkloosheid. De arbeidsparticipatie en het behouden en creëren van banen lijkt prioriteit voor de gemeente. Het meer strategische economische beleid, waarbij bijvoorbeeld aandacht is voor innovatie, wordt meer op regionaal niveau uitgewerkt. De regie ligt hierbij vaak bij de regio Twente of de provincie. De gemeente Maastricht besteedt veel aandacht aan de aantrekkelijkheid van de stad en de daarmee gepaard gaande werkgelegenheid. Gerichte aandacht voor innovatieve (cluster) sectoren komt hier vooral van instituties als de Industriebank LIOF. Zij hebben een breder werkveld dan Maastricht alleen. De gemeente Tilburg legt in haar lokale beleid veel nadruk op acquisitie van grote ondernemingen en het inrichten van bedrijventerreinen. Het benoemen van strategische sectoren vindt pas plaats op bovenlokaal niveau. Zo is het regionale samenwerkingsverband ‘De Ideale Connectie’ opgericht om groeisectoren (clusters) te benoemen in de regio Tilburg. Gerichte aandacht voor de strategische ontwikkeling van (cluster)sectoren komt hier bijvoorbeeld van instituties als de Brabantse Ontwikkelingsmaatschappij. Zij probeert bijvoorbeeld op allerlei manieren de maintenance sector in de regio te versterken. De gemeente Tilburg levert hieraan een bescheiden bijdrage. Uit deze voorbeelden spreekt het onderscheid tussen meer pragmatisch en algemener lokaal economisch beleid, dat zich vooral richt op de korte termijn, en het meer strategische en gerichter beleid dat zich richt op de lange termijn, dat vooral op bovenlokaal niveau gevoerd wordt.

3.2 De huidige praktijk Sinds de totstandkoming van de nota ‘Pieken in de Delta’ blijken ook lokale beleidmakers steeds meer ‘gedwongen’ de sterke punten van de lokale economie – oftewel de eigen ‘pieken’ – in kaart te brengen. Uit de interviews met lokale beleidsmakers blijkt dan ook dat ze vrij moeiteloos de krachten (en zwakten) van de lokale economie weten te benoemen. In het lokale beleid wordt belang gehecht aan het identificeren van kansrijke lokale economische activiteiten (sectoren). Omdat de aanleiding, motivatie, beleidsmiddelen en -ruimte voor lokaal (cluster)beleid, gericht op kansrijke lokale sectoren vaak te gering zijn, wordt in de praktijk vervolgens geen zelfstandig lokaal clusterbeleid geformuleerd of uitgevoerd. In plaats daarvan inventariseren de beleidsmakers lokale ‘kwaliteiten’ om aan te kunnen sluiten bij eerdergenoemde bovenlokale beleidsontwikkelingen, waarbij meer aandacht is voor clusteraspecten. Men brengt vooral die lokale bedrijvigheid in kaart waarvan beleidsmakers vermoeden dat deze goed aansluiting vinden bij aantrekkelijke regionale projecten en ontwikkelingsprogramma’s. Op deze manier kunnen gemeenten, hoewel de uitvoering vaak niet direct bij hen ligt, toch op indirecte wijze een bescheiden vorm van ‘clusterbeleid’ voeren. In Enschede is de gemeente bijvoorbeeld betrokken bij de ontwikkeling van het ‘kennispark’ op de campus van de Universiteit Twente. De regie ligt hierbij echter vooral bij de provincie en de universiteit. De gemeente Tilburg probeert in samenwerking met buurgemeenten en de Kamer van Koophandel (binnen ‘De Ideale Connectie’) samenwerking tussen opleidingsinstanties en het bedrijfsleven in enkele sectoren te bevorderen. In Maastricht is de gemeente betrokken bij de ontwikkeling van het ‘Biopartner Center Maastricht, een Life Sciences Incubator’, oftewel een hoogwaardig bedrijfsverzamel-


gebouw op het gebied van biotechnologie. De gemeente is hierbij echter een van de initiatiefnemers, naast de Universiteit Maastricht, het Academisch Ziekenhuis Maastricht en de Industriebank LIOF. Dit ‘indirecte clusterbeleid’ blijkt in de praktijk vaak op twee manieren vorm te krijgen. In de meeste gevallen sluit het lokale (gemeentelijke) economische beleid aan bij (bestaande) bovenlokale beleidsinitiatieven die zich richten op het stimuleren van specifieke economische specialisaties (‘potentiële clusters’). Op lokaal niveau wordt geïnventariseerd wat de specifieke inbreng kan zijn van lokale bedrijvigheid en instituties, wat hierbij de (on)mogelijkheden zijn en wat dit de lokale economie kan opleveren. Vaak leveren gemeenten hierbij zelf ook een proportionele financiële bijdrage of stellen specifieke inhoudelijke kennis en arbeid ter beschikking. Bij de vorming van het Kennispark Twente levert de gemeente Enschede bijvoorbeeld eigen specialisten die vanuit de gemeente betrokken zijn bij dit initiatief. In dergelijke vaak projectmatige bovenlokale initiatieven wordt meestal samengewerkt tussen verschillende regionale partijen, zoals kennisinstellingen, opleidingsinstituten, de lokale universiteit, enkele grote ondernemingen, specifieke instituties en dus ook gemeenten. De regie bij de uitvoering van dergelijke projecten ligt meestal bij de provincie of regionale ontwikkelingsorganisaties. Gemeentelijke overheden vormen vaak maar een van de partijen in dergelijke bovenlokale (cluster) initiatieven. Een andere vorm is dat gemeenten zelf participeren in consortia die een aanvraag doen voor het opzetten van programma’s of projecten die een bepaalde kansrijke regionale sector moeten stimuleren. In een dergelijk geval wordt vaak een aanvraag gedaan voor een bijdrage uit een fonds van ‘Pieken in de Delta’ of uit het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling. Dergelijke consortia bestaan meestal uit een verzameling van elkaar bekende regionale partijen zoals lokale kennisinstellingen, opleidingsinstituten, de universiteit, instituties als de Kamer van Koophandel en één of enkele gemeenten. De gemeente hoeft hierbij niet per se de regie te voeren. In de praktijk vormen lokale overheden hierbij een van de aanvragers en – bij honorering – uitvoerders van het project. Een belangrijke reden achter de oprichting van het samenwerkingsverband ‘De Ideale Connectie’ in de regio Tilburg was bijvoorbeeld dat de initiatiefnemers zo de kansen op toekenning van fondsen hoger inschatten. Een aanvraag van gezamenlijke regionale gemeenten en instituties, maakt immers vaak meer kans dan een individuele aanvraag van een gemeente.

