IV. modul A civil szervezetek nemzetgazdasági szerepe, társadalmi hasznosság, önkéntesség

CIVIL SZERVEZETEK MEGÚJULÓ MŰKÖDÉSI KÖRNYEZETE TANANYAG kézirat

IV. modul A civil szervezetek nemzetgazdasági szerepe, társadalmi hasznosság, önkéntesség

Írta: Dr. Kákai László

Készült az Emberi Erőforrások Minisztériuma Társadalmi Konzultáció Főosztálya megbízásából a „Civil szervezetek működési környezetének javítása” kiemelt projekt keretében.

2013. december 31.

Emberi Erőforrások Minisztériuma 1055 Budapest, Báthory utca 10. Telefon: +36 (1) 795-6186 E-mail: [email protected] Honlap: http://www.kormany.hu

IV. modul: A civil szervezetek nemzetgazdasági szerepe, társadalmi hasznosság, önkéntesség

Tartalom A civil szervezetek nemzetgazdasági szerepe, társadalmi hasznosság, önkéntesség .................................. 3 IV.1.1. A civil szervezetek nemzetgazdasági szerepe, társadalmi hasznosság, önkéntesség ............................. 3 IV. 1.2. Civil szervezetek szerepe a helyi szolgáltatásokban ........................................................................... 14 IV. 1.3. A szerződéses kapcsolatok és azok jellemzői ..................................................................................... 22 IV. 1.4. Jótékonyság, önkéntesség és önszerveződés ....................................................................................... 38 IV. 1.4.1. Az önkéntesség alapfogalmai és változásuk napjainkig .................................................................. 38 IV. 1.4.2. Az önkéntesség története Magyarországon ...................................................................................... 42 IV. 1.4.3. Az önkéntesség, a közérdekű önkéntes tevékenység és a közösségi szolgálat elhatárolása ............ 47 IV. 1.4.4. A civil szervezetek jövedelem újraosztásában játszott szerepe ........................................................ 48 IV. 1.4.5. Civil szervezetek működését segítő szolgálatok .............................................................................. 62 Felhasznált irodalom ....................................................................................................................................... 68

Copyright © 2013 Emberi Erőforrások Minisztériuma ● Minden jog fenntartva

2


IV. 1. A civil szervezetek nemzetgazdasági szerepe, társadalmi hasznosság, önkéntesség

IV.1.1. A civil szervezetek nemzetgazdasági szerepe, társadalmi hasznosság, önkéntesség

1

Az államháztartásra, a mindenkori költségvetésre, ezeken belül különösen a közszolgáltatások ellátására alapvető hatást gyakoroltak az elmúlt évtizedekben az egymást követő, felváltó vagy ötvöző közgazdaságtani elméletek, amelyek egyik alapvető kérdése az állam gazdaságban betöltött szerepére vonatkozott (Finta, 2004). Európában ez elmúlt évtizedek során végrehajtott közigazgatási és/vagy állam, illetve önkormányzati reformok lényegében az állam szerepének újrafogalmazása és a közszolgáltatások gazdaságosságának kérdéseire adott, gyakran egymásnak is ellentmondó válaszok köré csoportosíthatóak (Kákai, 2009). Mielőtt a közszolgáltatások ellátásának szereplőit alaposabb vizsgálat alá vennénk, szükséges – ha elnagyoltan is – a „keretek” megrajzolása annak érdekében, hogy a különböző szereplők mozgásterét pontosabban érzékelhessük. Ha a közszektor tartalmát és változásait történelmileg vizsgáljuk, akkor lényegében négy nagyobb szakaszt különböztethetünk meg (Kákai, 2009). Az első szakasz a szabad versenyes kapitalizmus időszaka, amelyben a piaci önszabályozásnak tág tere adódott. Bár az államnak kiterjedt feladatai voltak az infrastrukturális szükségletek kielégítése terén, azonban ekkor a szociális szempontok helyett sokkal inkább a termelés és a termelés növelésének szempontjai álltak előtérben. Az eredeti tőkefelhalmozás korának társadalmi feszültségei először helyi szinten jelentek meg – a városi nyomor képében. Elegendő emlékeztetni a városokba áramló szegények problémájára, a kiszolgáltatott bérmunkáslét feszültségeire vagy a gyermekmunkára. A piaci viszonyok által generált társadalmi feszültségek először helyi közjavak iránti igényként jelentkeztek. A szűkös intézmények – például szegényházak, dologházak, árvaellátás – a helyhatóságok keretében szerveződtek (Kákai, 2007: 162). A második szakaszt a jóléti állam időszaka jelentette. Ez az időszak valójában az 1930-as évektől vette kezdetét. John Maynard Keynes teóriájának érvényre juttatásával váltak uralkodóvá az állami beavatkozás gyakorlatai a nyugati országokban. Az első jóléti programok NagyBritanniában, majd az USA-ban Roosevelt elnöksége idején valósultak meg. A korszak megnövelte 1

A modul 1-3. alfejezetei a következő munkákra épülnek: Kákai László 2007: Civil szervezetek a helyi és területi közszolgáltatások ellátásában. In Horváth M. Tamás (szerk.): Piacok a Főtéren. Helyi kormányzás és szolgáltatásszervezés. Budapest, MKI, pp. 161-210. valamint Kákai László 2009: Kik is vagyunk mi? Civil szervezetek Magyarországon. Publikon Kiadó: Pécs, p. 134-182 oldal.


3


a kormányzat súlyát a közszolgáltatások biztosításában. Az állami szerepvállalás erősödése általában kedvezett az önkormányzati felelősségi körök elismerésének is. Afféle „municipiális szocializmus”, az angolszász országokban az ún. „új-fabianizmus” kora köszöntött be. Erre az időszakra tehát a viszonylag magas adók, az állami redisztribúció és az igen széleskörű – nem túl olcsó állami és önkormányzati – közszolgáltatási rendszer kialakítása és működtetése vált jellemzővé (Kákai, 2009: 135). A harmadik szakaszt az 1970-es évek közepétől jelentkező, a jóléti állam koncepcióját kritizáló irányzatok alkotják. A gazdaságosság előtérbe állítása a jóléti kiadások tetemes növekedésével, az államháztartás deficitjének jelentőssé válásával, az olajválság kiterjedésével magyarázható közvetlenül. Ennek az új „konzervativizmusnak” nevezett irányzatnak szembe kellett néznie a meglévő jóléti szolgáltatások (magas) költségkihatásaival, a magas adókkal és közterhekkel. A következmény a neoliberális gazdaságpolitika volt, amelynek révén korlátozták az állami beavatkozás terjedelmét és lehetőségeit. Mindez kihatással volt a helyi közszféra tevékenységi körére és befolyásának terjedelmére, valamint a civil szektor tevékenységére szerepének növekedésére is. Ennek (mint majd később látni fogjuk) a kormányzat helyi-területi politizálásának tartalmának átalakulását is maga után vonta (Kákai, 2009: 135). A fenti történelmi szakaszok kimutathatók a civil szektor fejlődésében is. Az európai nonprofit szektor utóbbi harminc évében bekövetkezett hihetetlen mértékű növekedését (különösen a közszolgáltatások területén) több tényezővel magyarázható: 

Az 1970-es és a kora 1990-es évek pénzügyi válságainak következtében több kormányzat a korábban állami ellátásként nyújtott jóléti szolgáltatások megszervezése helyett alternatív megoldásokat keresett. A szolgáltatások privatizációjának folyamata egész Európában megfigyelhető volt, és az államtól sok civil szervezet vett át jelentős, széles körben igénybe vett szolgáltatási szegmenseket.



A közösségi intézmények által előállított szolgáltatások nyújtásával egyre növekvő mértékben bíztak meg önkéntes szervezeteket.



A közösségi preferenciák megváltoztak, és a közösségi intézmények által tipikusan uniformizált és viszonylag személytelen módon nyújtott szolgáltatások helyett az emberek egyre inkább az önkéntes szervezetek tevékenysége során előnyben részesített, egyénre szabott, ügyfél-orientált szolgáltatást igényeltek.



Újabb és újabb szükségletek nyertek létjogosultságot, és egyre több, újabb társadalmi méretű igény fogalmazódott meg (pl. nemek közti egyenlőség, bioszféra védelme stb.);



A késő ’70-es és ’80-as években jelentkező foglalkoztatási válság oda vezetett, hogy önkéntes szervezetek bevonásával foglalkoztatási programok indultak be (Tarling, 1998: 2);


4


Lényegében ezen okok vezettek ahhoz a folyamathoz, melynek eredményeképpen részben az állam által „szabadon hagyott” területeken, az önkormányzatok mellett egyre nagyobb mértékben jelentek meg a különféle szolgáltatásokat nyújtó civil/nonprofit szervezetek. A hetvenes évek közepétől a nonprofit szervezetek szerepének növekedésére számos elmélet is született. A szektorról való gondolkodásban, mint ahogy Kinyik Margit is utal rá tanulmányában, azok az elméleti megközelítések dominálnak, amelyek a nonprofit szervezetek gazdaságban betöltött növekvő szerepére reflektáltak (Kinyik, 2009). Ezek közül a témánk szempontjából Burton Weisbrod, Estelle James, Henry Hansmann és Lester Salamon elméletei tűnnek lényegesnek. Burton Weisbrod arra kereste a választ, hogy miért vállalnak részt a nonprofit szervezetek bizonyos kollektív javak létrehozásában. Ennek okát a piac2 és az állam kudarcában látta, mivel a közjavak iránti fogyasztói igényeket az állam nem a kívánt hatékonysággal elégíti ki, saját piaci megoldásaik pedig a társadalom szempontjából nem hatékonyak (Weisbrod, 1991: 21). Henry Hansmann „bizalomelmélete” szerint a nonprofit szervezetek tipikusan abban a helyzetben jelennek meg szolgáltatókként, amikor a fogyasztók (akár a szolgáltatás természetéből következően, akár a vásárlásával kapcsolatos körülmények folytán) bizonytalanok abban, hogy az adott szolgáltatást a megfelelő minőségben kapják-e meg. Mivel a szerződéses kapcsolatok már nem nyújtanak a fogyasztónak elegendő védelmet, elő áll az a helyzet, amit a szakirodalom a szerződéses kapcsolatok kudarcának nevez.3 Ebben az esetben a nonprofit szolgáltatók – a forprofitokkal szemben – megbízhatóbbnak tűnnek, mert velük kapcsolatban kevésbé merül fel a gyanú (a profitorientált tulajdonosok hiánya miatt), hogy személyes hasznot húznának a minőségrontásból (Bartal, 2005: 69). Estelle James kínálati elméletében arra kereste a választ, hogy az állam milyen okoknak köszönhetően mond le a „kvázi közjavak” előállításáról. Ennek okát három tényezőben vélte megtalálni. Az első politikai természetű: a kormányzat így kívánja elnyerni bizonyos társadalmi csoportok és szervezetek támogatását. A másodikat gazdasági magyarázatok alkotják, ugyanis az államot terhelő költségek gyakran kisebbek akkor, ha a szolgáltatást nem az állami intézmények végzik. Végül a harmadik, ami lényegében a nonprofit szervezetek választása mellett szól, hogy munkaerőköltségeik általában alacsonyabbak – részben az önkéntes munkából kifolyólag –, mint az állami intézmények bérköltségei (Bartal, 2005: 73). Henry Hansmann szerint nem csak az egyéni fogyasztók fordulnak fokozottabban a piaci szolgáltatók helyett a nagyobb bizalmi tőkével rendelkező nonprofit szervezetek felé, hanem maga 2

Teljes körű ismeretek hiánya a kínált árukról és szolgáltatásokról, a szabadpiaci versenyt korlátozó monopóliumok kialakulásának lehetősége, a piaci viselkedés külső hatásai és költségei stb. 3 Ez nem más, mint a piac kudarcának egy speciális esete, amely akkor áll elő, ha a vásárlók nem rendelkeznek teljes körű információkkal fogyasztói döntések meghozatalához. Copyright © 2013 Emberi Erőforrások Minisztériuma ● Minden jog fenntartva

5


az állam is, aki, mint a szolgáltatások megrendelője preferálja a velük való együttműködést. Lester Salamon szerint a jóléti államban a kormány – a jóléti szolgáltatások biztosításában – felléphet irányítói és finanszírozói szerepkörben, valamint a szolgáltatások előállítójaként is. Az Egyesült Államokban – mint jóléti államban – a kormányzat leginkább az irányítói funkció betöltésére vállalkozik, melynek keretében a kormányzati feladatok ellátását külső szolgáltatókra építve oldja meg (Salamon, 1991: 62). Az így létrejövő kapcsolatrendszert Lester Salamon „third party government” elnevezéssel illette, amely azt jelenti, hogy a közösségi pénzek elköltése és a közösségi szolgáltatások biztosítása egyaránt külső szolgáltatók bevonásával történik. Ezek a külső szolgáltatók pedig leggyakrabban a magán- és nonprofit szervezetek (Bartal, 2005: 85). A fenti elméleti megközelítésekből is jól látszik, hogy a nyolcvanas évek közepétől a nonprofit szektor helyzetének értelmezése szorosan összekapcsolódott a jóléti állam válságából kivezető út keresésével. Ezen időszak fő jellemzője az állami feladatok, közszolgáltatások privatizálása és piacosítása,4 különösen az egészségügyi, oktatási, és a szociális szolgáltató szektorokban, amelyek mindaddig a nonprofit szervezetek által dominált területnek számítottak az indirekt (pl. adókedvezmények) vagy direkt támogatások (szubvenciók), illetve az úgynevezett kihelyezett szolgáltatások révén. Mielőtt megvizsgálnánk a nonprofit szervezetek szerepét a közszolgáltatások területén, egy nagyon fontos kérdésre kell megadni a választ, mégpedig arra, hogy a közfeladatok ellátásában milyen szerepet töltsön be az állam? Nemzetközi szakmai körökben vita tárgya, hogy a globalizáció gyakran változó kihívásaihoz milyen hatékony kormányzati modell illeszkedik a legjobban, amely a komplex társadalmi, gazdasági, kulturális, fejlesztési problémákra rövid és hosszú távú ciklusokra bontott válaszokat képes adni. Sokan az úgynevezett „menedzserelv”, illetve a hálózatos kormányzás (network governance)5 alkalmazásának előretörését várták, mivel úgy gondolták, hogy a teljesítményelv érvényesítése elől nem lehet kitérni, így a közbeszerzési szabályok, a minőségbiztosítási rendszerek, a teljesítménymérés, a hatáselemzések erőteljesebb érvényesülése várható. Ezzel szemben mások a neoliberális indíttatású, az állammal/önkormányzattal szemben a piac dominanciáját hirdető „jó kormányzás” („good governance”) illetve „új közmenedzsment” („New Public Management)” 4

Ennek lehetőségeit Horváth M. Tamás többféleképpen értelmezi. Tágabb összefüggésben, mint a közfeladat felszámolása (magánkézbeadás illetve a kormányzat kivonulása révén); a szolgáltatás iránti felelősség és a tényleges szolgáltatásnyújtás elválása (kiszerződés révén); a közszolgáltatás díjfizetéshez kötése értelmezhető. Szűkebb értelmezés szerint pedig a versenyre ösztönző hatás (adócsökkentés, megtakarítás), az ösztönző rendszerek működésén alapuló hatékonyság és ideológiai érvek sorakoztathatók fel (Horváth, 2005: 44–45). 5 Ebben a formában az önkormányzati formális-jogi intézmények komplementer társadalmi rendszerekkel vegyülnek. A polgár akkor nem csak piaci fogyasztója a közös javaknak és szolgáltatásoknak, hanem egyben cselekvő részes is a felhasználásában – miközben ezen szerepeit nem választóként, nem „állampolgárként” gyakorolja csupán. Copyright © 2013 Emberi Erőforrások Minisztériuma ● Minden jog fenntartva

6


paradigma mellett kötelezték el magukat. A neoliberális irányzattal szemben jelent meg az a „good government-paradigma”, amely államközpontú (fejlesztő állam), felelősség- és elszámoltathatóság-elvű modellként írható le, ahol a kormányzás feladata a gazdasági, szociális erőforrások kezelése, a közügyek megkülönböztetés nélküli és látható gazdálkodásának fenntartása, a jólét, a szolidaritás, a méltányosság és a kooperáció elősegítése (G. Fodor-Stumpf, 2007, 2009). Végül, de nem utolsó sorban említhetjük meg az Európai Uniót is, melyet olyan szakpolitikai térnek foghatunk fel, amelyben megvalósul a szupranacionális, kormányközi és szubnacionális szintek szimbiózisa. E sajátos integráció működésének értelmezésére és elemzésére az utóbbi harminc évben számos elmélet született. Ezek közül az egyik a „többszintű kormányzás” (multilevel governance). Ebben a megközelítésben érthető marad a nemzetállami szint jelenlegi dominanciája, hiszen nem kérdőjelezi meg a tagállamok kormányainak kompetenciáit, ugyanakkor ezáltal válik érzékelhetővé az államok módosuló szerepe: a kölcsönös függőség részint a globalizált világ többi szereplőjétől, részint a szubnacionális és nem kormányzati szervektől (Kákai, 2013). 2001-ben az Európai Unió kiadta az ún. Prodi-féle Fehér könyvet az európai kormányzásról, (European governance - A white paper). Ebben lefektették, hogy az állam legyen „versenyelvű”, a „jó kormányzás” ennek értelmében a „jobb szabályozás” igénye kell, hogy legyen. A governancegondolat a kormányzás tartalmi átalakulását is jelzi. Ez azt jelenti, hogy egyrészt megváltoznak az államfunkciók, azaz megjelenik az a korábban ismeretlen követelmény, hogy a jogállam egyben hatékony is legyen. Másrészt a közhatalom gyakorlása összefonódik a közszolgáltatások nyújtásával, azaz a politikai kormányzás tulajdonképpen kiegészül a közigazgatás-irányítás és a közintézmény-menedzselés funkcióival (Kákai, 2013). A Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium 2011. június 10-én közzétett Magyary Zoltán Közigazgatás-fejlesztési Programjában

6

új koncepciót vázolt fel. Az elmúlt egy-két évtizedben a

közigazgatást megújító törekvéseknek időben két, jól elkülöníthető iránya volt megfigyelhető. A dokumentum szerint leginkább az ún. neoliberális államfelfogáshoz és az abból eredeztethető új közmenedzsmenthez kapcsolódó reformkísérleteknek a ’80-90-es évek fordulójától lehettünk tanúi. A legfontosabb felismerés a korábbi jóléti állami rendszerek miatt megnövekedett állami szféra fenntarthatatlansága. A célok így az állam méretének és kiadásainak csökkentése, a piaci szektor szabályozási

megoldásainak

„bevitele”

a

közszférába,

kiszervezések,

teljesítmény-

és

hatékonyságelvűség beépítése stb. Azonban a nemzetközi közigazgatási reformtörekvések új irányt vettek a 2000-es évek elején. Ennek oka a kezdődő, főként pénzügyi jellegű válságok sorozata volt, amely végül a 2008-as 6

.


