Civil szervezetek szerepe a regionális tervezésben 2. Az Organised Civil Society and European Governance (CIVGOV) c. nemzetközi kutatás második munkacsomagja keretében készült tanulmány Kıszeghy Lea 2004. február Tartalomjegyzék 1. Bevezetés................................................................................................................................ 1 2. A regionális politika-kidolgozásban megjelenı nem-kormányzati szervezetek .................... 7 2.1 A hazai regionális politikában megjelenı nem-kormányzati szervezetek típusai............ 9 2.2 Képviselet....................................................................................................................... 12 2.3 Szervezeti struktúra ........................................................................................................ 14 2.4 Finanszírozás .................................................................................................................. 16 2.5 Kapcsolatok egymással .................................................................................................. 16 2.6 Nemzetközi kapcsolatok ................................................................................................ 18 3. Ügyek és kampányok ........................................................................................................... 20 4. A nem-kormányzati szervezetek és a közvélemény............................................................. 20 5. Szervezeti stratégiák............................................................................................................. 22 5.1 Kompetenciák................................................................................................................. 23 5.2 Hozzáállások .................................................................................................................. 24 5.3 Koalícióalkotás............................................................................................................... 27 6. A politikai rendszer nyitottsága............................................................................................ 30 6.1 A politikai rendszer által nyújtott lehetıségek – általános kép ...................................... 31 6. 2. A politikai színtér fragmentáltsága .............................................................................. 38 7. Az EU hatása ........................................................................................................................ 43 8. Közös vélemények, vélemény-eltérések .............................................................................. 45 9. A nem-kormányzati szervezetek sikeressége ....................................................................... 46 10. Jövıkép............................................................................................................................... 47 11. Konklúzió ........................................................................................................................... 47 Források.................................................................................................................................... 52
1. Bevezetés Az alábbi tanulmány a nem-kormányzati szervezetek részvételét1 a regionális politikakidolgozás egy speciális fajtájában vizsgálja, a társadalmi-gazdasági kohéziót célzó regionális politika-kidolgozás területén.
1
Mint az a késıbbiekben nyilvánvalóvá válik, ebben az altémában a vizsgálódás körét nem lehet leszőkíteni a szőkebb értelemben vett civil társadalomra. Ezért elsı közelítésben inkább a nem-kormányati szervezet kifejezést használom, tág értelemben, minden olyan szervezetre értve, amelyet nem a személyes haszonszerzés céljából hoznak létre, a profit vagy többlet nem kerül felosztásra a tagok vagy a vezetıség körében, önkéntes alapon szervezıdik; valamilyen szintő szervezettség jellemzi; nem öncélú tevékenységében és
1
Mindenekelıtt tisztázni szükséges, hogy Magyarországon a regionalizmus fogalma csak az ún. „puha regionalizmus” formájában van jelen, amely elsısorban a különféle hatalmi szintek közötti decentralizációról szól, különös tekitettel a társadalmi-gazdasági kohéziót célzó, területi szemlélető politikák kidolgozására. Az erıs regionális identitással, etnikai, kulturális alapon autonómiára vagy nemzeti szuverenitásra törekvı „kemény regionalizmus” nincs jelen (Pálné 1999a, 1999b Dirven 1993). Ennek következtében tanulmányunk csak az elıbbi értelemben vett regionalizmussal összefüggésben elemzi a nem-kormányzati szervezetek szerepét. Ezen belül a tanulmány az Európai Unió (EU) stukturális alapjainak, illetve az ezeknek megfelelı, hasonló logikájú, Magyarországon elérhetı fejlesztési forrásoknak a megszerzéséhez szükséges regionális fejlesztési politika-kidolgozást elemzi. Ezen a helyen azonban fontos azt is leszögezni, hogy a társadalmi kohéziót területi „dimenzióban” megközelítı politikák köre ennél sokkal sokrétőbb, ide tartozik minden olyan területi logikájú fejlesztési politika, amely a társadalmi-gazdasági kohéziót célozza, legyen az egy település- vagy egy településrész területfejlesztési politikája, egy kistérség, egy régió, egy ország területére kiterjedı politika vagy akár globális irányvonalak. Fontos azt is leszögezni továbbá, hogy a társadalmi kohézióra számos más – sokszor nem e politikák által kijelölt keretek között folyó – tevékenység, mindenekelıtt gazdasági tevékenység is hat, a politikakészítık az általuk kidolgozott fejlesztési politikákon, programokon, ösztönzıkön stb. keresztül csak korlátozott befolyással bírnak arra, hogy az adott területen hogyan alakul a társadalmi-gazdasági kohézió. A gazdasági szereplık egy-egy döntése nagyobb hatással lehet az adott térség társadalmának alakulására mint megannyi fejlesztési dokumentum. Ez az a „keret”, amelyben az EU regionális fejlesztési politikáját szemlélni célszerő. Magyarország és az EU strukturális politikája A tanulmány témája szempontjából Magyarország speciális helyzetben van, mint az EU-hoz csatlakozó ország. Az EU társadalmi-gazdasági kohéziót célzó területfejlesztési politikái csak az utóbbi években fejtenek ki hatást, a PHARE, az elıcsatlakozási alapok elıírásain, valamint a strukturális alapok és a Kohéziós Alap fogadásához szükséges tervezési, koncepcióalkotási és programozási feladatokon keresztül. Ugyanakkor, mivel a hazai területfejlesztés forráshiányos, erısen ráutalt az EU területfejlesztési forrásaira, az EU elvárásai e téren nagyon erıs hatással vannak a hazai területfejlesztési politikára, mind tartalmilag, a tervek, koncepciók, politikák tartalmát tekintve (az ezekben megjelenı fejlesztési irányok, prioritások stb.) illetve a társfinanszírozás következtében a hazai területfejlesztési források „becsatornázásán” keresztül; mind a politika-kidolgozás formáját tekintve: a regionális intézményrendszer kialakítása gyakorlatilag teljes egészében az EU területfejlesztési forrásainak fogadására történik meg. Az alábbiakban – hogy érthetı legyen, mi is az a politikai színtér, aminek a mőködését elemezni fogja a tanulmány – elsıként egy rövid áttekintés következik Magyarország és az EU területfejlesztési forrásainak eddigi kapcsolatairól. Az EU területfejlesztési politikái eszköz- és intézményrendszerének meghonosítása irányába tett elsı lépés az 1993-1996 között a PHARE (Pologne, Hongrie Aide a la Reconstruction értékrendszerében; célja, hogy a társadalmi jólétért egy szőkebb csoport vagy az egész közösség érdekében mőködjün, ugyanakkor kívül esik a formálisan a politika-kidolgozásra felhatalmazott szerveken.
2
économique) Területfejlesztési Program I. keretében Szabolcs-Szatmár-Bereg és BorsodAbaúj-Zemplén megyékben lebonyolított kísérleti program volt, amely komplex fejlesztési programok végrehajtását, a területpolitika fejlesztését, a településközi együttmőködés elısegítését tőzte ki célul. Új típusú intézmények, megyei területfejlesztési tanácsok és fejlesztési ügynökségek kerültek kialakításra, ami lehetıvé tette a források decentralizáltabb elosztását, és elméletileg a társadalmi részvétel irányába is nyitottabb rendszert jelentett. Ezt követıen már több térségre kiterjedı hatással valósult meg a PHARE Területfejlesztési Program II. 1995-tıl kezdıdıen, amely az északkelet-magyarországi régió mellett a délalföldi és dél-dunántúli területekre is vonatkozott, célul a területfejlesztés decentralizált, EU konform rendszerének megteremtésén túl a válságtérségek gazdaságának szerkezetátalakítását tőzte ki. A harmadik a területfejlesztés rendszerét érintı program a határmenti együttmőködéseket elısegítı, 1995-tıl induló PHARE CBC (Cross Border Cooperation, határmenti együttmőködés) volt. Ennek keretében komplex területfejlesztési programok valósultak-valósulnak meg Magyarország és több szomszédos ország (Ausztria, Szlovákia, Szlovénia, Románia) határmenti térségeiben. A társadalmi-gazdasági kohéziót célzó területfejlesztési politikában az 1996-ban elfogadott területfejlesztési törvény hozott áttörést (1996. évi XXI. törvény a területfejlesztésrıl és területrendezésrıl). A törvény meghatározza a területfejlesztés célrendszerét, melyek közül témánk szempontjából a legfontosabbak: „szociális piacgazdaság” megteremtése, a fenntartható fejlıdés feltételeinek megteremtése, az innováció térbeli terjedésének elısegítése, a fıváros és az ország más területei közötti különbségek mérséklése, a térszerkezet harmonikus fejlesztése, a meglevı térségi identitások megtartása, erısítése. A törvény létrehozta a területfejlesztés egységes intézményrendszerét. Az új intézményrendszer legfontosabb elemei a fejlesztési tanácsok, országos, megyei és több megyére kiterjedı regionális szinten. A megyei területfejlesztési tanácsok számára a PHARE kísérleti programjainak kedvezı tapasztalatai nyomán decentralizáltan, az EU intézményrendszerével konform módon, ágazati logikát meghaladó komplex területfejlesztési dokumentumok: fejlesztési stratégia és program alapján elosztható forrásokról is rendelkezett a törvény. A regionális területfejlesztési tanácsok megalakulását nem tette kötelezıvé a törvény, csak ún. tervezési-statisztikai régiókat hozott létre, illetve emellett definiálta az alulról szervezıdı ún. fejlesztési régiók fogalmát. Két olyan speciális területegység van, amellyek kapcsolatban a törvény kötelezı jelleggel elıírta több megyére kiterjedı fejlesztési tanácsok alakítását: Budapest környéke és a Balaton. A törvény igyekezett elısegíteni az elaprózódott önkormányzati rendszerben szükséges kistérségi kooperációt, létrehozta az ún. statisztikai kistérségeket (a települések társadalmi-gazdasági-településszerkezeti jellegzetességei alapján), emellett meghatározta az ún. területfejlesztési önkormányzati társulás fogalmát. A törvény megnevezte a döntésekben részt vevı szereplıket is: önkormányzatok, kistérségek, kormányzati képviselet (minisztérium ill. dekoncentrált szervek), gazdasági szféra, munkavállalói képviselet. Külön törvényi rész foglalkozott a nyilvánosság és társadalmi részvétel kérdéskörével (25. §.). Ebben többek között deklarálásra kerül, hogy a térségi területfejlesztési és területrendezési tervek nyilvánosak, a tervezés folyamatáról és a tervek elfogadásáról pedig tényközlı és általános ismertetı híradást kell közzétenni az érintett térségi, szükség esetén országos tömegtájékoztatási eszközökben. A társadalmi részvételre vontakozóan a megyei területfejlesztési tanácsok munkájára vontakozó szabályozás is tartalmaz iránymutatást: „a megyei területfejlesztési tanács feladatainak ellátásában együttmőködik (…) az érdekelt társadalmi és szakmai szervezetekkel” (Területfejlesztési törvény 13. § (1)). A társadalmi részvétel szükségességének fenti deklarációját azonban nem egészíti ki a részvétel biztosítására vonatkozó részletesebb szabályozás illetve irányelvek kidolgozása.
3
Az elfogadott törvénynek megfelelıen 1996 július 30.-ig minden megyében megalakultak a megyei fejlesztési tanácsok, bár az operatív programok kialakítását és végrehajtását végzı fejlesztési ügynökségek sok helyen csak több évvel késıbb jöttek létre. (Rechnitzer 2001) A törvénynek megfelelıen létrejött a Balatoni Fejlesztési Tanács, és a Budapesti Agglomerációs Fejlesztési Tanács (utóbbi kapcsán történt meg a Budapesti Agglomeráció új határainak kijelölése, a 89/1997. kormányrendelettel) Élve a funkcionális régiók kialakítására adott lehetıséggel 1997-ben több megyét összefogó funkcionális régiók is létrejöttek (Északkelet-Magyarország, Észak-Dunántúl, Dél-Dunántúl, Dél-Alföld). Az a tény, hogy a területfejlesztési törvény a statisztikai kistérségek számához kötötte a megyei területfejlesztési tanácsokban részt vevı kistérségi társulások számát a területfejlesztési önkormányzati társulások alakulásának hullámát indította meg. A területfejlesztési törvényben közvetlenül jelentkezik az EU területfejlesztési politikájához való alkalmazkodás törekvése. A törvény mellett ugyanebbe az irányba hatottak az országba továbbra is folyamatosan érkezı PHARE források (a PHARE II., a PHARE CBC). A területfejlesztés egységes cél- és prioritásrendszerének kialakulása szempontjából fontos esemény volt a területfejlesztési törvény elfogadása óta készülı Országos Településfejlesztési Koncepció 1998-ban történt elfogadása (35/1998-as sz. ogy. határozat). A koncepció meghatározza a térszerkezet alakítását, a területi politika irányelveit, prioritásait, a beavatkozási térségeket, eszköz- és intézményrendszerre vonatkozó elveket, egyes ágazatok fejlesztési irányait, az EU-csatlakozás területi politikai intézkedéseit. (Rechnitzer 2001). A területfejlesztési törvényben szereplı szabályozással ellentétben a Koncepció immár kötelezı jelleggel elıírja a kijelölt tervezési-statisztikai régiók létrehozását. A létrejött tervezésistatisztikai régiók: - Közép-Magyarország: Budapest, Pest megye - Nyugat-Dunántúl: Gyır-Moson-Sopron, Vas, Zala megye - Közép-Dunántúl: : Komárom-Esztergom, Fejér, Veszprém megye - Dél-Dunántúl: Somogy, Tolna, Baranya megye - Észak-Magyarország: Borsod-Abaúj-Zemplén, Heves, Nógrád megye - Észak-Alföld: Jász-Nagykun-Szolnok, Hajdú-Bihar, Szabolcs-Szatmár-Bereg megye - Dél-Alföld: Bács-Kiskun, Csongrád, Békés megye
4
Borsod-Abaúj-Zemplén
GyırMosonSopron
É
Zala
k sza
-M
ag
l Ma Kö gy zé tú n ar pná u or -D sz p Pest é á z Fejér
g
Tolna
Dél-Dunántúl
ág
Szabolcs-Szatmár-Bereg
öl
d
kza s Hajdú-Bihar É
JászNagykunSzolnok
Békés
Bács-Kiskun Somogy
rsz
f Al
Heves
KomáromEsztergom
K ö Veszprém
Nyug
Vas
at-D
unán
túl
Nógrád
ro ya
Dél-Alföld Csongrád
Baranya
1. ábra: Magyarország megyéi és tervezési-statisztikai régiói forrás: KSH
A régió mint területi szint beágyazatlanságát, nehéz beilleszkedését jelzi a hazai területfejlesztési, közigazgatási rendszerbe, hogy számos vita merült fel az egyes megyék között a tekintetben, mely megyék tartozzanak egy régióhoz, a tervezési-statisztikai régiók kialakítása több helyen ütközik a megyék által létrehozott fejlesztési régiókkal, a megyék által megfelelınek gondolt térségi kapcsolódásokkal.
A társadalmi részvétel keretéül szolgáló területi politika intézményrendszerének alakulásában a területfejlesztési törvény 1999-ben történt módosítása jelöli ki a következı határvonalat. A területi politika rendszerváltás utáni történetének e harmadik szakasza várhatóan a területfejlesztési törvény most készülıfélben levı módosításával fog lezárulni. A területfejlesztési törvény 1999-es módosításának (1999. évi XCII. törvény) egyik fontos eleme volt a régiók szerepének erısítése. Alapvetıen megváltozott a régiók helyzete: kötelezı tervezési-statisztikai egységekké váltak saját szervezettel és (mérsékelt) erıforrásokkal. Megkezdıdött a reginális tervezés, koncepciók készítése, programozás, 2001-tıl a régiók már önállóan döntöttek bizonyos fejlesztési forrásokról. A megyék ettıl a pillanattól kezdve ismerték fel, hogy a jövı területfejlesztésében fontos területegységrıl van szó (Rechnitzer 2001), megindult a „verseny a régiókért”: komoly konfliktusok alakultak ki a tekintetben, hogy hol legyen a régió székhelye (olyan eset is elıfordult, hogy a fejlesztési tanács és a fejlesztési ügynökség székhelye megosztásra került a rivalizáló megyei jogú városok között), ki legyen a vezetıje (a legtöbb regionális fejlesztési tanács a hatékonyságát tekintve nem a legkedvezıbb, de a megyék konkurrenciaharcában jobb egyensúlyi állapotot jelentı rotációs megoldást választotta: a három megye közgyőlésének elnöke váltja egymást ezen a poszton). A törvény legnagyobb hatást, legtöbb vitát kiváltó elemei azonban a területfejlesztés szereplıinek körével kapcsolatos, a partnerség elvét érintı módosítások voltak. A törvény 1996-os elfogadása után a megyei és a regionális fejlesztési tanácsokban a kamarák, a
5
munkavállalói érdekképviselet és a kistérségek teljes jogú képviseletet kaptak. A módosítás nyomán az állami, különösen a kormányzati szereplık túlsúlya növekedett a területfejlesztési tanácsokban. A kamarák és a munkavállalói érdekképviselıi szervezetek kikerültek a tanácsok teljes jogú tagjai közül, csak tanácskozási joggal ruházza fel ıket a módosított törvény, radikálisan csökkentésre került a kistérségi képviselık száma (a megyei területfejlesztési tanácsokban számuk a kistérségekkel megegyezırıl 3-ra csökkent, a regionális tanácsokban 6 helyett megyénként 1-re), bekerültek viszont korábban tagsággal nem rendelkezı kormányzati, állami szervek (minisztériumok, dekoncentrált szervek). A törvényben a korábbiakhoz hasonlóan külön rész (25. §) foglalkozik a nyilvánosság és társadalmi részvétel kérdésével. Szövege megegyezik az eredeti törvényszöveggel: deklarálja a térségi területfejlesztési és területrendezési tervek nyilvánosságát, a tájékoztatás szükségességét. A megyei területfejlesztési tanácsok munkájában továbbra is említést tesz az érdekelt társadalmi és szakmai szervezetekkel való együttmőködés szükségességérıl, ám ezt a regionális fejlesztési tanácsoktól már nem várja el: „a regionális fejlesztési tanács feladatainak ellátásában együttmőködik a területfejlesztési önkormányzati társulásokkal, a megyei területfejlesztési tanácsokkal, a térségi fejlesztési tanáccsal, a régió fejlesztésében közvetlenül és közvetve közremőködı területi államigazgatási szervekkel, továbbá a területi gazdasági kamarákkal. (17. § (1)), az érdekelt társadalmi és szakmai szervezetek itt már nincsenek kiemelve, emellett a törvény de a társadalmi részvétel követelményrendszerére vonatkozóan nem tartalmaz szabályozást. A politikai kultúrában továbbélı erıs centralizációs jellegnek, az ebben a szakaszban megjelenı relatív centralizációnak a jele, hogy mindkét utóbbi kormányzatnak (az 1998 és 2002 közötti Orbán- és a 200 óta mőködı Medgyessy-kormánynak) voltak-vannak a kistérségi önkormányzati társulások központi ellenırzésének erısítését célzó törekvései. 2000-ben, az Orbán-kormány alatt nagy botrányt kavart az FVM által pályáztatás nélkül, „felülrıl” delegált ún. kistérségi megbízottak kirendelése az önkormányzati társulásokhoz, a 2002-es kormányváltás után pedig ugyanez a helyzet látszik megismétlıdni, ezúttal a Medgyessy-kormány alatt: az elızı vezetés által delegált megbízottak nagy része pályáztatás nélkül – ideiglenes kinevezéssel – lecserélésre került, és egyelıre úgy tőnik, hogy az ideiglenesen kinevezett kistérségi megbízottak jelentıs része a jövıben is a helyén marad. Emellett a területfejlesztési törvény 1996-os elfogadása óta folyamatosan jelen van az „alulról”, területfejlesztési logika alapján szervezıdı kistérségi együttmőködéseknek a „felülrıl”, statisztikai jellemzık alapján létrehozott statisztikai kistérségekhez való alkalmazkodásának irányába ható nyomás, a területfejleszetési törvény módosítása – a kistérségi határok újabb átrajzolása után – várhatóan már feladatokat is rendel ehhez a szinthez. Az EU területfejlesztési logikájának meghonosítását a továbbra is futó PHARE programok mellett 2000-tıl az elıcsatlakozási alapok: ezek közül is elsısorban a Strukturális Alapok, valamint az Európai Mezıgazdasági és Garancia Alap fogadására felkészítı SAPARD (Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development), de a Kohéziós Alap fogadását elıkészítı ISPA (Instrument Structurel de Pré-Adhésion) is igyekezett a továbbiakban elımozdítani. Ezek hatása számottevı az intézményrendszer alakulásában, a programozás elvének megfelelı fejlesztési dokumentumok kidolgozásában. A SAPARD programokkal kapcsolatosan ugyanakkor az elmúlt években komoly politikai vitát kavart a szükséges intézményrendszer kiépülésének, emiatt a fejlesztési források egy részének elmaradása.
6
A strukturális alapok (legfıképpen az 1. Célkitőzés révén elnyerhetı támogatások) és a Kohéziós Alap fogadására való felkészülés jegyében 2001 elejétıl kezdve került sor Magyarország Nemzeti Fejlesztési Tervének (NFT), valamint az ehhez kapcsolódó Operatív Programok (OP-k) kidolgozására, ezek 2003-ban kerültek megküldésre Brüsszelbe, és a elfogadásra a brüsszeli Bizottság által, jelenleg a konkrét feltételeket tartalmazó programkiegészítı dokumentumok kidolgozása zajlik, és kiírásra kerültek az elsı pályázatok. Az NFT és az OP-k a 2004-es csatlakozás és 2006 közötti idıszakra vonatkoznak, és egy régióként kezelik Magyarországot, a regionális intézményrendszer a tervkidolgozás folyamatában is csak a terv és programok véleményezését és helyi egyeztetését végezte. Szigorú értelemben véve tehát Magyarországon 2006-ig nincsen a szó klasszikus EU-s értelmében vett regionalizmus. Nem csak ebbıl fakadóan, más tényezık miatt sem kiforrott a regionális intézményrendszer jövıje. A területfejlesztési törvény módosítása jelenleg van folyamatban, egyelıre nem tudni pontosan hogy mely javaslatok fognak végül bekerülni a végleges változatba. Emellett a jelenlegi kormány programja szerint 2006-tól önkormányzati régiók kialakítását irányozza elı, azonban a szakigazgatásban továbba is viták vannak az önkormányzati régiók létrehozásának szükségességérıl, és az ehhez szükséges politikai támogatás megléte is kétséges. A fentiekbıl következıen a regionális politika jelenlegi rendszere és jövıje is kevéssé átlátható, nemcsak a benne lévık számára (regionális fejlesztési tanácsok tagjai, regionális fejlesztési ügynökségek munkatársai stb.), a nem-kormányzati szervezetek számára, hanem a közvélemény számára sem. Feltehetıen ez az oka annak, hogy Magyarországon – eltekintve néhány olyan idırıl idıre reflektorfénybe kerülı témától mint az önkormányzati régiók kérdése vagy a régiók területi összetétele – a regionális politika nem erısen tematizált a médiában, és az ezzel szoros összefüggésben nincsen a közérdeklıdés középpontjában. A tanulmány alapja egy interjú-sorozat, amely civil szervezetek képviselıivel, regionális fejlesztési ügynökségek vezetıivel illetve munkatársaival2, valamint az regionális fejlesztési politikák kidolgozását valamilyen más szempontból szemlélı szakértıkkel készült, emellett a szervezetekrıl elérhetı dokumentumok.
2. A regionális politika-kidolgozásban kormányzati szervezetek
megjelenı
nem-
A területfejlesztési politikák kidolgozása a vizsgálat keretében elemzett politikai szférákhoz képest speciális, amennyiben – a területfejlesztési törvény kidolgozásában is részt vett szakemberek szerint – alapelvét tekintve egy széles körő, sokszereplıs érdekegyeztetı folyamat, maga a politika a kívülrıl beérkezı „inputokra” épül, a különféle kompetenciák, érdekek, értékek megjelenítésére, a tervezés folyamatába való behozására. A Nemzeti Területfejlesztési Hivatal (NTH) alelnöke szerint a területfejlesztési törvény és a területfejlesztési koncepciók kidolgozását szabályozó rendeletek célja az volt, hogy azok akik 2
Azért fejlesztési ügynökségek munkatársait kerestem fel, mert a politika-kidolgozás lényegileg itt zajlik, a döntéshozatal során a tervek, koncepciók, programok tartalma már ritkán változik nagyot, tehát amennyiben bármilyen nem-kormányzati szervezet érdemben befolyásolni kívánja a politika-készítést akkor az elıbbi folyamatban törekszik megjelenni, ezért úgy értékeltem, hogy az elemzés során is erre a munkafolyamatra célszerő koncentrálni.