3.3 Verklaringen Uit de beantwoording van de eerste twee deelvragen in dit onderzoek is gebleken dat potentiële clusters noch clusterbeleid zijn geïdentificeerd in Enschede, Tilburg en Maastricht. Hiermee lijkt de hoofdvraag van dit onderzoek grotendeels beantwoord. Op basis van deze resultaten kan immers worden geconcludeerd dat clustering blijkbaar geen bruikbaar concept is voor lokale beleidsmakers in deze steden. De ambitie van dit onderzoek reikt echter verder. Om een volledig beeld te krijgen van de toepassing van het clusterconcept in de beleidspraktijk, moet ook gezocht worden naar verklaringen hiervoor. Met alleen de vaststelling dat dit beleid niet plaatsvindt, zijn we er nog niet. Misschien zouden lokale beleidsmakers niets liever willen dan lokaal clusterbeleid formuleren en uitvoeren, maar zijn er specifieke factoren die hun dat beletten. Misschien heeft het wel degelijk veel potentie, maar zijn er toch goede redenen om hier vanaf te zien. Wat zijn de alternatieven voor lokaal clusterbeleid en hoe zien die eruit?


Gebleken is dat er niet één verklaring is voor de afwezigheid van het clusterconcept in het lokale economische beleid in de onderzochte steden. Eerder is sprake van een combinatie van samenhangende factoren. De verschillende verklaringen kunnen worden gegroepeerd om zodoende te komen tot een meer overzichtelijk geheel. Lokale beleidsmakers voeren geen lokaal clusterbeleid omdat • hiervoor te weinig aanleiding is; • de motivatie onder lokale beleidsmakers hiervoor ontbreekt; • de beleidsmiddelen en -ruimte hiervoor te gering zijn; • omdat respondenten vaak van mening zijn dat er betere alternatieven zijn voor lokaal clusterbeleid.

3.3.1 Aanleiding Het is niet alleen het tekort aan geschikte bedrijvigheid dat lokale beleidsmakers doet beseffen dat er te weinig aanleiding is voor clusterbeleid voor specifieke lokale sectoren. Ook de samenstelling van de bedrijvigheid geeft hier weinig aanleiding toe. Hierbij wezen lokale beleidsmakers vooral op de afwezigheid van grote ondernemingen, met name multinationals en kennisintensieve bedrijven. Dergelijke ondernemingen vervullen vaak een belangrijke ‘trekkersrol’ bij de totstandkoming van clusters. Voor de ontwikkeling van een lokale sector tot een cluster – met alle specifieke kenmerken die daarbij horen – zou de inzet dan vooral (alleen) moeten komen van lokale beleidsmakers. Veel respondenten spreken uit wel de bereidheid te hebben, maar zien geen kansen op clusterontwikkelingen zolang deze te veel afhankelijk zijn van beleidsinitiatieven (alleen). Betrokkenheid en inzet van (grote) lokale ondernemingen ziet men als een belangrijke voorwaarde. Dit blijkt echter vaak te ontbreken. Ook de structuur van de lokale arbeidsmarkt biedt naar de mening van sommige respondenten weinig aanleiding tot het voeren van gericht clusterbeleid. Ze wijzen hierbij op het relatief kleine aantal kenniswerkers in deze gemeenten. Vooral het wegtrekken van afstudeerders, met name naar de grote steden in de Randstad, baart lokale beleidsmakers zorgen. Zij hebben vaak het idee dat daar naast een aantrekkelijk leefklimaat ook eerder een uitdagende baan gevonden kan worden. Met name de ‘zichtbaarheid’ van multinationals in de Randstad speelt hierbij een grote rol. Ook de afwezigheid van voldoende gespecialiseerde kenniswerkers is voor beleidsmakers zo een belangrijk argument om af te zien van gericht clusterbeleid. Zij vormen immers een belangrijke voorwaarde voor de ontwikkeling van clusters. In het lokale economische beleid in deze steden wordt veel aandacht besteed aan het tackelen van dit probleem. Op verschillende manieren tracht men kenniswerkers aan te trekken en talent te behouden voor de stad. Hierbij is clusterontwikkeling (beleid) echter geen direct doel. Het gaat vaak meer om het binden van kenniswerkers op zich. Ondanks het ontbreken van bovenstaande voorwaarden voor de ontwikkeling van clusters, wezen de respondenten wel vaak op de kracht van de lokale kennisinfrastructuur. Deze blijkt met de nodige gespecialiseerde kennisinstellingen, met name gerelateerd aan de universiteit en het hoger onderwijs, inderdaad veel potentie te hebben. Uit dit onderzoek blijkt echter dat deze – grotendeels publieke – kennisinfrastructuur alleen onvoldoende is voor de ontwikkeling van clusters zoals bedoeld in de literatuur. Daarvoor ontbreken in deze steden vooral de private kennisintensieve en grootschalige bedrijvigheid en de nodige kenniswerkers. Met bovenstaande argumenten geven respondenten in feite aan, dat in de lokale economie onvoldoende ‘kritische massa’ voor de ontwikkeling van clusters te vinden is, en daarmee ook voor gericht lokaal clusterbeleid. Zij wijzen er daarbij vaak op dat men hoopt en verwacht dat als enkele