7


világválságban csúcsosodott ki. A szemléletváltás oka az volt, hogy a létrejött kisebb és olcsóbb államok nem voltak képesek hatékony megoldást nyújtani a problémákra. A kicsi és olcsó állam esetükben gyengét is jelentett. Az ún. neo-weberi államkoncepció7 ennek megfelelően a korábbiakhoz képest az állami szerepvállalás megerősítését, a szolgáltatások minőségének és professzionális nyújtásának követelményét, az állampolgári és közigazgatási konzultációk kiterjesztését, eredményalapú szemlélet elterjesztését hangsúlyozta. Európában az elmúlt évtizedek során végrehajtott közigazgatási és önkormányzati reformok, mint azt korábban említettem, lényegében az állam szerepének újrafogalmazása, és a közszolgáltatások gazdaságosságának kérdése köré csoportosíthatók.

1. ábra A helyi felelősségi körök kiterjedtsége

Jóléti állam válsága

Jóléti állam áll am i fe lel ős ség

A humán szolgáltatásokban növekedtek az önkormányzatok kompetenciái

Állam/ Önkormányzat piaci modellje

Gazdasági válság Globalitás vs. Lokalitás? Állam/önkormányzatok szerepének újra definiálása

A helyi költségvetés növekedését korlátozó politika

A társadalmi partnerség fontossága A közösségi források közvetlen bevonása Neo-Weber-i erős állam koncepció?

Kákai, 2009: 137. alapján aktualizált.

A közigazgatási reformok eredményeként Európában lényegében két életképes modell különböztethető meg (Kákai, 2009: 138):

7

Ennek lényege és különbsége a New Public Managementtől abban ragadható meg, hogy míg az NPM a piac működési elveire akarja az államot átállítani, addig a neo-weberi modell az állam szerepének újragondolását az állam megerősítésének fényében helyezi középpontba. Copyright © 2013 Emberi Erőforrások Minisztériuma ● Minden jog fenntartva

8


– Az észak-európai modell, amelyben a települési önkormányzatok nagyon széleskörű, magas színvonalú és gazdaságosan előállított közszolgáltatásokat nyújtanak. Ennek a modellnek az „ára” azonban a települési önkormányzatok önállóságának tömeges megszüntetése, a települések összevonása (a közigazgatásilag és szolgáltatásszervezési szempontoknak leginkább megfelelő „optimális” üzemméret kialakítása), azaz a helyi önkormányzatok számának drasztikus csökkentése. – A dél-európai modell, amelyben a települési önkormányzatok ugyan megőrzik önállóságukat, de közszolgáltatási feladataik jelentős részét a középszintű területi önkormányzatoknak adják át, amelyek hatékony és széles közszolgáltatásokat nyújtanak. 2. ábra

?

tá

?

é

o sz

so

k

lg

dél-európai modell

erős

gyenge

t ha

öz yk n ko

a ált

kicsi fo rrá s: Cséfalv ai, 2 0 06 : 3 0 5

területi önkormányzat

települési önkormányzat

észak-európai modell

?

Magyarország

gyenge

erős

A közszolgáltatások hatékonyságát biztosító regionális politikai modellek Európában

nagy települési önkormányzatok lélekszáma

Összességében tehát azt mondhatjuk, hogy az önkormányzatok megerősödése lényegében egybeesik az állam által közvetlenül ellátott közszolgáltatások folyamatos visszaszorulásával, valamint a piaci viszonyok térhódításával. Valamennyi fejlett országban egyre nagyobb az állami újraelosztás szerepe, egyre több nemzetállami funkció összpontosul nemzetközi szervezeteknél, és a nemzeti kormányok hatásköreinek „megnyirbálása” a helyi állam, tehát az önkormányzatok megerősödésével jár(t) együtt. Az önkormányzatok nemzetközi térnyerése lényegében megegyezett azzal a politikai szándékkal, amely az állam totális jellegének lebontására, valamint a lokális döntések és feladatellátások arányának növelésére irányultak. Copyright © 2013 Emberi Erőforrások Minisztériuma ● Minden jog fenntartva

9


Végeredményben a közjavak termelésében kétirányú változás állt be. Egyrészt csökkent a kormányzat közjavak biztosításáért való felelőssége. Jellemző módon sok, addig közjószágként értelmezett dolog vált (ismét) magánjószággá. Másrészt a megmaradó kormányzati felelősségi kör is határozottan átalakult. A korábbi közvetlen feladatellátás helyébe lépő új menedzsment előszeretettel épített a piaci mechanizmusok szerepére a közszükségletek kielégítésének biztosítása körében is. A közszolgáltatások területén a változások a következőképpen foglalhatók össze:  költségek, ráfordítások mértéktelen növekedésének megakadályozása;  értékviszonyok helyreállítása;  állami döntések piaci keretek közé szorítása;  a jóléti területekről kivonul az állam; o

szociális lakásfenntartás leépítése,

o

szolgáltatások értékarányos díjfizetéshez kötése,

o

társadalmi szolidaritás állami megoldásainak leépítése,

o

közszolgáltatások privatizációja.

Az állami kötelezettségek háttérbe szorulását jól mutatja az a folyamat is, amelynek révén egyre több feladat és kötelezettség került át az önkormányzatokhoz. Az 1980-as évektől a mindinkább nehezedő gazdasági légkör a központi kiadások mérsékléséhez vezetetett, amely jelentősen – bár országonként eltérő mértékben – érintette az önkormányzatok „költekezését”, gazdálkodását (Stoker, 1991: 2). Azok a kihívások, melyekkel az önkormányzatoknak szembe kellett nézniük, sokkal szélesebb körűek voltak, mint amit a „pénzügyi krízis” jelentett. A szociális és gazdasági változások jelentős hatást gyakoroltak arra a környezetre, amelyben maga az állam/önkormányzat is működik. Ezen megváltozott körülmények hatására a közszektor számára szóba jöhető lehetséges megoldások a következőkben foglalhatók össze:  a közszolgáltatások átadása nonprofit szervezeteknek,  egyes közfeladatok privatizációja (kiszerződés, vállalatba adás) az üzleti szektornak,  egyes háttértevékenységek kiszervezése az üzleti szektornak,  az üzleti szférában már sikerrel használt marketing módszerek átvétele. Ezt a folyamatot próbálja – kissé sematikus módon – bemutatni az 1.ábra, melynek az alsó részén található kérdőjel a világgazdasági válság által előállt bizonytalan helyzet egy lehetséges, az alábbiakban részletezett megoldási útját mutatja. Bármelyik koncepciót és modellt is vizsgáljuk egy dolog mindenképpen megállapítható, nevezetesen az állam a jóléti társadalmakban továbbra is meghatározó tényező marad, hiszen továbbra is ő szabja meg az új intézményi kereteket és közigazgatási struktúrákat. Ugyanakkor


10


feladatává egyre inkább a közszolgáltatások összehangolása válik. Ennek számos formája és partnere lehet a harmadik szektor bevonásán keresztül olyan új elemek integrálásával, mint például a vállalati-társadalmi felelősségvállalás (CSR),8 vagy a szociális marketing, de említhetnénk a finanszírozás különböző formáit is. A demokratikus rendszerváltozás után Magyarországnak egyszerre kellett megbirkóznia az 1990 előtti rendszertől örökölt gazdasági válsággal, a piacgazdasági átalakulással és a demokratikus intézményrendszer bevezetésével, ami óriási terhet rótt az országra. Ebben a folyamatban kellett végrehajtani a közszektor modernizációját, ami azért történhetett nehezebben, mert nem a közszektor és a piacgazdaság szabályozórendszerének módosítását kellett elvégezni, hanem előbb ennek – a demokratikus alapelveknek megfelelő – létrehozatala volt a feladat. Ebből a szempontból a közszektor reformja Magyarországon, mint ahogy Zupkó Gábor és Horváth M. Tamás jelzi, két lépcsőben zajlott (Zupkó, 2002: 104; Horváth, 2002). Első lépésben a demokratikus közigazgatás megteremtéséhez szükséges intézményeket és törvényeket kellett megalkotni (1989–1990-es évek eleje). A közigazgatás és a jogalkotás átalakítása az előző években felgyülemlett demokratikus deficit felszámolására törekedett, és a célszerűséget, a közszolgáltatások hatékony ellátását szolgáló szervezési-vezetési elemek legtöbbször

kimaradtak

belőle. A második

lépésben

kezdődhetett

meg

a

közszektor

hatékonyságának és a közszolgáltatások minőségének javítását célzó reformok megvalósítása (ez folyamat a közigazgatási reformok képében valamennyi kormányzat tevékenységének részévé vált, hol kisebb, hol nagyobb sikerekkel), ami már összehasonlítható a nyugati országok közszektorára nehezedő hetvenes, nyolcvanas évekbeli kihívásokkal. „Egyértelművé vált, hogy a társadalom igényei alapján a közszolgáltatásokkal szemben hasonló elvárások jelennek meg, mint a fejlett országokban” (Zupkó, 2002: 104; Horváth, 2002: 89). Magyarország a rendszerváltás mindent változtatni és demokratizálni akaró lendületében lényegében egy vegyes rendszert „szült”, amely az észak-európai és a dél-európai modell keverékét eredményezte. Egyrészt a hazai települési önkormányzatoknak az észak-európai modellhez hasonlatosan szerteágazó teendőik vannak, azaz elvileg ugyanolyan széles körű feladatokkal rendelkeznek a százezres nagyvárosok, mint a néhány százfős aprófalvak. Másrészt a hazai települési önkormányzatok túlnyomóan kis lélekszámú önkormányzatok9 csakúgy, mint Dél-Európában, ám ellentétben a dél-európai települési önkormányzatokkal, a hazai 8

Corporate Social Responsibility. Magyarországon a Központi Statisztikai Hivatal 2012-es adatai alapján a helyhatóságok 54%-ában (1688) a lakosság nem éri el az 1000, 37%-ában pedig az 5000 (1152) főt. Mindez azt jelenti, hogy a települések 90 százalékában a lakosság nem éri el az 5000 főt. 9


11


önkormányzatok széles körű közszolgáltatási feladatokat látnak el, a középszintű települési önkormányzatoknak – kistérségeknek és megyéknek – pedig csak a „maradék” feladatok jutnak. Tehát „összességében a hazai gyakorlat úgy kompenzálta az életképes európai modelleket, hogy azoknak nem az előnyeit, inkább csak a hátrányait ötvözte. Ma gyakorlatilag egy dél-európai jellegű struktúrára – mindenekelőtt a kis lélekszámú települések magas arányával jellemezhető településszerkezetre – épül rá egy észak-európai jellegű, széles körű közszolgáltatási feladatvállalás.” (Cséfalvai, 2006: 307). Magyarországon a közszektor korszerűsítését – amely a fentiekből következően jelentős fáziskésésből indult a nyugati országokhoz képest, hiszen csak a rendszerváltás után kezdődhetett meg – eddig a privatizáció különböző formái és a decentralizáció (devolúció) jellemezték. A magánosítás azonban nem olyan mértékű, mint az Egyesült Királyságban (pl. nem kötelező az önkormányzatok számára). A decentralizáció esetében pedig vita folyik arról, hogy a széles körben leadott hatáskörök hatékony ellátását nem gátolja-e az önkormányzati rendszer széttagoltsága, illetve a kontrollmechanizmusok kialakulatlansága.

1. táblázat A központi költségvetés, illetve az önkormányzatok kiadásai a GDP százalékában Éves GDP összértéke (Mrd Ft) Központi költségvetés részesedése Ebből (%) a helyi önkormányzatoknak Önkormányzatok GFSrészaránya szemléletű átadott összes összeg

1991 2498 33,2 24,6 15,2

1993 3548 35,0 25,4 17,2

1995 5614 35,4 21 14,6

1997 8542 25,9 19,4 13,3

1999 11 750 31,3 19,5 13,0

2001 15 825 28,3 19 12,3

2002 16.500 35 17 12,8

2003 18.574 31 13 11,9

Forrás: Vígvári,a2006 részesedése GDP százalékában Központi költségvetés=100

Az adatokból jól látszik, hogy az önkormányzatok kiadásainak részesedése a GDP-hez folyamatos csökkenést mutat,10 úgy, hogy közben különösebb feladatcsökkenés11 nem következett be. Sőt, az Önkormányzati törvény (Ötv.) hatályba lépése után alkotott különböző szakmai (ágazati) törvények újabb kötelező feladatokat állapítottak meg, részben pedig olyan szakmai standardokat tartalmaztak, amelyek finanszírozását a normatív állami hozzájárulások nem ölelték fel. A kötelezően ellátandó önkormányzati feladatok száma tehát nem csökkent, hanem egyenesen nőtt, ugyanakkor a bővülő feladatokhoz arányosan az önkormányzatok központi forrásokat nem kaptak. Vígvári András számításai szerint 1990-től 2003-ig az önkormányzatok kiadásainak reálértéke mintegy 10 százalékkal csökkent (Vígvári, 2006: 26). Az adatokból egyértelműnek tűnik, hogy „a magyar települések autonómiája csak részleges, 10

Ami a rendszerváltás követően még 18% körül volt mára viszont 11% körüli értékre csökkent. Az Állami Számvevőszék 2000. évi 0012. számú jelentése szerint 1995–1999 között az önkormányzatokra és szerveire 3646 feladat- és hatáskört telepített a kormányzat, amit összesen 351 jogszabály (ezen belül 133 törvény) szabályoz (www.asz.hu/ASZ/jeltar.usf). 11


12


hiszen annak legfontosabb feltétele, a pénzügyi függetlenség hiányzik.”(Cséfalvai, 2006: 308) Már ezekből az adatokból is sejthető, hogy a helyi szolgáltatások színvonalának megőrzését csak úgy lehetne elérni, ha új erőforrásokat vonnak be az önkormányzatok. Ez részben a privatizáció bevételeiből vált lehetségessé, másfelől a társadalmi részesedés növeléséből. Kiterjedtek a díjfizetéses szolgáltatások, ahol a befizetéseknek fedezniük kell a kiadásokat. Növekedett a civil szerep- és tehervállalás a különböző humán szolgáltatások terén. Az ún. nonprofit szervezetek outputjai ugyancsak hozzáadott forrásként jelentkeztek. Összességében a költségvetési megszigorításokat sikerült végigvinni az önkormányzati alrendszeren. Ugyanakkor az ehhez kapcsolni kívánt strukturális reformok rendre megbuktak a politikai ellenálláson. Jól mutatja ezt a folyamatot az is, hogy az önkormányzati finanszírozási mechanizmus a jóléti rendszerek technikáit igyekszik alkalmazni. Eközben az egész gazdaságpolitika, különösen az 1994–1997, 1998–2000 valamint 2003–2004 és 2006 utáni kormányzati ciklusban restrikciós természetű volt. A költségvetési visszafogás megfojtani látszott a működő önkormányzati finanszírozási rendszer legfontosabb elemeit. Az önkormányzati rendszer Ágh Attila kifejezését használva „állva maradt”, egy olyan puffer lett, ahova bezsúfoltak minden olyan tennivalót, amit más szereplők nem kívántak ellátni (idézi Vígvári, 2006:21). Mindez hatással volt a közszolgáltatások előállítására és nyújtására is, mert azokon az önkormányzati, illetve közigazgatási szinteken, amelyek gazdaságossá tehették volna a közszolgáltatásokat – a régió, a megye vagy a kistérség szintjén – csak gyenge jogosítványokkal rendelkező önkormányzatokat, vagy csak a kormány által kinevezett testületeket találunk (Cséfalvay, 2006: 308). A pénzügyi válság, illetve a közszolgáltatások gazdaságosságának növelése, valamint a közintézmények átalakításának mikéntjére kidolgozott modellek nem hagyták érintetlenül a nonprofit szektort sem. Az állami szolgáltatások leépülése egy folyamatosan kiépülő és fejlődésben lévő civil szektor mellett megy vagy ment végbe, de kérdéses, hogy Magyarország képes-e a nyugat-európai mintát követni. A következőkben megpróbálom bemutatni, hogy a hazai nonprofit szervezetek képesek-e a közszolgáltatások nyújtásába bekapcsolódni, ha igen, ezeknek mik a jellegzetességei, tipikus területei és problémái?