7
a döntéshozatalban nincsenek ugyan bent de olyan meglevı tudásuk, felelısségük van amely a társadalmi élet szempontjából fontos, bevonásra kerüljenek a politika-kidolgozásba. Ebbıl kifolyólag más elemzett szférákhoz képest sokkal szélesebb azon nem-kormányzati szervezetek köre, amelyek megjelenhetnek a politika-kidolgozásban, ami rögtön definíciós kérdéseket is felvet: hol húzzuk meg a nem-kormányzati szervezet fogalmának a határát? A nem-kormányzati szervezet fogalma(i) A nem-kormányzati szervezet fogalmát a hazai törvények nem szabályozzák pontosan, és a szakértık között sincsen e tekintetben közmegegyezés. Az NGO-k legfontosabb tulajdonságainak szokás tekinteni azt3, hogy nem a személyes haszonszerzés céljából hozzák létre, a profit vagy többlet nem kerül felosztásra a tagok vagy a vezetıség körében; önkéntes alapon szervezıdnek és általában önkéntesek is dolgoznak a szervezetben; valamilyen szintő szervezettség jellemzı rájuk; nem öncélúak tevékenységükben és értékrendszerükben, céljuk, hogy a társadalmi jólétért egy szőkebb csoport vagy az egész közösség érdekében mőködjenek. A legtágabb értelemben eszerint a szakszervezetek, szakmai szervezetek, de akár a gazdasági kamarák, sıt a pártok és önkormányzatok is nem-kormányzati szervezetnek tekinthetık. A legszélesebb értelemben vett nem-kormányzati szervezet-meghatározásban ezen a ponton érdemes az elsı szőkítést tenni: az alábbiakban a közhatalom részeivel, így a pártokkal, önkormányzatokkal és kisebbségi önkormányzatokkal nem foglalkozom, mivel az ı legitimációs bázisuk – a választói akarat – alapvetıen megkülönbözteti ıket a többi felsorolt szervezettıl, máshol és máshogyan tudnak belépni a politika-alakítás formálásába, melynek elemzése nem a tanulmány tárgya. Az alábbiakban a nem-kormányzati szervezetek tágan értelmezett fogalmán az így meghatározott szervezeti kört értem, amelybe beletartoznak a köznyelvben és az interjúkban is „civil szervezetként” azonosított szervezetek, a szakmai-társadalmi szervezetek, a szakszervezetek, a gazdasági kamarák. A nem-kormányzati szervezetek fogalmának egy szőkebb értelmezése kizárja azokat a szervezeteket, amelyek közvetlenül a tagság érdekeit képviselik, így a szakszervezeteket és a gazdasági kamarákat, eszerint azok a szervezetek tartoznak ide, amelyek valamilyen a közvetlen tagság érdekein túlmutató célokat képviselnek. Ez a lehatárolás sem tisztázza teljesen a szőkebb értelemben vett nem-kormányzati szervezet fogalmát: nem egyértelmő hogy a szakszervezetek, gazdasági kamarák csak saját tagjaikat képviselik, hiszen az általuk képviselt értékek és érdekek a munkavállalókat/gazdasági vállalkozásokat általában jellemzik, és az sem vehetı biztosra hogy egy-egy „civil szervezet” nem elsısorban a saját tagsága érdekeit képviseli. Mindazonáltal munkadefiníciónak használható a fenti meghatározás, még egy pontosítással: szükségesnek tartom megkülönböztetni a köznyelvben és az interjúkban is „civil szervezetként” azonosított szervezeti kört és a szakmai-társadalmi szervezeteket. Mindkettı valamilyen a közvetlen tagság érdekein túlmutató célt képvisel, azonban a szakmai-társadalmi szervezetek kifejezetten egy-egy szakma vagy szakmacsoport sajátos érték- és érdekrendszerén keresztül képviselik ezt a célt, míg a köznyelvben és az interjúkban „civil szervezetként” azonosított szervezetek a közügyekben résztvenni kívánó állampolgári 3
A nem-kormányzati szervezetek fogalmának meghatározásakor „Az Európai Bizottság és a nem kormányzati szervezetek: szorosabb kapcsolat” címő EU vitaanyagra támaszkodom amit Fonyó Attila bocsátott rendelkezésre.
8
felelısségen alapulva – ami nem zárja ki a szaktudás bevonását – tevékenykednek valamilyen a társadalom jólétére irányuló cél érdekében. Tulajdonképpen ez utóbbiak állnak a CIVGOV kutatás középpontjában, ezért bár a politika-kidolgozásban való megjelenésüket, az általuk képviselteket és szerepüket tekintve a nem-kormányzati szervezetek tágan értelmezett fogalmába tartozó szervezetekrıl lesz szó annak érdekében hogy teljesebb kép alakuljon ki errıl a politikai színtérrıl, bizonyos kérdésekben, így a belsı struktúra, finanszírozás tekintetében csak a civil szervezeteket elemzem. A fenti meghatározások, fogalmi elkülönítések csak munka-definíciók, tisztában vagyok azzal hogy számos ponton vitathatók, örülnék is, ha új gondolatokat, vitákat indukálnának, mivel nemcsak a köznyelvben, de a szakmai fogalomkészletben sem tisztázottak ezek a fogalmak.
2.1 A hazai regionális politikában megjelenı nem-kormányzati szervezetek típusai A hatályos területfejlesztési törvény szerint az Országos Területfejlesztési Tanács tagjai között szerepelnek a regionális területfejlesztési tanácsokon és állami szerveken túl az országos gazdasági kamarák elnökei, az országos önkormányzati érdekszövetségek közös képviselıje, tanácskozási joggal jelen van a Magyar Vállalkozásfejlesztési Alapítvány kuratóriumának elnöke és a Magyar Tudományos Akadémia elnöke, valamint a természet- és környezetvédelmi szervezetek képviselıje is. A téma szempontjából kiemelt regionális fejlesztési tanácsok tagjai között a megyei területfejlesztési tanácsokon és állami szerveken túl tag az az érintett területfejlesztési önkormányzati társulások megyénként egy-egy képviselıje; a tanács illetékességi területén mőködı megyei jogú városok polgármesterei; KözépMagyarországi Regionális Fejlesztési Tanács tekintetében a fıpolgármester vagy képviselıje; a fıvárosi kerületi önkormányzatok egy képviselıje, valamint a régió területfejlesztési önkormányzati társulásainak további legfeljebb kettı képviselıje, tanácskozási joggal jelen lehetnek térségi fejlesztési tanács és területfejlesztési önkormányzati társulások képviselıi akik nem tagjai a tanácsnak - a területüket érintı fejlesztési programok tárgyalása során. A strukturális alapok fogadásának alapját képezı Nemzeti Fejlesztési Terv társadalmi egyeztetése során olyan szervezetek kerültek felkeresésre, amelyek „az NFT-ben markánsan megjelenı érdekek mentén szervezıdnek, illetve a társadalomban jelentıs befolyással rendelkezı csoportokat reprezentálnak.” (Nemzeti Fejlesztési Terv a partnerség jegyében 2003) Igen széles azon szervezetek skálája akik „kívül esnek” a politika-kidolgozók legszőkebb körén, a felsorolt szervezet-típusok köre még szélesebb, mint amit a nemkormányzati szervezetek szélesebb meghatározása magába foglal. A civil szervezetek („a Parlament hivatalos lobbylistáján regisztrált, illetve a szakmai és ágazati szervezetek által javasolt, fontos civil érdekeket képviselı, országos szinten mőködı szervezetek”); régiókban mőködı, regionális és helyi érdekeket megjelenítı csoportok; szociális partnerek (szakszervezeti és munkavállalói szövetségek); szakmai szervezetek (gazdasági, társadalmi szervezetek, ágazati szövetségek); tudományos mőhelyek mellett olyan szervezetek is megjelennek a társadalmi egyeztetésben mint az állami szervezetek (az NFT elkészítésében és végrehajtásában potenciálisan érintett állami szervezetek), önkormányzati szövetségek, gazdasági társaságok (állami és magánkézben lévı vállalkozások, melyek ágazatukban kulcsszerepet töltenek be, illetve amelyek véleményüket saját kezdeményezésre juttatták el az illetékes hivatalokhoz).
9
A NFT és az operatív programok, mindenekelıtt a téma szempontjából kiemelt Regionális Operatív Program (ROP) helyi egyeztetését a Regionális Fejlesztési Tanácsok illetve azok munkaszervezetei, a Regionális Fejlesztési Ügynökségek végezték. Az alábbiakban elsısorban a regionális szintő tervkidolgozással, illetve az NFT és a ROP regionális szintő egyeztetésének folyamataival foglalkozom. A fejlesztési ügynökségek szempontjából a politika-kidolgozásban szerepet játszó nemkormányati szervezetek között szerepelnek a pártok, önkormányzatok, kisebbségi önkormányatok, gazdasági érdekképviseletek, szakmai-társadalmi szervezetek, valamint a különféle civil szervezetek (elsısorban környezetvédı szervezetek), itt is szélesebb a szervezetek skálája még a tág értelemben vett nem-kormányzati szervezet fogalomnál is. Az alábbiakban a nem-kormányzati szervezetek tágan értelmezett fogalmába tartozó szervezeti körrıl lesz szó. Civil szervezetek A regionális politika-kidolgozásban megjelenı civil szervezetek túlnyomórészt környezetvédı szervezetek. Ennek több oka van. Egyrészt a környezetvédı civil szervezetekre inkább jellemzı, hogy részvételt igényeljenek a politika-kidolgozási folyamatokban mint másfajta civil szervezetekre. A szociális szférában tevékenykedı civil szervezetek aktivitása például elsısorban szolgáltatás-ellátásra, sok esetben állami, önkormányzati feladatok átvállalására irányul, míg a környezetvédı szervezetek – amellett hogy itt is elıfordul más tevékenység, akár szolgáltatás-ellátás – a legtöbb esetben a tevékenységüknek kereteket szabó rendszer kereteit is igyekeznek megváltoztatni, mivel rájöttek hogy ha ebben nem vesznek részt, akkor igencsak szőkre szabott a mozgásterük. Másfelıl a regionális politika mint politikai színtér olyan kompetenciákat és szervezeti stratégiákat kíván meg a szervezetektıl, amelyeket elsısorban a más civil szervezeti köröknél professzionálisabb és szervezettebb környezetvédı civil szervezetek tudnak produkálni. A regionális politika összetett intézményrendszer, bonyolult mőködési szabályokkal, emellett a tervekhez való hozzászólás komoly szakmai kompetenciát igényel, errıl a késıbbiekben még lesz szó. Ennek következtében erre a színtérre a környezetvédı civil szervezetek közül is csak a nagyobb, szakmailag kompetens szervezetek tudnak belépni, illetve a szervezetek különféle erıforrásokat aggregáló koalíciói (Movement Advocacy Coalition, MAC). A civil szervezetek részvétele a regionális politika-kidolgozásban nem „alulról szervezıdı” folyamatként indult, hanem mindenekelıtt a Magyar Természetvédık Szövetsége által koordinált, „A társadalmi részvétel intézményesítése a területfejlesztésben” program eredménye. A program 2001 októberében indult a Milieukontakt Oosteuropa közremőködésével, a holland kormány MATRA alapja támogatásával, majd a PHARE bekapcsolódásával. Célja egyfelıl a társadalmi részvételi intézményrendszer kialakítása országos szinten és a létrejött 7 tervezés-statisztikai régióban, valamint a fenntartható fejlıdés szempontjainak megjelenítése a regionális és országos tervekben. A program elıször négy (Dél-Alföldi Régió, Észak-Alföldi Régió, Észak-Magyarországi Régió, Nyugat-Dunántúli Régió), majd 2002 novemberétıl mind a hét magyarországi régióra terjedt ki. A projekt regionális koordinációját tapasztalt zöld szervezetek végzik: a CSEMETE (Dél-Alföldi Régió), a Hajdúböszörményi Ifjúsági Természetvédı Kör (Észak-Alföldi Régió), az Ökológiai Intézet a Fenntartható Fejlıdésért Alapítvány (Észak-Magyarországi Régió), a GATE Zöld Klub Egyesület (Közép-Magyarország), a Csalán Környezet- és Természetvédı Egyesület (Közép-Dunántúl), a Reflex Környezetvédı Egyesület (Nyugat-Dunántúli Régió), a Somogy
10
Természetvédelmi Egyesület (Dél-Dunántúl). A regionális és országos tevékenységek fontos partnerei további nagy szakmai presztízső szervezetek, mint például az Életfa, vagy az Emisszió, e tevékenységeket egy másik projekt keretében a WWF, a Levegı Munkacsoport és a Hulladék Munkaszövetség is segíti. A program keretében megvalósuló tevékenységek: a területfejlesztésben kompetens és elfogadott módon fellépni képes civil szervezetek hálózatának kialakítása, ennek jegyében regionális fórumok szervezése a civil szervezetek és a régió képviselıinek találkozására, a szervezetek számára szervezett képzések, kiadványok, információs iroda alakítása, érdekérvényesítés országos és EU szinten, twinning programok, nemzetközi konferenciák, országos szinten a Nemzeti Területfejlesztési Terv kidolgozásában való részvétel, emellett regionális szinten az EU-val kapcsolatos fórumok, civil hálózatok, monitoring bizottságok, regionális információs irodák létrehozása, regionális szintő érdekérvényesítés, regionális EU-hírlevelek kiadása. A program keretében regionális, országos és nemzetközi szintő együttmőködés alakul ki a részt vevı civil szervezetek között, különféle formákban (esernyıszervezet létrehozása, informális fórum). (MTVSZ 2003) Gazdasági érdekképviseletek A gazdasági érdekképviseletek közül a leghangsúlyosabban a gazdasági kamarák jelennek meg a regionális politika-kidolgozásban. A gazdasági kamarákat a területfejlesztési törvény 1996-ban a megyei és regionális tanácsok teljes jogú tagjaként formálisan is elismerte a területfejlesztés „teljes jogú” szereplıiként. A területfejlesztési törvény 1999-es módosításával a kamarák kikerültek a megyei és regionális területfejlesztési tanácsok teljes jogú tagjai közül, a megyei területfejlesztési tanácsokban állandó meghívotti státuszt kaptak, a regionális fejlesztési tanácsokban a tanács döntésétıl függ a részvételük. A kamarákat nemcsak a területfejlesztési törvény módosítása érintette kedvezıtlenül, hanem az is hogy 2000. november 1.-je óta a vállalkozásoknak nem kötelezı a gazdasági kamarai tagság, azóta jelentısen csökkent a kamarák taglétszáma (a korábbinak kevesebb mint 10%ára) ezzel párhuzamosan pedig tagdíj-bevételük is. A területfejlesztési törvény módosítása és a kötelezı tagság megszüntetése erısen legyengítette e szervezeteket, de az általuk képviselt gazdasági erı és gazdaságfejlesztési kompetencia révén a legtöbb régióban még mindig a politikakidolgozók által is elismert „helyük van” a politika-kidolgozásban, jók a lobby-kapacitásaik. A Területfejlesztési törvény módosítása után pedig feltehetıen újra a megyei és regionális fejlesztési tanácsok teljes jogú tagjai lesznek. Szakmai-társadalmi szervezetek A társadalmi-gazdasági kohéziót célzó politikák kidolgozásában részt vevı következı társadalmi szervezet-típust a szakmai társadalmi szervezetek jelentik. Ezek a szervezetek a rendszerváltás elıtt alakultak, a településfejlesztéssel összefüggı szakmákban tevékenykedı szakembereket tömörítik (ez általában inkább reál- mint humánértelmiséget jelent), mára már több évtizedes múlttal, szakmai elismertséggel rendelkeznek. A szakmai társadalmi szervezetek nem teljes jogú tagjai a területfejlesztési tanácsok munkájának, de közremőködnek a tervdokumentumok elkészítésében, véleményezésében. Ezek a szervezetek nem kifejezetten egy-egy társadalmi csoporthoz vagy területhez kötıdnek, hanem a kifejezetten a területfejlesztéssel összefüggı szakmai tudásukat „viszik be” a fejlesztési politikák kidolgozásába.
11
E szervezeti körben kiemelhetı a Magyar Urbanisztikai Társaság (MUT) és a Mőszaki és Természettudományi Egyesületek Szövetsége. Bár szervezetileg eltérı a hátterük, résztvevıiket és képviselt értékeiket, céljaikat tekintve ehhez a körhöz sorolhatók a különféle kutatóintézetek és egyetemek is. Nem-megjelenı szervezetek A nem-kormányzati szervezetek közül a magyar regionális politikában nem jelennek meg számottevı mértékben a szakszervezetek, elsısorban mivel a mai napig alapvetıen ágazati logikával szervezettek, nem jellemzı rájuk a területi alapú szemlélet; szintén nem képviselnek itt jelentıs erıt az egyházak, mivel világi szerepük elsısorban a szolgáltatás-ellátásban van, ilyen típusú politika-készítésben nem látszik a részvételi szándékuk. Átfedések Bizonyos szervezet-típusok között gyakoriak a személyi átfedések. Elıfordul hogy egy-egy civil szervezet képviselıje valamely szakmai-társadalmi szervezet tagja, egyetemi, fıiskolai oktató, kutató. Ennél „bonyolultabb” helyzet, ha ugyanaz a személy egyszerre kormányzati és nem-kormányzati szervezet képviselıje, ezek a példák is gyakoriak. Mindkét helyzet, különösen az utóbbi szerepzavarokat eredményezhet, „a legtöbb nem-kormányzati közszereplınek többszörös identitása- és zavara is van egyben hogy most kinek a nevében nyilatkozik.” (BF), sıt konliktusokhoz vezethet: a civil szervezetben is aktív önkormányzati képviselık gyakran találják magukat szemben saját frakciójukkal. Az ilyen átfedések más helyzetekben elınyösek is lehetnek, növelhetik az átjárást, a kommunikációt a szereplık között. A Dél-Alföldi Régióban egy ilyen személyi átfedés révén indult el a CSEMETE és a regionális fejlesztési ügynökség kapcsolata: az egyesület képviselıje a környezetvédelem tanári szak megalapítója a fıiskolán, ıt mint szakembert behívták egy bizottságba, de mint egy egyesület képviselıje lépett fel. A megkérdezettek legtöbbje hasznosnak ítélte meg az átjárást a civil szervezetek és a környezetvédelem kormányzati szervezetei között is.
2.2 Képviselet Civil szervezetek A regionális politikában megjelenı környezetvédı civil szervezetek önmeghatározásuk szerint alapvetıen a környezet érdekeit képviselik. Egyes szervezeteknél ez morális megalapozottságú érték-képviseletet jelent: „a civil szervezetek nem a tagokat képviselik hanem a tagok lépnek azért oda mert választottak valami értéket (…) ezért a tagok közelednek a szervezet felé és belépnek és fenntartják. Ez nem olyan mint a politika és nem is kell olyannak lennie mint a politika, nem azt kell kérdezni hogy kit képvisel mert a választott értékeit képviseli. Azért civil társadalom. A politikában azt mondja valaki hogy figyeljetek én most megpróbálok felmenni a csúcsra, gyertek utánam ha ti is hisztek ebben ki támogat, kit képviselhetek? A civil pedig választ valamit, azt mondja hogy a társadalmat akarja képviselni, nem emberek véleményét képviseli mint darabszám hanem ügyeket képvisel.” Mások a környezeti érdeket mint nagyon is kézzelfogható, az életminıséget meghatározó tényezıt kezelik. Sok szervezet „kettıs identitású” amennyiben emellett a tagság képviseletét is 12
fontosnak tartják, más szervezeteknél ez az elem nem hangsúlyos, akár mert nincs tagságuk, akár a szervezet döntéseként. Van olyan szervezet, amely feladatának tekinti a lakosság képviseletét, de ez a regionális politika-kidolgozásban ritkán jelent közvetlen kapcsolat útján létrejövı képviseletet, általában arról van szó hogy a szervezet által képviselt értékek megítélésük szerint a lakosság számára is hasznosak, aminek maga a lakosság esetleg nincs is tudatában. Abban a legtöbb megkérdezett aktivista egyetértett, hogy a környezetvédı civil szervezetek társadalmi bázisa általában gyenge, mivel a magyar lakosság értékrendjében az általuk képviselt értékek nem prioritások, a hazai lakosság nem környezettudatos, és különösen nem kezeli a környezet védelmét prioritásként ha az gyakorlati következményekkel járna (pl. fogyasztási szokások módosítása). Eltérıek a vélemények a tekintetben, hogy mely társadalmi csoportokat „érnek el” a civilek jobban, melyeket kevésbé. Egyesek szerint a magasabban iskolázottak környezettudatosabbak, ezért nagyobb valószínőséggel esnek egybe a civil szervezetek által képviseltek ezen csoportok értékrendjével, illetve – mivel e szervezetek aktivistái általában magasabban iskolázottak – e csoportok nagyobb valószínőséggel kerülnek közvetlen kapcsolatba környezetvédelmi civil szervezetekkel. Többen úgy látják hogy a magas társadalmi státusz – amelynek egyik dimenziója az iskolai végzettség – esetenként éppen fordítva hat: van egy olyan felsı rétege a társadalomnak, amelyet a környezetvédı szervezetek azért nem érnek el, mert közvetlen érdekütközéseik vannak gazdasági érdekek mentén. Mások szerint nincs ilyen egyértelmő összefüggés a társadalmi státusz és a környezettudatosság, illetve a környezetvédelmi szervezetekkel való kapcsolat között: azokat akik nem aktívak köz-ügyekben a civil szervezetek nem érik el, ez összekapcsolódhat alacsony iskolázottsággal, státusszal de nem az a fı indikátor. Megint mások generációs eltéréseket tapasztalnak: a gyerekek, fiatalok fogékonyabbak a környezeti kérdések iránt, az idısebbek pedig kevésbé fogékonyak. Szirmai Viktória, a téma egy hazai kutatója szerint az hogy kit képviselnek ezek a szervezetek szorosan kapcsolódik az aktivistáik társadalmi hátteréhez, ennek következtében a középosztály bizonyos szakmacsoportjainak az érdekeit képviselik. Az e szervezetek által képviselt értékek azonban nem köthetık egyértelmően státusz-csoportokhoz. A politika-kidolgozók oldaláról szemlélve azt a kérdést hogy kit képviselnek a szervezetek kétféle képpel lehet találkozni. Az egyik kép szerint azok a szervezetek akik „átlépték a küszöböt”, megjelennek a politika-kidolgozásban valóban legitim képviselıi azoknak az értékeknek amelyeket felvállal (itt sem a lakosság képviselete az ami hangsúlyos), részben épp ezért is „engedték be” ıket a politika-kidolgozásba. A másik kép szerint a regionális fejlesztési ügynökségek illetve a regionális tervezésért felelıs állami szervek nem látnak rá arra hogy kit képviselnek ezek a szervezetek. „Kicsit átláthatatlan számunkra hogy ki kit képvisel, milyen rétegeket hány szervezet képvisel. Van akit többszörösen is, van akiket meg nem képvisel ilyen szervezet. Ez a probléma hogy nehéz átlátni. És valószínőleg nemcsak nekünk nehéz átlátni hanem a lakosságnak is hogy bizonyos érdekeit milyen szervezeten keresztül tudja képviselni.” „Nincs errıl háttérinformáció. Különféle fórumokon ha hasonló dolgok jönnek elı akkor lehet azt mondani hogy biztos valamennyire képviselik a lakosságot. Nehét megítélni.”
13
Gazdasági kamarák A gazdasági kamarák formálisan azokat a vállalkozásokat képviselik akik beléptek a tagjaik közé. A hazai vállalkozásoknak azonban kevesebb mint 10%-a kamarai tag (igaz, hogy mivel a nagyobb vállalkozások rendszerint fenntartották tagságukat a GDP 2/3-át elıállító vállalkozásokat képviselik közvetlenül), ezért ez önmagában nem erıs legitimációs alap. A formális döntéshozatali struktúrák elvileg e vállalkozások érdekeit „csatornázzák be” a kamarán keresztül a döntéshozatali folyamatokba, de az interjúkból világosan látszik hogy a kamarák megjelenésének legitimitását nem ez adja, hanem a szakmai tapasztalatuk, valamint az hogy mivel a tag- és nem tag-vállalkozások érdekei sok tekintetben egybeesnek voltaképpen egy a tagságnál szélesebb szervezeti kört képviselnek, a kamarákra a legtöbb politika-készítı – a csekély tagság ellenére – úgy tekint mint a gazdasági vállalkozók képviselıjére. Szakmai-társadalmi szervezetek A szakmai-társadalmi szervezetek küldetése egy adott szakma vagy szakma-csoport szakmaiságának a képviselete, amely e szakma, szakmák érték-alapvetése szerint a társadalom érdekeit is szolgálja, bár ez általában nem jelenti azt hogy ennek komoly társadalmi bázisa lenne, vagy hogy közvetlen kapcsolat lenne a lakosság és az adott szakmai szervezet között.