lokale sectoren aansluiting vinden bij bedrijvigheid in de regio er wel voldoende kritische massa zal ontstaan voor degelijke ontwikkelingen. Op bovenlokaal niveau zou er zo mogelijk wel aanleiding zijn voor het voeren van clusterbeleid. Ook wijzen bovenstaande bevindingen ons opnieuw op de ‘staat’ van de geselecteerde lokale economieën. Vooraf was bekend dat dit steden zijn met een specifiek economisch profiel. De typische economische historie van deze steden, met sterke industrialisatie gevolgd door ingrijpende de-industrialisatie, maakte dat aan het einde van de vorige eeuw grote behoefte ontstond aan herstructurering van de lokale economie. Hierbij werd vooral veel verwacht van de lokale kennisinfrastructuur, met name van de universiteit. Uit dit onderzoek blijkt dat deze herstructurering van de lokale economie nog verre van gereed is. De transitie naar een geavanceerde postindustriële lokale economie is nog niet voltooid. De implicaties van de-industrialisatie zijn zodoende (nog) groter dan vooraf gedacht en de economische problemen in deze steden blijken voorafgaande dit onderzoek onderschat. In deze gemeenten moeten eerst de nodige economische problemen – die vaak nog altijd hun oorsprong vinden in de heftige de-industrialisatie in de vorige eeuw – worden overwonnen, alvorens volgende stappen kunnen worden gezet, zoals de vorming van clusters. Vooral het gebrek aan grootschalige en kennisintensieve bedrijvigheid en kenniswerkers moet worden opgelost, voordat deze steden überhaupt toe zijn aan clusterontwikkelingen en gericht clusterbeleid. Uit het empirisch onderzoek bleek dat de geselecteerde steden minder de most likely cases voor clustering en clusterbeleid zijn dan vooraf werd verwacht. Daarbij ligt het niet in de lijn der verwachting dat er veel andere Nederlandse steden zijn die wél aan de voorwaarden voor clustering voldoen. Ten eerste zijn de verschillen in economische structuur tussen Nederlandse steden relatief klein. De kenmerken of dominante economische problemen van de drie geselecteerden die hierboven aan de orde zijn gekomen, zijn herkenbaar voor veel andere Nederlandse steden. Er zijn naar verwachting weinig Nederlandse steden waar de clusterpotentie wezenlijk groter is dan in deze steden. Bovendien beschikken niet veel Nederlandse steden over een kennisinfrastructuur zoals in Enschede, Maastricht of Tilburg te vinden is. Zo is de basis voor clustering in steden zonder universiteit waarschijnlijk nog smaller. In de tweede plaats valt uit dit onderzoek op te maken dat de Nederlandse gemeentelijke context te onbeduidend is om adequaat clusterbeleid te kunnen voeren. Het schaalniveau van de gemeente is, op enkele van de grootste steden van ons land na, vaak te gering om op lokaal niveau voldoende kritische massa te kunnen vinden voor de ontwikkeling van clusters. Tot slot bestaan er op het gemeentelijk beleidsniveau nauwelijks ruimte en middelen om clusterbeleid vorm te geven. Hiermee lijkt de conclusie gerechtvaardigd dat clustering –binnen de Nederlandse context– meer iets is voor de happy few dan voor de bulk van Nederlandse gemeenten.

3.3.2 Motivatie Ook de motivatie om clusterbeleid te voeren is gering bij lokale beleidsmakers. In plaats van meer strategisch economisch beleid gericht op de langere termijn geven lokale beleidmakers veelal prioriteit aan het oplossen van actuele economische problemen. Uit de interviews en analyses van beleidsnota’s blijkt dat het lokale economische beleid zich vooral richt op het terugdringen van werkloosheid en het behoud van lokale werkgelegenheid. Als lokale beleidsmakers sneller banen kunnen genereren bij grote overheidsinstellingen of grote industriële (vaak footloose) ondernemingen van buiten dan bij kleinere kennisintensieve starters of spin-offs, dan gaat de voorkeur vermoedelijk