13


IV. 1.2. Civil szervezetek szerepe a helyi szolgáltatásokban

12

A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény előírásainak értelmében a rendkívül széleskörű közszolgáltatási feladat-ellátási kötelezettséggel rendelkező önkormányzatok néhány garanciális szabály betartása mellett helyben dönthették el, hogy a közszolgáltatásokat milyen szervezeti formában biztosítják a településen élők számára. A feladatok és hatáskörök két részből tevődtek össze: kötelezően ellátandó és szabadon vállalt feladat- és hatáskörökből. 2010 előtt a hazai önkormányzatokat hagyományosan intézmény-centrikus közfeladatellátás jellemezte. A költségvetési szervek száma – dacára a társulások jelentős térnyerésének – 2002 után13 ismét növekedni kezdett és 2006. december végére 14 329 volt. Kötelezően ellátandó feladatokat és hatásköröket csak törvény írhat elő, amelyekhez az országgyűlésnek egyidejűleg biztosítania kell a feladat-ellátáshoz szükséges anyagi feltételeket, valamint döntenie kell a költségvetési hozzájárulás mértékéről és módjáról. Ugyanakkor ez nem jelenti azt, hogy a kötelezően ellátandó feladatok fedezete biztosításának kizárólag költségvetési előirányzatból kell megvalósulnia. Noha az alapvető önkormányzati jogok azonosak, lehetőség van arra, hogy az Országgyűlés nagyobb lakosságszámú és teljesítőképességű önkormányzatok részére – más önkormányzatokhoz képest – több kötelező feladatot és hatáskört állapítson meg. A helyi önkormányzatok feladatának és hatáskörének másik hányadát az önként, szabadon vállalt feladat- és hatáskörök teszik ki. A vállaláskor a helyi közügyek fogalmából kell kiindulni: e téren a törvényalkotó széles körű lehetőséget deklarál (Ivancsics, 1999: 168). Az önkormányzatokra ruházott széleskörű feladatok- és hatáskörök kapcsán az Állami Számvevőszék 1995–1999 között készített vizsgálata azt állapította meg, hogy az önkormányzatok többsége nem tekintette át, nem mérte fel a rendelkezésre álló erőforrásait arra vonatkozóan, hogy a kötelező és önként vállalt feladatai közül mit tud ellátni. Általános jelenség, hogy az önkormányzatok szervezeti és működési szabályzataiban csak visszautalnak minden olyan jogszabályra, ami részükre feladatot ír elő, illetve önként vállalt feladatnak tekintik mindazt, amely az éves költségvetésben szerepel.14 Ugyanez a helyzet tapasztalható a körzeti vagy térségi feladatok ellátása kapcsán is, azzal a különbséggel, hogy ezen feladatok vállalása vagy átadása tekintetében a települési önkormányzatok számára 12

Az alfejezet lényegében azt mutatja be, hogy az elmúlt időszakban a közszolgáltatások ellátása milyen módon történt és ebben milyen formában vehettek rész a civil szervezetek. A 2011-ben életbelépő önkormányzati törvény és az azt megelőző új alaptörvény által bekövetkező változásokról és a civil szervezeteket érintő hatásairól sajnos egyenlőre konkrét adatokkal nem rendelkezem, így csak utalni tudok arra, hogy bizonyos területeken a törvény módosulása új helyzetet fog teremteni. 13 1995 és 2002 között az önkormányzati szervek száma csökkent, jelentősen elmaradt a 14.000 számtól. 14 www.asz.hu/ASZ/jeltar.usf Copyright © 2013 Emberi Erőforrások Minisztériuma ● Minden jog fenntartva

14


biztosítottak választási, mérlegelési lehetőséget. A megyei önkormányzatok forráshiányos helyzetbe kerülése részben a települési önkormányzatok által fenntartott intézmények átadásával is magyarázható.15 Az önkormányzati feladatellátás, illetve a különböző típusú közszolgáltatói-tevékenységek színtere döntően az önkormányzat és annak intézményei, azonban ennek gyakorlása eltérő típusú szervezetekben történik/történhet. Az ilyen szervezeti kereteknek elvben három típusa létezik. Az egyik szervezeti megoldás a közösségi forrásokból (költségvetésből) finanszírozott intézmény(ek), intézet(ek). A magyar államháztartási rendszerben ezek a költségvetési szervek, amelyek meghatározott közfeladat kötelező ellátása érdekében jönnek létre. A második szervezeti forma a klasszikus közszolgáltató vállalat. A vállalati szerződés az önálló jogi személyiség mellett azt jelenti, hogy bevételeiből fedezi kiadásait, gazdálkodási rendszere és szervezeti felépítése pedig a magánszektor vállalataihoz teszi hasonlatossá. Ezen szervezeti forma jelentős eltérése az intézménytől, hogy lényegében önfinanszírozó. A harmadik formaként a különböző civil szervezeteket és nonprofit intézményeket említhetjük (Vígvári, 2002: 180). 2010 előtt az állami támogatások fokozatos csökkenése, az intézmények fenntartási kiadásainak növekedése, az új feladatok, igények megjelenése következtében az önkormányzatok a közszolgáltatások megfelelő színvonalú biztosítása érdekében törekedtek az önkormányzaton kívüli források bevonására és a feladatellátás kiszervezésére. Erre a célra alternatív lehetőségként a közszolgáltatások szerződésbe adása, a privatizáció, a koncesszió és a nonprofit szervezetek kínálkoztak. Ezek közül most kizárólag a nonprofit szervezetek feladatellátásban való részvételének módozataival foglalkozom. Mielőtt részletesen megvizsgálnánk a nonprofit szervezetek részvételének lehetőségeit a közszolgáltatások nyújtásában, szükséges tisztázni azt a kérdés, hogy milyen előnyöket jelenthet a nonprofit szervezetek részvétele ezen a területén. Nonprofit szervezetek részvétele a szolgáltatások területén Carlo Borzaga16 szerint a következők (Borzaga, 1999): a)

A civil szervezetek jobban be tudják azonosítani, ki tudják fejezni és kielégíteni a szükségleteket, ami viszonylag kis méretükkel és a helyi közösséghez fűződő szoros kapcsolatukkal függ össze.

b)

Differenciált, egyénre szabott szolgáltatásokat képesek nyújtani. Az autonómia meghatározó abban a tekintetben, hogyan juttatják el szolgáltatásaikat a különböző igényekkel fellépő fogyasztókhoz. A nonprofit szervezetek alkalmasabbak arra, hogy

15

Hiszen gondoljuk csak bele az elaprózott településszerkezetben 3200-nál alig kevesebb helyhatóság a MÁK 2008. július 1-re vonatkozó adata szerint 12.800 költségvetési szervet tart/ott fenn (Vígvári, 2009: 25). 16 A szerző ezen jellemzőket a házkörüli szociális ellátás példája alapján fogalmazta meg. Copyright © 2013 Emberi Erőforrások Minisztériuma ● Minden jog fenntartva

15


széles skálájú palettát nyújtsanak, mint a profitorientált vállalkozások, mert az utóbbiak költségtakarékossági megfontolásból a nagy szériákra és a szűk választékra törekszenek. c)

A profitorientált szervezetekhez képest a nonprofit szervezetek ösztönzik a fizetőképes kereslet növekedését, mégpedig információs aszimmetriájuknál fogva, ami annyit jelent, hogy közelebb vannak a fogyasztókhoz, s így könnyebben tudnak bizalmi viszonyt kialakítani velük.

d)

A köz- és magánszférával összehasonlítva a nonprofit szektor alacsonyabb költségen állítja elő javait és szolgáltatásait, mert szervezetei kis vagy zéró-költségigényű forrásokra (önkéntes munka, donorok) támaszkodhatnak, rugalmasabban használhatják munkaerőállományukat, alacsonyabb élőmunka-ráfordítással dolgozhatnak.

Mindezen jellemzők figyelembevételével Frey Mária szerint a nonprofit szervezetek – még azok is, amelyek közfinanszírozásban nem részesülnek – képesek arra, hogy: 

zéró profit mellett is nyújtsanak szolgáltatásokat,



serkentsék a lakossági igények fizetőképes keresletté válását, továbbá – alacsony költségeiknek köszönhetően – növeljék fogyasztóik számát és ezáltal nettó foglalkoztatás bővülést produkáljanak,



a kínálat differenciálásával és a költségek csökkentésével felszínre hozzák és formalizálják a rejtett szükségletek egy részét, amelyek enélkül az informális gazdaságban, vagy a családi keretek között végzett nem fizetett munkák révén találnák meg a fedezetüket (Frey, 2001: 54).

Civil szervezetek a helyi közfeladatok ellátásában (közhasznú/ nonprofit gazdasági szervezetek) A nonprofit szervezetek helyi közfeladatok ellátásába való bekapcsolódása szempontjából a közösségi erőforrások összeadásának van nagy jelentősége. Ez (mint ahogy Horváth M. Tamás megfogalmazta) két irányban is megjelenik: egyfelől a civil és magánszféra részéről valósul meg egyfajta akkumuláció, másfelől a helyi önkormányzatoktól vesznek át forrásokat (Horváth, 2002: 162). A civil szféra erőforrásainak közfeladatok ellátásába való becsatornázásával kapcsolatos törvényi szabályozás hiányosságait és következetlenségeit részben orvosolta a közhasznú szervezetekről szóló 1997. évi CLVI. törvény (ún. Közhasznúsági törvény) megalkotása. Ugyanakkor a törvény nem egyszerűsítette, hanem tovább bonyolította a feladatellátás szervezeti formáinak amúgy is létező sokféleségét.17 17

A költségvetési szervek mellett saját tulajdonú és privát gazdasági társaságok és a nonprofit szervezetek is fontos


16


A törvény kétlépcsős rendszert fogadott el. E szerint a közhasznú tevékenységek taxatív meghatározása, e tevékenységeknek a törvényben való felsorolása adta a közhasznúság kereteit. Ily módon az a nonprofit szervezet kérhette a bíróságtól a közhasznúsági besorolást, amely alaptevékenységként a törvényben meghatározott – 22 féle18 – tevékenység valamelyikét gyakorolta. A közhasznú státus megszerzéséhez ezen kívül még hozzátartozott a szervezeteknek az a vállalása, amely szerint működésük során: 

biztosítják a profit szétosztásának tilalmát,



korlátozzák a szervezet vállalkozási tevékenységét,



biztosítják a politikától való függetlenséget.

A közhasznúság második lépcsőjét a „kiemelkedően közhasznúság” megszerzésének lehetősége biztosította. Ilyen státuszt olyan közhasznú tevékenységet ellátó szervezet kaphatott, ahol a tevékenységről törvényi felhatalmazás, döntés alapján az államnak, vagy valamilyen területi önkormányzatnak kellett gondoskodnia. A statisztikai adatok szerint a közhasznú szervezetek száma 2011-ig folyamatosan nőtt, arányuk 1998-hoz képest közel háromszorosára növekedett, ami azt is jelenti, hogy a nem közhasznú szervezetek az összes szervezeten belüli aránya szinte folyamatosan csökkent. A helyi közszolgáltatások szervezése szempontjából nagy jelentőségű kiemelkedően közhasznú szervezetek aránya is közel megkétszereződött 1998–2011 között (2411-ről 3360-ra),19 azonban arányuk az összes szervezeten belül nem érte el az egytizedet.

részei az önkormányzati feladatellátásnak. 18 Ezek lehetnek egészségmegőrzés, betegségmegelőzés, gyógyító, egészségügyi rehabilitációs tevékenység, szociális tevékenység, családsegítés, időskorúak gondozása, tudományos tevékenység, kutatás, nevelés és oktatás, képességfejlesztés, ismeretterjesztés, kulturális tevékenység, kulturális örökség megóvása, műemlékvédelem, természetvédelem, állatvédelem, környezetvédelem, gyermek- és ifjúságvédelem, gyermek- és ifjúsági érdekképviselet, hátrányos helyzetű csoportok társadalmi esélyegyenlőségének elősegítése, emberi és állampolgári jogok védelme, a magyarországi nemzeti és etnikai kisebbségekkel, valamint a határon túli magyarsággal kapcsolatos tevékenység, sport, a munkaviszonyban és a polgári jogi jogviszony keretében megbízás alapján folytatott sporttevékenység kivételével, a közrend és közbiztonság védelme, önkéntes tűzoltás, mentés, katasztrófa-elhárítás, fogyasztóvédelem, rehabilitációs foglalkoztatás, a munkaerő-piacon hátrányos helyzetű rétegek képzésének, foglalkoztatásának elősegítése és a kapcsolódó szolgáltatások, euroatlanti integráció elősegítése, közhasznú szervezetek számára biztosított – csak közhasznú szervezetek által igénybe vehető – szolgáltatások. 19 Bár arányuk 2007-hez csökkent, aminek oka az új Civil törvényben elfogadott új közhasznúság szabályozása. Copyright © 2013 Emberi Erőforrások Minisztériuma ● Minden jog fenntartva

17


3. ábra A kiemelkedően közhasznú, a közhasznú és nem közhasznú szervezetek megoszlása, 1998– 2011

Forrás: Központi Statisztikai Hivatal, 2000, 2009, 2013

Az Állami Számvevőszék 1995–1999 között végzett felmérése szerint a közhasznú szervezetek elsősorban a településüzemeltetésben és a közoktatás-közművelődés területén voltak a legelterjedtebbek, míg számuk viszonylag alacsonyabb volt az egészségügyi-szociális ellátások területén. A településüzemeltetésben inkább a közhasznú társasági forma, az egyéb önkormányzati feladatok ellátása terén pedig a közalapítványi forma volt a gyakoribb (ÁSZ, 2000: 37). A 2011-ben készített KSH adatgyűjtés viszont a közhasznú szervezeteknek nagyobb és tevékenységi terület tekintetében jóval szélesebb képét mutatta. Az összes szervezet közel 51 százaléka minősült közhasznúnak, ezen belül jelentős volt az arányuk a kultúrában, a vallásban, az oktatásban, az egészségügyben, a szociális ellátásban. A kiemelkedően közhasznú szervezetek pedig az átlagot meghaladó mértékben az oktatás, a tudomány, az egészségügy, a szociálpolitika, a környezetvédelem, a település- és gazdaságfejlesztés, a közbiztonság védelme és a többcélú adományozás terén fordultak elő. Ugyanakkor, ha a közhasznú, kiemelkedően közhasznú szervezeteket az egyes szervezeti formák


18


körében vizsgáljuk, akkor egy nagyon érdekes összefüggésre juthatunk. 2011-ben az alapítványok körében arányait tekintve kétszeresére, míg az egyesületek esetében háromszorosára nőtt a közhasznú szervezetek száma. 2. táblázat A kiemelkedően közhasznú, a közhasznú és nem közhasznú szervezetek megoszlása (százalékban) egyes szervezeti formák körében, 1998-2011 Kiemelkedően közhasznú

1998 Közhasznú

Nem közhasznú

Kiemelkedően közhasznú

2011 közhasznú

Nem közhasznú

Alapítvány

4

31

65

6

71

23

Közalapítvány

19

34

47

22

66

12

Egyesület

3

11

86

3

42

55

Kht./nonprofit gazdasági társaság

31

49

20

17

59

24

Forrás: KSH Nonprofit szervezetek Magyarországon, 2000; 2013

Ugyanakkor az alapítók tekintetében állam-/önkormányzat-közelinek tartott közalapítványok és közhasznú társaságok (kht) már a Közhasznúsági törvény elfogadása után (1998-ban) is nagyobb arányban képviseltették magukat a közhasznú, sőt a kiemelkedően közhasznú szervezetek körében, mint az alapítványok vagy az egyesületek. Annak ellenére, hogy a közhasznú, illetve kiemelkedően közhasznú szervezetek aránya az összes szervezet körében meghaladja az ötven százalékot, részesedésük az önkormányzati feladatok ellátásában nem tűnik jelentősnek, inkább csak segítik és támogatják azokat. Az adatok azt is jelzik, hogy a helyi közszolgáltatók között igen magas a nem közhasznú szervezetek aránya. Ennek oka valószínűleg ma is a helyi és központi szinten prioritásként kezelt köz(össégi) feladatok különbözőségében rejlik. Míg az önkormányzatok alapvetően a helyi közösségek önszerveződési hagyományait támogatják (kevésbé intézményesült, gyakran egyesületi formában működő, nem közhasznú sport, hobbiszervezetek), addig a központi normatív támogatás főként jóléti szolgáltatásokhoz kapcsolódik (intézményesült, nagy bevételű, kiemelten közhasznú, gyakran állam közeli nonprofit szervezetek. Előbbiek a normatív támogatások legnépesebb, míg utóbbiak a legnagyobb bevételű csoportokat alkotják a közszolgáltató szervezetek között (Kuti, 2003).20 A vállalkozásokra érvényes szabályozás előnyeit, kihasználható lehetőségeit egyre több helyen ismerték fel és alkalmazták eredményesen. Ezt a folyamatot erősítette a nonprofit szektor főállású foglalkoztatottjainak jelentős mértékű emelkedése (1993-ban 30 234 fő, 2000-ben 56 004 fő, 2003ban 70 805, 2007-ben pedig 93 010, ami közel háromszoros növekedés) az elmúlt években21 (Nagy20 21

Idézi Kinyik Margit (2009: 102). Ez az összes munkavállalóhoz viszonyítva 1,3%-os arányt jelent, ami nemzetközi viszonylatban így is rendkívül


19


Sebestény-Szabó, 2009). A szektor méretének bővülése mellett érdemes egy kicsit jobban szemügyre venni a foglalkoztatásban játszott szerepét is. Miközben azt láttuk, hogy 2010 előtt az állam folyamatosan vonult ki az oktatási, egészségügyi, szociálpolitikai területekről, sokan azt várták, hogy a bővülő szektor egyre jelentősebb szerepet tölt majd be a foglalkoztatásban. A 2007. évi adatok alapján ugyan 66%-kal magasabbak a számított főállású alkalmazottak aránya, mint 2000-ben. Azonban, ha az egyes szervezettípusok alapján vizsgáljuk a szervezetek foglalkoztatásban játszott szerepét, akkor egy teljesen más kép rajzolódik ki előttünk. 2007-ben a köztestületeknél 2%-kal, az egyesületeknél 8%-kal, az alapítványoknál 30%-kal, a közalapítványoknál 27%-kal és a kht-knál 94%-kal (!) növekedett a főállású alkalmazottak száma 2000-hez viszonyítva. Ez azt jelenti, hogy 2007-ben a számított főállású alkalmazottak 60 százaléka a kht-k kötelékében végezte munkáját. Az adatok tehát azt jelzik, hogy hiába növekedett a szektor mérete, a foglalkoztattak számának növekedéséről csak az állam, illetve önkormányzat-közeli szervezetek esetén beszélhetünk. Összefoglalóan megállapíthatjuk, hogy a Közhasznúsági törvény megalkotásakor meghatározott cél, nevezetesen hogy a közhasznúsághoz kapcsolódó (adó)kedvezményrendszerrel világos, kiszámítható kereteket biztosítanak a magán- vagy vállalkozói adományozók számára, valamint erősítsék a bizalmat a közhasznúságból adódó rendezett adminisztrációval, a nyilvánosságot megteremtő szervezeti renddel, nem vált valóra. A magán- vagy üzleti szféra bizalmát a közhasznúság intézménye nem erősítette a várt módon. A szektort támogató magán- és vállalati adományok változatlan aránya nem igazolja a közhasznúság állami szférán kívüli forrásteremtő funkcióinak hatékony működését. A közhasznúság funkciói inkább az állami-nonprofit szervezetekkel kapcsolatban – különösen a pályázatok esetében – váltak mindinkább meghatározó jelentőségűvé (Bartal, 2005: 225). A Közhasznúsági törvény kapcsán éles kritikát fogalmazott meg a Nonprofit Szektor Analízis (NOSZA) Egyesület is. Véleményük szerint a kétfokozatú közhasznúsági nyilvántartásba vétel a nonprofit szektor fejlődése szempontjából hátrányos volt. A bírósági gyakorlat évről évre szigorúbbá és formálisabbá vált. Így alakult ki az a helyzet, hogy szinte kizárólag az állami szerv vagy önkormányzat által alapított vagy támogatott közalapítványokat, közhasznú társaságokat jegyezték be kiemelkedően közhasznú szervezetként (Bíró, 2002: 116). A Közhasznúsági törvény nem váltotta be a hozzáfűzött reményeket a forrásteremtés terén sem, azaz nem lett nagyságrendekkel több adományozója a közhasznú szervezeteknek. Továbbá a szakma képviselői között széles egyetértés mutatkozott abban, hogy a közhasznúság tartalma kiürült, a törvény ugyanis csak formális követelményeket állított fel, amelyeknek a státusz alacsonynak tekinthető. Copyright © 2013 Emberi Erőforrások Minisztériuma ● Minden jog fenntartva