2.3 Szervezeti struktúra A téma szempontjából elsıdleges fontossággal a civil szervezetek koalícióinak (MAC-ok) mőködése bír, ezért az alábbiakban errıl lesz szó. A civil szervezetek koalíciói úgy jöttek létre, hogy a 7 régió területi koordinátor szervezetei felkeresték az adott régióban mőködö civil szervezeteket – nem feltétlenül csak környezetvédı civil szervezeteket, sıt kifejezetten törekvés volt arra hogy sokféle szervezet legyen – és a felkeresésre aktívan reagáló szervezetek részvételével regionális fórumokat szerveztek. A fórumok hálózatos jelleggel mőködnek, ugyanakkor a régiós koordinátoroknak kiemelt szerepük van amennyiben ık szervezik a hálózat mőködését, és ık fogják össze a kialakuló véleményeket is. Az információcsere többféle formában zajlik, amelyek eltérı módon adnak lehetıséget a kommunikációra. E-mailes levelezılisták üzemelnek, amelyeken keresztül a szervezetek folyamatosan, kölcsönösen elérik egymást, kommunikálhatnak. Rendszeres idıközönként hírlevelek kerülnek szétküldésre, amelyeket a régió-koordinátor szervezet munkatársai szerkesztenek, ezekben a hálózatban aktív szervezetek tagjainak írásai olvashatók, nemcsak a hálózat tagjai számára hanem szélesebb körben: a régió szervezeteinek, önkormányzatoknak is elküldik, ezáltal „kifele” is kommunikálva a hálózat munkáját. Emellett fórumok kerülnek megszervezésre amelyen a hálózat tagjai, de esetenként más szervezetek, akár nem civil szervezetek is megjelenhetnek, itt többirányú, többoldalú, személyes kommunikációra nyílik lehetıség. A koalícióba tömörült szervezetek közös vélemény kialakítására törekszenek a régió fejlesztési terveivel, az NFT-vel, operatív programokkal kapcsolatban, amelyet eljuttatnak a politika-készítıkhöz. A hálózatok képviselıt választanak aki a képviseletükben a Regionális Fejlesztési Tanácsnál és Ügynökségnél felléphet.
14
A koalíciók határai nem merevek. Igaz ez olyan értelemben is hogy az országos koordinátor MTvSZnek a hét regionális koordinátor közül három nem is tagja, a program stratégiai döntéseinek meghozatalakor nincs különbség a tagszervezetek és nem-tagszervezetek között. Egy-egy regionális hálózatban is a tevékenység aktivitásától függ egy-egy szervezet részvétele, nincsenek formálisan „bent” és „kint” lévı szervezetek. Bár az MTvSZ részérıl volt olyan törekvés, hogy a fórumok – legitimitásuk növelésére – formális szervezetekké váljanak, ettıl a részt vevı szervezetek többsége elzárkózott, összefüggésben a hazai környezetvédı szervezetek hagyományosan erıs autonómiaigényével. Az MTVSz vezetıje szerint a formális megszervettség hiánya nincsen összefüggésben a mőködés hatékonyságával, sıt az informális, személyes kapcsolatok sokkal rugalmasabbá teszik a hálózatok mőködését. A formalizáltság hiánya ugyanakkor felértékeli a bizalom jelentıségét az együttmőködésekben: egy-egy régió hálózataiban bent lévı szervezetek a fejlesztési koncepciók, programok véleményezésekor megküldhetik véleményüket a regionális koordinátornak, e véleményekbıl a regionális koordinátor állítja össze a regionális fórum véleményét. Ilyenkor azonban már nincs még egy „visszacsatolás” a szervezetek felé hogy mely vélemények kerültek bele az integrált anyagba és milyen formában, erre sem idı, sem energia nincs, a szervezetek egyetlen biztosítéka a kölcsönös bizalom a regionális koordinátorral. Egy területi szinttel feljebb, országos szinten szintén ez mőködik: a regionális koordinátorok megküldik a véleményüket az MTvSZ- nek, de hogy ebbıl hogyan válik egy integrált anyag országos szinten, az alapvetıen az MTvSZ-en múlik. Kérdés, hogy a koalíció-formálás mennyire jár együtt egy-egy szervezet autonómiájának csorbulásával. A fentiek alapján látszik, hogy szervezeti vonatkozásban a koalícióformálásnak nincs ilyen hatása. További kérdés azonban a szakmai álláspontok autonómiája. A koalícióba tömörült szervezetek törekednek arra, hogy „kifele” lehetıleg egységes véleményt képviseljenek, a belsı – általában nem alapvetı – véleményeltéréseket összehangolják, hogy ki tudják aknázni az összefogásból eredı elınyöket (ezekrıl a stratégiák c. részben lesz szó). A szervezetek meginterjúvolt képviselıi szerint azonban meg lehet találni azokat a módokat amelyekkel elkerülhetı hogy egy-egy szervezetnek „be kelljen áldozni” álláspontját. Az MTvSZ szerint nagyobb dolgokban megéri egységes álláspontot megfogalmazni, kisebb dolgokban lehet többféle véleményt megjeleníteni. A Levegı Munkacsoport képviselıje szerint nem érdemes minden belsı ellentétet kommunikálni kifelé mert nem akkora és nem antagonisztikus ellentétek, „legfeljebb a sajtó szenzációéhségét tudnák kielégíteni”. Ugyanakkor a civil szervezeteknek az az erıssége hogy bizonyos esetekben összefognak, más esetekben vállalják a különbségeket, a mindenáron egységes véleményre való törekvés pedig éppen ezt szüntetné meg. Az egyik regionális koordinátorszervezet szerint meg lehet tenni hogy nagyobb vélemény-eltérések esetén a koalíció nem foglal állást a kérdésben, vagy párhuzamos, alternatív javaslatokat fogalmaz meg. A szervezetek közötti specializáció növeli a megállapodás esélyét: bizonyos szak-kérdésekben a szervezetek elfogadják a legnagyobb szaktekintélynek számító szervezet álláspontját és nem jelennek meg saját eltérı véleménnyel, ez a helyzet pl. hulladék-ügyben a Hulladék Munkaszövetséggel, közlekedési kérdésekben a Levegı Munkacsoporttal. A megkérdezettek véleménye szerint komoly nézeteltérések nem jellemzık a környezetvédı civil mozgalmon belül. A megjelenı eltérések elsısorban szakmai kérdések mentén merülnek fel (olyan nézeteltérés amely a koalíció stratégiájára vonatkozna nem jellemzı). Ezek a nézeteltérések megoldhatóak, nincsen akkora nyomás a közös véleményre hogy mindenáron fel kelljen áldozni az egyéni álláspontokat.
15
2.4 Finanszírozás A civil szervezetek legfontosabb finanszírozási forrását az állami és önkormányzati források adják. A szervezetek ezt általában ha nem is ideális de elfogadható megoldásnak tartják. Ennek az egyik legfontosabb oka, hogy e források nélkül gyakorlatilag nem mőködne a szektor. A másik indok, hogy bizonyos tevékenységeket csak az állam finanszírozhat mert csak ı képes/hajlandó erre, ilyenek például a szemléletformáló programok, gazdasági érdekeltségő szervezetek nem fognak arra forrást adni, „nem érdeke hogy valaki ellenpropagandát csináljon nekik”, illetve sérül a tevékenység ha nem állami forrásból valósul meg, ennek tipikus példái a hatásvizsgálatok. Ráadásul a civil szervezetek sokszor közfeladatokat látnak el, állami feladatokat vállalnak át, méghozzá sokkal olcsóbban mint ahogyan azt az állam meg tudná valósítani, ezért pedig elvárható az állami támogatás. A harmadik érv, amely a köz-források elfogadhatósága mellett szól az, hogy e forrásokról nem az állam valamely szerve dönt, hanem nagyrászt e célra kijelölt, civil szervezetek képviselıibıl álló testületek (bár a nemrég elfogadásra került Nemzeti Civil Alapprogramról megoszlanak a vélemények, ez azonban nem e tanulmány témája). Összességében a szervezetek nem érzékelik azt hogy az állam a forrás-biztosítással egyidejőleg befolyást is „vásárolna” a szervezetekben: „a környezeti tanácsadó irodák hálózatának a Környezetvédelmi Minisztérium a legnagyobb támogatója, akkor is ha eközben pereket nyernek a Környvéd Felügyelıség ellen.” „Attól hogy a kormányzattól kapunk támogatást attól még nyugodtan tüntethetünk ellenük.” Az egyik szervezet képviselıje szerint ennél „rizikósabb” az önkormányzati források elfogadása, mert az önkormányzatok esetében volt már olyan tapasztalat hogy az anyagi hozzájárulás fejében támogatást várt a testület. Szirmai Viktória egy nemrég lezajlott kutatásukra utalva ugyanakkor az állami, önkormányzati forrásoktól való erıs függést azzal is összefüggésbe hozta, hogy a szervezetek egy része az elérhetı állami források miatt nem motivált, illetve sokan kompetencia-hiány következtében nem képesek pályázati források szerzésére. (Regionális forrás-abszorbciós képesség vizsgálata, 2003) A civil szervezetek esetében a másik „kritikus” finanszírozási forrást a vállalatok jelentik. A megkérdezett szervezetek többsége nem fogad el vállalattól finanszírozást, „nagyon szeretnének minket néha vállalatok támogatni, elutasítjuk ıket, ennek oka hogy kicsit megkaparva sok ronda dolog van a felszín alatt, nincs konkrét ismeretünk sokszor az adott vállalatról aztán kiderül hogy gondok vannak, az meg ne legyen hogy velünk festi magát zöldre. Ez a szervezetet is kompromittálná.” Van más álláspont is e tekintetben, az MTvSZ például elfogad támogatást vállalatoktól, de „meggondolja hogy kitıl”. A szervezeteknek nem jelentıs de az elıbbiektıl eltérı logikájú forrása a szakértıi tevékenységért kapott pénz. Abban megegyeznek a vélemények hogy ez korrekt, elfogadható hiszen itt a szaktudását adja el a szervezet, különösen szakértıi szervezeteknél nem lehet az önkéntességre építeni hiszen míg aktivista munkát egy bizonyos pontig lehet önkéntes alapon végezni „szakértıi munkát nem lehet önkéntes alapon, pelenkamosás után csinálni. Komoly szakértıi anyagok készültek, ehhez kell pénz, tagdíjból meg senki nem bír semmit fenntartani.”
2.5 Kapcsolatok egymással
16
A regionális politika-kidolgozásban megjelenı nem-kormányzati szervezet-típusok között éles választóvonalak vannak. A – sokszor koalícióban megjelenı – civil szervezetek, gazdasági érdekképviseletek, szakmai-társadalmi szervezetek egymástıl függetlenül, sokszor egymás ellenében jelennek meg a politika-kidolgozásban, külön-külön próbálnak kapcsolatot teremteni a politika-kidolgozókkal. Az alábbiakban külön-külön lesz szó a szereplık kapcsolatairól. A civil szervezetek kapcsolatai egymással A civil szervezetek szféráján belül általában elkülönülnek a környezetvédı civil szervezetek és a többi civil szervezet. Mivel a regionális politikák formálásában elsısorban elıbbiek vesznek részt az ı kapcsolataikról lesz szó az alábbiakban. A környezetvédı civil szervezetek körén belül jól meghatározható a legjelentısebb szervezetek köre, ebben széles körő közmegegyezés van. Ami az országos szintet illeti, a regionális politikában az MTvSZ a kulcsszereplı, mint a társadalmi részvétel a területfejlesztésben program központja. Emellett országos szinten az egy-egy témára specializált, nagy, professzionális, általában ernyıszervezetek jelentısek, mint például a Levegı Munkacsoport és a HUMUSZ. Regionális szinten is jól meghatározhatók a legfontosabb szervezetek, a regionális politikát tekintve ezek gyakorlatilag a társadalmi részvétel a területfejlesztésben program regionális koordinátorai. Összességében Magyarországon 10 körüli a regionális politikában központi szerepet játszó környezetvédı civil szervezetek száma. A „nagy” és „kicsi” környezetvédı civil szervezetek köre a regionális politika szféráján belül jól meghatározható, és lehetıségeik is jelentısen különböznek. A nagyobb szervezeteket mindenekelıtt anyagi lehetıségeik és kapacitásaik különböztetik meg a kicsiktıl. Az ország erıs centralizáltsága egyértelmően a nagyobb budapesti szervezeteket erısíti „mi [kis szervezet vagyunk], nem akarunk országos akciókat csinálni, arra ott van a HUMUSZ, Pesten közel vannak, ott vannak a minisztérium mellett, mi nem tudunk odavonulni. Gödöllırıl, Debrecenbıl, Szegedrıl, Hatvanból nem lehet országos politikát csinálni, csak Pestrıl lehet. Szívesen csatlakozunk, részt veszünk, szakértıt küldünk, szakértıi véleményt mondunk, bírálunk de az országos politikát csinálják ık, a pesti nagy szervezetek akiknek számtalan tagszervezetük van, mi pedig igenis csináljunk helyi programokat.” A környezetvédı szervezetek közötti kapcsolatokat az MTvSZ megfogalmazása szerint egyszerre jellemzi kommunikáció, kooperáció és verseny, utóbbi elsısorban a forrásokért, befolyásért, esetenként szakmailag. Összességében a kooperáció jellemzi a kapcsolatokat. Kérdés hogy az esernyıszervezetek erısödése, a koalíció-formálás mennyiben vezet a kisebb szervezetek pozíció-vesztéséhez? A megkérdezett aktivisták szerint nincsen olyan törekvés a nagyobb szervezetekben hogy „rátelepedjenek” a kisebbekre, ez a zöld szervezetek hagyományosan erıs autonómia-igényével is szemben áll, bár az interjúkban elhangzottak arra vonatkozó utalások, hogy a nagyobb szervezeteknek lehetıségük van dominálni az együttmőködéseket: „a kicsik csak úgy tudnak fennmaradni ha megtalálják a saját specialitásaikat. Ha eredményt akarnak elérni akkor nagy segítség viszont ha egy naggyal együtt csinálják.” „A HUMUSZ az más dolog mint az MTVSZ az nem olyan hogy van egy nagy aki elbabusgatja a sok kis tagszervet (…).”
17
Környezetvédı civil szervezetek és a többi nem-kormányzati szervezet A környezetvédı civil szervezetek és a többi nem-kormányzati szervezet között egy-egy speciális programban való esetleges együttmőködésen túl jellemzıen nincsenek kapcsolatok. Ennek oka e szereplı-csoportok teljesen eltérı képviseleti, szervezeti, érték- és érdekmegalapozottsága, sıt esetenként az egymásról kialakult negatív vélekedés is szerepet játszik. „A gazdasági kamarák felépítése teljesen más alapelveken nyugszik, van bennük egy ellenérzés a zöldekkel szemben, van bennük egy kis gyanú hogy a civilség mint olyan fogalmi kategória hova is tartozik és hogy mit tudnának ık ebbıl profitálni. A másik hogy van olyan tagszervezet aki elzárkózik ettıl, valószínőleg a zöldmozgalom történetével összefüggésben. Aki a rendszerváltás környékén lett zöld abban erıs az ellenérzés a piacgazdaság ellen, az a szó hogy cég meg gazdaság olyan vörös posztó elıttük hogy ha megemlítik lelohad a lelkesedésük az együttmőködésre.” Ez fordítva is igaz. „Direktben [a kamara] nem is nagyon kerül kapcsolatba a zöldekkel, általában nagyon agresszívak és támadóak és ez nem segíti az együttmőködést.” Ugyanakkor mivel a szereplı-csoportok egyenként igyekeznek bejutni a politika-készítésbe sokszor nem is tudnak egymás tevékenységérıl – több megkérdezett a társadalmi részvétel a területfejlesztésben-programról sem hallott – ez is hozzájárul a kapcsolatok hiányához. Egyes értékelések szerint a nem-kormányzati szervezetek között egyfajta rivalizálás is van az erıforrásokhoz és befolyásolási lehetıségekhez való hozzájutásban, az egyik civil szervezet szerint például „néhány szakmai-társadalmi szervezet, egyéb civil szervezeti szövetség is elkezdett mozgolódni hogy ebbe bele lehet szólni, pénz lehet benne. Szakmai kapcsolatunk kevés volt, kevés téma volt amihez hozzászóltak, az érdekérvényesítésben ık is mozgolódnak ami nem baj, csak ha ezt úgy teszik hogy elnyomnak más civil szervezeteket.” Gazdasági érdekképviseletek, szakmai-társadalmi szervezetek kapcsolatai Az egyes szereplı-csoportokon belül sincsen mindig kapcsolat: míg a civil szervezetek között jellemzı a koalíció-formálás, a gazdasági szereplık érdekében fellépı szervezetek, és a szakmai társadalmi szervezetek között is elıfordul hogy nincsen kapcsolat, vagy konfliktusos kapcsolat van (pl. gazdasági kamarák és vállakozásfejlesztési alapítványok, illetve a MUT és a MTESZ között), „mindenki a saját kis gesztenyéjét szereti külön sütögetni.”. Személyfüggı sajátosságok A fentiekben az interjúkból kirajzolódó általános képrıl volt szó. Ugyanakkor erısen személyfüggı, hogy az egyes szervezetek között hogyan alakulnak a kapcsolatok. NyugatMagyarországon például a regionális koordinátor – egyébiránt az ország egyik legjelentısebb zöld szervezete – Reflex Egyesület jó kapcsolatokat tart fenn a szakmai-társadalmi szervezet MTESZ-el, egyéb szakmai szervezetekkel mint pl. az MTA NYUTI, a Nyugat-Magyarországi Egyetem, a Mérnökkamara, emellett van kapcsolatuk a helyi gazdasági kamarákkal is. Az intézményi kapcsolatok kialakulását egy-egy személy „többes” szervezeti kötıdése is elısegíti.
2.6 Nemzetközi kapcsolatok Európai szintő kapcsolatok
18
Európai szintő kapcsolatokat a legnagyobb környezetvédı szervezetek – pl. az MTVSZ, a Levegı Munkacsoport–, a kamarák és a szakmai-társadalmi szervezetek tudnak kiépíteniépítenek ki. Már most látható és az EU-csatlakozás után feltehetıen még egyértelmőbbé váló folyamat lesz a szervezetek differenciálódása e tekintetben: brüsszeli kapcsolatokat csak az eleve nagy erıforrásokkal rendelkezı (anyagi erıforrások, szaktudás, kapcsolatok stb.) szervezetek tudnak kiépíteni, mely kapcsolatok tovább növelik erıforrásaikat, ezáltal pedig a különbségeket a kis és nagy szervezetek között. A kis szervezeteknek legfeljebb valamely nagy esernyıszervezet vagy koalíció tagjaként van és lesz lehetıségük a brüsszeli szervezetekkel való kapcsolattartásra. Egy-egy program kapcsán kialakult szervezeti kapcsolatok Egy másik típusú kapcsolatrendszert jelentenek az egyes programok keretében kialakult kapcsolatok („ahonnan a pénz jön”), ezek jellemzıen nem Brüsszellel hanem a tagországok egy-egy meghatározott régiójával vagy meghatározott szervezetekkel épülnek ki. Erısek pl. a környezetvédı civil szervezetek hasonló holland szervezetekkel való kapcsolatai, mivel a holland kormány támogatta a társadalmi részvétel a területfejlesztésben-programot. Határmenti együttmőködések Egy további fontos típust képviselnek a határmenti együttmőködések, részben a PHARE CBC-INTERREG III programhoz kapcsolódóan Ausztria (Burgenland) felé, de más irányba, nem csatlakozó országok felé is, a szegedi CSEMETE például rendszeres kapcsolatokat tart fenn erdélyi és vajdasági szervezetekkel, közös programokat szerveznek. Nemzetközi kapcsolatok tapasztalatai A nemzetközi kapcsolatok elsısorban információ- és tapasztalatszerzés szempontjából fontosak illetve gyakran a forrásszerzésben is szerepet játszanak. Ugyanakkor a kinti tapasztalatok nem tehetık át egy az egyben hazai környezetbe: hiába kerülnek bemutatásra különféle jó gyakorlatok (az EU kortárs divat-kifejezésével élve „good practices”), másfajta intézményi környezetben, és legfıképpen másfajta attitődök között ezek nem feltétlenül mőködnek, illetıleg másképp mőködnek: „ott [Hollandiában] láttuk hogy milyen szépen mőködik a dolog, aztán hazajöttünk és láttuk hogy itt meg milyen szépen szeretnénk hogy mőködjön és mégse így fog.” A jelenlegi tagországok szervezeteivel való kapcsolatok egy további fontos hozadéka, hogy egy egészen másfajta vonatkoztatási kerettel ismertetik meg a szervezeteket: a tagságra pályázó, különféle valós vagy vélt feltételeknek való megfelelés kereteiben történı gondolkodás helyett egy az EU politikáit sokkal kritikusabban szemlélı, azokat nem feltétlenül megvalósítandó keretként, „házi feladatként” kezelı gondolkodásmóddal. Többeket ért meglepetésként Hollandia példája, ahol – miután az ország nettó befizetı – a regionális politika abban a formában, ahogy Magyarországon kiépül nincsen jelen, elıtérbe kerülnek a szervesebb, történelmi hagyományokkal rendelkezı térségi elemek és kapcsolatok.
19
A nemzetközi kapcsolatok a civil szervezetek legitimitását növelhetik a politikakidolgozásban, amennyiben gyakran korábban jutnak hozzá információkhoz mint az államigazgatás: „néha jobban informáltak vagyunk mint az államigazgatás. Fıleg környezeti ügyekben, mert a brüsszeli szervezetektıl hamarabb jönnek javaslatok, megközelítések annak alapján hogy épp mi történt a Bizottságban mint az amíg a magyar bürokráciában végigfut. Úgyhogy ez is számít mondjuk Magyarországon hogy hivatkoznak az Európai Unióra és akkor lehet azt mondani hogy de hát ez nem is így van hanem úgy van. (…)Ezek visszaigazolnak minket, hogy ha volt egy civil valami aztán késıbb ez tényleg így lesz akkor az valamit azért tudhat.” A brüsszeli szervezetekkel, mint a kutatás egy kiemelt szervezeti körével kapcsolatban ellentmondásosak a tapasztalatok: bizonyos funkciókra: információszerzésre, tudás- és tapasztalatszerzésre jók, de nyomásgyakorló tevékenységet nem lehet folytatni rajtuk keresztül, ennek oka nemcsak Magyarország jelenlegi státusza, hanem egyrészt az hogy ott is kapacitáshiány van, egyénileg egy-egy országgal nem tudnak foglalkozni, másrészt „azért ık is függıségben vannak, nem teljesen önállak. Vannak önkorlátozások, öncenzúrák, megvannak azok a határok amik fölé nem mennek, aminél mélyebben nem mennek bele dolgokba. İk nagyjából tudják az EU adminisztráció elvárásait, amin túl nem mennek, aminek az alapjait nem kérdıjelezik meg.”
3. Ügyek és kampányok A regionális politikában a legfontosabb ügyeket-kampányokat alapvetıen a politikakidolgozás keretei határozzák meg: ez a regionális szintő illetve regionális relevanciájú tervdokumentumok kidolgozása. Ez gyakorlatilag a régiók struktruális alapok fogadásához szükséges fejlesztési terveinek, operatív programjainak a kidolgozását jelenti, illetve Magyarország speciális helyzetébıl adódóan az NFT illetve operatív programjai, mindenekelıtt a Regionális Operatív Program kidolgozásában való részvételt.
4. A nem-kormányzati szervezetek és a közvélemény A szakmai-társadalmi szervezetek és a kamarák az általuk képviseltekbıl következıen nem tartják fontosnak a lakossággal való közvetlen kapcsolattartást. A kutatás alapfeltevése, az hogy a civil szervezetek egyfajta közvetítı szerepet tölthetnek be a lakosság és a politikakészítık között ugyanakkor indokolja annak a részletesebb vizsgálatát, hogy a civil szervezetek milyen mértékben gondolják fontosnak a lakossági támogatottságot és milyen mértékő lakossági támogatottságot érzékelnek az általuk képviselt értékek, érdekek mögött. Minden interjú megerısítette, hogy a lakosság gyakorlatilag nincsen tudatában a regionális politika mint politikai színtér létezésének, ami az itt megjelenı nem-kormányzati szervezetek attitődjeit is befolyásolja a közvéleménnyel való kapcsolattartásban. A lakosság informáltságának hiánya mögötti alapvetı ok, hogy a regionális politika mint politikai színtér létezése kevéssé érzékelhetı a lakosság számára. Regionális szinten egyelıre nem kerülnek elosztásra akkora források amelyek érzékelhetı hatással volnának egy-egy terület fejlıdésére, az NFT-ben és OP-kban leírtak alapján csak a jövıben várhatók fejlesztési források, a regionális intézményrendszer mőködésérıl kevés az információ, nincsen közvetlen kommunikáció a régiók és a lakosság között, a regionális politika gyakorlatilag még nem közügy. A regionális politika mint színtér létezése egyelıre csak azok számára érzékelhetı akik
20
ezzel közvetlenül kapcsolatba kerülnek: a politika-kidolgozók, döntéshozók, az ezt befolyásolni kívánó nem-kormányzati szervezetek és egyéb érdekcsoportok, kutatók, diákok stb., részint a fentiek miatt, részint mert a lakosság csak a konkrét, kézzelfogható ügyekben érzi azt az érintettséget ami a vélemény-nyilvánítást megalapozza. „Ha egy kismamát megkérdezel arról hogy mi a regionális politika azt hiszi hogy a Holdról jöttél. Itt a demokratizálódás, nyilvánosság, a jogi eszközök ismerete nagyon elmaradott.” „[A közvéleményben] nem is nagyon értik, nem tudják [mi a regionális politika]. A közvélemény akkor hördül fel ha valami olyasmi történik és ez fizikailag történik amivel nem ért egyet. De hogy most az EU valami programjában milyen prioritások vannak az nem érdekli.” Mindehhez hozzájárul a regionális fejlesztési politikáknak az a csak szakértık által értett és beszélt – Magyarországon ráadásul csak az elmúlt években megjelent – tolvajnyelve ami eleve kizárja a részvételbıl azokat, akik ezt nem értik, azok a közvetítı mechanizmusok pedig hiányoznak amelyek közérthetı formában megjelenítenék a koncepciók és programok tartalmát. „Az NFT jellemzıen nem magyar embereknek szól. Hanem brüsszeli szófordulatokkal, brüsszeli szerkezettel, ez egy katasztrófa hogy helyzetértékelés, SWOT analízis stb., mit érdekli a magyar embert hogy mi az a SWOT analízis? És hemzseg az NFT ettıl. Nyilván a szakértık felelıssége hogy lehet ezt eladni, érthetıvé tenni.” „nagyon sok a regionális politikában a hókuszpókusz amire még mi [a szakemberek] is azt mondjuk hogy erre miért van szükség” A fentiekhez hozzájárul hogy a lakosság közvetlenül nem is tud megjelenni a regionális fejlesztési politikák készítésében, direkt lakossági részvételre szinte nincs mód. Emellett a regionális politika-készítésbe a nagyobb és/vagy profi, a folyamatot jól ismerı szervezeteknek illetve koalícióknak van nagyobb esélye bekerülni. Ezek a szervezetek pedig, legalábbis a regionális politikát érintı tevékenységeikben, sokszor nem tartják fontosnak hogy erıs lakossági bázisuk legyen, illetve – koalíciók esetében – nehezen is tudják-tudnák megvalósítani a lakossági kapcsolattartást. A fentieken túl a regionális koncepciók és kidolgozása során – elvileg – nagy horderejő döntéshozás zajlik (nagy környezeti hatással járó döntések), ez pedig a lakossági bázist esetenként fontosnak tartó szervezeteket is abba az irányba „tolja el” hogy a regionális politikában ne ezen az alapon (a lakosság képviseleteként) jelenjenek meg hanem értékképviselıként, hosszabb távú, elvontabb célok érdekében: „sok ügyben igyekszünk a lakosság támogatását megnyerni, vagy összehangolni a szakértık véleményét a lakosság véleményével, de a fejlesztési terveknél mikor arról kell dönteni hogy hol legyen egy-egy fejlesztés, milyen célra és hol költsenek el óriási pénzeket, akkor nekünk elsısorban az a feladatunk hogy ezt a környezet szempontjából a lehetı legelınyösebben próbáljuk megoldani”, „országos szinten én úgy érzem hogy kötelessége az embernek a végsıkig harcolni, mert országos szinten sokkal nagyobb az információkhoz való hozzájutás lehetısége. Én mást várok el egy vezetı politikustól, egy pénzügyminisztertıl, mint egy polgármestertıl. Kis szinten kis pénzbıl kisebb hibák jobban megengedhetık mint országos szinten. A régió az ilyen szempontból az országos szinthez közelít: ott nagyon sok ember sorsáról és pénzérıl van szó.” Több interjúban felmerült hogy területfejlesztési kérdésekben hiányoznak azok a közvetítı szervezetek, amelyek a lakossági vélemény és a politika-készítık, vagy akár a lakossági vélemények és az érték-képviselı civil szervezetek között felléphetnének.