uit naar het eerste. Dit levert immers meer banen op en draagt direct bij aan het terugdringen van de lokale werkloosheid en de groei van het aantal banen. Hier komt bij dat de werkloosheid in deze steden zich vooral concentreert aan de ‘onderkant’ van de arbeidsmarkt. Daarom heeft men in deze steden vaak juist behoefte aan werkgelegenheid voor laagopgeleide mensen in plaats van kenniswerkers, die centraal staan in het clusterconcept. Hoewel het clusterconcept in theorie groei van zowel hoogwaardige (kennisintensieve) als (uiteindelijk) laagdrempelige werkgelegenheid belooft, geven respondenten aan dat ze de omvang van het werkgelegenheidseffect van clustering te onzeker vinden en dat effecten zich bovendien op te lange termijn manifesteren. Lokale beleidsmakers hebben vaak niet de tijd en ruimte voor een dergelijke strategie. Zij zijn immers ook gehouden om draagvlak te genereren voor hun beleid. In enkele gevallen geven lokale beleidsmakers aan dat ze misschien wel heil zien in het clusterconcept, maar dat ze verwachten dat toepassing hiervan in de lokale context op weinig draagvlak kan rekenen. Het valt volgens hen moeilijk te verkopen dat bepaalde lokale sectoren meer steun krijgen dan andere. Bovendien wordt op lokaal politiek niveau altijd eerst de vraag opgeworpen hoeveel banen het beleid nu in feite heeft opgeleverd. Deze praktijk dwingt lokale beleidsmakers tot meer pragmatisch beleid, dat zich vooral op de korte termijn richt.

3.3.3 Beleidsruimte en middelen Buiten dat lokale overheden vaak het draagvlak missen voor clusterbeleid, blijken vaak ook simpelweg de beleidsmiddelen en ruimte te ontbreken. Clusterbeleid zoals bedoeld in de literatuur, waarbij sprake is van integraal beleid waarbij aan veel aspecten tegelijk aandacht wordt besteed en dat zich richt op specifieke economische specialisaties, trekt een zware wissel op de lokale financiën, de arbeidscapaciteit en tijd van de lokale overheid (veelal de gemeentelijke organisatie). Zij zijn eerder geneigd om tijd en geld te investeren in bijvoorbeeld het behouden en creëren van banen voor minder hoogopgeleide inwoners (Enschede), de uitgifte en inrichting van bedrijventerreinen en acquisitie van grote ondernemingen (Tilburg), of de aantrekkelijkheid van de openbare ruimte (Maastricht). Daarnaast levert clusterbeleid geen directe inkomsten op. De ‘financiële prikkel’ voor lokale beleidsmakers voor het voeren van zo’n beleid ontbreekt vaak. Het levert de gemeente bijvoorbeeld meer op om winkelcentra te ontwikkelen, bedrijventerreinen te exploiteren of woningbouw te plegen. De uitkomsten van clustering zijn minder concreet, minder zeker en worden pas op de langere termijn duidelijk. De clusterliteratuur claimt dat clustering leidt tot economische groei, toename van concurrentiekracht en duurzame economische ontwikkeling. De effecten ervan zijn echter lastig te kwantificeren of te herleiden naar eerder ingezet beleid. Bovendien is het moeilijk om vooraf te voorspellen op welke manieren clustering bijdraagt aan de lokale economie. Clusterbeleid is zodoende een tamelijk onzekere investering. Bovendien moeten de financiële middelen voor clusterbeleid in de praktijk vooral komen van ‘extra’ financiering van bovenlokale overheden, zoals het ministerie van Economische Zaken of de Europese Unie. Zij stellen fondsen beschikbaar vanuit bijvoorbeeld het beleidsprogramma ‘Pieken in de Delta’ (EZ) en/of het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EU). Dergelijke fondsen richten zich in de praktijk meer op bovenlokale clusters. Gemeenten kunnen niet rekenen op directe bijdragen van bovenlokale overheden voor het voeren van clusterbeleid. Zij kunnen hoogstens participeren in bovenlokale initiatieven door er bij aan te sluiten. Hiermee wordt opnieuw een belangrijke hindernis opgeworpen voor het voeren van lokaal clusterbeleid.


4. Alternatieven

Uit interviews blijkt dat vooral bovenlokale beleidsinitiatieven worden gezien als een belangrijk alternatief voor lokaal clusterbeleid. Respondenten verklaren de afwezigheid van lokaal economisch beleid voor de langere termijn – waartoe ook clusterbeleid gerekend moet worden – vaak uit het feit dat dit type beleid vooral op bovenlokaal niveau plaatsvindt. Het blijkt dat meer strategisch economisch beleid, dat zich vooral richt op de langere termijn – zoals clusterbeleid –, vooral op bovenlokaal niveau wordt ontwikkeld en uitgevoerd. Veel respondenten wijzen op de voordelen van dergelijk beleid op bovenlokaal, vooral regionaal, niveau. Dit kwam ook tijdens de interviews naar voren. Ten eerste zou op bovenlokale schaal eerder de benodigde kritische massa (banen en vestigingen) in gespecialiseerde sectoren aanwezig kunnen zijn. Ook zouden beleidsmakers op bovenlokaal niveau een beter overzicht hebben van regionale economische zwaartepunten en specialisaties. Een ander voordeel is dat, waar in het bijzonder lokale overheden sterk gebonden zijn aan draagvlak voor hun beleid, dit aanmerkelijk minder voor bovenlokale overheden geldt. Vooral regionale instituties zijn hiervan vrijgesteld. Zij kunnen ongestoord sectoren uitkiezen en hierop stimulerend (cluster)beleid loslaten. Een laatste voordeel van bovenlokaal clusterbeleid is dat op dit niveau vaak wel de middelen voor een gericht en veelomvattend type beleid voorhanden zijn. Eerdergenoemde fondsen uit Pieken in de Delta en het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling richten zich vaak vooral op provinciale of regionale economische ontwikkelingen. Bij de verdeling van deze gelden maken de Rijksoverheid (het ministerie van Economische Zaken) en de Europese overheid (de EU) vaak gebruik van provinciale en regionale ‘verdelingsinstituties’. Deze stimuleren individuele gemeenten of lokale partijen minder snel, maar kijken naar de doelmatigheid van investeringen op regionaal niveau. Hierbij is vaak samenwerking tussen partijen vereist, waardoor het meer voor de hand ligt dat bijvoorbeeld gemeenten samenwerken op bovenlokaal niveau.