20


megszerzésekor kellett megfelelni, ám e követelmények további megvalósulását már nem garantálta a törvény. Ezért át kellett gondolni a közhasznúsági szabályozás célját és tartalmát. Ez a változtatás a 2011-ben elfogadott jogszabályban megtörtént. A fenti helyzettel szemben a civil szervezetek létesítéséről, működéséről, támogatásáról, gazdálkodásáról és nyilvántartásáról szóló jogszabályi környezet kétség kívül egyik legnagyobb változása a közhasznú szervezetekről szóló 1997. évi CLVI. törvény hatályon kívül helyezése, valamint a közhasznúság fogalmának és követelményeinek újraértelmezése. A kiemelkedően közhasznú minősítés megszűnt, a közhasznú jogállás egyfokozatú lett. A közhasznú tevékenység és a közhasznú jogállás mást jelent: az előbbit végezheti bármely civil szervezet – bírósági jóváhagyás nélkül is –, viszont az utóbbi – kedvezmények igénybe vételére is jogosító – jogállást csak a törvényszék határozata alapján nyeri el a szervezet. Ez elsődlegesen érinti az egyesülési jogról, a közhasznú jogállásról, valamint a civil szervezetek működéséről és támogatásáról szóló 2011. évi CLXXV. törvényt (Civil tv. vagy Civil törvény), hiszen ez definiálja az új fogalmi és követelményi rendszert, de érint számos más, a nyilvántartásba vétellel, a gazdálkodással, adózással, beszámolással stb. kapcsolatos jogszabályt is. Közel másfél évtizedes gyakorlat során megszokottá – helyenként rutinná – vált fogalmakat és eljárásokat kellett újakkal felváltani, és ez vonatkozik az új civil szervezetek létesítésére, és a már működő közhasznú civil szervezetekre is. A Civil törvény hatálybalépését megelőzően közhasznú jogállást elnyerő szervezeteket 2014. május 31. napjáig megilletik az ezzel kapcsolatos kedvezmények, ettől az időponttól azonban a Civil törvény szerinti feltételeknek kell megfelelniük, ezzel összefüggésben a kiemelkedően közhasznú szervezetek elnevezése nem változik kötelezően, jogállásuk azonban közhasznú, és ehhez kötődnek kötelezettségeik és kedvezményeik is. Ha a nonprofit szervezetek által ellátott tevékenységeket összevetjük az állami és önkormányzati közfeladatokkal, akkor nem lehet kétséges, hogy az összesen 36.038 közhasznú és kiemelkedően közhasznú jogállású szervezet túlnyomó többsége olyan feladatot lát el, amely közfeladatnak minősül (csak emlékeztetőül: közülük 32.083, tehát 89,0% a klasszikus civil szervezet). Ezek alapján bízhatunk abban, hogy ezen szervezetek alapos jogszabályi tanulmányozás után képesek lehetnek arra, hogy létesítő okiratukban pontosan nevesítsék azt az jogszabályhelyet, amelyhez kapcsolódóan a közfeladat közvetlen vagy közvetett végzését hitelesen bizonyítják. A törvény alapján előnyös helyzetben lesznek azok a civil szervezetek, amelyek valamely állami szervvel, intézménnyel vagy önkormányzattal kötött közszolgáltatási szerződés keretében végzik majd tevékenységüket (a közszolgáltatási szerződés fogalmát az Civil tv. 2. § 21. pontja definiálja). A közszolgáltatási szerződés létét vagy megkötését a jogszabály nem szabja a közhasznú jogállás megszerzésének feltételéül, viszont az Civil tv. 35.§ (1) bekezdése szerint állami,


21


közigazgatási, költségvetési szerv közszolgáltatási szerződést kizárólag közhasznú jogállású szervezettel köthet (Bódi-Bárdosi-Kahulits-Kákai-Lakrovits-Lele, 2012).

IV. 1.3. A szerződéses kapcsolatok és azok jellemzői A nonprofit szektor és az önkormányzatok közötti kapcsolatot jelzi, hogy egyre több önkormányzat köt ellátási szerződést egyházi, alapítványi szervezetekkel, és ezeken a szervezeteken keresztül átmeneti szállásokat, ingyenkonyhákat működtetnek, jogi-életvezetési tanácsokat nyújtanak krízishelyzetbe kerülőknek. Az állami, önkormányzati források átalakulásával párhuzamosan erőteljesebb törekvés mutatkozik arra, hogy a szolgáltató/segítő és hatósági/igazgatási feladatok újra egy kézbe kerüljenek, ugyanis így lehet szabályozni bizonyos ellátásokhoz való hozzájutást. Az ellátáshoz való hozzájutás feltételeként elő lehet írni speciális szolgáltatások igénybevételét; a korábban önkéntesen történő tréningen, tanácsadáson, támogatott foglalkoztatásban való részvétel mindinkább a munkanélküli ellátás, a regisztrációban való maradás feltételévé válik. A nem állami szervezetek közfeladatok ellátásába való bekapcsolódását a ’90-es évek során született jogszabályok (állami szervek működésére vonatkozó, valamint a különböző ágazati törvények), ha ágazati eltérésekkel is, de többé-kevésbé megteremtették. Ezek formái a következők lehetnek: 

Oktatási feladatok ellátására közoktatási megállapodás,



Személyes gondoskodást nyújtó szociális intézményekkel finanszírozási szerződés,



Háziorvosi

ellátásra

vállalkozási

szerződés,

amely

alapját

adja

a

szolgáltató

társadalombiztosítással történő finanszírozási megállapodásához, 

Közművelődési feladatok teljesítésére közművelődési megállapodás,



Személyes gondoskodást biztosító gyermekvédelmi szolgáltatások nyújtására ellátási szerződés,



Feladat ellátási megállapodás és kapacitás lekötési megállapodás egészségügyi szakellátást biztosító szolgáltatóval (ami a szolgáltatásbiztosítási pénztárral kötött finanszírozási szerződésének feltétele) (Horváth, 2002: 166).

A támogatások tartalmazzák a szolgáltatási feladatot és az ehhez nyújtott támogatás mértékét. A helyi önkormányzat ugyanakkor a közszolgáltatási feladat gazdája marad akkor is, ha megállapodást kötött egy nem állami intézménnyel meghatározott tevékenységi kör ellátásának átadásáról. Ha az ágazati szabályozás közül azokat vizsgáljuk meg, amelyek részletesen foglalkoznak a nem Copyright © 2013 Emberi Erőforrások Minisztériuma ● Minden jog fenntartva

22


állami szervezetek számára kiadható feladatokkal és a kiszerződés feltételeivel, akkor lényegesen szűkebb listát kapunk. Az egyik talán legrészletesebb a szociális igazgatásról és a szociális ellátásról szóló 1993. évi III. törvény. A törvény külön fejezetben rendelkezik a szerződéses szociális ellátásokról, amelyek a személyes gondoskodást nyújtó szociális ellátásokat érinthetik. Az önkormányzat vagy állami szerv ezek alapján szociális szolgáltatást végző nonprofit szervezettel, azok intézményeivel, egyéni vagy társas vállalkozóval köthet írásbeli szerződést. A törvény nem csak a szerződéses kapcsolatokat szabályozza, hanem másfajta együttműködést is kötelezővé tesz a nem állami szervezetekkel (például koncepcionális egyeztetések). A másik ilyen terület a közművelődési, kulturális feladatokat szabályozó 1997. évi CXL. törvény. A jogszabály szintén nagy lehetőséget teremt a civil szervezetek állami feladatokba történő bekapcsolódására, azonban a feladatátvállalás feltételeit és intézményeit közművelődési megállapodás formájában teszi lehetővé. A harmadik terület az oktatás szférájában figyelhető meg. Ennek alapját a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény teremtette meg, amellyel megnyílt a lehetőség az alapítványok, egyházak, gazdasági társaságok, természetes személyek számára is az iskolaalapításának. Míg ezen területeken a jogi keretek kitágítása együtt járt az adott ágazat többszektorossá válásával, addig más téren ez a hatás elmaradt. Az egyéb ágazati törvények (például a környezetvédelemről, az egészségügyről, a sportról, a foglalkoztatásról stb.) többé-kevésbé lehetőséget adtak a nem állami szervezetekkel történő együttműködésre, az önálló intézményalapításra,22 azonban a szerződéses feladat-ellátás kereteit kevésbé részletesen szabályozták (Kinyik-Vitál, 2005: 96). Ebből az alulszabályozottságból következően a gyakorlatban nagyobb szerep jut a szubjektivitásnak, a kapcsolati rendszereknek és a lobbiképességnek is (Kinyik, 2008: 138). Az önkormányzatok a hatásköri szabályozás alapján 2010-re „túlterhelődtek” kötelező feladatokkal. Ezek ellátásának feltételei azonban hiányosak voltak, tehát aligha voltak képesek a helyi igényeknek megfelelni, elveszítve ezáltal a helyi társadalom elégedettségét és bizalmát, csökkentve a rendszer legitimitását. Ezzel egyidejűleg az önkormányzatoktól akadálytalanul kerülhettek át feladatok az állami szektorba, hiszen a helyi közügyekben élvezett „elsődlegesség” értelmezése konkrét feladat-telepítési vitákban lényegében elmaradt.23 Különösen a középszintű feladatok tekintetében vált jellemzővé, hogy a megyei önkormányzatok helyett állami dekoncentrált szervek és intézmények kaptak felhatalmazást. Számos terület került ki az önkormányzati szférából és állami feladattá vált (pl. közlekedés, természet- és környezetvédelem, sport, műemlékvédelem, kereskedelem és piacfelügyelet, fogyasztóvédelem, mezőgazdasági és földügyi igazgatás stb.). A humán közszolgáltatás párhuzamosan elláthatóvá vált az állami és az önkormányzati szervek között. 22

Ezt egyébként az önkormányzati törvény is lehetővé teszi. Eléri a 100-at a középszintű egységek száma (kb. 30 dekoncentrált regionális államigazgatási szerv), 19 megyei fejlesztési tanács, 7-8 regionális fejlesztési tanács mellett 174 kistérségi fejlesztési tanács is található. 23


23


(pl. oktatás, pedagógiai szolgáltatás, családsegítés, gyámügy, az egészségügyben a súlyponti kórházak stb.). A megyei fejlesztési tanácsok szerepe formálissá vált, a döntési hatáskörük jórészt a regionális tanácsokhoz kúszott fel. Ez azt jelentette, hogy a pályázatokból a megyék ki lettek zárva, infrastruktúrát (víz, szennyvíz, hulladék) nem működtethetnek, márpedig a pályázatok zöme ezekre íródik ki (Kákai, 2013). Mindezek az anomáliák hatására és orvoslására született meg a 2011-ben elfogadott új Önkormányzati törvény (2011. évi CLXXXIX. törvény) amely teljesen átalakítja e korábbi struktúrát, hiszen elkerül az önkormányzatoktól két legnagyobb közszolgáltatási terület: az egészségügy és az oktatás. Előbbiben az önkormányzatoknak eddig is kisebb feladatai voltak, elsősorban azzal kapcsolatban, hogy a szolgáltatás a lakosság igényeinek leginkább megfelelő helyen, időben, és módon kerüljön biztosításra. Ez egy nagyon speciális szaktudást érintő terület, ahol a finanszírozás is alapvetően a társadalombiztosítás keretében történik. Az oktatás biztosítása ennél jóval jelentősebb terület, amelyhez az önkormányzatok és a lakosság is ragaszkodott. A kis- és közepes települések teljes költségvetésének fele-harmada erre a célra ment el. A két legnagyobb közszolgáltatási terület elvesztésével a humán közszolgáltatások területén az önkormányzatok súlya lényegesen csökkeni fog a jövőben. Azonban arról, hogy az ezen a területen tevékenykedő és korábban önkormányzatokkal kötött közfeladat-ellátási szerződésben rögzített tevékenység tekintetében milyen hatással fog járni, még nem lehet tudni. A közoktatásban az intézményfenntartó központok vették át az önkormányzatok szerepét. Az igazgatási feladatok, melyek eddig az önkormányzatoknál voltak, átkerültek a Kormányhivatalok és a járási kormányhivatalok hatáskörébe. A költségvetésből finanszírozott feladatok két alapvető ellátási formája a közvetlen és a közvetett forma. A közvetlen ellátási forma körébe tartozik az állami, önkormányzati tulajdonban lévő, az államháztartás alrendszereibe tartozó intézmények által ellátott feladatok halmaza. A közvetett feladatellátás az utóbbi időben elterjedő megoldási mód, amelyre a kereteket a mi jogrendszerünk is biztosítja. Utóbbi működésének gyakorlati feltétele, hogy az önkormányzati apparátusok olyan szerződéseket, megállapodásokat legyenek képesek kötni az érintett szervezetekkel, amelyek kellő garanciát nyújtanak a feladatok ellátására. Az önkormányzati szolgáltatásokkal kapcsolatban, a legtöbb esetben nem lehet általános érvénnyel eldönteni, mely szolgáltatástípusok milyen ellátási formában végezhetőek optimálisan. Mindig a konkrét körülmények – az önkormányzati intézményrendszer, illetve az adott település adottságai– határozzák meg, melyik ellátási mód nyújthat hosszabb távon is kedvezőbb feltételeket. A feladathoz igazodó ellátási mód megválasztásánál fontos tisztában lenni azokkal az előnyökkel és hátrányokkal, amelyek az ellátási formák alapvető sajátosságaiként jelentkeznek.


24


Ezek ismerete egyrészt segíti a megfelelő ellátási mód kiválasztását, másrészt viszont tudatosításukkal a nehézségekre fel lehet készülni, s a különböző eljárási rendekbe, megállapodásokba a problémák kiküszöbölését jelentő garanciális elemeket lehet beépíteni. Ezen előnyök és hátrányok lehetséges formáit jól szemlélteti Kassó Zsuzsanna tanulmánya (Kassó, 1999: 137-139). Közvetlen feladat-ellátás Közvetlen a feladat-ellátás, ha a szolgáltatást maga a polgármesteri hivatal, illetve az önkormányzat által alapított költségvetési intézmény végzi, s a polgármesteri hivatal közvetlen munkajogi viszonyban áll azokkal az alkalmazottakkal, akik a szolgáltatás nyújtásáért felelősek. ELŐNY24: 1. A feladat-ellátás biztonsága. 2. Folyamatosan rendelkezésre áll (nem tévesztendő össze a folyamatos készenléttel). 3. Munkaköri leírásokkal, belső szabályzatokkal biztosítható a feladat-ellátás minősége. 4. Az önkormányzat közvetlen utasítási joga a feladat-ellátás érdekében. 5. Közvetlen és folyamatos lehetőség a teljesítmények mennyiségi és minőségi alakítására. 6. A vezetők feletti munkáltatói jog gyakorlásából származó előnyök: (kinevezés, bérmegállapítás, felmentés, jutalmazás, fegyelmi felelősség, stb.) közvetlen erős befolyásolási lehetőség. 7. A foglalkoztatottak relatív biztos egzisztenciája. 8. A korábbi tapasztalatok rendelkezésre állnak, nem nulláról kell indítani a feladat-ellátást, általában jól bejáratott tevékenység. Maguk az intézmények, szolgáltatást nyújtó struktúrák is rendelkezésre állnak. 9. A költségvetés megállapításának folyamatával elvileg minden évben felülvizsgálható a feladatellátás. 10. Könnyebb ellenőrizni a szervezetet. HÁTRÁNY25: 1. Nagy a belső tehetetlenség, rugalmatlan a gondolkodásmód, nehéz megújítani a tevékenységet. 2. Sok a törvényi kötöttség, sok mindenhez testületi döntés kell. 3. Ha nincs, vagy nem elég pontos a belső szabályozás, a gyakorlatban nem kérhető számon a feladatteljesítés. 4. A feladat-ellátás szervezeti részérdek kialakulásához vezethet, túlságosan hivatalszerű a

24 25

Kassó, 1999: 137. Kassó, 1999: 138


25


működés. 5. A foglalkoztatottak rendszerint nincsenek jól megfizetve. 6. Piaci érzékenység (a szolgáltatást igénybevevők igényfelmérésének) hiánya, a lakossági kapcsolattartás kevésbé fejlett, nem fogyasztócentrikus. 7. Nem tud gyorsan reagálni a változásokra. 8. A költséghatékony gazdálkodást nehezebb megvalósítani. A szolgáltatás biztonsága miatt nagyobb költségekkel látható el a feladat, esetleg túlzott a kapacitás. 9. Finanszírozhatatlanság esetén nem a feladatot törlik, csökkentik, hanem az előirányzatok egységes, százalékos csökkentésével kerülnek egyensúlyba a bevételek és kiadások. Ezzel a módszerrel egy idő után a feladat-ellátás ellehetetlenül. 10. Csak az önkormányzati költségvetés a feladat-ellátás fedezete, nehezebb külső forrásokat találni.

Közvetett feladat-ellátás ELŐNY26: 1. A feladat-ellátásból fakadó közvetlen gondok nem az önkormányzatot terhelik. 2. Rugalmas reagálás a változásokra. 3. Könnyebb az igényekhez igazítani a feladat-ellátást. 4. Szakszerűbb lehet a szolgáltatás megszervezése. 5. Adott pénzügyi kereten belül a szolgáltatás színvonala és minősége magasabb lehet. 6. A foglalkoztatottak esetleg jobban megfizethetők. 7. Adott szerződés keretein belül jobban szabályozható, ellenőrizhető. 8. A szolgáltatás eredménye és a teljesítés finanszírozása jobban összekapcsolható. 9. Könnyebben juthat a szervezet és az önkormányzat is külső forrásokhoz, adókedvezmények is forráslehetőséget biztosítanak. 10. Fogyasztói érdekek jobban érvényesíthetők. 11. Változatosabb feladat-ellátást biztosít. 12. Speciális szaktudást igénylő szükségletek könnyebben kielégíthetők.

26

Kassó, 1999: 139.


26


HÁTRÁNY27: 1. A szolgáltatás léte bizonytalanabb. 2. Nehezen kontrollálható a feladat-ellátás szakmai és gazdasági minősége, előfordulhat a szakszerűség hiánya. 3. A vállalkozások jelenlegi helyzete miatt gyakori lehet a csőd. Megszűnés esetén azonnali hatállyal megszűnik a feladat-ellátás, az önkormányzatnak kell újraindítania. 4. A feladat-ellátás teljesítése szerződésen alapul, ezért nagyon jó szerződés kell, ami pontosan meghatározza: 

minőségi követelményeket,



a teljesítés időbeli feltételeit,



az ellenőrzési feltételeket,



mi történik szerződésszegés esetén,



egyéb garanciákat.