21
A közvéleménnyel nemcsak a nem-kormányzati szervezeteknek közvetett a kapcsolata hanem az egész régiós intézményrendszernek. A regionális fejlesztési ügynökségek és tanácsok a koncepciókészítés, programozás folyamatában – eltekintve a lakosság egy részéhez potenciálisan eljutó hírlevelektıl és az Interneten közölt információktól – általában nem tekintik feladatuknak a lakossággal való közvetlen kapcsolattartást, a megjelenítendı érdekek és megjelenítıik eleve nagy száma miatt inkább közvetítı szervezeteken keresztül tervezik megjeleníteni a különféle, köztük lakossági véleményeket. „A lakossággal az a baj ami a civilek számosságával hogy nehéz úgy megszólítani hogy reprezentatív legyen valahogy. (…) Azok a szereplık akik hivatalból valami emberek, ık lehetnének közel [a lakossághoz]. Ha már egy hivatal alkalmazottja akkor elvileg kell hogy legyen egy képe arról hogy mit gondolnak az emberek. A hivatali embereken keresztül meg a civileken keresztül lehet információt szerezni a lakosságról.” „A régió elsısorban az önkormányzatokig szokott lemenni direkt információban. A mi kuncsaftjaink elsısorban önkormányzatok, kamarák, nem egyének.” „Elvileg amiatt hogy nem önkormányzati régiók vannak, a tanácsban a képviselık delegált személyek akik különféle területi szintet vagy szervezeteket képviselnek. Tehát közvetett kapcsolat van, közvetett módon folyik be a véleményük, remélhetıleg. Mármint remélhetıleg befolyik és remélhetıen az ı véleményük folyik be és a képviselık [önkormányzati képviseklık és civil szervezetek képviselıi] nemcsak a saját érdekeiket ill. szakmai véleményüket képviselik hanem annak a széles körnek is akit képviselnek.” A fentiekhez hozzájárul, hogy a régióknak kapacitásuk sem lenne a lakossági kapcsolattartásra. E tekintetben is van ugyanakkor eltérés az egyes régiók között, az ott dolgozók személyes attitődjei nyomán kialakuló szerep-definíció eltéréseibıl adódóan. A felkeresett régiók közül a Nyugat-Magyarországi régió nagyobb hangsúlyt helyez a lakossági kommunikációra, külön munkatársat foglalkoztat marketingtevékenység céljából, rendszeresen igyekszik megjelenni a sajtóban stb. Ami a kutatásnak a civil szervezetek potenciális közvetítı szerepére vonatkozó alaphipotézisét illeti, a fentiek egyértelmően azt mutatják, hogy a regionális politikában megjelenı civil szervezetek nem a lakosság és a politika-készítık közötti közvetítıként lépnek fel. Egy sajátos szervezeti típusként jelennek meg, amely nem lakossági véleményt közvetít, nem a tagjainak vagy a tagjaihoz hasonló meghatározott csoportnak az érdekeit képviseli mint pl. a kamarák, hanem értékeket, ügyeket képvisel elsısorban olyananokat, amelyekrıl azt gondolja hogy rövidebb vagy hosszabb távon egybeesnek a lakosság érdekeivel.
5. Szervezeti stratégiák A regionális politika-készítésben való megjelenéshez szükséges szervezeti stratégiák jórészt megegyeznek a nem-kormányzati szervezetek különféle típusai esetében, mivel magának a politikai színtérnek a sajátosságaiból következnek. E stratégiák alapvetı vonása, hogy elfogadják e politikai színtér kereteit, játékszabályait, és ezek között, ezekhez alkalmazkodva próbálják a szervezetet elhelyezni a színtér szereplıi között. Több olyan tényezı van amelynek szerepelnie kell a szervezetek stratégiájában ahhoz hogy érdemben megjelenhessenek a regionális fejlesztési koncepciók, tervek kidolgozásában.
22
5.1 Kompetenciák A szervezeteknek egyfelıl sajátos kompetenciákat kell felmutatniuk a regionális politikába való bekapcsolódóshoz, ezek kifejlesztése illetve felmutatása általában a szervezeti stratégia része. Az elsı ilyen tényezı a szakmaiság. A regionális fejlesztési tervek kidolgozása komoly szakmai kompetenciát igényel, megvannak a szakmai szabályai, szaknyelve, ezért a tervkidolgozás folyamatába bármely ponton bekapcsolódni is csak ezzel a szaktudással lehet. Ha valaki ezzel nem rendelkezik akkor nem érti meg a terveket (különösen mivel mint arról már szó volt nincsenek meg azok a mechanizmusok amelyek „lefordítanák” azokat a laikusok számára), és esetleges észrevételeit is kevés eséllyel tudja a szakértık számára érthetıen megfogalmazni. „[A szervezetek megjelenését] abszolút a szakmaiság fogja meghatározni. Az egyik olyan funkció ami fontos az az anyagok véleményeztetése, ez borzasztóan igényli a szakértelmet. Ez valahol egy ellentmondás hogy ha civilként meg akar jelenni akkor szakértıvé kell válnia ami eltávolítja a laikusoktól, a civilektıl. De kétségkívül ez a szakértıi jelleg növekedése segíti a részvételt. A civil szervezetek szakértıi jellegét erısítik a kormányzati igények. Másfelıl a környezeti problémák globális jellege is erısíti: a globális problémák kezelése egyre nagyobb szakértelmet igényel.” „Ha a szakmai kompetenciáinkat bizonyítjuk a szakmagyakorlók számára, jobbak az esélyeink ˙a részvételre.” „Fontos a profizmus, azaz hogy legyenek meg azok a képzett emberek akik értik hogy mi a regionális politika, és hozzá tudnak szólni a regionális tervekhez.” „A kamara számára is ez a jó stratégia: hogy kompetensen kell fellépni. A Kamara nagyon kis területen, szakmai alapon tud beleszólni.” A szakmaiság fontosságát nemcsak a szakértık és a nem-kormányzati szervezetek munkatársai hangsúlyozták hanem a „másik oldal”, a koncepciók, programok kidolgozását végzı ügynökségek munkatársai is. „Ha nincs képben a delikvens aki jön akkor nem tud igazán operatívan hozzászólni a témához akkor se ha amúgy jó szándékú. A szaktudás megléte még az eltérı érték- és érdekmegalapozottságot is legitimmé teszi, legalábbis egy bizonyos mértékben. „A civil szervezetek a saját rangjukat megszabják. Levegı Munkacsoportot én például nagyon respektálom. Az egy nagyon komoly profi szervezet. Hihetetlen, megkérdıjelezhetetlen szakmai hozzáértésük van. Az egy más kérdés hogy folyamatosan támadja a kormányt, ez a dolguk, ezzel semmi baj nincsen.” A szakmaiság a gazdasági kamarák számára is fontos stratégia, megkérdezett szakértıjük véleménye szerint „a politikát akkor lehet ilyen bizottsági munkákban a leginkább a helyére tenni, nem kiszorítani hanem a helyére tenni ha az ott ülık szakmai emberek és szakmai felvetések vannak.” A MUT képviselıje szerint a Társaság pozícióinak alapja, hogy a saját szakmai véleményét tudja hangsúlyozni, belevinni a koncepciókészítésbe, programozásba. Egy másik fontos tényezı ami elısegíti a regionális politika-kidolgozásban való megjelenést magának a politikakidolgozás rendszerének, folyamatának az ismerete, más szavakkal magának a politikai színtérnek az ismerete. Ez nem azonos a szakmai tudással: itt arról van szó hogy tudni kell kik tervkidolgozás kulcsszereplıi, ezeknek mi a feladatuk, hogyan mőködik a tervkidolgozás rendszere, milyen folyamat révén jönnek létre a tervek, sıt a formális szabályok mellett célszerő rendszer gyakorlati mőködésérıl is képpel rendelkezni. Hiába rendelkezik ugyanis egy szervezet szaktudással, ha nem ismeri a politikai színtér kereteit akkor nem tud ott érdemben megjelenni. „Ismerni kell azt hogy a folyamat hogy mőködik, hogy ki mőködteti a rendszert.” „Ahhoz hogy a regionális fejlesztési tanács döntéseiben részt tudjon venni az ember ismernie kell a tanács összetételét, mőködését, céljait, azt hogy mivel foglalkozik, tehát egy kicsit azért ennek önmagának is utána kell nézni. E tudás szükséges ahhoz hogy a szervezet tudja hogy milyen területi szinten és a színtér mely 23
„szegmensében” lépjen fel és ott hogyan viselkedjen. Fontos, hogy a szervezet a megfelelı területi szinten jelenjen meg, pl. helyi ügyekkel ne próbáljon a régiónál fellépni mivel ez delegitimálhatja, emellett a mondandója „regionális politika legyen, ne valami egész más. Engem a fejlesztéspolitika érdekel, a finanszírozás, a tervek rendszere, akinek itt van mondanivalója [az jöjjön ide], tudom hogy mindenki mindent szeretne látni de nekünk nincs annyi pénzünk meg nem is célunk hogy nem releváns dolgokat meghallgassunk.” A fentiek mellett fontos továbbá a kommunikációképesség. Ez részben összefügg a szaktudással és a tervkidolgozás rendszerével, folyamatával kapcsolatos tudással. Ezek biztosítják ugyanis azt hogy a szervezet azon a nyelven tudjon kommunikálni a politikakidolgozókkal amelyet azok beszélnek, beleértve a szakkifejezéseket, és a koncepciókészítés és programozás „tolvajnyelvét”, egyúttal megerısítve azt is hogy a szervezet elfogadja a politika-kidolgozás fennálló kereteit. A fentieken túl egyéb kommunikációs kompetenciákra is szükség van, így például az álláspont jól körvonalazott, követhetı kommunikálására. Az egyik ügynökség munkatársa szerint „sok civil szervezetnél probléma hogy nem azt mondom hogy nem tudnak kommunikálni de nem tudnak úgy ötleteket, üzeneteket átadni hogy a másik félben megmaradjon vagy kialakuljon a fogadókészség. Sokszor túlbeszélik a dolgokat, nehezen tudják kihozni hogy mit is akarnak. Fontos hogy el tudják adni az ötleteiket, képviseltetni tudják az elképzeléseiket, sok múlik azon hogy milyen csomagolásban van, hogy el tudják mondani öt értelmes mondatban.” A fenti kompetenciák kialakítását a nagyobb szervezetek általában célnak is tartják. A társadalmi részvétel a területfejlesztésben program fontos eleme volt a részt vevı szervezetek kompetenciáinak erısítése, de sokszor az EU-tagállam-beli szervezetekkel való együttmőködések egyik célja is ez. Van olyan régió ahol – saját munkájának könnyítése végett is – az ügynökség vagy valamilyen más szervezet saját programokat szervezett e célból. A Dél-Alföldi Régió a DEMNET támogatásával 2000-ben képzési programot tartott különféle (környezetvédelmi, szociális, turisztukai stb.) civil szervezeteknek, amelyet a szereplık közti kommunikációt elısegíteni hivatott fórumok követtek. 2001-2002-ben a szolnoki székhelyő Kistérségek Fejlesztéséért Tudományos Egyesület szervezett tájékoztató fórumot, képzést, projektfejlesztési tanácsadást az ügynökségek munkatársai és civil szervezetek számára.
5.2 Hozzáállások A fenti kompetenciák meglétén túl bizonyos hozzáállások elısegítik vagy épp gátolják a politika-kidolgozásban való részvétel lehetıségét. Ezek a hozzáállások fontos helyen vannak a szervezetek ön-meghatározásában, stratégiáiban. A regionális politikában megjelenı szervezetek mind megerısítették, hogy ezen a politikai színtéren a megjelenés csak kooperatív, konszenzus-keresı hozzáállással lehetséges. Egy ügynökség munkatársa szerint „a civil szervezetek gyakran olyan értéket képviselnek ami eltér a kormányzat, gazdaság érdekeitıl. Aki csak konfrontatív technikát választ az gyakran magára marad és akkor önbeteljesítı jóslatként egyre inkább ilyen lesz, mondván ’engem senki nem hallgat meg’. Szerencsére nem sok ilyen van. Magasabb szinteken, nem ott hogy ’az én kertem végében van a csatorna vagy nem’ általában mőködni szokott a kooperáció.” (GT) Az egyes szervezetek között vannak eltérések a tekintetben hogy mennyire kooperatívak, de a regionális politikát tekintve többé-kevésbé ezt a stratégiát kell követniük ha részesei akarnak lenni a tervkidolgozásnak. „A CSEMETE hagyományosan
24
konfliktuskerülı, ami nem azt jelenti hogy megalkuvók lennénk, hanem azt hogy próbálunk olyan megoldásokat keresni amivel nem vágjuk el a további tárgyalások útját. Talán ez volt a legcélravezetıbb a regionális területfejlesztési kérdéseknél is, mert elsısorban nem amiatt fognak ránk hallgatni hogy igazunk van –e vagy nincs, hanem a tálalás, az hogy milyen kontextusba helyezzük el az adott érvrendszert, ez elég sokat számít az alkudozások során. Maximálisan a kompromisszumkeresés kell jellemezze a dolgokat ahhoz hogy sikereket érjünk el, viszont mint civil meg környezetvédı azt mondanám, hogy a kompromisszumok közül csak azokat szabad elfogadni amelyek elıreviszik az ügyet, olyan dolgokhoz azért nem adjuk a nevünket amik nem ilyenek.” A MUT képviselıje szerint „a zöld mozgalmakkal az a baj meg ez is az erısségük persze hogy egy nagyon szők területen de egy nagyon nagy vehemenciával képviselik a dolgokat. A területfejlesztés viszont nagyon sok szemponttal dolgozik, biztos hogy minden egyes szempont valahol sérül abban a kompromisszumban ami kialakul. És ez a kompromisszumot valamerre elhúzni csak az a szervezet tudja amelyik azért valamennyire odafigyel a többi szervezet dolgaira is. Ahhoz hogy egy komoly területfejlesztési koncepcióba érdemben bele tudjanak szólni ahhoz egy másfajta magatartás is kellene, nem kidobva ezt az elıbbi magatartást sem. Mert ez meg politikailag erısíti ıket, ezzel tudnak bekerülni a médiába stb.” Egy további hasznos stratégia, ha az adott szervezet állandó kapcsolatot, állandó kommunikációt igyekszik fenntartani a politika-készítıkkel. Több civil szervezetnél felmerült hogy a pártfüggetlenség hasznos stratégia, egyrészt mivel a szervezetek által képviselt értékek, érdekek általában nem párt-függıen szervezıdnek, másfelıl mert ez egyfajta legitimitást ad a szervezetnek. Utóbbit politika-kidolgozók is megerısítették: „A ... bármirıl legyen szó, ugyanúgy kifogásolja ha nem fér össze az elveikkel, párt, kormány, szervezet-függetlenül. Ez nem egy fantomszervezet, nem egy protopárt.” A fentiek mellett – illetve azokkal is összefüggésben – fontos szerepe van annak, hogy a szervezet saját véleményét el tudja helyezni abban a fogalmi keretben amelyben a politikakészítık gondolkodnak (frame alignment). A nem-kormányzati szereplıknek ugyanis nincsen lehetıségük alapvetıen átdefiniálni a koncepciókról, programokról való gondolkodás kereteit. Ez különösen környezetvédı civil szervezetek számára sokszor komoly dilemma: „minekünk sokkal nehezebb velük megegyezni [mint például a gazdasági kamaráknak] mert mondjuk a NFT-nek az alapvetı logikájával, a megközelítésével nem értünk egyet. Ezzel együtt sok konkrét dolgot is javasoltunk, hogy jó, hogyha már marad ez [a keret] akkor a környezeti szempontokat is be lehet vinni.” A fogalmi keretek illesztése más nem-kormányzati szervezeteknél is fontos, a megkérdezett kamarai szakértı szerint „bárhol az a hatékony ha a központilag kihirdetett célok nagymértékben egybeesnek azoknak a céljaival akiket az adott szervezet képvisel, pl. a vállalkozások céljaival. Tehát ha közös célokat tudnak kialakítani.” A nagyon eltérı gondolkodási keretek egyrészt azáltal csökkentik a vélemény beépülésének lehetıségét, hogy a tervezık nagy valószínőséggel nem fogadják el e fogalmi kereteket, hiszen nem véletlen hogy nem ezek szerint építik fel az koncepciót, programot. Egy fejlesztési ügynökség vezetıkének megfogalmazásában „jó esetben, ha ügyes az ügynökség akkor a terv egy szakmai team terméke, nem egy ember ül le és írja, úgyhogy nem maradhat benne nagy hülyeség. A környezetvédelmi civilek az NFT tervezése során egy csomót kritizáltak hogy benne van hogy fenntartható fejlıdés mint általános elv de konkrétan nem jelenik meg. Alapvetı, koncepcionális fenntartásokat fogalmaztak meg. Ez nem olyan hogy írjunk át 3 szót a 2. bekezdésben, erre azt lehet mondani, hogy eldobjuk az egészet és írunk egy újat. Ezt nem
25
lehet csinálni. Ilyenkor nincs sok esély hogy változzon valami Lehet hogy lehetne változtatni csak akkor már nem akarnak. Emellett a nagyon eltérı fogalmi keretek olyan konfliktusokhoz vezetnek amelyek rontják a kooperáció, kommunikáció lehetıségeit, amelyek nagy jelentıségérıl a fentiekben már volt szó, tehát zártabbá tehetik a politikai rendszert a külsı ötletek befogadására. Mindehhez hozzájárul, hogy a nem-kormányzati szervek – annak ellenére hogy a korai bevonás széles körben hangoztatott cél – rendszerint már kialakult tervek véleményezésében vesznek részt, mely tervek elkészítéséhez sok idıre, energiára, pénzre volt szükség, általában már egy szakmai csoport közös termékei, kidolgozóik emiatt eleve ellenérdekeltek a komoly, további idıt, energiát, pénzt igénylı átdolgozásokkal szemben, még abban az esetben is ha elfogadják a másik megközelítést. Az NTH egy munkatársa szerint „ahogy kialakulnak a fı vonalak egy terv kapcsán attól nagyon idegen javaslatok, elképzelések már nehezebben épülnek be. A tervezés folyamatában ez egy nagyon érdekes dolog hogy mikor milyen szinten lehet olyan elképzeléseket megjeleníteni amik hasznosíthatók. Mi illetve a regionális fejlesztési tanácsok illetve az ıket mőködtetı ügynökségek arra törekednek hogy a fejlesztési tervek, programok, koncepciók kezdeti stádiumában történjen meg a civil, társadalmi szervek, kamarák bevonása, a keretek kialakításában. Biztos hogy jó ha késıbb is ott vannak de akkor már korlátozott hogy mi kerülhet bele, inkább részletkérdésekben jelenhetnek meg.” Egy regionális fejlesztési ügynökség vezetıje szerint „az a baj ebben a dologban hogy ha a környezetvédı civilek akkor vannak csak bevonva amikor már egy 80%-ban kész anyag van akkor már késı, hiába mondanak olyat mégoly megalapozottan is hogy rosszul van megfogva a kérdés. Mert akkor már ilyet nem fog megcsinálni az aki a tervet készíti. Még ha lenne idı akkor se fogja átírni mert ’annyit dolgoztam már vele’. Amikor a gondolkodási keretekrıl beszélünk, a regionális politika esetében nem hagyható figyelmen kívül hogy egy másik szinten ugyanez a folyamat, a fogalmi keretek illesztése megy végbe a politikakidolgozók és Brüsszel között is. A politika-kidolgozók (különösen Magyarország esetében ahol a regionális politika jelenlegi formájában új színtér, a Nyugateurópaitól eltérı sajátosságokkal) a megszerzendı támogatások reményében igyekeznek minél inkább a Brüsszel által kialakított fogalmi keretben elkészíteni a fejlesztési terveket, koncepciókat, programokat. Ez pedig a nem-kormányzati szervekkel való kapcsolatukat is meghatározza ezen a téren: a politika-kidolgozók keze is meg van kötve a tekintetben hogy mennyire hajlandók más keretekben, más fogalmakban gondolkodni. Ugyanakkor a fogalmi keretek a politika-kidolgozók oldalán is változhatnak, jelentıs részben Brüsszel hatására: ennek nyomán került be például az elfogadott fogalmi keretek közé a vasúthálózat fejlesztése, a megújuló energiaforrások használata. Összességében, környezetvédı civil szervezetek szerint a regionális politikában még sokkal kevésbé alakultak ki azok a közösen elfogadott keretek, közös nyelv amely az együttmőködést megkönnyítené, mint pl. a környezetvédelemben. „A környezetvédelmi szakigazgatás és a civil szervezetek között már kialakult a közös nyelv, közös gondolatrendszer. Sokszor már nem is annyira a megközelítések mások csak annak a megítélése hogy mit lehet reálisan megvalósítani most vagy ebben a társadalomban. Nagyon sokszor már nincsenek kommunikációs problémáik, vagy csak formálisan van az asztal túloldalán valaki. A regionális politika kérdésében elég nagy a megközelítésbeli különbség, de itt is kialakultak már olyan dolgok hogy megérti a másik fél hogy mit akarunk, és miért mondjuk azt a dolgot. De nagyon nehéz átvinni.”
26
Még egy fontos stratégia van amely nem minden nem kormányzati szervezet-típusnál jelenik meg, hanem a hazai civil szervezetek, mindenekelıtt a környezetvédı szervezetek körében. Utóbbiaknak az utóbbi években mind nagyobb mértékben és mindinkább tudatosan alkalmazott stratégiája a koalíció-alkotás. Mivel ez a kutatás egyik alapvetı témája, külön fejezetben foglalkozunk vele.