De ontwikkeling van strategisch beleid vindt vooral op nationaal of Europees niveau plaats. In Nederland zet hierbij vooral het ministerie van Economische Zaken de lijnen uit. Met name uit de totstandkoming van de eerdergenoemde invloedrijke nota ‘Pieken in de Delta’ (2004) blijkt de aandacht voor dit type beleid. Dit stuk markeert in zekere zin een omslagpunt in het economische beleid in Nederland sinds grofweg de jaren negentig van de vorige eeuw. In algemene zin is er sprake van een overgang van meer traditioneel ‘industriebeleid’ naar een hedendaags ‘piekenbeleid’. Het industriebeleid werd gekenmerkt door veel ondersteuning van belangrijke economische sectoren waarin zich veel werkgelegenheid concentreerde. Doel hierbij was vooral om (verder) grootschalig banenverlies in arbeidintensieve – vaak industriële – sectoren te voorkomen. Hierbij betrof het vaak de compensatie van ‘zwakten’, waardoor gesproken kan worden van een defensieve vorm van economisch beleid. Het ‘piekenbeleid’ dat hiervoor in de plaats is gekomen – en sterk lijkt te zijn beïnvloed door het werk van Michael Porter (1998) – gaat meer uit van het benoemen en benutten van kansen. Hierbij is het veel meer het doel om sterke – groeiende en competitieve – economische sectoren (‘pieken’) te stimuleren, in de hoop dat dit op de langere termijn een algehele positieve uitwerking heeft. In de praktijk wordt hierbij vooral gemikt op kennisintensieve- en innovatieve economische sectoren (ministerie van Economische Zaken, 2004). Dit is een wezenlijk ander type economisch beleid, dat meer offensief en top down van aard is. Daar waar het vooral op nationaal (en indirect op Europees niveau) wordt ontwikkeld, vindt de uitvoering vooral op provinciaal en regionaal niveau plaats. Hiertoe zijn binnen het kader van het uitvoeringsprogramma van Pieken in de Delta specifieke ‘ontwikkelingsorganisaties’ opgericht met een eigen provinciaal of regionaal werkveld. Zo ook in de regio’s waartoe de geselecteerde steden in dit onderzoek behoren. De Programmacommissie Oost is belast met de uitvoering van dit beleid voor Overijssel (en daarmee ook Enschede). In Limburg vervult vooral de Industriebank LIOF een dergelijke functie en in Brabant met name de Brabantse Ontwikkelingsmaatschappij (BOM). Deze instituties hebben vaak een centrale rol in het initiëren en uitzetten van dit type beleid in provincie en regio. Ze zetten direct clusterinitiatieven (projecten) in de regio op of ze verlenen subsidies via aanvraagprocedures. Regionale partijen, veelal verenigd in consortia, kunnen bijvoorbeeld zelf een aanvraag doen voor financiering uit gelden uit Pieken in de Delta of het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling. Op deze manier proberen instituties aansluiting te vinden bij allerlei overheden en het bedrijfsleven, zodat de implementatie bij meerdere regionale partijen komt te liggen. Dergelijke instituties zijn vaak de ‘spin in het web’ van regionale clusterontwikkelingen. Zij vertegenwoordigen geen lokaal belang, maar richten zich veel meer op regionaal of provinciaal niveau. Voor hen is het bijvoorbeeld niet van belang of ontwikkelingen plaatsvinden in Enschede of Hengelo, Tilburg of Breda, Maastricht of Aken.

Op regionaal niveau vindt meer integraal (cluster)beleid plaats dan op lokaal niveau. Bij regionale beleidsinitiatieven houdt men zich bijvoorbeeld bezig met kennisontwikkeling, het stimuleren van samenwerking, het organiseren van gezamenlijke marketing en opleiding en doet men pogingen om zoveel mogelijk schaalvoordelen te benutten. Het duidelijkste voorbeeld van integraal regionaal ‘clusterbeleid’ is wellicht de oprichting van zogenoemde incubators. Hierbij wordt kennisintensieve en/of innovatieve bedrijvigheid in potentierijke sectoren (zoals life sciences en biotechnologie) geconcentreerd in een bedrijfs verzamelgebouw. Hierbij wordt aandacht besteed aan clusteraspecten, zoals kennisdeling, starterondersteuning, gedeelde faciliteiten en allerlei services zoals hulp bij financiering of het patenteren van innovaties. Dergelijke initiatieven komen vaak tot stand door financiering vanuit fondsen als Pieken in de Delta en het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling en samenwerking tussen verschillende regionale partners zoals regionale ontwikkelingsorganisaties, de universiteit, de