5. Az ellenőrizhetőség csak a rögzített szerződési feltételekig terjed. 6. Nehéz a garanciákat érvényesíteni. A feladat ellátás fenti módja a 2011-ben elfogadott új önkormányzati törvénnyel jelentősen módosult. A megyei önkormányzat korábbi feladatköre teljesen megszűnik. A középfokú, illetve a helyi önkormányzatok által fenntartani nem tudott intézményrendszer működése átkerül a megyei intézményirányító központokhoz. Általában a megyei önkormányzat korábbi, a középfokú, illetve a területi közszolgáltatás-szervezési-biztosítási feladatköre megszűnik. Ehelyett megkapják regionális fejlesztési tanácsok feladatkörét: területfejlesztési, vidékfejlesztési, területrendezési, valamint koordinációs feladatokat. A kötelező és önként vállalt feladatok esetében, egyértelműbbé vált az a prioritási sorrend, amit az új szabályozás explicitté is tett, hogy önkéntesen az önkormányzat csak akkor vállalhat feladatot, ha kötelezettségeit már maradéktalanul ellátta és csak saját forrásait, vagy a kifejezetten ilyen feladatra nyújtott központi támogatást fordíthatja erre. Kinyit Margit egy 2000 közepén készült, helyi önkormányzatok körében végzett vizsgálata28 alapján a szerződéses kapcsolatok megítélése az önkormányzatok részéről pozitívnak volt tekinthető. Az önkormányzatok különösen a szolgáltatások színvonalának javulását és a szakmai innováció növekedését említették a legnagyobb gyakorisággal. A vizsgálatba bevont önkormányzati vezetők szerint a civil szervezetek a közfeladatok ellátása során meg tudják őrizni rugalmasságukat,

27 28

Kassó, 1999: 139. A vizsgálat a szerződéses kapcsolat feltérképezésére irányult és 141 településre terjedt ki.


27


szükségletek iránti érzékenységüket, ugyanakkor azonban ezzel a civil szervezetek forrásteremtő képessége kevésbé javul. Ez utóbbit támasztja alá az is, hogy a szerződéses kapcsolattal rendelkező civil szervezetek egyhatoda nyilatkozta azt, hogy a közfeladat biztosításához az önkormányzati támogatás elégséges, közel felük pedig azt, hogy a támogatás nem fedezi a feladattal járó költségeket (Kinyik-Vitál, 2005: 100-101). A helyi közfeladatok ellátásában a különböző szervezeti formában működő nonprofit szervezetek nem egyenlő eséllyel tudnak részt venni. Ez a megállapítás különösen a közhasznú társaságokra (kht) ezen forma megszűnése és átalakulása után a nonprofit gazdasági társaságokra vonatkoztatva tűnik megalapozottnak. A Központi Statisztikai Hivatal 1996-ban és 2000-ben készült adatfelvételei épp ezen szervezetek előretörését mutatják. Helyi feladat ellátására 1996-ban 338 önkormányzat kötött szerződést 900 nonprofit szervezettel.29 2000-ben már 632 önkormányzat kötött szerződést 1666 nonprofit szervezettel.30(Sebestény, 1998: 30; 2002: 50). A 2004-ben végzett önkormányzati adatgyűjtés azt mutatta, hogy tovább növekedett azon önkormányzatok száma, amelyek szerződést kötöttek nonprofit szervezettel. Az ilyen szerződést kötő 752 önkormányzat 2666 civil szervezettel állt szerződéses kapcsolatban közfeladat ellátására.31 Mindebből azt olvashatnánk ki, hogy bár nem nagy lépésekkel, de növekszik azon szervezetek köre, amelyek alkalmasak különböző közszolgáltatások ellátására. Azonban, ha a szerződések arányát a szervezeteken belül vizsgáljuk, akkor egy más megoszlást kapunk. Ebben a vonatkozásban csak az alapítványok 3%-ának, a közalapítványok 9%-ának, az egyesületek 4%-ának volt szerződése az önkormányzatokkal, szemben a kht-k 31%-ával (Kákai, 2004). Az adatok ellenére azonban szükséges annak kiemelése, hogy az állami és önkormányzati feladatok nonprofit szervezetek által történő ellátása32 mellett kifejezetten kevés azon nonprofitok aránya, amelyek központi költségvetési (állami) vagy önkormányzati normatív támogatásban részesültek.33 1996–2007 között a szektor egészéhez viszonyítva a központi költségvetési normatívából részesülő nonprofitok részaránya 1–4%, míg az önkormányzati normatívát kapott szervezeteké 0,5–2% között változott. Az önkormányzati normatívát kapott szervezetek száma 1996

29

Ebből 53% volt egyesület, 28% alapítvány, 10% közhasznú társaság és 9% vallási szervezet. Ebből 49% volt egyesület, 29% alapítvány és 22% közhasznú társaság, azaz a kht-k aránya megduplázódott, míg az egyesületek aránya csökkent 31 Ezen szervezetek 57 százaléka volt egyesület, 25 százaléka alapítvány és 19 százaléka közhasznú társaság 32 Például az 1993-ban elfogadott szociális törvény is lehetőséget teremt arra, hogy állami szerv vagy helyi önkormányzat nonprofit szervezettel szerződést kössön szociális szolgáltatások ellátására, de hasonló a helyzet az oktatást illetően is (az 1985-ös oktatási törvény 1990. évi módosítása megszüntette az állam monopolisztikus szerepét az iskolai oktatásban. 33 A normatív támogatás feltételének tekinthető szerződéses kapcsolatok hiánya sajnos nem új keletű jelenség. Korábbi – kifejezetten a szociális nonprofitokra – vonatkozó adatfelvételekből ismert, hogy csak a nonprofit szervezetek elenyésző hányadának volt szerződéses kapcsolata az állami, önkormányzati és piaci szervezetekkel, és a rendszeres együttműködés előfordulása is igen alacsony szintű volt (Bocz, 2004). 30


28


és 2007 között mindig is lényegesen kisebb volt, mint az állami normatívából részesülőké. 34 Más bevételi forrásokkal összehasonlítva a normatív önkormányzati támogatások összege rendkívül kevésnek mondható és a vizsgált időszakban sohasem haladta meg a nonprofit szektor összes bevételének 1%-át (Bocz, 2009: 33).35 Tevékenységi főcsoportok szerint az önkormányzatok elsősorban a kultúra, oktatás, egészségügy, szociális ellátás, településfejlesztés, közbiztonság és környezetvédelem területén kötnek szerződést civil szervezetettel. Eltérő képet kapunk akkor, ha a szerződéskötést aszerint vizsgáljuk, hogy bizonyos tevékenységterületen belül, milyen jogformájú szervezettel köt szerződést az önkormányzat. A kultúra területén az alapítványok és a kht-k a meghatározóak. Az oktatásban az alapítványok és a közalapítványok jelennek meg. Az egészségügyben az alapítványok és a kht-k, a szociális feladatokban pedig az alapítványok a jellemző szervezeti formák. A környezetvédelem területén a kht-k, a településfejlesztés terén a közalapítványok és a kht-k, a gazdaságfejlesztéssel kapcsolatban pedig szintén a kht-k a meghatározóak. Az egyesületek jellemzően a természeti csapások, a környezetvédelem, az állampolgári jogok és közbiztonság területén tudnak szerződéses viszonyt kialakítani az önkormányzatokkal. Ha regionálisan vizsgáljuk a szerződéskötés gyakoriságát, akkor az átlagot meghaladó a Közép-Dunántúl, a Nyugat-Dunántúl és az ÉszakAlföld régiókban. Hatókör szerint pedig elsősorban azokkal a szervezetekkel kötnek szerződést az önkormányzatok, amelyek a település egészében, vagy több településre esetleg megyére vagy régióra kiterjesztve végzik a tevékenységüket36 (Bocz-Mészáros-Nagy-Sebestény, 2005). Az adatok tehát azt mutatják, hogy az önkormányzati finanszírozású közfeladatokat – többnyire szerződésben rögzített feltételekkel – átvállaló nonprofit szervezetek elenyésző kisebbségben vannak az egészen más típusú és funkciójú,37 az önkormányzatok által csak egészen csekély összegekkel támogatott civil szereplőkkel szemben (Kákai, 2007: 180). Ugyan az önkormányzati segítségben részesülők közel kétharmada a kisebb civil szervezetek közül került ki, de a támogatás több mint kétharmadát a szolgáltató nonprofit szervezetek kapták (Kuti, 2003: 66). Mindez azt is jelenti, hogy az önkormányzatok a „kiszerződéseknél” gyakran azokra a szervezetekre támaszkodnak, melyek alapításában részt vettek. Ezen a területen jelentős változás igényével született meg 2006. évi IV. törvény a gazdasági társaságokról, melynek értelmében 2007. július 1. után közhasznú társaság már nem alapítható, a létezők pedig 2009-ig társasági szerződésük módosításával nonprofit korlátolt felelősségű 34

2007-ben mindössze 363 db (!) szervezet kapott önkormányzati és 1712 db központi költségvetési normatívát. A normatív önkormányzati támogatások összege 2007-ben, 4,9, 2006-ban pedig 6,1 milliárd forint volt. Ezzel szemben a nem normatív önkormányzati támogatások összege 2007-ben 53,9, 2006-ban pedig 55,4 milliárd forint volt. 36 A szerződéssel rendelkező szervezetek 41 százaléka egy településre, 15 százaléka több településre, 11 százaléka egy megyére és 5 százaléka egy régióra kiterjesztve végzi a tevékenységét. 37 Ilyenek például a polgárőrség, a tűzoltó-egyesületek, a településszépítő, hagyományőrző körök stb. 35


29


társaságként működhetnek tovább, más nonprofit gazdasági társasággá alakulhatnak át, vagy jogutód nélkül megszűnhetnek. Kuti Éva úgy tekint a nonprofit gazdasági társaságokra, mint olyan, a magánszektorhoz tartozó vállalatokra, amelyeket magánszemélyek, kormányzati, önkormányzati intézmények, illetve nonprofit vagy piaci szervezetek hoznak létre a közösségi szükségletek kielégítésére, a közjó előmozdítására. Ezek „a vállalatok azért kaphatnak közhasznú státust, mert nem alapítóik, hanem a tágabb értelemben vett közösség érdekeit szolgálják, s esetleg keletkező profitjukat nem osztják szét tulajdonosaik, menedzsereik, alkalmazottaik között, hanem a közérdekű céljuk elérése érdekében használják fel. Ettől a profitszétosztási tilalomtól és a közhasznú státussal összefüggő kedvezményektől eltekintve azonban lényegében ugyanaz a jogi és gazdasági szabályozás érvényes rájuk, mint a piaci szektor vállalataira, így ez utóbbiakkal folytatott tranzakciók során egyenrangú partneri viszonyt tudnak kiépíteni” (Jenei-Kuti, 2010: 46). Kuti Éváék számítása szerint 2007-ben a 2500-at közelítette azoknak a nonprofit szervezeteknek a száma, amelyek kifejezetten szolgáltató (esetleg termelő) tevékenységet folytattak. Ezek a szervezetek együttesen 527 milliárd Ft bevételre tettek szert, és közel 84 ezer fizetett alkalmazottat foglalkoztattak. A nonprofit szektoron belüli súlyuk szervezetszám szerint elenyésző, mindössze 4 százalékos volt, mégis hozzájuk áramlott a szektor teljes bevételének több mint fele, s náluk dolgozott a fizetett alkalmazottak háromnegyede. A szolgáltató nonprofit szervezetek messze legnagyobb csoportját minden kritérium (szervezetszám, bevétel, foglalkoztatotti létszám) szerint a regionális, település- és gazdaságfejlesztésre szakosodott, tehát olyan szervezetek alkották, amelyek direkt módon gyakorolnak hatást a magyar gazdaság fejlődésére és versenyképességének alakulására (Jenei-Kuti, 2010: 53). Lényegében hasonló adatokat mutat a KSH 2011. évi adatgyűjtése is. Az adatok szerint a nonprofit szervezetek kevesebb, mint 5 százalékának (3037) van közfeladat-ellátási szerződése önkormányzattal. Ezek 14 százalékát nonprofit gazdasági társasággal, 66 százalékát egyesülettel kötötték.38 Ennek ellenére a klasszikus civil szervezetek mindössze 4 százaléka kapcsolódott be a helyi közfeladat-ellátás rendszerébe, míg az egyéb nonprofit szervezetek esetében ez az arány 12 százalék. Ha a tevékenységcsoportokat is figyelembe vesszük, akkor elsősorban a közbiztonság védelme, a polgári védelem és tűzoltás, a többcélú adományosztás, a településfejlesztés és a sport célú szervezetek jelennek meg szolgáltatóként.

38

A szerződések gyakoriságát az azonos szervezetek körében vizsgáljuk, akkor azt mondhatjuk, hogy az egyesületek kevesebb, mint 6, a közalapítvány esetében 6, a nonprofit gazdasági társaságok esetében viszont 15 százalékának van közfeladat-ellátási szerződése. Copyright © 2013 Emberi Erőforrások Minisztériuma ● Minden jog fenntartva

30


Civil szervezetek részvétele a közszolgáltatásokban lokális szinten 2005-ben és 2006-ban lehetőségünk39 volt arra, hogy Debrecen városában, Baranya és Somogy megyében vizsgálatot végezzünk nonprofit szervezetek körében. A vizsgálat40 arra volt hivatott, hogy feltérképezze a városban és a megyékben tevékenykedő nonprofit szervezetek kapcsolati hálóját. Egy civil szervezet érdekérvényesítési erejét, közszolgáltatásokban való részvételét, pályázati sikerességét, akár a helyi, a megyei vagy az országos közéletben jelentősen befolyásolja az, hogy milyen kapcsolati hálóval rendelkezik, céljainak elérése érdekében milyen erőforrásokat képes mozgósítani. Ennek

ellenére

e

módszertani

elv

követése

sem

mentes

bizonyos

áthallásoktól,

párhuzamosságoktól, azonban úgy gondoljuk, hogy ezzel a tematikai bontással az adatokban rejlő információk „kiaknázása” és bemutatása jobb és mélyebb összefüggések megértését teszi lehetővé (Bartal-Kákai-Szabó, 2005). Az adatok azt mutatják, hogy a legmagasabb a közszolgáltató tevékenységet végző szervezetek aránya Baranya megyében, míg a legalacsonyabb Somogy megyében.

39

Debrecenben a Századvég Alapítvány keretében (Bartal Anna Máriával és Szabó Istvánnal. Baranya és Somogy megye esetében pedig a Pólusok Társadalomtudományi Egyesület keretében Vető Balázzsal végeztem el a kutatásokat. 40 Baranya, Somogy megyében és Debrecenben készített (fentebb már részletesen ismertetett) empirikus vizsgálatok, amelyeknek mintavételi szempontjai a következők voltak: a mintavétel elsődleges szempontja az éves bevétel nagysága volt, nevezetesen: a szervezet éves bevétele érje el az évi 500 ezer forintot; tevékenységét legalább három éve végezze; végezetül a harmadik legfontosabb mintavételi szempontnak tartottuk, hogy a szervezet tevékenyégében a közszolgáltatások domináns jellegűek legyenek. Mivel az adatfelvétel során várható válaszmegtagadás, téves cím, megszűnés vagy bármi más ok miatti meghiúsulás, 200 civil szervezet képezte az alapsokaságot. Ezen mennyiségből végül Debrecen esetében 130 sikeres interjú készült el. A vizsgálat során kijelölt kört személyes (face-to-face) kérdezési technikával, standard kb. 30 perces kérdőív segítségével kérdeztünk meg (Bartal–Kákai–Szabó, 2005, Kákai-Vető, 2006). . Copyright © 2013 Emberi Erőforrások Minisztériuma ● Minden jog fenntartva

31


4. ábra Végez-e az Önök szervezete közszolgáltató tevékenységet?

Baranya megye

55

Debrecen

44

37

Somogy megye

62

28

0%

1

71

25%

50%

1

igen nem nem tudja, nem válaszol

1

75%

100%

A kapcsolati háló alapján kialakított csoportok alapján vizsgáltuk a szervezetek között kialakult kapcsolatok intenzitását, általános jellemzőit. Ezt követően pedig tevékenységterületenként részletesen elemeztük az egyes tevékenységcsoportokba tartozó szervezetek kapcsolatrendszerének főbb sajátosságait.


32


5. ábra A közszolgáltató tevékenységet végző szervezetek kapcsolati hálójának sűrűsége

Baranya megye végez közszolgáltató tevékenységet

41

nem végez közszolgáltató tevékenységet

41

30

17

47

23

Debrecen végez közszolgáltató tevékenységet

21


42 43

ritka kapcsolati háló

37 41

közepesen sűrű kapcsolati háló

16

sűrű kapcsolati háló

Somogy megye végez közszolgáltató tevékenységet

18


19 0%

35

47 58

25%

50%

23 75%

100%

Az adatok kissé ellentmondásosak. Míg Debrecenben és Somogy megyében úgy tűnik, hogy a kapcsolati háló sűrűsége41 „együttmozog” a közszolgáltatási tevékenységgel, azaz minél sűrűbb egy adott szervezet kapcsolati hálózata, annál valószínűbb, hogy végez közszolgáltató tevékenységet. Ezzel szemben ez az összefüggés Baranya megyében nem igazolható. A kapcsolati háló szereplői közötti viszony másik lényeges jellemzője a kapcsolat fontossága a felek számára. A kérdőívben ezt a dimenziót is egy négyfokú skálán vizsgáltuk, amelynek egyik végpontja a nagyon fontos, a másik pedig a nem fontos kategória volt. Az előzőhöz hasonlóan az elemzés során ezt a skálát is százfokúra transzformáltuk.

41

Ritka kapcsolati hálóval rendelkező szervezetnek a vizsgálatban azt tekintettük, amely a vizsgálatban felsorolt 14 partner közül 4 vagy annál kevesebb partnerrel tart fenn kapcsolatot. A közepesen sűrű kapcsolati hálóval jellemezhető csoportba azok a szerveződések kerültek, amelyek tevékenységük során legalább öt, de legfeljebb kilenc partnerrel kerültek kapcsolatba. A sűrű kapcsolati háló ismérve a tíznél több partnerrel fenntartott kapcsolat. (Kákai, 2010: 8). Copyright © 2013 Emberi Erőforrások Minisztériuma ● Minden jog fenntartva

33


6. ábra A közszolgáltató tevékenységet végző civil szervezetek együttműködési kapcsolatai különböző társadalmi partnerekkel Együttműködő szervezetek aránya

kormány és intézményei ügyfelek, "fogyasztók"

100

helyi önkormányzat és intézményei

90 80

megyei önkormányzat és intézményei

70

tagok

60 50 40 30

önkéntesek, aktivisták

RTF, RFÜ

20 10 0

tudományos intézmények, egyetem

más megyei nonprofit szervezetek

adományozó szervezetek

hazai nonprofit szervezetek

gazdasági szervezetk, vállalkozók

egyházak újságok, média

Baranya megye

Somogy megye

Debrecen

Az együttműködési kapcsolatok tekintetében úgy tűnik, hogy a Somogy megyei szervezetek intenzívebb kapcsolatot alakítottak ki a különböző partnerekkel, mint a másik két szervezeti kör. Az együttműködésben azonban közös, hogy szinte mindegyiknél azonos a kiemelt partner (helyi önkormányzat, tagok, önkéntesek, aktivisták). A debreceni szervezetek abban különböznek a somogyi és baranyaiaktól, hogy magasabb a médiával és a tudományos intézményekkel együttműködő szervezeteik aránya. A somogyiak viszont kitűnnek a gazdasági élet szereplőivel, a megyei intézményekkel és a többi megyei nonprofit szervezettel való kapcsolatok tekintetében. A kapcsolat erőssége viszont kevésbé kiterjedt. Ez esetben a mintázatok nagyon hasonlítanak egymásra. Ekkor is a helyi önkormányzat és a szervezetek tagsága emelkedik ki, majd a gazdasággal és a médiával kialakított kapcsolat következik.