5.3 Koalícióalkotás A fentiek alapján világosan látható az amire a korábbiakban mint a regionális politikába való belépés magas „küszöbére” hivatkoztam: ahhoz hogy a szervezetek bekerüljenek erre a politika színtérre komoly kompetenciákkal és sajátos hozzáállással kell rendelkezniük. E „küszöb” átlépéséhez az egyik lehetséges stratégia a koalíció-alkotás. A környezetvédı civil szervezetek a magyarországi regionális politikai intézményrendszer formálódásának kezdeteitıl fogva törekednek koalíciók formálására annak érdekében hogy át tudják lépni a megjelenés elég magas „küszöbét”. A társadalmi részvétel a területfejlesztésben program egyik központi célja volt a civil szervezetek regionális koalícióinak létrehozása. Nem véletlen hogy éppen a környezetvédı civil szervezetek váltak e folyamat motorjává, esetükben a koalíció-formálásnak komoly elızményei vannak, a ’90-es évek elejére visszanyúlva: 1991 óta minden évben megrendezésre kerül a környezetvédı szervezetek országos találkozója, a szervezetek ismerik egymást, folyamatosan kapcsolatban vannak, kialakultak közöttük az együttmőködés formái. Jelenleg tehát regionális és országos szinten is mőködnek koalíciók, sıt a hazai környezetvédı civil szervezetek nemzetközi koalícióknak is részesei. Országos szinten a civil környezetvédık országos kerekasztala van jelen amiben 20 szervezet mőködik közre, ezek majdnem mind esernyıszervezetek regionális vagy országos szinten, ezek a partnerei – ezek tudnak partnerei lenni – a kormányzatnak. Nemzetközi szinten is mőködnek hasonló szervezıdések, például a visegrádi országok hasonló szervezei körében. Ami a regionális szintő koalíciókat illeti, a társadalmi részvétel a területfejlesztésben program nyomán mind a hét régióban létrejöttek a civil szervezetek koalíciói, illetve saját szóhasználatukkal élve fórumai. E fórumok mőködése régiónként eltérı. Alapvetı különbség hogy a kelet-Magyarországi régiókban és a Nyugat-Dunántúlon korábban indult el a program, mint a többi régióban, ezáltal a regionális fórumok jobban kialakultak. Más különbségek is találhatók, a fórumok jellegét tekintve sok múlik a személyes tényezıkön, helyzetdefiníciókon, informális kapcsolatokon. A központi régió helyzete speciális, amennyiben a regionális koordinátor tevékenységében nem hangsúlyos a regionális politikába való bekapcsolódás illetve ennek szervezése, a fórum megszervezettsége is kisebb mértékő mint az ország más területein, ugyanakkor a fıvárosban koncentrálódnak a legnagyobb, legprofesszionálisabb civil környezetvédı szervezetek, amelyek jó eséllyel önmagukban is meg tudnak jelenni a politika-kidolgozásban. A koalícióformálás mögötti megfontolások Részt vevıik szerint a koalíciók alapvetı funkciója az erıforrások, kompetenciák aggregálása, és a civil szervezetek legitimitásának növelése. „A környezeti érdekeket nagyon fontos képviselni és ezért a környezetvédı szervezeteknek egy olyan hálózata kell ami megfelelı
27
létszámmal bír tehát sok ember van benne, intenzív, sok szervezet bevonásával van. „Az is a szerepe hogy egyfajta bázis-jelleget is adjon a véleményeknek, hogy ne valami egyéni lokálpatrióta jellege legyen. Ezeknek a lokális érdekeknek a kiélezése szakmai körökben is általános, mi viszont úgy szerettük volna megjeleníteni a véleményeket hogy egyfajta átfogó, rendszerszemléletet tükrözı véleménye legyen. Ez csak úgy mőködik ha az összes területi egységbıl többféle szervezet mögéáll ennek az ügynek.” „[A szervezıdés célja hogy ] nagyobb legyen a tömegbázis, több legyen az információ, legitimebbek legyünk.” A szövetségbe tömörült szervezetek nemcsak tagságukat, támogatóikat „hozzák be” a szervezıdésbe hanem szakmai kompetenciáikat is. Egy-egy specifikus kérdésben a szervezetek általában elfogadják az abban a témában legszakértıbbnek számító szervezet véleményét, pl. hulladék-ügyben a HUMUSZ, a közlekedést tekintve a Levegı Munkacsoport álláspontját. Az erıforrás- és kompetencia-aggregálás nyomán a koalíciók jobban meg képesek felelni a regionális politikában való részvétel által támasztott követelményeknek. Az egyik fejlesztési ügynökség munkatársának megfogalmazása szerint „a többi civil szervezet olyan szempontból nehezebb dolgozni hogy ık kevésbé érzik hogy hogy tudnak ebbe a folyamatba bekapcsolódni. İk létrejöttek valamilyen célra, van egy ötletük, azzal elıállnak, de nem igazán fogják hogy hol találhatják meg a helyüket. Jobban kell a kezüket fogni a célokban is, intézkedésekben is, a folyamatban is.” Az erıforrások, kompetenciák nemcsak aggregálódnak hanem „áramlanak” is a szervezetek között. A nagy, professzionális szervezetek esetében a részt vevık számossága növelheti azoknak a számát akire „hátra lehet mutatni” egy-egy ügy képviseletekor, ami erısebbé és legitimebbé teszi ıket (azon túl hogy természetesen más erıforrásokat is nyerhetnek belıle). A kisebb szervezetek számára pedig elsısorban azért hasznosak ezek az együttmőködések mert információkhoz, esetleg tudáshoz, kompetenciákhoz jutnak, emellett nagyobb szervezettel koalíciót alkotva saját céljaikat könnyebben érvényesítik, mint egyedül. A fentiek mellett még egy fontos hozadéka van a koalíció-szervezıdéseknek, ami növeli a regionális politika-kidolgozásban való megjelenés esélyét: a koalíciók lehetıséget adnak egy jól kidolgozott álláspont kialakítására, amellyel a politika-kidolgozók jobban tudnak dolgozni mint sok eltérı állásponttal. Regionális koordinátor szervezetek és fejlesztési ügynökségek egyaránt fontosnak tartották a szervezıdések e funkcióját. Regionális koordinátorok megfogalmazásában: „A hivatali oldal képviselıi a többféle véleményt biztos nem hallgatnák meg, ez kezelhetetlen számukra. Ha egy véleménnyel szembesülnek akkor azt vagy pro vagy kontra még tudják kezelni. Addig amíg néhány jól hallgató vezérszólam van addig tudnak vele foglalkozni, ha ez a kakofónia van akkor eleve nem tudnak egy-egy hangot kiemelni hogy akkor azzal foglalkoznak, azt próbálják beilleszteni a saját véleményük mellé, ilyen szempontból egyértelmő hogy egy irányvonalat kell képviselni ha hatékonyak akarunk lenni. Ha már kapunk valami lehetıséget akkor ne egyenként jelenjünk meg hanem legyen egy egységes fellépési lehetıség, egy hálózat amire rá lehet mutatni.” „Az együttes fellépés jobb esélyeket biztosít a befolyásolásra és átlátható módon mert abban teljesen igaza van a politikusoknak meg államigazgatásnak mikor azt kérdezik hogy most kivel tárgyaljanak? Ne az legyen a kifogás hogy nem tudták kivel kell tárgyalni, ezért mi megválasztottuk legitim módon a konktaktszemélyünket aki képviselhet minket”.
28
A fejlesztési ügynökségek is megerısítették, hogy egyszerőbb számukra egy körvonalazott álláspont kezelése mint sok száz szervezet sok száz álláspontjának a kezelése, még ha azok sok ponton meg is egyeznek egymással. Ilyen szempontból az ügynökségek megkérdezett munkatársai értékelték a környezetvédı civil szervezetek koalícióit. „A környezetvédelem területén ez mőködik mert ott vannak operatív civilek, akivel meg régiós szinten össze kellett fogni meg hajlottak a kooperációra. Más területen ez nem mőködik ilyen jól dokumentálható módon hogy hoppá ott vannak a civilek és tessék velük együttmőködni.” „A zöldek könnyebbnek tőnnek mert tudatosabbak, meg tudják szervezni magukat.” „Ha ık maguk között a képviseletet biztosítják az megoldás lehet, hogy ne 20-30-40 szervezetet kelljen külön kiértesíteni hanem van 1-2 szervezet ami ezeket összefogja, sıt maguk között az aktuális kérdéseket egyeztetik, kialakítanak egy közös álláspontot és azt képviselik a tanács felé. Ez már sok helyen alakulóban van. Mert a tanácsnak is van huszon pár tagja, arra nincs lehetıség hogy mellette 50 szervezettel külön-külön egyeztessen. Ami még megoldás lehet: megyei civil házak alakulnak akiken keresztül nagyon sok szervezet elérhetı lesz. Akkor az ügynökség majd a házzal tart kapcsolatot, megküldjük az anyagokat, elıterjesztéseket és utána majd ık megszervezik. Ha kialakul a különféle területen dolgozó szervezetek képviselete akkor kevesebb szervezettel kell a tanácsnak közvetlen kapcsolatot tartani.” Emellett a jól azonosítható civil szereplık bevonása a politika-kidolgozásba magát a társadalmi részvételt is jobban áttekinthetıvé, illetve „lehivatkozhatóvá” teszi (amennyiben rá lehet mutatni meghatározott szereplıkre, mint a „civil társadalom” képviselıire, akivel megtörtént az egyeztetés). A koalíciók fenti sajátosságai nagyban hozzájárulnak ahhoz hogy belépjenek a regionális politika formálásába. Emellett vannak a koalícióformálásnak, professzionalizálódásnak „externális” hatásai is: a koalícióban levı szaktudás, információ a kívül levı szervezetek számára is elérhetı és hasznos lehet. Az egyik regionális koordinátor szerint az általuk szervezett fórumok iránti nagy érdeklıdés nagyrészt annak köszönhetı hogy nagy őr van az EU-csatlakozással kapcsolatos közvetlen kommunikációban. Amikor elıadókat hívtak az EUcsatlakozás hatásainak elemzésére, nemcsak civilek, önkormányzatok, vállalkozók, de még a környezetvédelmi felügyelıség munkatársai is eljöttek meghallgatni. Eltérı politikai szegmensek – eltérı stratégiák Amint arról a késıbbiekben még szó lesz, a regionális politika nem egy egységes, „homogén” politikai színtér: különféle szegmensei vannak különféle lehetıségekkel, ehhez alkalmazkodva a nem-kormányzati szervezetek is eltérı stratégiákat alkalmazhatnak sikeresen. Az ügynökségek munkájába a tervek véleményezése, monitoring-tevékenység útján lehet bekapcsolódni, a fenti stratégiák alapvetıen erre vonatkoztak. A regionális területfejlesztési tanácsok munkájában való részvételnél – mivel a nem-kormányzati szervezeteknek nincsen döntéshozási jogkörük – legfeljebb az összes törvény által adott lehetıség kihasználása, a tanácstagok meggyızése, lobbizás, esetleg egyes ügyek média általi bemutatása lehet eszköz, utóbbi esetben a fentieknél konfrontatívabb stratégiák alkalmazására is sor kerülhet. Elutasított stratégiák A fentieknek megfelelıen alakul az elutasított stratégiák köre, legalábbis ami a regionális politikát illeti, hiszen sok szervezetnek más tevékenységi köre is van, amelyben esetleg más stratégiával lép fel (kérdés, hogy egy szervezeten belül ezek a stratégiák nem “üthetik-e
29
egymást” abban az értelemben, hogy az egyik politikai színtéren alkalmazott stratégia csökkenti a lehetıségeket a másik politikai színtéren, mivel ez nem volt közvetlen témája a kutatásnak a rendelkezésre álló információk alapján a kérdés nem megválaszolható, mindenesetre érdekes lenne kutatni). A szervezetek a regionális politika-kidolgozást tekintve általában elutasítják a konfrontatív és a törvényesség kereteibıl kilépı stratégiákat. „Ismert ugye a Greenpeace meg hasonlóknak a társadalmi megjelenése meg ismertsége, ha azt mondják hogy környezetvédık akkor mindenki rájuk asszociál a figyelmfelkeltı akcióik miatt. Ez érvényes lehet a társadalmi nézetek befolyásolására, bizonyos fokig a hatalom fenyegetésére, viszont mikor szakmai programokról van szó akkor értelmetlen lenne kivonulni az utcára és tiltakozni hogy miért így akarják a szennyvizet elvezetni és miért nem egy másik módszerrel. Egyszerően nem is volna olyan társadalmi bázis amire ezt rá lehetne szervezni meg értelmetlen is lenne. Mi (…) ezt az úgymond pankráció-környezetvédelmet kihagyjuk az eszköztárunkból. Egy másik több szervezet által is elutasított stratégia a pártokhoz való kötıdés, mivel ez alapvetıen delegitimálná az adott szervezetet: párthoz kötıdve éppen az az értékalapú megközelítés veszne el amelyet a legtöbb megkérdezett szervezet magáénak vall, mivel a ezek az értékek nem köthetık egy-egy meghatározott párthoz, emellett a pártkötıdés óhatatlanul a szervezet lehetıségeinek ciklikus változásához vezetne. „Nekünk itt nincs társadalmi bázisunk a döntéshozók körében, itt mindegyik ugyanannyira nem szeret minket mert mindig akarunk valamit. Nem pártpolitizálunk, nem keresünk kapcsolatot pártokkal, nekünk egyik se jó illetve mind egyformán jó, így is lehet fogalmazni. Vannak amúgy pozitív példák, politikusok hitelesen úgy gondolják hogy segítsenek nekünk de ott is elıfordult már hogy arra törekedtünk hogy nyilvánosan ne jöjjön ki ez, mert még az adott politikus személye sem garancia arra hogy a párt ugyanazt az értékrendet követi.” Kilépés A szervezeti stratégiák kapcsán még egy kérdés van amirıl mindenképpen érdemes szólni: a sikertelenség hogyan módosítja, módosíthatja a szervezetek reakcióit? Van –e például egy olyan pont ahol az adott szervezet azt mondja hogy kilép a folyamatból, vagy gyökeresen más, esetleg konfrontatívabb stratégiára vált? A nem-kormányzati szervezetek képviselıi általában azt hangsúlyozták hogy sikertelenség esetén is meg kell próbálni bent maradni a folyamatban, nem célszerő felrúgni a korábbi játékszabályokat (pl. konfrontatívabb technikára váltással) mivel kilépés esetén gyakorlatilag a nullára csökken a befolyásoló képesség, bent maradás esetén pedig még mindig lehet abban bízni hogy a jövıben a szervezet növelni tudja a befolyását. „Bent maradás” esetén lehet folytatni a korábbi stratégiákat, de át is lehet definiálni a hangsúlyokat hogy pl. a politikakidolgozás helyett egyes pályázatok elbírálása legyen ezentúl hangsúlyosabb a szervezet tevékenységében, tehát más keretek között lehet megpróbálni érvényesíteni a szervezet által képviselt értékeket és érdekeket.
6. A politikai rendszer nyitottsága A területfejlesztési politika mindig hatással van a társadalmi elınyök és hátrányok alakulására, jellegénél fogva érték- és érdekkonfliktusokkal jellemezhetı, a hatalom szférájától elválaszthatatlan politikai színtér. E színtér számos jellegzetességérıl már volt szó 30
a korábbiakban. Az alábbiakban arról lesz szó, hogy a nem-kormányzati szervezetek számára milyen lehetıségeket kínál a regionális politika az általuk képviselt értékek és érdekek megjelenítésére (political opportunity structure)? A regionális politika nem egy egységes politikai színtér, különféle szegmensei vannak eltérı lehetıségekkel. Ennek fıbb meghatározó tényezıi: milyen területi szintrıl van szó, milyen típusú döntésrıl, a döntéselıkészítés- és döntéshozás mely szereplıjérıl, mely nemkormányzati szervezetrıl, valamint az ország mely területérıl. Ezek sokféle lehetséges„együttállása” nyomán politikai színterek sokaságáról beszélhetünk. Elsıként egy általános képet igyekszem adni a politikai rendszer által kínált lehetıségekrıl nem-kormányzati szervezetek számára, utána pedig a fenti tényezık függvényében elemzem a lehetıségek alakulását.
6.1 A politikai rendszer által nyújtott lehetıségek – általános kép Éppen a politikai színtér tagoltsága miatt nem minden interjúalany vállalkozott arra hogy általános képet adjon errıl. A társadalmi részvétel szükségessége ugyan megjelenik a törvényi szabályozásban, többek között a területfejlesztési törvényben és a hozzá kapcsolódó rendeletekben, de a bevonás konkrét módszerére vonatkozóan nincsen törvényi szabályozás, ezért az nagymértékben az politika-kidolgozóktól függ, „sajnos Magyarországon a társadalmi részvétel nagy mértékben attól függ, hogy aki ott van az mennyire látja át a fontosságát és mennyire hajlandó tenni érte ugyanis nincs benne a törvényben a szabályozásban.” A politikai színtérre való belépési pontok A nem-kormányzati szervezetek jellemzıen a politikakészítés folyamatában vesznek részt, általában az elkészült tervek véleményezésében. A részvételre irányuló kezdeményezés egyébiránt csaknem minden esetben a nem-kormányzati szervezetek oldaláról indul. Gyakran felmerülı kritika a szervezetek részérıl, hogy a tervezés azon korai fázisában, amikor még nem nagyon “becsatornázottak” a fejlesztési irányok még nincsenek jelen, abban a szakaszban pedig mikor a már elkészült terv véleményezése zajlik, az alapvetı keretek megváltoztatására már gyakorlatilag nincs esély. Szervezet-típusonként eltérések vannak e tekintetben: a szakmai-társadalmi szervezetek, egyetemek, kutatóintézetek sokszor már a tervkészítés korábbi fázisaiban is bevonásra kerülnek, amikor még az alapvetı fejlesztési irányok meghatározásáról van szó. Az utóbbi években már környezetvédı civil szervezetek is elérték, hogy – akár törvényi felhatalmazás alapján, akár mert hallgatólagosan elfogadták a szervezetek delegálási jogát – képviselıket delegálhassanak különféle döntéselıkészítı szakmai bizottságokba (helyi, regionális és országos szinten is, fıként környezetvédelmi, területfejlesztési bizottságokba), ami folyamatosabb részvételt biztosít a tervkészítésben. A kutatóintézetek sokszor nem is „külsı” szervezetként vesznek részt a politikakidolgozásban, hanem ıket bízzák meg ezzel, a Nyugat-Dunántúli Régió fejlesztési koncepcióját pl. az MTA RKK NYUTI dolgozta ki. A gazdasági kamarák esetenként a
31
gazdaságfejleszési munkarészek elkészítésébe kerülnek bevonásra. A civil szervezetek közül a szakmaiságot már “bizonyított”, kooperatív szervezeteknek is van lehetıségük közvetlenül bekerülni a politika-kidolgozásba, regionális politikák esetében az interjúkban nem merült fel ilyen bevonás, de pl. a Borsod megyei környezeti környezetvédelmi programot a megyei közgyőlés megbízásából az Ökológiai Intézet a Fenntarthatóságért Alapítvány készítette, ugyanez a szervezet kapott már felkérést társadalmi viták szervezésére is helyi (települési) szinten (kihasználva azt hogy a civil szervezetek iránt nagyobb bizalommal viseltetik a lakosság mint a települési önkormányzat vagy az adott tervezési folyamatban érintett beruházó iránt), és más programokban rendszeresen együttmőködik a miskolci önkormányzattal (kiadványok, szóróanyagok, közös pályázati kiírások). Ugyanakkor vannak a nem-kormányzati szervezetek felé továbbra is zárt folyamatok. A döntéshozásban magában nincsen lehetıségük részt venni, nem rendelkeznek szavazati joggal sem helyi szinten sem a regionális fejlesztési tanácsokban, ill. országos szinten sem. A döntéshozatalban való részvétel legfeljebb akkor válik lehetségessé, ha a civil szervezet képviselıje “többszörös identitással” rendelkezik, és ekként tagja a döntéshozó testületnek. A másik fontos korlát az, hogy a civil szervezetek nem vagy csak nagyon korlátozottan vesznek részt magának a területfejlesztés rendszerének az alakításában, e tekintetben a szakmaitársadalmi szervezetek elınyösebb helyzetben vannak, mert szakmai kompetenciájuk alapján be tudnak lépni ebbe. A rendszer mőködése Mivel a törvények nem tartalmaznak részletes szabályozást arra vonatkozóan hogy milyen módon valósuljon meg a társadalmi részvétel a területfejlesztésben, a nem-kormányzati szereplık lehetıségeit erısen meghatározza a személyes kapcsolatok, az informalitás erıs szerepe. „A hozzáférés információhoz többnyire személyes kapcsolatokon keresztül mőködik. Ez a regionális tanácsal kapcsolatban is mőködik: mikor formálisan nem engednek be akkor is lehet informális utakat találni.” A politikai rendszer esetenként nem is egy-egy szervezet, hanem egy-egy – valamilyen szervezetben tevékenykedı – személy felé nyitott: „nincsenek befolyással rendelkezı civil szervezetek, némi befolyással rendelkezı civil képviselık vannak akik régi motorosként ismertek, nagyon személyfüggı mert nincs benne a rendszerben az még sehol sem. Sem a PHARE sem a magyar területfejlesztési szabályokban nincsen benne részletesen hogy a civileket mint kört meg kellene valahol hallgatni, képbe hozni. Ezért ez személyfüggı hogy mennyire beszélnek XZ-al mostani politikusok. Aki tizenévek óta a egy-egy szervezet élén van azzal azért mindenki beszél.” Sokszor évtizedekre visszanyúló kapcsolatok és konfliktusok határozzák meg ma is a területfejlesztés szereplıinek kapcsolatait, különösen igaz ez magukra a tervezıkre: a regionális politika-kidolgozásban a szakértık egy olyan köre van kulcs-pozícióban, amely több évtizede van a pályán, nem ez az elsı szervezeti struktúra és gondolkodási keret amelyet megtapasztalnak, annak idején néhány nagy állami vállalatnál dolgoztak, évtizedek óta kialakult kapcsolataik ma is erısen meghatározzák az együttmőködéseket és törésvonalakat. A regionális intézményrendszer kiépülésével látható egy kezdıdı generációváltás, ez azonban inkább benyomás mint megalapozott kutatási eredmény.