provincie, ondernemingen en (ook) gemeenten. Bij dergelijke (beleids)ontwikkelingen wordt vooral van de regionale instituties die in het kader van dit beleid zijn opgericht verwacht dat zij een regie functie vertolken. In Nederland is zodoende in feite sprake van een soort ‘verkapt’ clusterbeleid, dat paradoxaal genoeg vooral op bovenlokaal niveau plaatsvindt. Daar waar volgens de klassieke clustertheorie juist de lokale setting de ideale voedingsbodem voor clustering zou moeten vormen, wordt in de praktijk vooral op regionaal en provinciaal niveau naar voldoende kritische massa gezocht. Volgen we de klassieke clusterliteratuur, dan is het de vraag of op dit bovenlokale niveau afstanden niet te groot worden en cruciale aspecten als spontane samenwerking en toevallige ontmoetingen nog wel mogelijk blijken. Van lokaal clusterbeleid in de traditionele zin is in Nederland dan ook nauwelijks sprake. Het ‘clusterbeleid’ in Nederland lijkt wat dit betreft meer aan te sluiten bij netwerktheorieën; sinds de toename van technologische middelen de ‘natuurlijke opvolger’ van het clusterparadigma. Hierbij verdwijnen echter fysieke nabijheid en lokale eigenheid, twee centrale aspecten binnen de klassieke clustertheorie, naar de achtergrond. Meer pragmatische en bestuurlijk-politieke redenen blijken echter zwaarder te wegen, waardoor clusterbeleid in Nederland niet zozeer op lokaal, maar vooral op bovenlokaal schaalniveau plaatsvindt.



5. Conclusie en aanbevelingen

De resultaten van dit onderzoek kunnen nuttig zijn voor beleidsmakers die zich bezighouden met strategisch economisch beleid. In het bijzonder de uitkomsten van clustering die de literatuur belooft, zoals duurzame economische groei, innovatie en concurrentiekracht (Porter, 1998, 2001, Storper, 1997), staan onverminderd hoog op de agenda’s van Nederlandse beleidsmakers, op alle niveaus. De vraag is wat een gemeente precies kan met het clusterconcept. Dit onderzoek heeft uit gewezen dat er niet al te veel grond en ruimte is voor de invoering van lokaal clusterbeleid zoals bedoeld in de literatuur. Dit komt vooral doordat op lokaal niveau vaak geen potentiële clusters te vinden zijn. Bovendien blijken de beleidsruimte en -middelen voor dit type beleid op lokaal niveau zeer gering. Het is daarbij zeer de vraag of zich meer lokale clusters zouden ontwikkelen als er meer beleidsruimte, -middelen en motivatie voor lokaal clusterbeleid zijn. Het is een alom geaccepteerd gegeven dat clusters niet maakbaar zijn door beleid alleen (Martin & Sunley, 2003, p. 23). Echte clustering is slechts weggelegd voor een paar steden, die vaak nog bij toeval en niet eens bewust te maken kregen met clustering. Geluk en ‘multiplicerende factoren’ spelen bij dit concept een grote rol. Spontane clustering is prima, maar al te veel geregisseerde initiatieven zijn vooraf vaak gedoemd te mislukken. Daarbij zou het invoeren van clusterconcepten in lokaal beleid een wel erg grootscheepse aanpassing van de bestaande beleidsstructuur vergen. Dat is direct ook een valkuil voor gemeenten: het risico bestaat dat steden die clusterbeleid willen invoeren, te ver doorschieten. Er is simpelweg te veel intensieve en integrale aandacht voor clusteraspecten nodig om te kunnen spreken van clusterbeleid. Een andere valkuil is dat andere sectoren verwaarloosd worden, waar deze ook de steun van de lokale overheid verdienen en nodig hebben. In de praktijk blijkt ook het feit dat lokale beleidsmakers gehouden zijn draagvlak te genereren voor hun beleid een obstakel voor clustering. Volgens hen is het moeilijk te verkopen dat bepaalde lokale sectoren meer steun krijgen dan andere sectoren. De lokale politieke praktijk dwingt beleidsmakers tot meer pragmatisch beleid dat zich vooral op de korte termijn richt. Dit wil overigens niet zeggen dat beleidsmakers het clusterconcept geheel terzijde dienen te schuiven. Sommige aspecten eruit kunnen wel degelijk van waarde zijn in de lokale beleidspraktijk. Het komt erop neer dat uit het clusterconcept, dat zoals we zagen bestaat uit een specifieke, een lokale en een integrale component, factoren gepikt kunnen worden die stimulerend kunnen werken voor de ontwikkeling van de lokale economie. Een goed voorbeeld zijn de bedrijfsverzamelgebouwen die in veel steden terrein winnen. Hoewel ze niet zullen leiden tot clustering, kunnen ze de stad wel aantrekkelijker maken als vestigingsplaats voor bedrijven. Toch is het advies aan steden om niet te diep in de materie te duiken, maar juist een stap terug te doen. Het is belangrijk om te zorgen dat de basis goed is, dat wil zeggen dat gezorgd wordt voor een goed vestigingsklimaat, vooral voor creatieve of innovatieve bedrijvigheid. Hierbij moet bijvoorbeeld gedacht worden aan een hoogwaardig voorzieningenniveau, een goede bereikbaarheid en een vitaal ondernemersklimaat, in combinatie met een aantrekkelijke stad. Gemeentelijk beleid kan hieraan een wezenlijke bijdrage leveren en zo de randvoorwaarden scheppen voor de ontwikkeling van dergelijke bedrijvigheid. Maar ook gunstige vestigingsvoorwaarden, duidelijke regelgeving, en gerichte beleidsondersteuning kunnen bijdragen aan een goed vestigingsklimaat voor