34


7. ábra A közszolgáltató tevékenységet végző civil szervezetek együttműködési kapcsolatai különböző társadalmi partnerekkel Az együttműködés erőssége (0: gyenge együttműködés, 100: erős együttműködés)

kormány és intézményei ügyfelek, "fogyasztók"

100

helyi önkormányzat és intézményei

90 80

megyei önkormányzat és intézményei

70

tagok

60 50 40 30

önkéntesek, aktivisták

RTF, RFÜ

20 10 0

tudományos intézmények, egyetem

más megyei nonprofit szervezetek

adományozó szervezetek

hazai nonprofit szervezetek

gazdasági szervezetk, vállalkozók

egyházak újságok, média

Baranya megye

Somogy megye

Debrecen

Ha a vizsgálat eredményeit egymásra vetítjük, akkor jól látszik, hogy a társadalmi feladatvállalásaik tekintetében a közszolgáltatást végző szervezeteknek – minden vizsgált tevékenységcsoport esetében – több együttműködési kapcsolatuk van. A vizsgált szervezetek együttműködési kapcsolatainak jellegzetes dimenziói alapján a kutatás egyik figyelemre méltó eredményének tartottuk, hogy a mintába bekerült civil/nonprofit szervezetek döntő többségének rendkívül erősek voltak a civil/informális szektorral kialakított együttműködési kapcsolatai. Ennek alapján egyrészt arra következtethetünk, hogy a vizsgált szervezetek erős társadalmi beágyazottsággal rendelkeznek. Másrészt a szervezetek jó részének tevékenysége a tagság felé irányul, azaz többségük bizonyos csoportérdekeket, illetve csoportszükségleteket elégít ki. Végezetül, a szervezetek önkéntesekkel, aktivistákkal való igen nagyarányú együttműködési kapcsolata a helyi civil társadalom magas aktivitására is utalhat. Az állami/önkormányzati dimenzióban – a helyi önkormányzat minden közszolgáltatásban részt vevő szervezet esetében, bár eltérő arányban, kitüntetett szerepet kapott. Természetesen

a

kapcsolatok

jellegét

nagyban

befolyásolta

a

szervezetek

társadalmi

feladatvállalása. A közszolgáltatást végző szervezetek állami/önkormányzati kapcsolatai mindig direktebbek, mint esetleg az érdekvédelmi/érdekérvényesítést ellátó, vagy az adományozói


35


szervezeteké. Bár az adatok arra is utaltak, hogy a magas és közepes bevételű közszolgáltató szervezetek sokkal inkább ápoltak kapcsolatokat a helyi önkormányzattal, mint az alacsony bevételűek. Ez a jellegzetesség minden tevékenységi csoportban megjelent, még az alacsony együttműködésű csoportokban is. Ez azonban könnyen függő helyzetet is teremthet. Ugyanis a civil szervezetek eredményessége nagyban függ a támogatásoktól. A nonprofit szektornak, még az erősnek számító szervezeteknek sem, nincs annyi tartalék forrása, hogy átvészeljék a forráshiányból adódó krízishelyzetet. Itt lép be igazán az önkormányzat, ugyanis ha a lakosság és a pályázatok nem tartják el a szolgáltató szervezetet, akkor az az önkormányzat vállán ismét csak egy pluszfeladat. Osváth László egy Zala megyében végzett érdekes vizsgálatában mutatta be ezt a folyamatot, amelyből kiderült, hogy a szolgáltató szervezetek anyagi létalapja nagymértékben az önkormányzatoktól és a pályázatoktól függ. Sok esetben kifejezetten az önkormányzat forrásteremtésének eszközei azáltal, hogy egy olyan jogi formát kínálnak (pl. teleházak), amellyel másfajta pályázatokon is indulni lehet. Ebből következően a polgármesternek nagy befolyása van a szervezetek működésére. Az adatokból jól kitűnt az, hogy hosszabb távon még a sikeres pályázatok is ezt a függő viszonyt erősítik, mert a pályázat kifutásával a felépített rendszerek fenntartása rendszerint csak önkormányzati segédlettel volt lehetséges (Osváth, 2004: 11). Mindezeket figyelembe véve az önkormányzatok és a civil szervezetek szerződéses kapcsolataira vonatkozóan a következő meglátásokat meg megfontolnunk. A nonprofit szektornak arra kell számítania, hogy a jövőben felerősödik a verseny mindazokon a területeken, ahol a különböző szolgáltatások ellátásában jelentős az érdekeltsége a civil szervezeteken kívül a különböző állami, illetve piaci szereplőknek is. Ez különösen az új önkormányzati törvény és az állam a közszolgáltatások területén megfigyelhető centralizációjának fényében válik érdekessé. 2010 előtt erre a folyamatra egyfajta „lefölözéses” megoldás volt a jellemző, ami azt jelentette, hogy azok a szolgáltatások, amelyek esetleg „jó üzletté” válhattak, nagyrészt piaci szereplőkhöz kerültek,42 azok a szolgáltatások, amelyeknek közvetlen a politikai haszna/kockázata volt vagy lehetett, azok maradtak az államnál/önkormányzatnál, a többivel pedig „kínlódhattak” a nonprofit szervezetek. Ez 2011 után alapjaiban változik meg részben azzal, hogy az állam (különösen a humán közszolgáltatások területén) jelentősen átalakította az állami és önkormányzati feladatokat, részben pedig azzal, hogy a helyi közszolgáltató cégek egyfajta „államosítást” követően nonprofit gazdasági

42

Vígvári András kutatásai jól mutatják ezt a folyamatot, hiszen az általa megkérdezett önkormányzatok 92 százaléka kötött egy vagy több közfeladat ellátására szóló szerződést gazdasági társasággal (legtöbben kommunális hulladékgyűjtésre, illetve kommunális hulladék elhelyezésre). Gazdasági társaságokkal a megyei jogú városok önkormányzatai szerződtek a leggyakrabban, sőt a vizsgált önkormányzatok több mint kétharmadában gazdasági társaság részt vesz közfeladatot ellátó intézmény fenntartásában (Vígvári, 2007: 85). Copyright © 2013 Emberi Erőforrások Minisztériuma ● Minden jog fenntartva

36


társaságok formájában jelennek meg a civil szervezetek körében. Erre a versenyre egyelőre a civilek nincsenek felkészülve. Nem világos, hogy ezekből milyen folyamatok lesznek a meghatározóak, így a versenyhelyzettel együtt járó konfliktusok éleződésére kell-e számítani, vagy inkább annak a felismerésére, hogy lehetőség, sőt szükség van a különböző szereplők közötti együttműködésre. Ugyanakkor az eddig rendelkezésre álló adatok azt mutatják, hogy a közfeladatok ellátása egyre inkább az állam/önkormányzat-közeli szervezetek (nonprofit gazdasági társaságok) privilégiumává fog válni. Ez alapján arra következtethetünk, hogy a közszolgáltatások ellátásában a valódi verseny nem a szektoron kívül – a piaci szervezetekkel – folyik, hanem a szektoron belül, az úgynevezett civil-nonprofit szektor (alapítványok, egyesületek) és az állami/önkormányzat-közeli (nonprofit gazdasági társaságok) szereplők között. Összefoglalva a kérdések tehát a következő módon merülnek fel: 

Lehetséges-e

olcsóbban,

magasabb

hatékonysággal

és

humanizáltabban

nyújtani

az

önkormányzatok és az állam által ellátandó szolgáltatásokat? 

Lehetséges-e és szükséges-e olyan szolgáltatásokat nyújtani a társadalom különböző csoportjainak, amely a nonprofit szervezetek közvetítése nélkül ezek a csoportok nem részesülnének?

Az állami „kötelezettségek”, szolgáltatások tényleges, fizikai értelemben is vett teljesítésének és az ennek átalakulásával együtt járó versenyhelyzetnek (a piac újrafelosztásának) legfontosabb terepét mindezeken belül az önkormányzatok jelentik. A rendszerváltás decentralizációs törekvései, amelyek az állam totális jellegének megváltoztatását tűzték ki politikai célul, egyik megoldásként a lokális döntések és feladatellátások arányának jelentős növelését tartották célravezetőnek. E célkitűzéseket azonban a gazdaság és ezen belül a központi költségvetés elhúzódó válsága és a 90es évek egymást követő kormányainak újra-etatizáló törekvései miatt nem követte a közpénzek feletti önálló döntési jogok hasonló nagyságú decentralizálása. Ennek következtében a közösségi szolgáltatások kínálata és kereslete közötti egyre növekvő feszültség (mennyiségi és minőségi értelemben egyaránt) elsősorban a helyi hatalom problémájává vált. Ugyanakkor a helyi hatalom tulajdonában lévő ellátó intézmények környezetében jelentek meg legnagyobb számban azok az alternatív és döntő mértékben a nonprofit szektorba sorolt szerveződések, amelyek az előbbiekben feltett kérdésekre válaszokat próbálnak adni. A válaszok összegezve a következők: 

Az önkormányzatok egyelőre nem gondolják végig, hogy melyek azok a feladatok, amelyeket önkormányzati hatáskörben kívánnak „tartani” (a törvényi szabályozás


37


figyelembevételével), melyeket kívánnak „kiszervezni” a civil (nonprofit) és a profitorientált szféra irányába. Pedig a folyamat megtervezése és önkormányzati politikába illesztése csökkenthetné az esetlegességeket, a kiszámíthatatlanságot és a bizalmatlanságot. Ezzel szemben tervezhetővé, nyílttá, átláthatóvá tenné a települési önkormányzat és a civil szervezetek kapcsolatrendszerét. Ez megteremthetné annak lehetőségét, hogy az önkormányzat „világosan” megfogalmazott igényeihez lehessen igazítani a pályáztatási rendszert, valamint az önkormányzati és a civil szervezeti (emberi és anyagi) forrásokat. 

Az önkormányzatok és a civil szervezetek közötti együttműködés – bár alacsony szinten – stabilizálódott. Ezt bizonyítja az is, hogy az utóbbi néhány évben már a szerződéses együttműködések arányában kismértékű, de egyenletes növekedést mutat, abban nem tapasztalhatók hullámzások. Változást eredményez az új törvényi szabályozás, amely új alkalmazkodást igényel mind az állam, mind az önkormányzat, mind pedig a civil szervezetek részéről.



Problémaként volt értelmezhető, hogy a „helyi közösségi szolgáltatások kereslete és kínálata területén nem alakult ki versenyhelyzet a civil szféra szereplői között,43 ami a szolgáltatások piacának felosztottságára utalt.44 (Kákai, 2009: 181.) Ebben a tekintetben az állam erőteljes belépése a közösségi szolgáltatások rendszerébe új viszonyrendszerek kialakulását valószínűsíti.

IV. 1.4. Jótékonyság, önkéntesség és önszerveződés IV. 1.4.1. Az önkéntesség alapfogalmai és változásuk napjainkig Az önkéntesség a legegyszerűbben olyan tevékenységnek definiálható, mint a szabadidőben nem fizetség mellett végezni olyan tevékenységet, amelynek célja egyének vagy csoport(ok) haszna, vagyis az a közeli barátok, rokonok vagy a környezet számára (köz) haszonnal jár (Kendall-Knapp, 1996: 115). Az önkéntesség definíciós bázisának kidolgozása alapvetően két szinten haladt, egyfelől a nemzetközi szervezetek (Egyesült Nemzetek Szervezete és az Európai Unió), másfelől a szakmai, tudományos kutatások szintjén – zajlott, de az átfedések jól megfigyelhetők voltak közöttük. A fenti definíció és a másik két definíciós keret tartalmát tekintve, azaz mind a nemzetközi szervezetek, mind a szakmai, tudományos definíciós törekvések megegyeztek, abban, hogy az önkéntesség: 43

Bár feszültségek ezen a területen jól érzékelhetőek. Ez a piac az állami, önkormányzati, valamint piaci és nonprofit szereplők között oszlik meg. Az adatokból ugyanakkor kitűnik, hogy ezek a szereplők jól megférnek egymás mellett. 44


38




nem fizetett,



önkéntes és



más hasznára irányuló tevékenység.

„A különbségek a nemzetközi szervezetek és/vagy szakmai tudományos megközelítések között abban fedezhetők fel, hogy az önkéntesség alapvetően jellemző kritériumait mennyire kezelik „megengedően” vagy „szigorúan”, azaz a három fő jellemzőhöz milyen kiegészítéseket fűznek, továbbá a formális és/vagy informális keretek beemelésével mennyiben értelmezik egy tágabb vagy egy szűkebb definíciós bázis alapján az önkéntesség fogalmát” (Bartal, 2011: 5). Az önkéntesség értelmezése az Európai Unió dokumentumai alapján45 Az Európai Unió több alkalommal és igen eltérő részletességgel és tartalommal (pl. a közszolgáltatásoktól való lehatárolás igénye, az önkéntesség és a társadalmi tőke kapcsolata) foglalkozott az önkéntességgel. Áttekintve az elmúlt időszak dokumentumait, jól nyomon követhetők azok a törekvések és változások, amelyek során az Európai Unió különböző intézményei az önkéntesség mely jellemzőit emelték ki, és ezeket milyen értelmezési keretben használták. Az önkéntességgel először az Európai Unió Bizottsága részletesebben az 1997-ben elfogadott Amszterdami Szerződésben46 foglalkozott. A dokumentum 38. §-a lényegében egy deklarációt fogalmazott meg az önkéntes szolgáltatási tevékenységekről. Eszerint „a Bizottság méltányolja az önkéntes szolgáltatási tevékenységek hozzájárulását a társadalmi szolidaritáshoz. Az Európai Unió támogatja az önkéntes szerveződéseket az európai dimenzióban, különös tekintettel a tapasztalatok és az információk cseréjére, valamint a fiatalok és az idősek részvételére az önkéntes tevékenységekben” (Bartal, 2011: 6). A következő önkéntességre utaló hivatkozást az Európai Unió Bizottsága munkatársai részére készült 2004-es munkaanyagban47 találunk, amely a fiatalok önkéntes tevékenységének erősítésével foglalkozott az uniós tagállamok és a csatlakozó országok körében készült felmérés alapján. A munkaanyag egyfelől különbséget tesz önkéntes tevékenység és szolgáltatás között, ami tulajdonképpen az informális és formális önkéntesség közötti megkülönböztetést jelenti. Másfelől el- és lehatárolási kérdésekkel is foglalkozik, miszerint igyekszik elkülöníteni az önkéntességet a 45

Ennek kiváló összefoglalását adta Bartal Anna Mária 2011-ben a Civil Fórumban írt cikke, amelyre tartalomszerűen az alfejezet összeállításában támaszkodtam. 46 Treaty of Amsterdam Amending the Treaty on European Union, the Treaties Establishing the European Communities and Related Acts. Official Journal C 340, 10 November 1997. http://eur-lex.europa.eu/en/treaties/dat/11997D/ htm/11997D.html#0139010055 47 Analysis of the replies of the Member States of the European Union and the acceding countries to the Comission questionnaire on voluntary activities of young people. Commission Staff Working Paper Brussels 14 Mai 2004. SEC(2004) 628 http://ec.europa.eu/youth/archive/whitepaper/post- launch/sec(2004)628_en.pdf Copyright © 2013 Emberi Erőforrások Minisztériuma ● Minden jog fenntartva

39


közszolgáltatásoktól és a polgári szolgálatoktól is. A fenti dokumentum alapján, önkéntes tevékenységnek tekinthető szinte minden önkéntes jellegű elkötelezettség. Az önkéntes tevékenységet úgy jellemzi, mint amely nyitott mindenki számára, nem fizetett, saját akaratból végzett, nem formális tanulási keretek között megvalósuló önképző, önfejlesztő tevékenység, amely hozzáadott szociális/társadalmi értéket képvisel. Ebben az összefüggésben használja a dokumentum az önkéntes szolgáltatás – mint az önkéntes tevékenység – meghatározását is, ami olyan pótlólagos ismérvekkel rendelkezik, mint: a rögzített időtartam, a világos feladatok, tartalmak, célok, struktúrák és keretek. Ugyanakkor az önkéntes szolgáltatással szemben a közszolgáltatás meghatározására is kitér a munkaanyag. A közszolgáltatás olyan önkéntes szolgáltatás, amelyet az állam/kormányzat biztosít, vagy amit az általa felkért szervezetek menedzselnek. Az önkéntesség definícióinak sorába mindenképpen meg kell említeni az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság 2006-ban kiadott véleményét,48 amely nagymértékben azonosságot mutat az ENSZ által alkalmazott önkéntesség definícióval. Ezen dokumentum célja elsősorban az volt, hogy bemutassa, hogy az önkéntes tevékenység milyen szerepet játszik és milyen hatással van az európai társadalom formálódására. Ezek alapján az EGSZB véleményezési anyaga három pontban határozza meg az önkéntesség jellemzőit: 

Az önkéntes tevékenység egy olyan cselekedet, amit egy személy saját kezdeményezésére, szabad akaratából végez (és semmi esetre sem lehet kötelező).



Az önkéntes tevékenység nem fizetett, és nem anyagi haszonszerzés céljából végzik, noha az önkéntesek költségeit megtéríthetik.



Az önkéntes tevékenység célja, hogy a saját családon kívüli emberek vagy más társadalmi csoportokhoz tartozók számára történjen, és ez a tevékenység a társadalomnak, mint egésznek is hasznos49 (Bartal, 2011: 7).