32
A politikai rendszer nyitottsága Azoknak a véleménye akik vállalkoztak átfogó értékelésre megegyezett abban, hogy a politikai rendszer kevéssé nyitott a civil szervezetek álláspontjai iránt a regionális politikában. Szirmai Viktória szerint a bevonásra irányuló hajlandóság olyan szinten jelenik meg amíg a jogi keretek tartanak. A területfejlesztési döntések, városfejlesztési beavatkozások elıtt olyan formális és jelentéktelen a társadalmi egyeztetés, valódi érdekegyeztetés alig van, a lakossági kapcsolattartás legfeljebb tájékoztatás, esetleg kampány formájában van jelen. Nemkormányzati szervezetekkel elsısorban akkor dolgoznak együtt szívesen, ha valamilyen közfeladat „kiszerzıdésére” kerül sor. Ez azonban egészen más típusú kapcsolat mint a politika-kidolgozás, és nem is jön belıle létre ilyen típusú kapcsolat, itt nincs szó érdekképviseletrıl. „A döntéshozó csak annyi civilt enged be ami neki érdeke, ami kezelhetı a számára.” Nemcsak a téma kutatója és a civil szervezetek látják mérsékelten nyitottnak a regionális politika színterét, hanem a politika-kidolgozók is. A politikai rendszer nyitottsága irányába ható tényezık A professzionalizálódás, szövetségformálás és ennek fent tárgyalt hozadékai (erıforrásaggregálás, kompetencia növekedése, körvonalazott álláspont), valamint a folyamatos, kooperatív kapcsolat javítják a politikai rendszer nyitottságát. Az MTvSZ vezetıje szerint „az együtt munka, hogy látják hogy komoly energiát fektetünk bele, hogy sokat foglalkozunk vele, nem csak úgy javasolgatunk valamit hanem mi ezt végiggondoljuk, az hogy sokszor mondjuk, és hogy hajlandók vagyunk hosszú távon együtt dolgozni ezekben az ügyekben.” A politikai rendszer nyitottságát mindenképpen növeli továbbá a nem-kormányzati szervezetek véleménye iránt, ha utóbbiak a közvéleményt és/vagy a médiát mozgósítani tudják, ami kihathat a döntéshozók pozícióira is. „Ha érdekében áll akkor nyitott [a rendszer], ha nem áll érdekében akkor nem, mindig az adott témakör dönti el Ha egy populáris téma ami felkarolható akkor maga mellé állítja a város polgármesterét aki mindent megígér, más kérdés hogy aztán teljesíti –e vagy sem.” Ez az eszköz ugyanakkor inkább a döntéshozók befolyásolására alkalmas, mint a politika-kidolgozó szakemberek befolyásolására. A politikai rendszer nyitottságát csökkentı tényezık A politikai rendszer nyitottságát számos tényezı csökkenti. A társadalmi részvétel részletes szabályai nem kidolgozottak, az EU szabályozás alapvetıen a helyben szokásos eljárásokra támaszkodik, ami Magyarországon nem kedvez a nemkormányzatiaknak, mivel itt hagyományosan kevéssé nyitott a politika a nem-kormányzati szervezetek iránt. Ezt a hagyományt konzerválja a korábbi megyei adminisztráció munkatársainak „átszivárgása” a regionális szintre (ami egyébiránt magának a regionalizálódásnak a folyamatát is lassítja). Emellett az a tény hogy Magyarországon az elmúlt években folyamatos, rohamszerő koncepciógyártás folyik az EU források megszerzésére – ennek a legszemléletesebb példája sokak szerint az NFT – szintén nem tesz jót a társadalmi részvételnek, ugyanis „ráerısít” a tervkészítés hagyományosan is feszített ütemő, bürokratikus folyamatként való felfogására: tényleg feszítettek voltak határidık, tényleg állandóan új terv-változatok készültek el néhány 33
napos-hetes véleményezési határidıkkel, amely sokszor még maguk a politika-készítık számára is követhetetlen volt, nemhogy „külsısök” számára. Az ügynökségek munkatársainál csaknem mindenhol felmerült ez a probléma. „Az NFT ROP-ból 2 hetente új változatot kaptunk, arra sem volt idı hogy lementsük, nemhogy arra hogy megnézzük érdemben és véleményeztessük.” „Sok olyan megbeszélés van ahova nem küldik ki idıben az anyagokat. Így eléggé magára van hagyva az ember. (…) Hiába van ott a képviselı a saját szaktudásán kívül mást nem tud képviselni, mert nincs idı egyeztetni az álláspontot.”4 Az NTH munkatársa szerint „a szakma már eleve leblokkol egy csomót a beérkezı meg elhangzó véleményekbıl de nem azért mert gonosz, hanem azért mert a határidık nem engedik meg, örül hogy él, örül hogy meg tudja csinálni valahogy. A másik meg hogy elég nehéz kiválogatni abból a 100 javaslatból hogy melyik értelmes: tüzetesen elolvasni, végig, szóval nem könnyő.”. A civil szervezetek képviselıi között is volt aki hasonlóan vélekedett: „Nagyon meg tudnák a civilek nehezíteni az ı mőködésüket, ha egy csomó véleményt javaslatot adnának.” „Általában nagyon rövidek a határidık. Ennyiféle csoporttal egyeztetni nagyon idıigényes és energiaigényes. Én magam is látom hogy amikor betartják ezeket a szabályokat az mennyire lélekölı és idegesítı tud lenni.” A régiók kapacitás-hiánya szintén csökkenti a nyitottságot. Ennek oka a fent már tárgyalt rohamszerő koncepciógyártás, kiegészítve azzal, hogy egyelıre nincsenek komoly leosztható források a régióknál, és továbbra is bizonytalan az intézményrendszer alakulásának jövıje, ezért az intézmények nincsenek még teljesen kiépítve. Az ügynökségek munkatársai szerint ez az ami elsısorban akadályozza a társadalmi részvételt. „Nem is azzal van a baj hogy nyitottak az ügynökségek vagy nem, az a baj hogy kapacitás nincs rá. Külön egy embert lefoglalna csak a társadalmi egyeztetés, nincs rá kapacitás. Az ügynökségeknek az alapfeladatokra is sokszor alig van kapacitása, ezért nem merik bevállalni a nagy társadalmi részvétel megszervezését. Alaphelyzetbıl mindenhol nyitottak csak nincs rá kapacitás.” Ezt a problémát a társadalmi részvételben kulcsszereplı civil szervezet MTvSZ is megerısítette: „nincs a partnerségre igazából kapacitásuk. És ha valaki még ellent is mond, ezt akadályozza akkor sokkal nehezebb. Akadályként fogják fel.” A politika-kidolgozók és civil szervezetek egymásról kialakult negatív sztereotípiái – különösen a politika-kidolgozóknak a civilekrıl kialakult kedvezıtlen képe – is rontják a társadalmi részvétel lehetıségét. A politika-kidolgozók tapasztalatai szerint a civil szervezeteknek sokszor hiányoznak a megjelenéshez szükséges, fent leírt kompetenciái: nincsenek tisztában a regionális politika szakmai oldalával, nem ismerik a politika-kidolgozás folyamatát, nem képesek kommunikálni, nem kooperatívak, esetleg partikuláris érdekeket képviselnek. „Sokszor félnek tılünk mert olyan rémhírek keringenek rólunk hogy mi két államtitkárt szoktunk megenni ebédre. Nyilvánvaló hogy azt hiszik hogy nem is lehet velünk kulturáltan együttmőködni. Én sokszor érzem ezt a félelmet. És ennek nyilván vannak is okai, vannak civil szervezetek akik nem tudnak kulturáltan együttmőködni. Nem egységes a civil társadalom.” „Úgy általában félnek a zöldektıl, fıleg az ilyen alapbeidegzıdések miatt hogy a zöldek azok mindent gátolni akarnak csak és nem látják hogy talán az építésben is tudunk segíteni.” A korábbi, esetleg más területeken, más civil szervezetekkel kapcsolatos rossz tapasztalatok könnyen „átragadhatnak” tehát, bár hozzá kell tenni hogy a nagyobb, professzionálisabb szervezetekrıl alkotott kép az utóbbi években átalakulóban van a fenti sztereotípiákhoz képest. A politikai rendszer viszonylagos zártsága ráadásul könnyen „negatív 4
Az hogy az NFT ROP elkészítése végül országos és nem regionális szinten történt sajátos helyzetet teremtett, amennyiben a regionális irányítás szereplıi sokszor a nem-kormányzati szervezetekhez hasonló helyzetben találták magukat: bizonyos szempontból ık ugyanúgy „külsısök” voltak az NTH-hoz képest mint a Levegı Munkacsoport vagy az MTvSZ.
34
spirált” indíthat el ami a részt vevık egymásról alkotott képét és ezzel összefüggésben együttmőködést rontja, Szirmai Viktória szerint: „a civileknél sokszor oly mértékő elutasítás van illetve volt de még ma is van bár pozitív a trend, hogy ettıl nagyon agresszívek lettek ami érthetı egyrészrıl de másrészrıl nem használ.” Szirmai Viktória és munkatársai egy közelmúlt-beli kutatása kimutatta hogy (továbbra is) hiányoznak azon közvetítık, akik a lakosság és a politika-készítık között megjelenhetnének, kevés az erre alkalmas, kompetens szervezet. Csökkentheti a politikai rendszer nyitottságát a politika-kidolgozók azon rossz tapasztalata is hogy a civil szervezetek sokszor nem a megfelelı területi szinten és nem a megfelelı politikai színtéren próbálják meg érdekeiket érvényre juttatni. Ebben egyaránt szerepet játszik a más szinteken korlázott részvétel (ha nem hallgatják meg ıket a települési szinten esetleg meghallgatást remélnek máshol), a tervkidolgozás és társadalmi részvétel átláthatatlansága (ami miatt nem átlátható hogy milyen problémával hogy kell fordulni), valamint egyes szervezetek esetében nyilván a kompetencia-hiány is (nem tudják hogy milyen típusú problémákkal hova lehet fordulni). Az egyik interjúalany szerint a viszonylagos zártságban az is szerepet játszik, hogy a politikacsinálók éles határvonalat húznak saját szférájuk és a nem-kormányzati szféra között: „egy speciális klausztrofóbia hogy ha ık ezen a szinten vannak akkor ezen a szinten szeretnek tárgyalni, nem azt mondom hogy lenézik a civileket meg egy kicsit tartanak is tılük de mindenképpen a saját körükön kívül állónak tartják ıket és adott esetben szívesebben leülnek XY település inkompetens polgármesterével tárgyalni mint egy olyan szakértıvel aki 3 diplomát szerzett abból a tárgyból.” A nyitottság ellen ható tényezı továbbá, hogy a regionális politika „messze van” az átlagpolgártól, nem olyan látványos mint más politikai szférák, ezáltal a média sem „mozdul rá” annyira, a nem-kormányzati szervek tehát nehezen tudnak a közvélemény – politikusok pozícióira is hatással levı – mobilizációjához mint eszközhöz fordulni. A politikai rendszer nyitottságára ellentmondásosan ható tényezık A nem-kormányzati szervezetek megjelenési lehetıségeit erısen meghatározza, hogy egyelıre nem kialakultak a rendszer keretei, sem a politika-kidolgozók, sem a nemkormányzati szereplık nem látják át világosan hogyan is mőködik a regionális politika, és különösen bizonytalanok a tekintetben, hogy mi várható a jövıben, nemcsak Magyarországon hanem európai regionalizmussal kapcsolatban. Ez az átláthatatlanság eredményezheti azt is, hogy valamelyes tér nyílik a nem-kormányzati szervezetek részvételére, pl. az egyik civil szervezet szerint az ügynökség munkatársai sokszor tanácstalanok a tekintetben hogy mi is a feladatuk, és ilyenkor örülnek az innovatív, új ötleteknek. De a legtöbb vélemény szerint ez a bizonytalanság inkább csökkenti a politikai rendszer nyitottságát: a regionális politika kormányzati szereplıi saját pozícióik megszilárdítására, azok védelmében „bezárkóznak”, saját szerepüket emelik ki, a bizonytalanság pedig a civil szervezetek lendületét is visszafogja a szervezıdésben, politika-készítésbe való belépésben. A keretek bizonytalansága a politikakészítésben való megjelenéshez szükséges szakmai tudás és a politika-kidolgozás folyamatával kapcsolatos tudás megszerzését is nehezíti. „Tulajdonképpen létkérdés lenne hogy az ember ezt ismerje, de nem világosak még teljesen az erıviszonyok sem, nem igazán átlátható nem igazán kialakult [a rendszer] és nagyon sokszor mi is rácsodálkozunk dolgokra hogy nem úgy vannak ahogy mi azt elképzeltük.”
35
A szervezetek közötti személyi átfedések szintén hatnak a politikai rendszer nyitottságára, a nem-kormányzati szervezetek lehetıségeire. Egy-egy ember több szervezetnek lehet a képviselıje, amelyek eltérı viszonyban lehetnek a politikacsinálókkal. Ez javíthatja a nyitottságot, pl. a Dél-Alföldi Régiónál ez történt, ahol egy szakértıként meghívott személyen „keresztül” került kapcsolatba a CSEMETE a regionális fejlesztési ügynökséggel. A személyi átfedések csökkenthetik is a nyitottságot, több interjúalany említette, hogy a civil szervezeti tag-identitással fellépı döntéshozók sokszor kerülnek szembe saját frakciójuk álláspontjával, ami gyakran fegyelmihez, végsı soron akár a döntéshozói pozíció elvesztéséhez is vezethet. A regionális politika nem egy elszigetelt politikai színtér, sok más színtérrel van kapcsolatban akár szervezeti, akár személyi szempontból, például helyi és megyei önkormányzatokkal, mely színtereken szintén megjelennek nem-kormányzati szervezetek. A politikai színterek kapcsolatain keresztül pedig egy-egy szervezet egyik helyen nyújtott teljesítménye hathat arra, hogy a politika-készítık milyen lehetıségeket kínálnak fel számára a másik színtéren. Ez a hatás többféle lehet: a más színtereken sikeres együttmőködés nyitottabbá, a más színtereken sikertelen együttmőködés, konfliktus zártabbá teheti a politika-kidolgozókat a civil szervezetek iránt. A média szerepe A regionális politika egyelıre nem sok közvetlen hatással bír a lakosság számára, elvont, sajátos tolvajnyelve van amelyet a lakosság nem ért, „messze van” az átlagembertıl, ezáltal nagyrészt kiesik a média és az ezzel szorosan összefüggı közvélemény érdeklıdési körébıl. Egy témakör van aminek kapcsán a regionális politika idırıl idıre megjelenik a médiában, ez magának a rendszer alakulásának a kérdése: hogyan alakul a regionális intézményrendszer, milyen tervek vannak stb. Errıl – ezt fıleg az NTH munkatársai nehezményezték – rengeteg a dezinformáció, megalapozatlan vélemény, ami megnehezíti a rendszer kereteinek alakításán dolgozó szakapparátus munkáját. De a regionális politika tartalmi kérdései ritkán tematizáltak eltekintve néhány olyan dologtól mint az autópálya-fejlesztés, szennyvíztisztítás, ezek azonban elsısorban nem a regionális fejlesztési dokumentumok kidolgozása kapcsán jelennek meg a médiában, ezért a regionális fejlesztési tervek, koncepciók, programok kidolgozására nézve a média szerepe nem meghatározó. „A regionális politikával nagyon nehéz a médiában megjelenni. Azt hogy a génmanipuláció, a globalizáció kérdései, természetvédelem amikor viszonylag világos és jól lehet látni hogy hogyan érinti az állampolgárt azzal könnyő megjelenni, de a társadalmi részvétel a területfejlesztésben témában nehéz a médiában megjelenni.” Ha valamilyen kérdés mégis megjelenik a médiában a civil szervezetek szerint a média elsısorban a „fısodorbeli” véleményeket képviseli, nehéz ezek kapcsán eltérı, alternatív véleményekkel megjelenni. A nagyobb és/vagy profibb szervezetek ugyanakkor igyekeznek tudatosan „használni” a médiát, nem is annyira a lakosság mobilizálására mint inkább a politikusok felé való nyomásgyakorlásra. „Most megpróbáljuk stratégiailag kezelni [a médiát], minden héten sajtónyilatkozatokat kiadni, olyan eseményeket szervezni ahol a sajtó ott tud lenni, nem lesz kis dolog de megpróbáljuk. Azért is mert ahhoz hogy valakinek nyomásgyakorláshoz ereje legyen ahhoz a politikusoknak az újságból is ismerni kell ıket. Egy politikus azzal tárgyal akirıl tudja hogy vagy közvélemény-befolyásoló ereje van, vagy a létszáma nagy vagy a médiában hangos tud lenni.”
36
Ki mit nyer a társadalmi részvétellel A fejlesztési ügynökségek megkérdezett munkatársainak értékelése szerint ık elsısorban tartalmi és nem formális megfontolások alapján vonnak be nem-kormányzati szereplıket, hogy „több lábon álló”, megalapozottabb tervek szülessenek, mivel azok új meglátásokat, új nézıpontokat hozhatnak be a tervezésbe. „Mi nem tudunk dolgokat kitalálni, a kollégák se, tehát fontos is a részvétel. (...) Minél több a szereplı, annál több hozadéka van, annál gazdagabb a terv. Én csak nyerek azzal ha mások dolgoznak. A civileknek ez a szabadság az egyik legnagyobb elınye. Sokszor frissebb gondolatokat hoznak be mint megcsontosodott szakmai szervezetek.” „Ahhoz hogy minél megalapozottabb legyen egy javaslat azt fontos szakértıi körökkel, társadalmi szervezetekkel egyeztetni mert az egy biztosíték hogy az egy jó, megalapozott javaslat lesz, elfogadott lesz a régióban. Ha nem egyeztetjük akkor nagyobb az esély hogy nem megy át a tanácson vagy késıbb valami probléma lesz. A döntéselıkész megalapozottságát növeli.” A professzionális szervezetek nemcsak új gondolatokat hanem komoly szaktudást is be tudnak vinni a politika-kidolgozásba. A Nyugat-Dunántúlon a regionális környezetvédı fórum bevonásának a szakmai elıkészítı munkában ez nyíltan felvállalt célja volt. A Kamara megkérdezett képviselıje szerint is szükség van külsı szakértıkre a tervezéskor: ha professzionális egy szervezet (civil szervezet, a kamara, szakmai-társadalmi szervezt stb.) az olyan szaktudást hozhat be a rendszerbe ami megelız késıbbi problémákat, lehetıvé teszi at elınyök-hátrányok mérlegelését, esetleg kompenzálását. Ugyanakkor a legtöbb interjúalany szerint (nem-kormányzatiak és ügynökségek munkatársai szerint egyaránt) sokszor nem kifejezetten ilyen tartalmi megfontolások állnak a bevonás mögött. A politika-készítık a társadalmi részvételt sokszor csak mint valamilyen külsı szereplı, mindenekelıtt az EU számára „kipipálandó” feladatot kezelik. A társadalmi részvétel biztosításának egy további nem-tartalmi hozadéka lehet a tervezés, egyúttal a terv és a politika-kidolgozók legitimitásának növekedése, akár az EU, akár a közvélemény számára. „Minket lehetett mutogatni az ügynökségi szinten pl. az NFT társadalmi vitája során mert érkeztek innen vélemények.” Más esetekben az utólagos konfliktusok elkerülése a cél. Ilyen szempontból a településrendezési tervek hiányos társadalmi egyeztetésének nyomán az elfogadott tervek kapcsán kibontakozó nagyon éles konfliktusok szolgálnak elrettentı példaként, errıl a regionális fejlesztési politikák kidolgozói közül sokaknak van személyes tapasztalata, mert a fejlesztési ügynökségek munkatársai közül sokaknak van településtervezıi háttere. Amit a nem-kormányzati szervezetek nyerhetnek a részvétellel: politikai támogatást az általuk képviselt értékeknek és érdekeknek, információt, tapasztalatot, pénzt, de az ügynökségek munkatársai szerint sokszor csak annyi az elvárásuk hogy meghallgassák ıket. Politikai rendszer nyitottságának alakulása Az interjúalanyok többsége szerint – jelentıs részben az EU hatására – nı a politikai rendszer nyitottsága, bár összességében egyelıre igencsak mérsékelten nyitott. „Azért valamelyest változik, javul a helyzet abból a szempontból hogy ha az államigazgatást, a hatóságokat nézem az elmúlt évtizedben sokkal nyitottabbá váltak (környezetvédelmi vonalon fıleg), elfogadják hogy ügyféljogosult egy szervezet, bár persze vannak eltérések. A nyitottság növekedésének oka, hogy erısödik itt is a civil társadalom, ahogy Nyugaton. Ugyanakkor nagyon messze van még az a típusú demokrácia ami van a hollandoknál, németeknél, Skandináviában van.” A nyitottság növekedése lassú, fokozatos folyamat, sıt egyes
37
vélemények szerint mivel a döntéshozók rájöttek hogy a társadalmi részvétel nem egy részleteiben elıírt „kötelezı gyakorlat”, kialakultak annak a módjai hogy csekély társadalmi részvételt is megfelelıen „el lehessen adni” Brüsszel felé, ami fékezi a nyitottság növekedését. Ahhoz hogy nagyobb változás következzen be a legtöbbek szerint komoly szemléletváltásra lenne szükség minden szereplı részérıl, aminek a bekövetkezése nem valószínő. Ahogyan a politikai színtér nem egy homogén egész, a benne lezajló változások is sokfélék, a politika-készítık nyitottságától és a koalíciós szervezıdések sikerességétıl függıen. Nincsen egy mindenütt érvényes általános trend. A civil szervezetek értékelése szerint a KözépMagyarországi Régió a korábbiaknál kevésbé nyitott, az Észak-Magyarországi régióban és a Nyugat-Dunántúli régióban nincs változás: az elıbbi korábban sem volt és most sem nyitott a civil szervezetek felé, utóbbi korábban is nyitott volt és most is az. A Dél-Alföldön a regionális fejlesztési ügynökség nyitottabbá vált a korábbinál. A formális nyitottabbá válás ugyanakkor nem feltétlenül jelenti azt hogy a rendszer lényegileg megváltozik. Ha más célból nem is, az EU szabályainak való megfelelés céljából mindenhol létezik a társadalmi részvétel fogalma. A bevonás ugyanakkor sokszor csak formális. Márpedig „mikor a participációnak semmilyen kézzelfogható eredménye nincs akkor az csak egy szívatás. Két módon lehet szívatni: adok neked információt, ülj le és mondom; a másik hogy: mondjátok el. Egy normális participáció ehhez képest többszörösen interaktív, odavissza folyamatokból áll, megfogható eredményekkel.” Szakértık és ügynökségek munkatársai egyaránt hangsúlyozták, hogy a politikai rendszer nyitottságának mértéke általában az érintett szereplık együttes „mőve”, ezért ha cél a nyitottság növelése, akkor minden oldalon változtatásokra van szükség. „[A jövıbeli bevonási lehetıség] attól függ hogy a nem-kormányzati szervezetek mennyire értelmesen tudják képviselni magukat. Kétirányú iteráció kell: a kormányzatnak nyitottabbnak kell lenni. A kormányzaton belül az megy hogy reggel 8-kor leadnak egy anyagot hogy 10-ig tessék véleményezni, így nem lehet bevonni, erre oda kéne figyelni. A társadalmi szervezeteknek pedig a saját szakterületüknek a szakmaiságát kell elsajátítani. Sok olyan szervezet van aki odajönnek hogy ’most beolvasok’, de így nem lehet mire jutni.” „Aki számára a civilek észrevételt adnak annak fogadókésznek kell lennie. A másik hogy esetleg ha valaki fogadókész akkor a civileknek késznek kell lennie arra hogy javasoljon, véleményezzen, mondjon valamit. Ez a kettı ritkán szokott összejönni.” Nem alakult még ki egy olyan típusú együttmőködés hogy együtt gondolkodjunk, együtt csináljuk a tervezeteket, folyamatosan véleményt alkothassanak. De ık sem élnek a lehetıséggel. Többször elıfordult hogy a hivatal adott anyagot, a másik oldal pedig jött hogy az egész elfogadhatatlan úgy ahogy van, mikor viszont mondtuk hogy: jó, akkor adjanak javaslatot, jöttek hogy ’ja, arra nekem nincs kapacitásom,. nem tudom.’ Ezt így nem lehet, annyi fáradtságot kéne venni hogy legalább ami a Neten elérhetı anyag azt megnézzék mert elérhetık az anyagok hogy mindenki véleményezhesse és ne az legyen hogy jaj hát én nem ismerem az NFT ROP-ot.”
6. 2. A politikai színtér fragmentáltsága A fejezet elején már utaltam rá, hogy a fenti kép igencsak általánosított, valójában attól függıen hogy milyen területi szintrıl van szó, milyen típusú döntésrıl, a döntéselıkészítés- és döntéshozás mely szereplıjérıl, mely nem-kormányzati szervezetrıl, valamint az ország mely
38
területérıl, politikai színterek sokaságáról beszélhetünk. Az alábbiakban a fıbb meghatározó tényezık mentén igyekszem bemutatni a politikai színtér (színterek) alakulását. Területi szintek A regionális politikát – különösen Magyarországon, ahol nagyon erıs az EU hatása, ahol legalábbis 2006-ig országos szinten kerül sor a legalapvetıbb döntésekre a regionális politikát illetıen, a regionális szint „alatt” pedig Európa egyik legerısebb autonómiával rendelkezı önkormányzati rendszere található – csak más területi szintekkel összefüggésben érdemes vizsgálni, a helyi szinttıl az EU-s, sıt globális szintig terjedı skálán. A megkérdezettek többsége a helyi (települési) szintet tartotta a legfelelıbbnek a nemkormányzati szervezetek értékeinek, érdekeinek megjelenítésére a területfejlesztési döntésekben, mivel ez a szint jobban belátható, ezen a szinten fontos döntések születnek, könnyebb belépni a politika-készítésbe, kiforrottabb a fejlesztési politikák rendszere, kialakultabbak a kormányzati-nem kormányzati szféra kapcsolatai. A globális szintő egyezmények „messze vannak”, nem számolnak a helyi sajátosságokkal, emiatt és sokszereplıs jellegük következtében túl általánosak. Néhány környezetvédı civil szervezet szerint egy-egy vitában felhasználhatók érvként, de kevés a gyakorlati relevanciájuk. Az EU szintjét a megkérdezettek nem tartották más szinteknél megfelelıbbnek a területfejlesztési politikák alakítása szempontjából. Ennek oka nemcsak az, hogy Magyarország speciális helyzetébıl adódóan még nem teljesen kialakultak az EU-val való kapcsolatok, a magyar területfejlesztési rendszer, területfejlesztési politika még nem integálódott az EU-ba. Az EU sokak szerint „messze van”, komoly erıforrások szükségesek az EU-s szinten való megjelenéshez (tehát csak a nagyobb, professzionálisabb, komoly anyagi háttérrel rendelkezı, nyelvtudással bíró stb. szervezetek tudják elérni), aki megjelenik, annak is egy nagyon kemény, bürokratikus rendszerben (ráadásul mivel az Európai Parlament nem döntéshozó szerv nem is a képviselıknél hanem inkább olyan még nehezebben elérhetı testületeknél van esély lobbizni mint pl. a Régiók Bizottsága) kell érvényesítenie az általa képviselt értékeket, érdekeket. Ez nemcsak a nem-kormányzati szervezetekre, hanem magukra a régiókra, sıt az országokra is vonatkozik. Az NTH egyik munkatársának megfogalmazása szerint „nehéz dolog [az érdekérvényesítés] mert eléggé kidolgozott, más megfogalmazásban elég merev rendszer az egész EU illetve az Európai Bizottság rendszere. Elég pontosan megvan az hogy ki kivel és hogyan és milyen irányba mőködik együtt, ugyanakkor nagyon fontosak az informális kapcsolatok. Az biztos hogy még hosszú idı lesz mire akár civil szervezetek akár régiók de maga a kormány tisztviselıi is ki tudják tapogatni ezeket a vonalakat, nekünk akkora gyakorlatunk ebben még nincs, nem is lehet, hogy milyen kérdésekben, milyen szempontokból, milyen területeken kire lehetne befolyást gyakorolni. (…) Az biztos hogy eléggé kötöttek a viszonyok, a nem-kormányzati szervezeteknek végeredményben elég kicsi a döntéshozatalt befolyásoló szerepük. (…) Ott az utcáról még nehezebb bemenni, ott még kevésbé mőködik az a dolog hogy betelefonálok az utcáról hogy gyerekek, ezt támogassátok. Ott már nagyon-nagyon profi szervezetek kellenek. A bürokráciának egy olyan megveszekedett, hatalmas rendszerén mennek keresztül a dolgok hogy sokkal-sokkal nehezebb a történet mint bekopogni a parlamenti képviselıje irodájába. Ezt kell megtanulni, ki kell tapasztalni. A magyar államigazgatásnak is.”