ondernemingen. Op deze manieren kunnen gemeenten vaak direct sturen. Het gaat er om dat steden ondernemingen de basis en ruimte bieden om zich op eigen kracht te kunnen ontwikkelen. Van dergelijk voorwaardenscheppend beleid hebben veel verschillende vormen van bedrijvigheid profijt en het zal zich op de lange termijn vrijwel altijd uitbetalen. Wanneer de basis goed is, is de kans bovendien groter dat ondernemingen binnen lokale sectoren zich succesvol gaan ontwikkelen, groeien, kennis gaan delen en innoveren. Wellicht kunnen lokale sectoren zich zodoende op de lange termijn gaan ontwikkelen tot de vaak zo gewenste clusters. Beter lijkt het dus voor gemeenten om eerder veel aandacht te besteden aan deze vrij basale vestigingsvoorwaarden, dan door te slaan in het direct omzetten van het theoretische clusterconcept in lokaal beleid. Uit dit onderzoek blijkt dat gemeenten dit in de praktijk vaak ook al doen. Er bleek in de praktijk immers geen sprake van concreet lokaal clusterbeleid. Dit is vaak echter vooral nog het gevolg van praktische beperkingen. Tijd, geld en ruimte ontbreken vaak eenvoudigweg. De ambities zijn er echter vaak wel en deze worden vaak uiteengezet in ambitieus geformuleerde beleidsdocumenten. Het is wellicht beter om, met de boodschap van dit onderzoek in het achterhoofd, dit in het vervolg achterwege te laten en alle energie te stoppen in het beleid dat zich richt op het bieden van een kwalitatief economisch vestigingsklimaat. Hierbij hoort ook het advies om pas gerichte beleidsaandacht te geven aan specifieke lokale sectoren als deze aantoonbaar over ‘clusterpotentie’ beschikken en waarbij gerichte beleidsondersteuning daadwerkelijk van extra toegevoegde waarde is. Tot dusver worden lokale sectoren te vaak en te snel, zonder dat daarvoor duidelijke redenen zijn (empirisch onderzoek aan ten grondslag ligt), gebombardeerd tot ‘groeisector’, ‘speerpunt’, of ‘cluster’. Deze krijgen vervolgens veel aandacht in beleidsnota’s waarin allerlei ambities worden uitgesproken. Vaak is het de vraag of dit wel terecht is, en of van deze sectoren wel (al) verwacht mag worden dat ze deze ambities kunnen waarmaken. Daarom is het beter om vooraf goed na te gaan welke lokale sectoren hier redelijkerwijs voor in aanmerking komen4. Gemeenten doen er dus goed aan veel kennis op te doen van de lokale sectorale structuur en hierbinnen van de specifieke kwaliteiten van potentierijke sectoren. Indien blijkt dat de clusterpotentie van lokale sectoren gering is, zoals het geval is bij de steden in dit onderzoek en wat voor veel meer Nederlandse steden zal gelden, dan kan beter (eerst) geïnvesteerd worden in basale vestigingsfactoren die bijdragen aan een aantrekkelijk vestigingklimaat. Steden die toch met een integrale vorm van clustering aan de slag willen, doen er goed aan de regio op te zoeken. Op regionaal niveau, zo is uit dit onderzoek gebleken, is clustering minder zeldzaam, vooral omdat daar eerder de nodige kritische massa gevonden kan worden. Het vaak genoemde voordeel van fysieke nabijheid, waarbij eerder intensieve samenwerking en kennisuitwisseling tot stand kunnen komen, lijkt op dit hogere schaalniveau wellicht minder kansrijk. Met de doorgaande ontwikkeling van moderne informatie- en communicatiemiddelen lijkt dit argument echter enigszins achterhaald. Op regionaal niveau kunnen samenwerking en kennisdeling plaatsvinden, zonder dat daarbij de voordelen van regionale eigenheid of uniciteit en een gedeelde cultuur verloren gaan. Het is dan de kunst om de voordelen van regionale eigenheid en collectieve verbondenheid te combineren met moderne manieren van samenwerking en kennisdeling. Zodoende kunnen zich op dit schaalniveau kansen voor de ontwikkeling van regionale clusters voor gaan doen. 4 Een relatief eenvoudige kwantitatieve analyse, zoals binnen dit onderzoek is uitgevoerd, gebruikt om de (cijfermatige) clusterpotentie van lokale sectoren in kaart te brengen (zie paragraaf 2.3), kan hierbij al veel uitkomst bieden.