A következő fontos állomás az önkéntesség fogalmának pontosításában, 2007. Ebben az évben bízza meg a Régiók Bizottsága Miaran Harkin ír képviselőt, hogy készítsen jelentést „Az önkéntesség szerepe a gazdasági és társadalmi kohézióhoz való hozzájárulásban” címmel, amelyet 2008 márciusában szavazott meg az Európai Parlament.50 A jelentés jellegénél fogva a regionálisgazdasági fejlődés szempontjából vizsgálja az önkéntesség társadalmi-gazdasági jelentőségét. A 48

Voluntary activity: its role in European Society and its impact. Opinion of the European Economic and Social Committee. Brussels 13 December 2006, SOC/243 - CESE 1575/2006 49 Ugyanakkor tagadhatatlan, hogy az önkéntes tevékenységnek az önkéntes személyi fejlődésére is nagy hatással van. 50 Report on the role of volunteering in contributing to economic and social cohesion. Committee on Regional Development, raporteur: Marian Harkin. Brussels 10 March 2008. (2007/2149(INI) http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc. do?pubRef=-//EP//TEXT+REPORT+A6-20080070+0+DOC+XML+V0//EN


40


jelentés az önkéntességet úgy értelmezi, mint ami meghatározó szerepet játszik a társadalmi tőkében (a bizalom, a kooperáció, a megosztás, a társadalmi hálózat, a részvétel, a normatív viselkedés elsajátítása, az elkötelezettség és közösségi tudat kialakításában). Továbbá kiemeli a dokumentum, hogy a társadalmi tőke az a hiányzó láncszem, amely összeköti a három másik tőkefajtát (a természetit, a fizikait és az anyagit) és ezek együttesen teremtik meg a nemzetek jólétének alapját, valamint a fejlődés és a gazdasági növekedés bázisát. Az Európai Parlamentnek beterjesztett anyag az önkéntességet négy, nagyon expresszív pontban határozza meg. Ezek tulajdonképpen az EGSZB véleményében megfogalmazottakhoz állnak közel, azzal a kiegészítéssel, hogy behozza negyedik feltételét, „az elérhetőségi” kritériumot. Ezek szerint: 

az önkéntes tevékenységet nem anyagi haszonszerzés céljából végzik (azaz nem fizetett tevékenység),



az adott személy szabad akaratából jön létre, azaz önkéntes és nem kötelező,



a tevékenység – a családi és baráti körön kívül – egy harmadik fél számára hoz hasznot, és



mindenki számára nyitott (Bartal, 2011: 7).

A jelentés az önkéntes tevékenység területeit úgy határozza meg, mint amelyek a kölcsönös segítségtől kezdve az önsegítésen, a jótékonyságon át a mások szolgálatáig, az akciókban, kampányokban való részvételig, valamint az önigazgatásig terjednek. Az Európai Bizottság 2009-ben hozott döntést arról, hogy a 2011. évet az Európai Önkéntesség évének nyilvánítja.51 A dokumentum az önkéntességet nagyon tág és általános értelemben kezeli, kevésbé az önkéntesség tételes definiálására, hanem sokkal inkább jelentőségének hangsúlyozására koncentrál. Eszerint „az önkéntesség jelentőségét egy kontinuumon rajzolja fel, ami a személyes fejlődéstől a civil társadalom fejlesztésén keresztül végül is a demokrácia erősítésében mutatkozik meg” (Bartal, 2011: 8). Az önkéntesség értelmezése a szakmai-tudományos kutatások eredményei alapján Az önkéntesség kérdése nem csak a különböző európai intézményeket foglalkoztatta, hanem az 1980-es évektől egyre gyakrabban foglalkoztatta az önkéntességet vizsgáló szociológus és közgazdász kutatókat is. Az addig készült kutatások leginkább az önkéntesség nem fizetett munkajellegével

foglalkoztak

és

megkísérelték

elhelyezni

azt

a

különböző

típusú

munkatevékenységek között. Csak néhányat kiemelve ebből a körből Claus Offe külön osztályozási 51

Proposal for Consil Decision on the European Year of Volunteering (2011) Brussels: 3 March 2009. COM(2009) 254 final, 2009/0072 (CNS) http://www.cev.be/data/File/EYV2011_ EC_proposal_for_Council_Decision_ COM(2009)_254final.pdf


41


rendszert dolgozott ki – amely leginkább a német gyakorlatra vonatkoztatható – amelyben az önkéntes munkát úgy határozta meg, mint a honoráriummal vagy díjjal elismert, nem piaci tevékenységek egyik formája. Vagy említhetjük Calus Offe és Heinrich Heinze 1990-ben írott munkáját is, amely szerint az önkéntes munkában nem az ellentételezés hiánya a megkülönböztető jegy, hanem a munka vállalásának önkéntessége. Megközelítésükben az önkéntes tevékenységek a formális elkötelezettségek, az elérhető előnyök és valamely közösség valamennyi, vagy csak néhány csoportja iránti önzetlen elkötelezettség keverékére épülnek (Bartal, 2011: 8). Ezzel szemben egy másik megközelítés – amelyben az emberi erőforrások hasznosításának kérdése kerül előtérbe – megkülönbözteti a foglalkoztatást, a nem fizetett, de társadalmilag hasznos tevékenységeket, a viszonossági kapcsolatokban értékesülő családi, szomszédsági munkákat, valamint a sport- és szabadidő tevékenységeket. Eszerint a felosztás (Perret-Roustang, 1993) szerint az önkéntes munka a nem fizetett, de társadalmilag hasznos tevékenységek körébe tartozik. A társadalomtudomány területén a szociológiai és közgazdasági megközelítések mellett a ’90-es évek végén a politikatudomány is „beszállt” az önkéntesség körül folyó vitákba. A – közösségi életet és lokális demokráciákat kutató politológusok az önkéntesség társadalmi-szociális kapcsolatokban játszott szerepére hívta fel a figyelmet. E nézőpont közül Amitai Etzionit kell megemlítenünk, aki amellett érvelt, hogy „az önkéntesség a „szolgáltatás tanulásának” egyik módja, amely az önkéntes számára is bizonyos haszonnal jár, úgy, mint: a közösségi kapcsolatok vagy éppen a képzések” (2000:19). Robert Putnam az önkéntesség jelentőségét abban látta, hogy az több mint „valamit adni és kapni”, inkább egy olyan „kötőelemet” vélt felfedezni benne, ami a társadalmi tőke és szolidaritás erősítésének egyik lehetséges „eszköze” (Putnam, 2000). Az ezredfordulótól kezdődően a szociológiai kutatások másik csoportja megkísérelte az önkéntesség kritériumait több szempontból is lehatárolni, aminek célja, hogy az önkéntességet a maga immanens voltában ragadják meg. Így például Gil Clary és munkatársai (Clary at al, 1998:1517) az önkéntességet tervezett segítésnek tekintették – megkülönböztetve azt az informális segítségnyújtástól –, hiszen „az önkéntesek kinyilvánítják akaratukat, és elkötelezettségüket, hogy másokon segítsenek, amire a szabadidejükből áldoznak időt” (Bartal, 2011: 8).

IV. 1.4.2. Az önkéntesség története Magyarországon Az önkéntesség története valószínűleg egyidős az emberi közösségek kialakulásával. A jótékonyság és az önkéntes segítségnyújtás a csoportban élő ember egymásra utaltságában gyökerezik. A közösség érdeke, hogy a gyengéket, rászorulókat, elesetteket ne hagyják magukra. Ezt az érdeket a nagy világvallások mindegyike vallási parancsokban fogalmazza meg, de társadalmi normák sora is Copyright © 2013 Emberi Erőforrások Minisztériuma ● Minden jog fenntartva

42


közvetíti azt az egyén felé. Természetesen a történelem folyamán más-más jellege és háttere volt az önkéntes tevékenységnek (Kuti, 1998, Bartal 2005). A modern önkéntesség a rendszerváltozással indult el Magyarországon, hiszen ekkor valósult meg az önkéntesség három kritériuma, mely szerint:  önkéntes tevékenységet elsősorban nem anyagi ellenszolgáltatásért végeznek, de kiadások megfizetése, jelképes fizetség megengedhető,  a tevékenység „önkéntes”,  a tevékenység más személyek, csoportok, rétegek vagy a társdalom egészének hasznára irányul (Czike-Kuti, 2006: 24). Eleinte a civil szektor, így az önkéntesek száma is folyamatosan nőtt. A nonprofit szervezetek jelentős része kis létszámmal, kevés fizetett alkalmazottal vagy anélkül, inkább önkéntesek segítségével működött és működik, melynek sok esetben a forráshiány is az oka. Az alapítványok között szép számmal vannak olyanok is, amelyek tudatosan építik önkéntes programjaikat, önkénteseket toboroznak, foglalkoztatnak, vagy ennek a területnek a szakértőiként tevékenykednek. A 2001. évi Nemzetközi Önkéntes Évet követően egyre több alapítvány indított hasonló önkéntes programot. Ezt megelőzően is számos, az önkéntességet fókuszába állító konferencia volt hatással a kérdés magyarországi helyzetére (1995. Társadalmi fejlődésről és egyéb kezdeményezésekről – ENSZ; 1997. Önkéntesség és újjászületés; 2000. Az önkéntesség és az állam – Utrecht; 2001. Nemzetközi Önkéntes Évnyitó konferenciája – Amszterdam). Az ENSZ által összehívott csúcstalálkozó fontos momentuma volt, hogy felhívta a tagállamok figyelmét az önkéntesség gazdasági fejlődésben betöltött szerepére (Czike-Kuti, 2006: 30). Ugyanakkor a Nemzetközi Önkéntes Év négy célját is megfogalmazták: 

növekedjék az önkéntesség társadalmi elismertsége,



erősödjön az önkéntes szervezetek kormányzati és helyi hatóságok általi elismertsége,



a kormányok dolgozzák ki az önkéntes munkavégzés támogatási rendszerét,



álljon fel egy nemzetközi információs hálózat, mely segíti a tapasztalatcserét.52

Magyarországon az Önkéntesek Nemzetközi Éve a kormányzat és a civilek közös sikere volt, eredményei a társadalmi összefogás hatékonyságát mutatták. A közérdekű önkéntes tevékenység törvényi háttere A közérdekű önkéntes tevékenység fogalmát a 2005. évi LXXXVIII. törvény (Köt.) vezette be. Ezzel megteremtődött egy új jogviszony, a közérdekű önkéntes tevékenység szabályozásának

52

„Beszámoló az Önkéntesek Nemzetközi éve 2001. Magyarország” című összefoglalója, melyet 2002-ben Beke Márton jegyzett. Copyright © 2013 Emberi Erőforrások Minisztériuma ● Minden jog fenntartva

43


törvényes kerete, amely – fontos kihangsúlyozni, hogy – nincs kihatással az e törvényen kívül végzett önkéntes tevékenységre. (Ld. Köt. 1. § [3])) A törvény rendelkezései szerint a közérdekű önkéntes tevékenység a következő fogadó szervezeteknél végezhető (Köt. 3. § [1]): a) helyi önkormányzat, helyi önkormányzatok társulása; b) a nemzetiségi önkormányzat; c) a költségvetési szerv; d) a magyarországi székhelyű civil szervezet, közhasznú szervezet; e) a magyarországi székhelyű egyházi jogi személy vagy vallási tevékenységet végző szervezet; f) a magyarországi székhelyű, illetve magyar hatóság által kiadott működési engedéllyel rendelkező, jogképes fa) szociális, gyermekjóléti, gyermekvédelmi szolgáltató, illetve intézmény, fb) egészségügyi szolgáltató, fc) köznevelési intézmény, fd) felsőoktatási intézmény, fe) muzeális intézmény, ff) nyilvános könyvtár, fg) közlevéltár, fh) nyilvános magánlevéltár, fi) közművelődési intézmény g) a nem jogképes fogadó intézmény fenntartója. A törvény, garanciális okokból részletesen foglalkozik az önkéntes által végezhető tevékenység jellegével, a felek kötelezettségeivel és az alapvető szabályokkal. A felek biztonságérzetét erősítheti, hogy a fogadó szervezet és az önkéntes – bizonyos esetekben kötelezően írásba is foglalt – önkéntes szerződést köt, amely alapján ún. önkéntes jogviszony jön létre közöttük. A fogadó szervezet továbbá nyilvántartást is vezet az általa foglalkoztatott önkéntesekről. A közérdekű önkéntesek foglalkoztatását a fogadó szervezet egy egyszerű űrlappal és az ahhoz csatolandó

mellékletek

elküldésével

köteles

bejelenteni

a

társadalmi

esélyegyenlőség

előmozdításáért felelős miniszternek. A bejelentés elmulasztása szankciókkal jár, ennek következtében a miniszter akár egy évre is eltilthatja az e kötelezettségének eleget nem tevő szervezetet az önkéntesek foglalkoztatásától. A fogadó, valamint az attól eltiltott szervezetekről a minisztérium a fogadó szervezetek nyilvánossága és az önkéntesek védelme érdekében hatósági nyilvántartást vezet. A nyilvántartásban szereplő adatokat a miniszter a Civil Információs Portálon


44


teszi közzé. A miniszter a nyilvántartásban szereplő adatokat átadja a munkaügyi hatóságnak és a munkavédelmi hatóságnak az önkéntesek jogszabályszerű foglalkoztatásának ellenőrzése céljából. A közérdekű önkéntes tevékenység törvényi háttere 

A nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvény

A középiskolások által végzendő közösségi szolgálatot a nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvény vezette be. A nemzeti köznevelésről szóló törvény szerint az érettségi bizonyítvány kiadásának feltétele ötven óra közösségi szolgálat elvégzésének igazolása. Közösségi szolgálatot első alkalommal a 2016. január 1-je után érettségizőknek kell igazolniuk, így e kötelezettség a 2013/2014-es tanévben a 9. és 10. évfolyamos tanulókat érinti. A felnőttoktatás keretében szervezett érettségi vizsga esetében közösségi szolgálat végzésének igazolása nélkül is meg lehet kezdeni az érettségi vizsgát. A sajátos nevelési igényű tanulók esetében a szakértői bizottság ez irányú javaslata alapján a közösségi szolgálat mellőzhető. 

A nevelési-oktatási

intézmények

működéséről

és

a köznevelési

intézmények

névhasználatáról szóló 20/2012. (VIII. 31.) EMMI rendelet A rendelet 45. pontja szabályozza a közösségi szolgálattal kapcsolatos rendelkezéseket: fogadó intézmény azon intézmény, szervezet lehet, amelyek az alábbiakban felsorolt területeken végzik a tevékenységüket és a feladatkörük ellátásából adódóan alkalmasak a diákok fogadására, továbbá a rájuk vonatkozó jogszabályokban megfogalmazott feltételeknek eleget tudnak tenni. A közösségi szolgálat keretei között folytatható tevékenységek köre: a) az egészségügyi, b) a szociális és jótékonysági, c) az oktatási, d) a kulturális és közösségi, e) a környezet- és természetvédelemi, f) a katasztrófavédelmi, g) az óvodás korú, sajátos nevelési igényű gyermekekkel, tanulókkal, az idős emberekkel közös sport- és szabadidős. A középiskola a 9–11. évfolyamos tanulói számára lehetőség szerint három tanévre, arányosan elosztva szervezi meg vagy biztosít időkeretet a legalább ötven órás közösségi szolgálat teljesítésére, amelytől azonban indokolt esetben a szülő kérésére el lehet térni. A tanulókat egyes tevékenységfajtáknál kötelezően mentor segíti, akit a fogadó intézmény biztosít.


45


A közösségi szolgálat időkeretében továbbá egy-egy, legfeljebb öt órás felkészítő, illetve záró foglalkozás is benne foglaltatik, amelyet a szolgálatot koordináló pedagógus vezet. A Nemzeti Pedagógus Kar feladata a közösségi szolgálat szervezésének ellenőrzése, valamint ahhoz kapcsolódóan egy tanácsadó és információs rendszer működtetése. A közösségi szolgálattal kapcsolatos tanácsadási és ellenőrzési tevékenységet a Kar legfőbb képviseleti szerve, az Országos Küldöttgyűlés szabályozza. 

A Nemzeti Alaptanterv

A Nemzeti Alaptanterv fejlesztési területként fogalmazza meg a felelősségvállalást másokért és az önkéntesség kérdését. „A Nat ösztönzi a személyiség fejlesztését, kibontakozását segítő neveléstoktatást: célul tűzi ki a hátrányos helyzetű vagy fogyatékkal élő emberek iránti szociális érzékenység, segítő magatartás kialakítását a tanulókban úgy, hogy saját élményű tanuláson keresztül ismerik meg ezeknek a csoportoknak a sajátos igényeit, élethelyzetét. A segítő magatartás számos olyan képességet igényel és fejleszt is egyúttal (együttérzés, együttműködés, problémamegoldás, önkéntes feladatvállalás és -megvalósítás), amelyek gyakorlása elengedhetetlen a tudatos, felelős állampolgári léthez.”53 

Nemzeti Önkéntes Stratégia 2011–2020

A Nemzeti Önkéntes Stratégia célja, hogy a magyar állampolgárok körében felhívja a figyelmet a társadalmi felelősségvállalás és azon belül az önkéntesség európai és magyar jelentőségére, továbbá lehetőségére. Azt a pozitív üzenetet hordozza, hogy az önkéntes tevékenységek végzése az egyén, a csoport és a társadalom szintjén is előnyös minden szereplő számára, így kívánatos lenne az önkéntes tevékenységek számának a növekedése.54

53

A Nemzeti alaptanterv kiadásáról, bevezetéséről és alkalmazásáról szóló 110/2012. (VI.4.) Korm. rendelet Nemzeti Önkéntes Stratégia 2011–2020 http://www.kormany.hu/download/4/98/d0000/%C3%96nk%C3%A9ntes%20strat%C3%A9gia.pdf 54


46


IV. 1.4.3. Az önkéntesség, a közérdekű önkéntes tevékenység és a közösségi szolgálat elhatárolása

Önkéntes tevékenység – Közérdekű önkéntes tevékenység elhatárolása Sok szervezet és állampolgár, sőt sok esetben ellenőrző hatóság is félreérti a törvény célját és alkalmazási kötelezettségét, ezért fel kell hívni a figyelmet arra, hogy a Köt. hatálya alatt történő önkéntes foglalkoztatás minden esetben a fogadó szervezet választásán múlik, tehát egyetlen önkéntest fogadó szervezetnek sem alanyi kötelezettsége bejelentkezni a Köt. nyilvántartásába és alkalmazni a Köt. szabályait az önkéntesek foglalkoztatására. Abban az esetben azonban, ha a szervezet igénybe kívánja venni a Köt. által biztosított kedvezményeket, akkor kötelezően alkalmaznia kell e törvényt és eleget kell tenni a Köt.-ben rögzített feltételeknek. Közérdekű önkéntes tevékenység – Közösségi szolgálat elhatárolása A közérdekű önkéntes tevékenység és a közösségi szolgálat egymástól elkülönülő fogalmak. Erre utal az is, hogy utóbbira nem terjed ki a közérdekű önkéntes tevékenységről szóló 2005. évi LXXXVIII. törvény hatálya. A két intézmény jellegénél fogva azonban természetes, hogy egyes pontokon érintkeznek, így mindkettőben közös, hogy a tevékenységet anyagi ellenszolgáltatás nélkül, ingyenesen végzik. Kapcsolódást jelenthet az is, hogy a közösségi szolgálat bevezetésének egyik oka éppen a segítő, közösségi magatartás megismertetése, elterjesztése, így az a közérdekű önkéntes tevékenység iskoláskori megalapozásául szolgálhat. Eltérést jelent viszont, hogy, amint az már magából a fogalomból is kitűnik, a közérdekű önkéntes tevékenység vállalása, az önkéntesek fogadása mindkét fél rész szabad elhatározásán, vállalásán alapszik. Ennek alapja – ahogyan azt a törvény is hangsúlyozza – a társadalom tagjainak egymás iránt érzett szolidaritása, és e tevékenységben az állampolgárok öntevékenysége fejeződik ki. Ezzel szemben a közösségi szolgálat a középiskolások számára kötelező, elmulasztása az érettségi bizonyítvány visszatartásával jár. Fontos megemlíteni, hogy a Köt. 4. § (5) bekezdése kimondja, a tanuló nem létesíthet önkéntes jogviszonyt azzal a nevelési-oktatási intézménnyel, amellyel tanulói jogviszonyban, kollégiumi tagsági viszonyban áll. Tekintettel arra, hogy a közösségi szolgálat nem önkéntes jogviszony, így a közösségi szolgálatra ez a megszorítás nem alkalmazandó. A közérdekű önkéntes tevékenység továbbá valamivel szélesebb körű, mind az aktivitás jellegét, mind a fogadó szervezeteket vagy az időtartamot illetően. A közösségi szolgálat szabályai a tanintézmények, az iskolások sajátosságai és a pedagógiai munka szem előtt tartásával születtek.