39
Az országos és regionális szintet elsısorban néhány nagyobb, professzionálisabb nemkormányzati szervezet tartotta más szinteknél hasznosabbnak az érdekérvényesítésben, amelyeknek megvan a kapacitásuk az e szinteken való megjelenéshez. Szerintük a helyi szinthez képest nehezebb itt a megjelenés, de fontos, mivel nagy horderejő kérdések dılnek el. „Sikereink területi szinten vannak. A regionalizmusra azért hajtottunk rá mert ha megdobnak minket többmilliárd euróval a strukturális alapokból annak olyan környezeti hatása lesz… nekünk csöppet sem mindegy hogy milyenek. Ha egy ekkora forrás hirtelen megnyílik az ország számára, az nagyon sok kárt okozhat.” Csak a Nyugat-Magyarországi régióban merült fel hogy lenne a társadalmi részvételre alkalmasabb (könnyebben megközelíthetı) területi szint mint a helyi: itt a regionális intézmények más régiókkal összehasonlítva sokkal nyitottabbak a nem-kormányzati szervezetek felé, ez a szint nyitottabb mint a települési szint, a REFLEX munkatársa szerint egyrészt mivel mások a döntéshozók, másrészt mivel régiós szinten (még) nem annyira politikai alapú a döntéshozás mint helyi szinten. A döntés típusa A nem-kormányzati szervezetek szerepét az is meghatározza, hogy milyen súlyú döntések születnek az adott politika-területen. Magyarországon a regionális politika jelenlegi formájában most alakul ki, bizonytalan a struktúrája és annak jövıje (pl. az önkormányzati régiók kérdése), emellett még nem zajlik benne látványos, kézzelfogható összegek elosztása, különösen maguknak a régióknak a szintjén. Ennek következtében más politikai szférákhoz képest nem jelennek meg benne nagy érdekütközések, konfliktusok. Az egyik regionális fejlesztési ügynökség munkatársa szerint „nincs jól definiálva a régiós szint kompetenciája, ezért nincsenek meg azok a konfliktusok sem amik más helyeken megvannak. Abban lehet mondjuk konfliktus hogy miért nem került bele ez meg az a ROP-ba, de ezt meg fel kell tudnunk vállalni hogy a ROPban nem mi döntünk.” Egy civil szervezet képviselıje szerint „amikor nincs pénz a döntésben akkor egész nyitott. Egy csomó kézzelfogható dolog nem itt dıl el. Ezt a civilek is tudják. Ez is benne lehet aban hogy még nincsenek éles konfliktusok.” Tehát az hogy a politika-készítık legalábbis valamilyen mértékben nyitottak a nemkormányzati szereplık felé a fentiek következménye is lehet. E logika alapján ugyanakkor elképzelhetı, hogy a régiók forrás-elosztó szerepének növekedésével csökkenni fog a nemkormányzati szervek iránti nyitottság. A döntéselıkészítés- és döntéshozás szervezetei A szakmai döntéselıkészítést végzı szervezetek munkájába könnyebben bekapcsolódnak a nem-kormányzati szervezetek mint a döntéshozó testületek munkájába. Regionális szinten ez azt jelenti, hogy a fejlesztési ügynökségek munkájába több lehetıség van bekapcsolódni mint a regionális fejlesztési tanácsok munkájába. A tervkészítés szakmai folyamatába szakmailag kompetens szervezeteknek van esélye bekapcsolódni, mivel itt megteremthetı egy közös alap amin keresztül kommunikálni tudnak egymással a politikakidolgozók és a nem-kormányzatiak: a szakmaiság. A döntéshozatal egészen eltérı logikával mőködik: itt sokkal kevésbé hangsúlyosak a szakmai értékek és érdekek, sokkal inkább a politikai érdékek, érdekek, emellett hiányzik a közös alap: a szakmai alapnak itt nincs nagy súlya, a nem-kormányzati szervezeteknek pedig nincsen
40
olyan a döntéshozók által elismert legitimitásuk amely feljogosítaná ıket a döntéshozatalban való részvételre.5 „A döntéseket ott [a regionális fejlesztési tanácsban] elsısorban a gazdasági érdekek befolyásolják, másodsorban a politikai és saját érdekek, hogy a saját szavazókörön, intézkedési területen belül mennyire van támogatottsága az adott intézkedéseknek, és majd csak esetleg utána következnek olyanok hogy szakmai meg közérdek.” „A politika kidolgozói nyitottak, a politikusok kevésbé. Mikor döntésre kerül a sor akkor már egy más érdekrendszer van. Amíg szakmai javaslatok vannak addig nyitottabb.” „Jó szép, koncepcionális ez hogy [mi, politika-kidolgozók] különféle szervezetekkel együttmőködve dolgozzunk de hogy aztán a tényleges döntéshozatal mennyire tudja figybe venni ezeket a társadalmi indíttatású dolgokat az már egy más kérdés, hogy mennyire nyúl bele a politika.” A nem-kormányzati szervezet típusa A regionális politikában megjelenı nem-kormányzati szervezetek különféle típusai iránt eltérı mértékben nyitott a politika-kidolgozás rendszere. E tekintetben viszonylag egységes képet rajzoltak ki az interjúk: a szakmai-társadalmi szervezetek és ehhez hasonló szakmai szervezetek (pl. MTA, egyetemek) és a gazdasági kamarák iránt nyitottabb a rendszer, mint a környezetvédelmi civil szervezetek iránt. A szakmai-társadalmi szervezetek iránti nagyobb nyitottság alapja az hogy ezek eleve rendelkeznek azokkal a kompetenciákkal amelyek a politika-kidolgozásban való megjelenéshez szükségesek (mind a szakmai vonatkozásokat, mind a folyamatot jól ismerik), sıt sokszor személyesen illetve mint szervezet is „átkerülnek a túloldalra”, nem mint külsı szervezetek vesznek részt a politika-kidolgozásban hanem ık maguk vannak ezzel megbízva. Ha nem ez a helyzet akkor is bevett eljárás hogy szakmai bizottságokon keresztül folyamatosan figyelemmel kísérhetik a politika-kidolgozást, illetve véleményezhetik a kialakult terveket. Emellett – legalábbis a MUT esetében, megkérdezett szakértıje szerint – e szervezetek álláspontja általában eleve nem valamilyen partikuláris érdeket képvisel, nincsenek például közvetlen gazdasági érdekei hanem „egy ettıl független szakmaiságot képvisel”6, emellett álláspontja egy több szakértı, szervezet által egyeztetett, eleve kompromisszumos álláspont. A gazdasági kamarák szerepe sajátosan alakult az elmúlt években: a területfejlesztési törvény 1999-es módosítása elıtt a területfejlesztési tanácsok szavazati joggal bíró tagjai voltak, a módosítás óta nincsen szavazati joguk, és a következı évtıl kezdve a kamarai törvény módosítása értelmében megszőnt a kötelezı tagság is a gazdasági kamarákban. Mindez jelentısen csökkentette a szerepüket a politikakidolgozásban való részvétel terén, jelenleg nagymértékben személyes tényezıkön múlik az, hogy mennyire tudnak megjelenni a regionális politikában, és javaslataik mennyire kerülnek figyelembe vételre. Összegezve az 5
A legitimitás kérdéskörének elemzése meghaladja a tanulmány kereteit, annyit mindenképpen érdemes átgondolás céljából felvetni hogy mivel nincsenek önkormányzati régiók, maguk a területfejlesztési tanácsok tagjai is csak igen áttételes formában kapnak legitimitást a döntéshozatalra; ugyanakkor a nem-kormányzati szervezetek mögött valóban még áttételesen sem valamilyen szabályozott formában megnyilvánuló választói akarat van. 6 Ismét csak túlmutatna a tanulmány keretein, hogy a szakmai szervezetek milyen legitimitásra tesznek szert azáltal hogy a szakmai javaslatok mint valamiféle minden partikuláris érték- és érdekmegalapozottságtól független „közjót” szolgáló javaslatok jelennek meg, miközben mivel a társadalom eleve fragmentált értékek és érdekek mentén, a „közjó” fogalma nem meghatározható, a szakmai javaslatok is érték- és érdekmegalapozottságokkal rendelkeznek, ha nem is manifeszt módon.
41
interjúk tapasztalatait érdekérvényesítı képességük ma sem elhanyagolható, ennek alapja a múltban már kialakult együttmőködés, az általuk képviselt gazdasági erı, az ezáltal könnyebben biztosítható (finanszírozható) szakértıi háttér, gazdaságfejlesztési kompetencia, és az ezekkel összefüggı lobby-kapacitás. Mivel pedig a hazai területfejlesztésben hagyományosan dominánsak a „kemény tényezık”, ezek között a gazdaságfejlesztés, a kamarák érték- és érdekrendszere eleve egybeesik a politika-kidolgozók gondolkodási kereteivel (ld. a fentiekben elemzett „frame alignment” fontosságát), ami megkönnyíti az elképzeléseik beépülését a politikákba, „elég lényeges szerepük van mindaddig amíg a regionális politika munkahelyfejlesztésre, beruházásfejlesztésre orientálódik.” Ez az általános kép, egy-egy politikai al-színtéren ettıl eltérı lehet a helyzet, pl. éppen a Kamara megkérdezett szakértıje szerint a szervezet részérıl sokszor hiányzik a szakmai kompetencia, a folyamat ismerete, a kapacitás a tervkészítésben való részvételhez, ami hátráltatja érdemi részvételét: „nem az a gond hogy nincsenek bevonva hanem az hogy nincsen meg az az áttekintésük, képességük ami szükséges lenne, sajnálják az idıt a tréningekre, nem tartják szükségesnek, sokaknak gond az angol nyelv. (…) Az is nagy munka: elolvasni az anyagot és véleményezni. Sok az anyag, vannak szaktémák és sokszor nincsen meg az a szakmai háttér ahova ki tudnánk adni. Ilyenkor nem véleményezünk, elfogadjuk. Pedig kellene véleményezni. Tehát itt is van egy ilyen szőrı a kamaráknál.”; az NTH munkatársai szerint pedig egyelıre nem sikerült tartalommal megtölteni a Magyar Kereskedelmi- Iparkamarával való együttmőködési megállapodásukat. A civil szervezetek, mindenekelıtt az aktívan megjelenı környezetvédı civil szervezetek számára változóak a politikai rendszer által kínált lehetıségek, részben a fentiekben elemzett, részvételhez szükséges kompetenciák és hozzáállások, részben személyi tényezık függvényében. A szakmai tudással, a tervkészítés rendszerérıl és folyamatáról való tudással rendelkezı, kooperatív, konszenzuskeresı, állandó kapcsolatra törekvı, a meglevı fogalmi kereteket nem megkérdıjelezı szervezetek illetve szervezeti koalíciók, ha a politikakidolgozók személyes hozzáállása is nyitott, nagyobb valószínőséggel tudnak megjelenni a politika-kidolgozásban. Ez egy kemény feltétel-rendszer, amelyet kevés szervezet tud önmagában teljesíteni, ezért is vált stratégiává a koalíció-formálás. Területi eltérések Az ország egyes területein igen eltérı lehet a regionális tervek kidolgozásában megjelenni szándékozó nem-kormányzati szervezetek köre, kompetenciái, hozzáállásai, valamint a politika-kidolgozók és döntéshozók nyitottsága, ezért nagy területi különségek találhatók a politikai lehetıségeket tekintve. Igaz ez többféle területi szinten, így az egyes régiókat tekintve is, különös tekintettel arra, hogy a társadalmi részvétel a regionális tervezésben alapvetıen az adott régió ügynökségének és tanácsának kompetenciája. A regionális eltérések megítélését tekintve eléggé egységes kép rajzolódott ki az interjúk alapján. Nagy különbségek találhatók Kelet- és Nyugat-Magyarország között e tekintetben: KeletMagyarországon sokkal korlátozottabb mértékő a politikai rendszer nyitottsága mint NyugatMagyarországon, annak ellenére van ez így, hogy Kelet-Magyarországon – eltekintve a gyıri Reflex Egyesülettıl – sokkal erısebb civil szervezetek találhatók mint NyugatMagyarországon, ez is mutatja a politika-kidolgozóknak a politikai lehetıségek rendszerét formáló meghatározó szerepét. A társadalmi részvételre a legnyitottabb a Nyugat-
42
Magyarországi Régió, a legzártabb az észak-Magyarországi Régió. Mindez elsısorban a kutatás fókuszpontját jelentı civil szervezetekkel kapcsolatos hozzáállásra vonatkozik, a kamarákkal, szakmai-társadalmi szervezetekkel kapcsolatos hozzáállás ettıl eltérı mintájú lehet. A Közép-Magyarországi régió sajátos helyzetben van: bár az ügynökség munkatársa szerint az ügynökség nyitott a civil szervezetek felé a megkérdezett civil szervezetek ezt nem így érzékelik. A keleti régiókhoz és a Nyugat-Magyarországi régiókhoz képest itt gyengébb a koalíció-szervezıdés, a Társadalmi részvétel a területfejlesztésben-program regionális koordinátorának ez nem tartozik a legfontosabb felvállalt feladatai közé, azzal összefüggésben hogy ugyanakkor itt koncentrálódnak az ország legnagyobb, legprofesszionálisabb civil szervezetei. A koalíció-szervezıdés és az erısebb civil szervezetek jelenléte tehát ezen a területen egymás ellen látszik hatni.
7. Az EU hatása Magyarországon a társadalmi-gazdasági kohéziót célzó területi politika jelenlegi rendszere7 szinte teljes mértékben az EU által meghatározott, mindenekelıtt abból kifolyólag, hogy a területi politika legnagyobb részt az onnan érkezı ill. várt fejlesztési forrásokra alapul. A regionális politika e rendszere kívülrıl jött, újdonság-jellege miatt pedig sokak felfogásában mint „megtanulandó lecke” jelenik meg, kormányzati és nem-kormányzati szervezetek számára egyaránt: „az hogy szakmailag képezzük magunkat ebben az irányban az egyértelmően elvárható és ezt igyekszünk is megtenni. A regionalitás az valahol egy kicsit tanulandó is, nem annyira magától értetıdı a mi számunkra sem, szerintem nem utolsó sorban azért mert nincsenek történelmi gyökerei. A megye az nem ugyanaz és a megyei szemlélet sem ugyanaz.” (BE) Az EU hatásának ellentmondásos megítélése rajzolódott ki az interjúk alapján. A társadalmi részvételre való hatását tekintve általában pozitívnak értékelték a hatását a megkérdezettek. „Mindenképpen fontos hogy tudunk az uniós irányelvekre mutogatni hogy a döntésekben, monitoringba való részvételre jogunk van. Magától ez nem történhetne meg, a régiók se lennének abszolút fogadókészek.” A politika-kidolgozók oldaláról nézve ennél ellentmondásosabb a kép, mivel a „kikényszerített részvétel” nem feltétlenül jelent érdemi részvételt: „elvileg pozitívan hat a társadalmi részvételre az EU, de van amikor ellentétes: azzal hogy elıírja hogy kell a részvétel azt is eléri hogy sok helyen – amellett hogy tudják dokumentálni a partnerséget – profin mővelik a partnerség látszat-megvalósítását. A túlzott erıltetése se jó, egy olyan erıltetése ahol a civilek nem látják hogy mi a tétje, ha úgy érzik hogy ’minek jöttem el, itt ültem egy napot nem tudom miért kezdıdött, mi lett a vége, legközelebb nem megyek el.’” „Az Unió kicsit ránk tukmálta a partnerséget, nem lehetett azt mondani hogy nem, muszáj volt ezzel törıdnünk komolyan meg egy kicsit túl is lihegi mert az hogy hány fı vett részt a fórumon, már értelmetlen.” A területi politika kereteivel kapcsolatban azonban a többség negatív értékelést adott: ami a régiós beosztást illeti, egy történelmi elıképekkel nem rendelkezı, csak az EU illetve az ottani elvárások hazai interpretációja nyomán „felülrıl” létrehozott, szerves belsı 7
Természetesen területi politika eddig is volt, csak nem a jelenlegi szervezeti struktúrában és nem a jelenlegi terv-rendszerrel.
43
kapcsolatokkal nem rendelkezı (sıt sokszor szerves kapcsolatokat elvágó) intézményrendszer alakul ki, amelyet gyakorlatilag csak az EU fejlesztési forrásainak minél hatékonyabb „felszívására” irányuó törekvés tart össze. Ez pedig rosszabb lehetıségeket biztosít a nemkormányzati szervezetek számára a döntéshozatalban való részvételre mint valamilyen szervesebben kifejlıdött intézményrendszer. Emellett magának a társadalmi-gazdasági kohézió fogalmának a relevanciája is megkérdıjelezhetı egy olyan területi egységet tekintve, ahol soha nem volt kohéziós erı és most sincsen erre szervesen belülrıl jövı törekvés. A legtöbb interjúban – nem-kormányzati szervezeteknél, szakmai-társadalmi szervezetnél és ügynökségnél egyaránt – felmerült, hogy az EU fejlesztési forrásai révén teljesen „becsatornázza” a fejlesztéseket: mivel a hazai területfejlesztés erısen forráshiányos rá van utalva az EU-s fejlesztési forrásokra, a társfinanszírozás miatt pedig az érkezı EU-s fejlesztési források a hazai saját forrásokat is magukkal vonják, ennek következtében a hazai területfejlesztés teljes egészében a Brüsszel által meghatározott prioritásokat fogja átvenni, nagy, központilag meghatározott – célrendszerükben sok civil szervezet által vitatott, fıleg a „kemény tényezıkre” koncentráló – projektek fognak megvalósításra kerülni a kisebb léptékő, a helyi erıforrásokra jobban építı, helyi körülményekhez jobban alkalmazkodó fejlesztések helyett. Jól látható, hogy a fejlesztési tervek, koncepciók, programok szinte teljesen ugyanazon célokat, prioritásokat tartalmazzák, területi egységrıl függetlenül, annak megfelelıen, hogy mire várható fejlesztési támogatás. Ennek egyébként komoly történelmi hagyományai vannak, hiszen a ’70-es évektıl nagyobb szerepet kapó területfejlesztési politika egyik kulcs-mechanizmusa a központilag meghatározott, „pántlikázott” fejlesztési forrásokért való verseny volt, „iszonyatos simulékonysággal vagy rugalmassággal mondja mindenki hogy megszoktuk hogy hogy tegnap még úgy volt ma így van, akkor most átalakítjuk magunkat és ebben gondolkodunk csak hazavihessem a pénzt „Elég racionális dolog mondani mostanában bizonyos dolgokat mert arra van támogatás. Ez egy nagyon rossz dolog, és sajnos ebben az EU-nak nagy szerepe van. De ez nemcsak itt van. A 60-as években a TSZ-ekben azt hirdették ki programban amit az aznapi falurádióban hallottak. Akkor amikor nálunk szennyvíztisztítóra, útra, regionális hulladéklerakóra adnak pénzt és a vízcsapból is ez folyik akkor nagyon nehéz nem ezt csinálni.” Az EU egy további sajátos hatással van a hazai területfejlesztési politikára: az EU-ra hivatkozni “adu ász”-ként, axiomatikus érvként szolgál a politikai színtér szereplıi számára álláspontjuk alátámasztására: „nagyon sokan az EU-t megpróbálják úgy feltüntetni hogy mintha ık mondanának valamit, ami valójában lobbiérdek. Kellemetlen vagy ésszerőtlen vagy költséges döntéseknél könnyebb azt mondani hogy ez az EU-ból ered.” „Az EU az kölcsönösen egy pisztoly. A kormány azt mondja hogy ezt meg kell cselekednünk mert az EU ezt mondja, és így fogják a forrásokat adni. Erre a másik oldal meg azt mondja hogy ezt viszont nem így kellene tenni, mert az EU nem ezt mondja.” Mindemellett az a tény hogy erıs az EU-tól való függés viszont nem egyértelmő az EU követelményrendszere, bizonytalansághoz vezet a regionális politika kialakítandó intézményrendszerét tekintve, ami minden szereplı, kormányzatiak és nem-kormányzatiak számára egyaránt kedvezıtlen. Egy civil szervezet vezetıje szerint „nem tudni mit hoz az EU. Mert hogy az EU azt mondja hogy nem erılteti hogy régiók alakuljanak meg nem szól bele, csak hát ezért áll minden. Én azt mondom hogy az EU azt mondaná végre hogy egy hogy kényszerítené hogy döntsétek el eddig és eddig hogy lesz vagy nem lesz, már az jó lenne. Már mindegy hogy milyen régióhatárok lennének – persze nem mindegy teljesen – de már nagyon sok mindent akadályoz az hogy nincs döntés róla. Egy fejlesztési ügynökség vezetıjének megfogalmazásában: „hogy alakítsunk ki régiókat, ami a ’96-os területfejlesztési törvényben
44
szerepelt, ebben nagy szerepe volt annak hogy az EU azt mondta hogy a PHARE régiókat támogat. A régiók 2001 tavaszáig abban éltek hogy akkor majd az uniós csatlakozással jön a pénz. 2001 tavaszától Brüsszel azt az álláspontot foglalta el hogy 2004-6 között az új tagoszágokban nem akar régiókat támogatni hanem a központokon keresztül támogat. Ettıl kezdıdıen a régiók alól kifutott a talaj, hogy mire is készülnek tulajdonképpen. Akkor jött az hogy készüljenek 2007-tıl, meg a jelenlegi kormányprogramban szerepel hogy önkormányzati régiók lesznek 2006-ra, szóval a dolog nem került le a napirendrıl de az a lelkes építkezés ami 1996-7-8-tól kezdve 2001-ig ment már nincs. Közben százmilliókat költöttünk ilyen tervekre, ott állnak a dokumentációk halomban. Ehhez képest az elmúlt 2-3 évben nem egyértelmő merre kéne menni. Amíg az EU egyértelmően olyan üzeneteket küldött hogy a régiók lesznek a kulcsai a regionális fejlesztési politikának, a fejlesztési támogatásoknak, addig ez világos módon hatott. Amikortól ez az impulzus eltőnt a regionalizáció mögül, akkortól kezdıdıen sokkal inkább a helyi magyar politikai aktuális erıviszonyok, hozzáállásának a függvénye. Nem azt mondom hogy a dolog megbukik de ahhoz képest ami lehetne nagyon felpuhult. Ahhoz képest ami lehetne, aminek lenne értelme.”
8. Közös vélemények, vélemény-eltérések Nem-kormányzati szervezetek egymás között A nem-kormányzati szervezetek közötti egyetértésrıl és nézet-különbségekrıl az e szervezetek kapcsolatait elemzı részben már esett szó. Ami a belsı kapcsolatokat illeti, a kutatás fókuszpontját jelentı civil szervezeti koalíciókról érdemes e tekintetben írni: a koalíció-formáló, elsısorban környezetvédı civil szervezetek: ritkán vannak nagy nézetkülönbségek, részben a képviselt értékek-érdekek hasonlósága, részben egyfajta szakmai munkamegosztás, részben a nézetek egyeztetésének kialakult módszerei következtében. A különféle szereplı-csoportok (civil, gazdasági, szakmai-társadalmi szervezet) között már lehetnek vélemény-eltérések, de ezek általában nem e szervezetek konfliktusaként merülnek fel, mivel a szervezetek nincsenek kapcsolatban egymással, egyenként mind a politikakidolgozókat célozzák meg véleményeikkel, tehát a beérkezı vélemények között lehet elsısorban látni az eltéréseket. Nem-kormányzati szervezetek és más releváns szervezetek A nem-kormányzati szervezetek és politika-kidolgozók között jelentıs eltérések találhatók szakmai megközelítésekben, és a társadalmi részvétel értékelését tekintve is. A politikai színtér sajátossága, a megjelenı nem-kormányzati szervezetek szélesebb köre miatt e szempontból is eltérések tapasztalhatók. A szakmai megközelítésekrıl a fogalmi keretek egyeztetése (frame alignment) kapcsán már esett szó. A környezetvédı civil szervezetek által képviseltek sokszor nagy tartalmi eltéréseket mutatnak a politika-kidolgozók álláspontjaitól, a gazdasági és szakmai-társadalmi szervezetek esetében általában nincsen ekkora eltérés. A társadalmi részvétel lehetıségeit tekintve több helyen felmerült, hogy szisztematikus eltérés van aközött hogy egy adott szervezet mikor akar belépni a politika-kidolgozásba, illetve hogy 45
a politika ezt mikor igényli, itt vissza kell utalni arra hogy a politikai színterek összefüggenek egymással, az egyik színtéren kialakult kapcsolatok a másik színtérre is hatnak. Ezek az eltérések pedig mindkét oldalon elégedetlenséghez vezetnek. Ez a probléma a környezetvédı civil szervezetek esetében merült fel: „mikor életminıségjavító programokról van szó pl. zajporcsökkentés akkor a környezetvédıkre mutogatnak hogy miért nem csinál valamit. A másik hogy akkor viszont ha valami nagyon nem tetszı van akkor teljesen gátlástalanul tudnak lehurrogni és lenyomni a civil javaslatokat.” „Az a probléma hogy idınként mikor mi szeretnénk beleszólni akkor nem tudunk, máskor mikor nekünk nincs kapacitásunk ık szeretnék, és ha akkor mi nem vagyunk elég naprakészek akkor jön hogy lám-lám velünk nem lehet együtt dolgozni.” A nem-kormányzati szervezetek többi vizsgált típusa esetében nagyobb a közmegegyezés a társadalmi részvételt illetıen. A nem-kormányzati szervezetek, mindenekelıtt a civil szervezetek általában kevésbé tartják nyitottnak a politika-kidolgozókat a társadalmi részvétel iránt, mint ahogy azok magukról vélekednek, emögött Szirmai Viktória szerint a társadalmi részvételrıl alkotott eltérı felfogás áll. Még egy szervezet-típusról érdemes itt szót ejteni: a területfejlesztés alakításában mind nagyobb szerephez jutó beruházókról. Mind szakmai szempontból, mind a társadalmi részvétel szempontjából nagy nézetkülönbségek vannak a beruházók és a környezetvédı civil szervezetek koalíciói között, mindenekelıtt az eltérı érték- és érdek-megalapozottság következtében. A másik két nem-kormányzati szereplı-csoporttal ritkábban kerülnek konfliktusba a beruházók.