Hiermee lijkt er – eerder dan op lokaal niveau – binnen de Nederlandse context vooral nog ruimte voor het clusterconcept op regionaal schaalniveau. In dit onderzoek is al op dergelijke regionale ontwikkelingen gestuit. Vaak zijn deze geïnitieerd door bovenlokale instituties, die worden ondersteund vanuit programma’s als ‘Pieken in de Delta’ of vanuit het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling. Ook bij deze initiatieven blijft het de vraag of alle beleidsmatige inspanningen er toe zullen leiden dat betreffende sectoren zich zullen ontwikkelen tot heuse clusters. Hiervoor is naar verwachting veel meer nodig. Toch lijkt de kans hierop op voorhand groter, dan wanneer alleen wordt gekeken wordt naar het lokale niveau, waarbij alleen lokale partijen trekker zijn. Het is hierbij dan wel belangrijk dat het Rijk en ‘Europa’ ook lokale (beleids)partijen de mogelijkheid blijven bieden om bij dergelijke bovenlokale initiatieven aan te haken. De bijdrage van lokale beleidspartijen is hierbij immers van groot belang. Een deel van de bedrijvigheid waar het om gaat, bevindt zich immers binnen hun gemeentegrenzen en ‘invloedssfeer’ (vestigingsklimaat). Bovendien beschikken lokale beleidsmakers vaak over de nodige specifieke kennis van deze lokale ondernemingen. Op deze manier zijn ook lokale overheden in staat om, naast uitgesproken lokaal economisch beleid, indirect ook strategisch economisch beleid (ofwel clusterbeleid) te voeren. Bijkomend voordeel hierbij is dat ze investeringen in tijd en geld kunnen delen met partners uit de regio. Martin & Sunley voorspelden reeds in 2003 dat het clusterconcept op den duur in onbruik zou raken, omdat het weliswaar veel belooft, maar in de praktijk toch te weinig aanknopingspunten zou bieden aan beleidsmakers om de lokale economie daadwerkelijk te kunnen stimuleren (Martin & Sunley, 2003). Dit onderzoek, dat zich specifiek heeft gericht op de Nederlandse context, lijkt hun standpunt deels te bevestigen. Uit deze studie blijkt dat het clusterconcept om allerlei redenen weinig bruikbaar is voor lokale beleidsmakers. Op regionaal schaalniveau lijken er meer mogelijkheden te zijn voor succesvolle toepassing van het clusterconcept in de praktijk. Het is dan ook de moeite waard om meer moderne vormen van clustering op bovenlokaal (regionaal) niveau kritisch te blijven onderzoeken.



Bronvermelding

• Cooke, P. (2001), ‘Regional innovation systems, Clusters, and the Knowledge Economy’. In: Indu strial and Corporate Change, vol. 10, nr. 945-974. • Florida, R.L. (2002), The Rise of the Creative Class: And how it’s transforming Work, Leisure, Community and everyday Life. New York: Basic Books. • Gerring, J. (2007), Case Study Research: Principles and Practices. New York: Cambridge University Press. • Marshall, A. (1890), Principles of Economics. London: MacMillan. • Martin & Sunley (2003), ‘Deconstructing Clusters: Chaotic Concept or Policy Panacea?’. In: Journal of Economic Geography, vol. 3, nr. 1, p. 5-36. • Ministerie van Economische Zaken, Directie Ruimtelijk Economisch Beleid (2004), Pieken in de Delta: Gebiedsgerichte economische Perspectieven. Den Haag: Ministerie van Economische Zaken. • Porter, M.E. (1998), ‘Clusters and the New Economics of Competition’. In: Harvard Business Review, vol. 76, no. 6, p. 77-91. • Porter, M.E. (2001), ‘Regions and the new Economics of Competition’. In: Scott, A.J. (Ed.), Global City-Regions; Trends, Theory, Policy. Oxford: University Press, p. 139-157. • Scott, A. J. (1998), Regions and the World Economy. Oxford: Oxford University Press. • Scott, A. J. (red.) (2001), Global City Regions: Trends, Theory and Policy. Oxford: Oxford University Press. • Scott, A. J. (2006), ‘Creative cities: Conceptual issues and Policy Questions’. In: Journal of urban affairs, vol. 28, nr. 1, p. 1-17. • Storper, M. (1997), The Regional World: Territorial Development in a Global Economy. New York: Guilford Press.



Bijlage 1: Overzicht interviews

In de loop van 2008-2009 hebben voor dit onderzoek interviews plaatsgevonden met medewerkers van de volgende instanties en ondernemingen:

Enschede (14): • Gemeente Enschede, Dienst SEB, Cluster EZ • Gemeente Enschede, Team Innovatie & Ondernemerschap, Cluster EZ • BTC Twente/Business en Science Park Enschede • Stichting Kennispark Twente • Kamer van Koophandel Twente • Technologie Kring Twente (TKT) • MESA+ • Micronit • SolMateS • Medimate B.V • Immunicon Europe • Twente State Technology B.V • LioniX • Medspray XMES B.V

Maastricht (12): • Gemeente Maastricht, Team Wonen & Werken, EZ • Industriebank LIOF • Kamer van Koophandel Limburg • Tripool Zuid-Limburg • Universiteit Maastricht Business School • Biopartner Center Maastricht (BCPM) • Life Sciences Limburg Association (LIOF) • MUbio Products B.V. • VVV Maastricht • Stichting Samenwerkende Hotels Maastricht • Maastrichts Congres Bureau (MCB) • MECC Maastricht


Tilburg (12): • Gemeente Tilburg, Afdeling Economie • Gemeente Tilburg, afdeling EZ/acquisitie • Kamer van Koophandel Tilburg • Brabants Zeeuwse Werkgeversvereniging (BZW) • Programmabureau De Ideale Connectie • Brabantse Ontwikkelingsmaatschappij (BOM) (2 interviews) • Standard Aero • Daedalus Aviation Group • CZ • Mol Logistics • DHL Exel Supply Chain De onderzoeker dankt de betreffende respondenten voor hun medewerking.




Clustering van bedrijven in de lokale economie Een bruikbaar concept voor beleidsmakers? Cl uster ing va n bedr ijven in de l ok a l e ec o n o m i e

Nicis Institute Laan van N.O. Indië 300

T +31 (0)70 3440966

2593 CE Den Haag

F +31 (0)70 3440967

Postbus 90750

[email protected]

2509 LT Den Haag

www.nicis.nl

Clustering van bedrijven in de lokale economie. Een bruikbaar concept voor beleidsmakers?

Recommend Documents