9. A nem-kormányzati szervezetek sikeressége Mivel a politikai lehetıségeket a szervezetek mindenekelıtt részvételük sikeressége alapján mérlegelik, a politikai lehetıségeket, a politika nyitottságát elemzı részben már volt szó a nem-kormányzati szervezetek sikerességérıl, ezért az alábbiakban csak egy összefoglaló képet adunk errıl. A megkérdezettek – nem-kormányzatiak és politika-kidolgozók egyaránt – úgy vélekedtek, hogy a nem-kormányzati szervezetek mérsékelten sikeresek a politika-kidolgozásban való részvételt tekintve, illetve ellentmondásos tendenciák tapasztalhatók. A gazdasági kamarák és szakmai-társadalmi szervezetek, nagyrészt mivel képesek azokat a kompetenciákat, hozzáállásokat felmutatni amelyek szükségesek a részvételhez, emellett pedig a fogalmi kereteik sem térnek el jelentısen a politika-kidolgozókétól, sikeresebbek a részvételt tekintve mint a környezetvédı civil szervezetek. A gazdasági kamarák szerepe ugyanakkor 1999 óta gyengült, ez negatívan hatott arra hogy mennyire sikeresen jelennek meg. A szakmai-társadalmi szervezetek helyzete nem nem változik lényegesen. Ami a környezetvédı civil szervezeteket illeti, mérsékelten sikeresek a politika-kidolgozásban való bekapcsolódásban, bár az utóbbi években mind sikeresebben jelennek meg. Ennek oka a növekvı professzionalizálódás, amelynek nyomán kialakulnak a részvételhez szükséges kompetenciák és a szervezetek hozzáállása is közelebb kerül ahhoz, amely lehetıvé teszi a sikeres megjelenést, beleértve a meglevı fogalmi keretek megismerését és az azokhoz való alkalmazkodást is. Mindebben komoly szerepet játszik a koalíció-formálás, amely különösen a kisebb szervezetek számára könnyíti meg a sikeres bekapcsolódást a politika-készítésbe. Emellett az EU társadalmi részvételre vonatkozó elvárásai is növelik a szervezetek esélyeit. 46
Ugyanakkor sok interjúban felmerült, hogy a sikeres megjelenését és a nézetek sikeres beépítését külön kell választani: a bevonás ugyanis sok esetben formális, tehát a sikeres megjelenés nem garantálja azt hogy a civil szervezetek által képviselt nézetek be is kerülnek a tervekbe, koncepciókba, programokba. A politikai színtér fragmentáltságáról az azt elemzı fejezetben elmondottak ugyanakkor a megjelenést és a nézetek beépítésének sikerességét tekintve is relevánsak: a döntés jellegétıl, a politika-kidolgozás oldaláról érintett szervezet típusától, a megjelenni szándékozó nemkormányzati szervezet jellegétıl, a területi szinttıl és a konkrét területtıl, továbbá személyes tényezıktól erısen függ a nem-kormányzati szervezetek sikeressége.
10. Jövıkép A legtöbb szereplı – nemcsak a nem-kormányzati szervezetek munkatársai hanem az ügynökségek munkatársai is – magának a regionális rendszernek az alakulását látja a jövı legnagyobb kihívásának, tehát az alapvetı kereteket látja nem-megfelelınek vagy bizonytalannak, amelyben minden szereplınek – közte a nem-kormányzatiaknak – meg kell határoznia magát, mőködnie kell. Ennek oka a politikai színtér erıs függése az EU-tól, ami miatt az hogy az EU üzenetei nem egyértelmőek e tekintetben (részben Magyarország speciális, tagjelölti ill. friss belépıi státusza, részben a regionalizmusnak magán az EU-n belül is vitatott jövıje miatt) eleve bizonytalansághoz vezet, amit tovább fokoz az EU-s elvárások konfúz hazai értelmezése, illetve a minden szereplıt érintı információhiány. A regionális intézményrendszer szereplıi alapvetıen az ágazati logika helyett a területi logika erısödésében, és a döntési kompetenciák decentralizációjában érdekeltek, azonban a legtöbben a központi kormányzat részérıl nem látnak határozott szándékot erre. Míg a többség magának a rendszernek a kereteit vitatta, néhányan más szinten, a meglevı rendszer keretein belül látnak kihívásokat a jövıre nézve. Speciálisan a környezetvédelmi civil szervezeteknél felmerülı kihívás volt az EU-s területfejlesztési támogatások nyomán megvalósuló beruházások környezeti hatása, amely megítélésük szerint a jövıben sok konfliktus forrása lesz. Ilyen kihívásként merült fel továbbá hogy képesek lesznek –e a területfejlesztés hazai szereplıi sikeres pályázatokat készíteni; hogy milyen mértékben lesz képes az ország az EU fejlesztési forrásait megszerezni; a túl gyorsan, kevés megalapozottsággal elkészülı tervek, koncepciók, programok megvalósítása; az hogy az hogy az EU fejlesztési prioritásai mellett milyen mértékben fognak tudni saját, helyi adottságokhoz kötıdı prioritások érvényesülni; hogy mennyire lesz képes a megnövekvı mértékő fejlesztési forrásokat és az ezekkel együtt járó adminisztrációt a regionális intézményrendszer kezelni, különös tekintettel a 2007 utáni idıszakra, amikor – a jelenlegi tervek szerint – már valóban regionális szintre helyezıdik a társadalmi-gazdasági kohéziót célzó területfejlesztési politika súlypontja.
11. Konklúzió A tanulmány a „puha regionalizmus” fogalmának megfelelı, a különféle hatalmi szintek közötti decentralizációról szóló, társadalmi-gazdasági kohéziót célzó, területi szemlélető politikák kidolgozását elemezte. Mivel Magyarországon az etnikai, kulturális alapon autonómiára vagy szuverenitásra törekvı ún. „kemény regionalizmus” nincsen jelen, nincsen
47
értelme a regionalizmus e két fajtájára vonatkozó politikák összevetésének, ezért az alábbiakban csak az EU strukturális alapjaihoz illetve a Magyarországon elérhetı, hasonló logikájú fejlesztési forrásokhoz kapcsolódó politika-kidolgozási folyamatok összefoglalását adom. Magyarország a kutatásban részt vevı országok között speciális helyzető, amennyiben a társadalmi-gazdasági kohéziót célzó EU-s területfejlesztési politikák csak az elmúlt években fejtenek ki hatást az országban, a PHARE-on és az elıcsatlakozási alapokon, majd a strukturális alapok és a Kohéziós Alap fogadásához szükséges koncepcióalkotási és programozási folyamatokon keresztül. Ugyanakkor, mivel a forráshiány következtében a területfejlesztés erısen ráutalt az EU-s fejlesztési forrásokra, azok logikája nagyon erısen hat a hazai területfejlesztésre, tartalmilag (a tervek, koncepciók, programok tartalmában), a társfinanszírozás következtében a hazai területfejlesztési források becsatornázásával, és formailag (a kialakuló intézményrendszert tekintve) is. Megjelenı szervezetek A regionális politika speciális politika-terület, amennyiben jellegénél fogva szerteágazó értékek és érdekek egyeztetésére épül, ezen értékeket és érdekeket hordozó, igen különbözı szervezetek bevonásával. A politika-kidolgozók szemszögébıl nézve tehát igen tág a megjelenı „külsı” szervezetek köre, az önkormányzatokról a környezetvédı civil szervezetekig bezárólag. Ennek következtében, ha teljes képet akarunk alkotni a megjelenı nem-kormányzati szervezetek körérıl, akkor a fogalom egy tág meghatározásából célszerő kiindulni, amely a szőkebb értelemben vett, az állampolgári felelısségre és politikai részvételre épülı civil szervezeteken túl olyan szereplıket is magába foglal, mint a gazdasági érdekképviseletek és a szakmai-társadalmi szervezetek. A regionális politikában legmarkánsabban megjelenı nem-kormányzati szervezet-típusok: a környezetvédı civil szervezetek; a gazdasági kamarák; valamint az olyan szakmai-társadalmi szervezetek, mint a MUT, a MTESZ, az Építészkamara, a Mérnökkamara. A különféle típusú nem-kormányzati szereplık között nincsenek erıs kapcsolatok, inkább egyenként igyekeznek kapcsolódni a politika-készítıkhöz, nem keresik egymással az együttmőködést. Stratégia A regionális politikában a nem-kormányzati szervezetek számára kemény „korlátokat” jelent a politikai színtér kialakult intézményrendszere. A politika-kidolgozásban megjelenni csak e keretek tiszteletben tartásával lehet, ami számottevı mértékő alkalmazkodást kíván meg a szervezetektıl. A megjelenéshez szükséges legfontosabb kompetenciák: szaktudás, a területfejlesztés intézményrendszerének, a politika-kidolgozás folyamatának az ismerete (beleértve az informális vonatkozásokat is), kommunikáció-képesség; emellett a szervezetek csak bizonyos meghatározott hozzáállással tudnak belépni a folyamatba: akkor ha kooperatívak, kompromisszumkészek, és hajlandóak saját érvrendszerüket a politikakidolgozók fogalmi kereteibe illeszteni (frame alignment), magas tehát az a „küszöb” amit a nem-kormányzati szervezeteknek át kell lépniük. A politika-kidolgozás különféle színterein ettıl eltérı stratégiák lehetnek sikeresek, de általában a fenti tényezık megléte az ami elısegíti a részvételt.
48
A szakmai-társadalmi szervezetek és gazdasági kamarák számára a fentiek kevésbé kívánnak meg erıs alkalmazkodást, mivel – fıleg a szakmai-társadalmi szervezetek, akik sokszor politika-kidolgozókként is szerepelnek – általában eleve rendelkeznek a szükséges kompetenciákkal, illetve – a gazdasági kamarák esetében – gazdasági hátterük lehetıvé teszi hogy beszerezzék ezt a kompetenciát (pl. szakértıi tudást vásároljanak), értékeik, érdekeik általában eleve nem térnek el jelentısen a politika-kidolgozóktól, ami a kooperatív, konszenzuskeresı hozzáállást, a fogalmi keretek illesztését is jobban lehetıvé teszi. A környezetvédı civil szervezetek részérıl sokszor komoly alkalmazkodást követel meg a regionális politika fenti követelményrendszere, ezt a „küszöböt” egyrészrıl a nagyobb, professzionálisabb civil szervezetek, másrészrıl a civil szervezetek koalíciói tudják átlépni. A kutatás fókuszpontjában levı kérdés, a civil szervezetek koalíció-formálása a regionális politika magas „küszöbe” miatt tudatosan követett taktika, mindenekelıtt a környezetvédı civil szervezetek körében. A koalíció-formálás célja a megjelenéshez szükséges kompetenciák aggregálása, a legitimitás növelése, emellett – mivel a koalíciók belsı mőködése eleve szükségessé tesz egyfajta kooperatív, konszenzuskeresı hozzáállást – hozzájárul a regionális politikában szükséges hozzáállások kialakulásához is. A koalíció-formálás nemcsak a civil szervezetek számára hasznos, hanem a politika-készítık számára is akik számára könnyebb egy meghatározott képviselıvel, egy körvonalazott állásponttal dolgozni mint szervezetek képviselıi és álláspontok – egymáshoz mégoly közel levı álláspontok – sokaságával, emellett a társadalmi részvétel folyamata is áttekinthetıbbé, „lehivatkozhatóbbá” válik. Kérdés ugyanakkor, hogy a civil szervezeteknek mit kell feladniuk a koalícióba való belépéskor? Az érintett szervezetek elmondása szerint nem kell feladniuk önmagukat, hiszen e koalíciók általában nem jelentenek egy újabb formalizált-bürokratizált szervezetet, nem veszélyeztetik a szervezetek autonómiáját (általában informálisak), a szervezetek álláspontjai általában eleve nem mutatnak nagy eltéréseket, és megvannak azok a mőködési módok, amelyek lehetıvé teszik a nézetek egyeztetését: interaktív, szoros kommunikáció, bizonyos szervezetek szakmai kompetenciájának tiszteletben tartása és e szakmai kompetenciák közti bizonyos „munkamegosztás”, illetve a vélemény –nem-megfogalmazás illetve alternatív vélemények megfogalmazásának lehetısége stb. Ugyanakkor – épp az informális jelleg miatt – e koalíciók nagyon erısen építenek a részt vevık közötti bizalomra. A politikai színtér A politikai rendszer által kínált lehetıségek, a politikai rendszer nyitottsága összességében mérsékelt a nem-kormányzati szervezetek iránt. Eleve korlátozott az a tér amelyben megjelenhetnek: általában a már elkészült tervek véleményezésében vehetnek részt, ennél folyamatosabb részvételre ritkábban nyílik lehetıség, elsısorban bizottságokban való részvétel útján. Döntéshozatali jogköre nincsen a nem-kormányzati szervezeteknek, a döntéshozatal folyamatát általában egyáltalán nem képesek befolyásolni. (Ami a döntéshozatali jogkört illeti, valóban kérdés hogy mi az a legitimitás ami alapján e szervezetek szavazati jogot kaphatnának, bár regionális szinten, önkormányzati régiók hiányában, a döntéshozók mögött is csak igen áttételes formában áll választói legitimitás.) Ugyanakkor a regionális politika nem egy egységes, homogén politikai színtér. Néhány jellemzı dimenzió: a döntés hordereje, a politikakidolgozásban érintett szervezet, a nemkormányzati szervezet típusa, a területi szint és maga a konkrét terület, valamit – nem utolsósorban – az egész politika-terület mőködését alapvetıen meghatározó személyes tényezık különféle kombinációi eltérı játékszabályokkal, lehetıségekkel, nyitottsággal jellemezhetı politikai színterek sokaságát határozzák meg.
49
A döntés horderejének növekedésével (pl. azzal, ha több pénz felett rendelkezhetnek a döntéshozók) a politikai színtér zártabbá válhat a nem-kormányzati szervezetek részvételére, mivel a politika-készítık ezzel párhuzamosan inkább saját döntési kompetenciáik érvényesítésével tervezhetik meghozni a döntéseket. Ugyanakkor ez a nem-kormányzati szervezetek aktivitását is növeli, mivel a nagyobb döntések általában az általuk képviselt értékeket, érdekeket is erısebben érintik, ami pedig konfliktusokhoz, de akár kialakuló együttmőködésekhez is vezethet. Ami a politika-kidolgozásban érintett szervezeteket illeti, a döntés-elıkészítı szervezetek jellemzıen nyitottabbak a részvételre, mint a döntéshozók maguk. Ennek oka, hogy a döntéselıkészítés jellemzıen szakmai munka (ez nem jelenti hogy a döntések itt érték- vagy érdekmentesek lennének, mindössze annyiról van szó, hogy elvileg itt valamilyen szakma, szakmák értékei vagy érdekei mentén születnek döntések, még ha ez nem is nyilvánvaló az érintettek számára), a szakmaiság pedig – kellıen professzionális nem-kormányzati szervezetek esetén – közös alapot, közös nyelvet teremthet a felek között. A döntéshozók esetében ez a közös alap nincsen meg, és jellemzıen nincs helyette más: a nem-kormányzati szervezeteknek nincsen olyan elismert legitimitásuk, amely feljogosítaná ıket a döntéshozatalban való részvételre. A nem-kormányzati szervezetek egyes típusai iránt eltérı mértékben nyitott a politikakidolgozás: mint arról már szó volt, a szakmai-társadalmi szervezetek és gazdasági kamarák könnyebben „hozzák” a szükséges kompetenciákat és hozzáállásokat, emellett a hazai tervezési kultúrában jobban benne is van az ı bevonásuk a tervkidolgozásba mint más szervezetek megjelenítése. A környezetvédı civil szervezetek – mint a civil szervezetek legjellemzıbb megjelenı fajtája – iránt kevésbé nyitott a politikai rendszer, mivel itt sokszor egy hosszabb folyamat eredményeképpen alakulnak ki a részvételhez szükséges tulajdonságok, negatív sztereotípiák élnek róluk (múltbeli élmények vagy más kompetenciákkal, hozzáállásokkal rendelkezı szervezetek tevékenysége nyomán), és a hagyománya sincsen meg annyira e szervezetek bevonásának. Az elmúlt években a professzionalizálódás és koalíció-formálás nyitottabbá tette a politikai rendszert a környezetvédı civil szervezetek iránt, de továbbra is vannak különbségek a szakmaitársadalmi szervezetekhez vagy a kamarákhoz képest. Ami a területi szinteket illeti, a helyi (települési) szint megfelelıbbnek tőnik a nemkormányzati szerveztek részvételének biztosítására mint más területi szintek: beláthatóbb, kialakultabbak azok a keretek amelyekhez a nem-kormányzati szervezetek kapcsolódni tudnak, kialakulóban vannak az önkormányzatok és nem-kormányzati szerveztek kapcsolatai, komoly területfejlesztési döntések születnek stb. A regionális szint kialakulatlansága, átláthatatlansága csökkenti e területi szint relevanciáját, illetve a nyitottságát is. A regionális szint ugyanakkor – hasonlóan ahhoz ami az országos szintre már most jellemzı – komoly döntések színterévé válhat, ezért a megjelenni képes szervezetek számolnak vele, fontosnak tartják az itt való megjelenést, még ha ez nagyobb erıforrások ráfordításával is jár sokszor. Az EU szintjét, részben a kialakulatlan kapcsolatok miatt, részben mert messze van a még belátható területi szinttıl, részben bürokratikus, emiatt igen nehezen megközelíthetı jellege miatt a szervezetek nem tartják különösen hatékony terepnek az érdekérvényesítésre. Mindehhez azt is szükséges hozzátenni, hogy a területfejlesztési politika mint olyan a közvélemény számára általában nem jól „látható”, hatása közvetlenül nem érzékelhetı, sajátos „tolvajnyelve” miatt nehezen érthetı, ezért nincsen a média érdeklıdésének
50
fókuszpontjában, ezzel összefüggésben pedig a közvélemény számára sem egy kiemelt fontosságú politika-terület, kivéve azokat az eseteket amikor egy-egy nagyobb beruházás közvetlenül érzékelhetı hatásai miatt válik témává, ám a legtöbbször ez is a helyi szinthez kötıdik. Képviselet, közvélemény A megjelenni képes nem-kormányzati szervezetek általában nem vagy csak igen közvetetten tőzik ki célul a lakosság képviseletét, és az általuk képviseltek – saját értékelésük szerint – a legtöbbször nem is esnek egybe a lakosság felismert, deklarált értékeivel és érdekeivel, ha egybeesnek, akkor sem annyira a lakossági vélemények feltérképezésérıl és képviseletérıl van szó, hanem párhuzamosságról. Ilyen szempontból a kutatásnak az az alapfeltevése, hogy a nem-kormányzati szervezetek mint potenciális közvetítı-szervezetek léphetnek fel a lakosság és a politika-készítık között, nem igazolódott. A szakmai-társadalmi szervezetek valamilyen szakma, szakmák sajátos értékeit és érdekeit akarják megjeleníteni a tervezési folyamatokban. A gazdasági kamarák egy speciális csoport, a gazdasági vállalkozások értékeit és érdekeit jelenítik meg. A környezetvédı civil szervezetek pedig általában a környezet érdekeinek képviseletét tőzik ki célul, akár mint erkölcsi célt, akár mint nagyon is kézzelfogható, jelenlegi illetve jövıbeli életminıséget meghatározó célt, és ezen az alapon lépnek fel a környezet állapotának megırzéséért, javításáért, a környezetkárosító területfejlesztési lépések ellenében, ennyiben valóban egy sajátos fajtáját jelentik a tervkészítésben megjelenı szervezeteknek, ha nem is azt ami a kutatás kezdetekor megfogalmazódott. EU-hatások A magyar regionális politika jelentıs részben az EU által meghatározott, ennek ellentmondásos hatásai vannak. Pozitív a hatása, amennyiben az általa szorgalmazott fejlesztések egy része feltehetıen tényleg hozzájárul a társadalmi-gazdasági kohézió megteremtéséhez (pl. bizonyos nagy infrastruktúra-fejlesztések, bár ezt környezetvédı civil szervezetek vitatják), emellett elvárásaival a társadalmi részvételt tekintve a hazai tervezési kultúrában kevésbé jelen levı nyitottság irányába hat. Negatív a hatása, amennyiben teljesen becsatornázza a területfejlesztés irányait, nem hagyva teret az innovatív, helyi adottságokra, forrásokra jobban koncentrálni képes fejlesztési irányoknak, „formára szabja” a fejlesztéseket, ami a társadalmi-gazdasági kohézió növelése ellen hathat. Emellett egy Magyarországon nemszerves intézményrendszert hoz létre, amellyel kapcsolatban eleve kérdéses a társadalmigazdasági kohézió fogalmának relevanciája (van –e értelme társadalmi-gazdasági kohézióról beszélni regionális szinten olyan régiókban amelyek semmilyen történelmi elızménnyel, regionális identitással, szervesen létrejövı közös tervekkel nem rendelkeznek?), mely rendszer mőködése nehézkes, átláthatatlan a szereplık (nemcsak nem-kormányzatiak) számára, emellett – az körvonalazatlan EU-s elvárások, ezek konfúz hazai értelmezése, a regionalizmusnak magán az EU-n belül is kérdéses jövıje nyomán – jövıbeli alakulása sem egyértelmő. Jövıkép A legnagyobb kihívás a jövıre nézve magának a regionális politikának mint politikai színtérnek az alakulása, magának a rendszernek a kereteit vitatták a megkérdezettek a jövıre nézve. Annyi bizonyos, hogy az erıs EU-s meghatározottság következtében az, hogy hogyan
51
fog alakulni a magyar regionalizmus jövıje, erısen függ a regionalizmusról jelenleg az EU keretein belül folyó diskurzus eredményétıl.
Források Interjúk: Környezetvédı civil szervezetek: Farkas István ügyvezetı elnök, Magyar Természetvédık Szövetsége, Budapest Beliczay Erzsébet elnökhelyettes, Levegı Munkacsoport, Budapest Vásárhelyi Judit, a Független Ökológiai Központ korábbi ügyvezetı igazgatója, Budapest Malatinszky Ákos elnök, GATE Zöld Klub, Gödöllı Lajtmann Csaba, a Reflex Egyesület munkatársa, Gyır Bojtos Ferenc, a Kiss Ferenc Csongrád Megyei Természetvédı Egyesület (CSEMETE) munkatársa F. Nagy Zsuzsanna irodavezetı, Ökológiai Intézet a Fenntartható Fejlıdésért, Miskolc Hivatalos szereplık: Szaló Péter elnökhelyettes, Pikler Katalin, Szendrényi Péter munkatársak, Nemzeti Területfejlesztési Hivatal, Budapest Gordos Tamás projektmenedzser, Pro Régió Fejlesztési Ügynökség, Budapest Fülöp Erika irodavezetı, Nyugat-Dunántúli Regionális Fejlesztési Ügynökség, Gyır Gyurcsek Tamás vezetı, Dél-Alföldi Regionális Fejlesztési Ügynökség, Szeged Szakértık: Dr. Rédei Mária egyetemi docens ELTE Regionális földrajzi tanszék, a Pest Megyei Kereskedelmi és Iparkamara területfejlesztési és környezetvédelmi tanácsadója Dr. Tóth Zoltán alelnök, Magyar Urbanisztikai Társaság Dr. Szirmai Viktória szociológus, Magyar Tudományos Akadémia Szociológiai Intézete Írott anyagok: 1996. évi XXI. törvény a területfejlesztésrıl és területrendezésrıl 35/1998-as sz. ogy. Határozat az Országos Területfejlesztési Koncepcióról Dirven, E-Groewegen, J.-van Hoof, S. eds. Stuck in the region? Changing Scales for Regional Identity. Utrecht, Nederlandse Geografische Studies. http://www.bmeip.hu/img/Kiadvanyok/ETK/eu_tamogatas_onkorm.pdf (2004.02.01.) http://www.magyarorszag.hu (2004.02.01.) http://www.nfh.hu (2004.02.01.) http://www.nth.hu (2004.02.01.) MTVSZ: EU integráció. Környezetpolitika és környezetvédelem 2003 július Nemzeti Fejlesztési Terv a partnerség jegyében 2003 Miniszterelnöki Hivatal Nemzeti Fejlesztési Terv és EU Támogatások Hivatala Budapest Pálné Kovács Ilona 1999a: Régiók Magyarországa? in: Info-társadalomtudomány 1999. jún. p31-39. Pálné Kovács Ilona 1999b:: Régiók az ezredfordulón? in: Tér és Társadalom 199963 p59-77. 52
Rechnitzer János 2001: A halogatott regionalizáció mint a területi politika sajátossága az átmenetben in Tér és Társadalom 2001/2 p3-24. Regionális forrás-abszorbciós képesség vizsgálata, 2003 MTA RKK NYUTI Az érintett regionális fejlesztési tanácsok rendelkezésre bocsátott elıterjesztései, döntései Egyéb rendelkezésre bocsátott írosos anyagok
53