47


Pontosan meg van határozva, kikre vonatkozik és milyen időkeretben. A felkészítés, a munka segítésének, koordinálásának fontosságára is figyelemmel volt a jogalkotó, ezt mutatják a felkészítő/záró foglalkozásokkal és a mentorkijelöléssel kapcsolatos előírások. A közérdekű önkéntes tevékenységre és a közösségi szolgálatra is vonatkoznak bizonyos bejelentési, dokumentációs kötelezettségek. Az előbbinél ide tartozik a szerződés létrejötte, a miniszter felé történő bejelentési kötelezettség, az önkéntesek nyilvántartása. A közösségi szolgálatnak a dokumentációja a tanintézményi keretekhez igazodik. Az iskolai törzslapokon és az osztálynaplón kívül maguk a tanulók is naplót vezetnek. Továbbá az iskolák és az iskolán kívüli külső szervezet és a mentor bevonásakor megállapodást kötnek a felek. A közösségi szolgálatot fogadó intézmény kiválasztásában szempont lehet, hogy van-e tapasztalata önkéntesek, főként kiskorú önkéntesek fogadásában. Nagy előnyt jelenthet a közösségi szolgálat kapcsán, ha a fogadó intézmény rendelkezik ilyen irányú tapasztalattal. A szülők, az iskolák és a tanulók számára is megnyugtató lehet, hogy önkéntesek fogadásában törvényi háttérrel rendelkező, hatósági nyilvántartásba bejelentett, adott esetben hatóságilag ellenőrzött szervezetnél végzi közösségi szolgálatát a tanuló.

IV. 1.4.4. A civil szervezetek jövedelem újraosztásában játszott szerepe A nonprofit szektor nemzetgazdaságban betöltött szerepéről, a közszolgáltatásban való közvetlen és közvetett részvételéről, a bruttó hazai termékhez való hozzájárulásáról vagy a foglalkoztatási potenciáljáról számos adat áll rendelkezésünkre. A nonprofit szervezetek összes bevételének – amelynek alakulásáról már szóltunk – a teljes GDP-hez viszonyított aránya a tizennyolc év alatt szerényen, éppen harmadával emelkedett, de még mindig jóval 5 százalék alatt van. Sokkal dinamikusabb fejlődés rajzolódik ki a foglalkoztatásban: közel háromszorosra növekedett a szektor munkaerő-piaci részesedése. És miután az országban a teljes foglalkoztatotti létszám ezalatt gyakorlatilag nemigen változott, ez a térhódítás abszolút értelemben is megvalósult. Ha a két mutató55 átlagát vesszük, és kissé önkényesen ezt tekintjük a szektor nemzetgazdaságon belüli súlyának,56 akkor annyit jelenthetünk ki, hogy ez a súlyarány ugyan folyamatosan nőtt, csaknem megduplázódott, ennek ellenére 2010-ben is csak 4 százalékra becsülhető. Az utolsó öt évben mutatkozó erőteljesebb fejlődés ugyan további előrelépést sugall, azonban a jogi és gazdasági környezet átalakulása, illetve a válság még „beláthatatlan” 55

Azaz a nonprofit szektor összes bevétele a GDP százalékában a nonprofit szektorban foglalkoztatottak az összes foglalkozatott arányában. 56 Ezt a mutatót nem kívánjuk módszertanilag tudományos tartalommal megtölteni, pusztán a vizuális megjelenítés céljára szolgál. Tisztában vagyunk azzal is, hogy a bevétel és foglalkoztatottság között szoros kapcsolat áll fenn, így nem két független változó átlagáról beszélhetünk. Copyright © 2013 Emberi Erőforrások Minisztériuma ● Minden jog fenntartva

48


következményei okán jelenleg nem szűrhetünk le messzemenő következtetéseket (Kákai-Sebestény, 2012: 143). A civil szektor humán erőforrása57 A civil szférának a foglalkoztatásban betöltött szerepe az állami és az üzleti szférához viszonyítva még mindig csekély, napjainkban is csak az összes foglalkoztatott 4%-a tevékenykedik e szektorban. A foglalkoztatóként való megjelenés továbbra is csupán a nonprofit szervezetek egy szűkebb hányadára jellemző, 2011-ben a szektor szervezeteinek 15%-a alkalmazott fizetett munkavállalót, utóbbiak száma viszont évek óta folyamatosan nőtt.58 A foglalkoztatottak kezdeti 48 ezer fős létszáma napjainkra megháromszorozódott, a számított főállású foglalkoztatottak száma 33 ezerről 120 ezerre ugrott. 2011-ben tízezer szervezet összesen 149 ezer fizetett munkaerőt alkalmazott, a klasszikus civil szervezeteknek csak kevéssel több, mint egytizede (12%), az egyéb nonprofit szervezeteknek (közalapítványok és nonprofit gazdasági társaságok) több mint fele tudott foglalkoztatóként megjelenni a munkaerőpiacon. A munkavállalók egynegyede a klasszikus civil szervezeteknél, 3%-a az érdekképviseleteknél, 71%-a pedig az egyéb nonprofit szervezeteknél állt alkalmazásban (KSH, Statisztikai Tükör, 2013: 1-2). A munkavállalók kétharmada dolgozott főállásban, teljes munkaidőben, de a szektor jelentősen hozzájárult a részfoglalkoztatáshoz is, ugyanis több mint 44 ezer fő volt részmunkaidős és további 8 ezer fő nem főállású alkalmazott volt. Mint látható a számokból, a foglalkoztatásban jelentős és egyre meghatározóbb szerephez jutnak a nonprofit gazdasági társaságok. Így érdemes néhány jellegzetességet ezzel kapcsolatban kiemelnünk. „A hazai nonprofit szektor egyik fontos sajátossága, hogy a fizetett alkalmazottak rendkívül nagymértékben koncentrálódnak a nonprofit gazdasági társaságoknál. Az 1990-es évek közepéig a legtöbb munkavállalót még a civil jellegű szervezetek alkalmazták, de a közhasznú és a nonprofit gazdasági társaságok létrejöttét követően gyorsan átalakult a szektor foglakoztatási szerkezete. A nonprofit vállalkozásoknál dolgozók száma évről évre nőtt, az elmúlt évtizedben e szervezetek voltak és várhatóan a jövőben is ők lesznek a szektor legnagyobb munkaadói. 2010-ben a hazai nonprofitoknál összesen 116 ezer ún. számított59 főállású foglalkoztatott dolgozott, 69 százalékukat a nonprofit gazdasági társaságok alkalmazták. 2000 és 2010 között a fizetett alkalmazottak létszáma 57

Ebben az alfejezetben egyéb friss adatok és kutatások hiányában a Központis Statisztikai Hivatal legfrissebb tanulmányaira támaszkodom, illetve azokból veszek át adatsorokat. 58 Az elemzés a KSH 2011-es adatgyűjtésén alapult, melynek keretében 65.561 civil és nonprofit szervezetet tartalmazó szektor 10.064 foglalkoztató szervezetének adatai alapján készült. 59 A nemzetközi összehasonlításoknál használt ún. számított főállású foglalkoztatotti létszám képzése úgy történik, hogy a főállású teljes munkaidőben foglalkoztatottak számához hozzáadják a főállású részmunkaidőben dolgozók számának felét valamint a nem főállású munkavállalók számának egytizedét. Copyright © 2013 Emberi Erőforrások Minisztériuma ● Minden jog fenntartva

49


a teljes nonprofit szektorban 53 ezer, ezen belül a közhasznú, illetve nonprofit gazdasági társaságoknál 51 ezer (!) fővel nőtt” (KSH, Statisztikai Tükör, 2012: 2). „A szervezetek kevesebb, mint 5 százalékát képviselő közhasznú és nonprofit gazdasági társaságoknak meghatározó szerepük volt a szektor bevételi szerkezetének átalakulásában is. 1995 és 2010 között a szektor összes bevétele 186 milliárd forintról 1202 milliárd forintra nőtt, miközben a közhasznú és nonprofit gazdasági társaságok esetében a bevétel növekedés összege 601 milliárd forint volt” (KSH, Statisztikai Tükör, 2012: 2). „Az elmúlt másfél évtized alatt kicserélődtek a szektor bevételeinek meghatározó hányadát kitermelő szervezetek: a civil jellegű szervezetek súlya számottevően csökkent, a nonprofit vállalkozásoké viszont egyre meghatározóbbá vált a szektor gazdasági fejlődésében. Ezért a foglalkoztatási helyzethez hasonlóan a nonprofit szektor gazdasági megerősödése az elmúlt évtizedben nem a civil jellegű szervezetek erőforrásainak számottevő gyarapodásával, sokkal inkább a nonprofit vállalkozásoknál koncentrálódó állami támogatásokkal, a náluk realizálódó alapés gazdálkodási bevételek egyre nagyobb hányadával, összességében e szervezetek átlagosnál lényegesen nagyobb növekedési mutatóival magyarázható” (KSH, Statisztikai Tükör, 2012: 3). A statisztikai jelentés adatai jól mutatják, hogy a részmunkaidős és nem főállású alkalmazási formák (hasonlóan a nyugat-európai országokéhoz)60 sokkal elterjedtebbek a nonprofit szervezeteknél, mint a közszférában vagy a versenyszférában. Az adatok szerint az ilyen típusú foglalkozatási formák aránya a civil szektorban 35%, szemben a 6,8%-os nemzetgazdasági átlaggal. A KSH elemzőinek véleménye szerint ennek egyik lehetséges magyarázata az, hogy a többi szektorhoz képest a civil szektorban 12 százalékponttal magasabb a női foglalkoztatottak aránya, akik előnyben részesítik a négy- vagy hatórás állásokat, amelyek a munka és a család összeegyeztetését jobban lehetővé teszik (KSH, Statisztikai Tükör, 2013: 2). Továbbá szintén fontos és a szektor szerepét erősítő tényező az is, hogy a civil szféra munkavállalói

körében

megtalálhatók

mind

a

megváltozott

munkaképességűek

fogyatékossággal élők valamint a pályakezdő és a gyermekgondozási ellátásról visszatérők is

és

a

61

A szektorban foglalkoztatott 149 ezer munkavállaló 51%-a a 40–59 éves korosztályokból került ki, további 43%-uk 20–39 éves volt. A 60 év felettiek aránya 6% volt, ami a kétszerese a nemzetgazdasági átlagnak (3%). A civil, nonprofit szervezetek más szempontból is eltérnek az országos átlagtól. Míg „a szektorban a diplomások aránya megfelelt a nemzetgazdasági átlagnak, addig az alapfokú és a középfokú végzettségű munkavállalóké jelentősen eltért attól. Az általános iskolai vagy annál 60

Erről részletesen lásd a III. modult. Bár arányuk nem tekinthető nagyon jelentősnek, míg az előbbiek aránya 9 százalék, addig az utóbbiaké 3 százalék volt. 61


50


alacsonyabb végzettséggel rendelkezők ugyanis nagyobb arányban voltak jelen a civil szférában” (KSH, Statisztikai Tükör, 2013: 2). „A civil szektorban munkát vállalók éves bruttó átlagkeresete 2011-ben mintegy 345 ezer forinttal volt alacsonyabb, mint a nemzetgazdasági átlag. Ennek oka egyrészt az, hogy a nonprofit szervezeteknél sokan kiegészítő tevékenységként, illetve nyugdíjasként vállalnak feladatot. Másrészt az, hogy a szektorban több a női munkavállaló, mint a versenyszférában, és a nők általában az alacsonyabban fizetett munkakörökben vannak többségben. A számított főállású foglalkoztatottak bérköltsége a szektorban 243 milliárd forint volt, ami munkavállalónként évi 2 millió, havi 167 ezer forintot jelentett” (KSH, Statisztikai Tükör, 2012: 3). Annál a közel 6300 szervezetnél, amelyek egy bevételi forrásból fizették a béreket és azok járulékait, külön is megvizsgáltuk, hogy ezek milyen típusú tételek. A nonprofit szervezetek közel háromnegyede az alap-, illetve a gazdálkodási tevékenységéből származó pénzösszegeket használta fel foglalkoztatásra. Figyelemre méltó, hogy a szervezetek egynegyedének sikerült a saját alap-, illetve gazdálkodási tevékenységéből származó forrás bevonása nélkül megoldani a foglalkoztatást, 9%-uk a központi költségvetésből, illetve helyi önkormányzatoktól kapott normatív vagy pályázat útján elnyert támogatást használta erre a célra, további 5%-uk munkaügyi központoktól, az Országos Foglalkoztatási Közalapítványtól, illetve a Nemzeti Civil Alapprogramtól (jelenleg Nemzeti Együttműködési Alap) szerezte meg a szükséges pénzösszegeket. Mindösszesen 200 olyan nonprofit foglalkoztató volt, aki vállalatoktól vagy magánszemélyektől kapott támogatást, illetve adományt használt fel foglalkoztatási célokra. Nonprofit szervezetek részvétele a közfoglalkoztatásban 8. ábra

Forrás: Nemzeti Foglalkoztatási Szolgálat (NFSZ) közfoglalkoztatási adatbázis, 2013


51


3. táblázat Nonprofit és civil közfoglalkoztatásba belépők Egyéb, jogi személyiségű nonprofit szervezet egyéb alapítvány Egyéb alapítvány önálló intézménye Közalapítvány közalapítvány intézménye Alapítvány egyéb jogi személyiségű non-profit szervezet egyéb, jogi személyiség nélküli nonprofit szervezet Egyesülés nonprofit korlátolt felelősségű társaság nonprofit részvénytársaság Egyéb, jogi személyiségű nonprofit szervezet egyéb egyesület sportegyesület, sportszövetség, sportági országos szakszövetség Egyesület egyéb egyházi szervezet Egyház egyház önálló szervezete önálló egyházi intézmény Egyház, egyházi intézmény Nyilvántartásba vett belső egyházi jogi személy Közhasznú társaság egyéb köztestület Kamara Köztestület Polgárőr egyesület Szövetség (kivéve sportszövetség) Szövetség, és más egyesületi formák Nonprofit szervezet összesen

Belépők létszáma 200 684 6 44 9 743 41 1 1 11 555 2 157 13 755 638 69 707 182 17 3 189 391 12 0 10 3 13 3 17 20 15 841

Forrás: Nemzeti Foglalkoztatási Szolgálat (NFSZ) közfoglalkoztatási adatbázis, 2013 A belépők számát tekintve a nonprofit és civil szervezetek közül a legmagasabb számot a nonprofit korlátolt felelősségű részvénytársaságok esetében tapasztaljuk (11 555). Az alapítványok összességében 743, az egyesületek ettől kissé elmaradva 707, míg az egyházi intézmények lemaradva 391 új belépőt regisztráltak. A nonprofit szervezetek összesen 15 841 új munkavállalót foglalkoztatnak a közfoglalkoztatás keretein belül. A civil62 szervezetekben közfoglalkoztatásba lépők aránya 0,6% volt 2013. első nyolc hónapjában, ez rendkívül alacsony arány.

62

Egyéb alapítvány, egyéb alapítvány önálló intézménye, egyéb egyesület, sportegyesület, sportszövetség, sportági országos szakszövetség Copyright © 2013 Emberi Erőforrások Minisztériuma ● Minden jog fenntartva

52


9. ábra

Forrás: Nemzeti Foglalkoztatási Szolgálat (NFSZ) közfoglalkoztatási adatbázis, 2013 4. táblázat Nonprofit és civil támogatott foglalkoztatók száma Egyéb, jogi személyiségű nonprofit szervezet egyéb alapítvány Egyéb alapítvány önálló intézménye Közalapítvány közalapítvány intézménye Alapítvány egyéb jogi személyiségű non-profit szervezet egyéb, jogi személyiség nélküli nonprofit szervezet Egyesülés nonprofit korlátolt felelősségű társaság nonprofit részvénytársaság Egyéb, jogi személyiségű nonprofit szervezet egyéb egyesület sportegyesület, sportszövetség, sportági országos szakszövetség Egyesület egyéb egyházi szervezet Egyház egyház önálló szervezete önálló egyházi intézmény Egyház, egyházi intézmény Nyilvántartásba vett belső egyházi jogi személy Közhasznú társaság egyéb köztestület Kamara Köztestület Polgárőr egyesület Szövetség (kivéve sportszövetség) Szövetség, és más egyesületi formák Nonprofit szervezet

Támogatott foglalkoztatók száma 7 112 2 5 4 121 10 1 1 114 8 134 143 19 162 63 7 1 67 115 3 0 2 1 3 1 7 8 547

Forrás: Nemzeti Foglalkoztatási Szolgálat (NFSZ) közfoglalkoztatási adatbázis, 2013


53


A támogatott foglalkoztatók között szintén nonprofit korlátolt felelősségű társaságok vezetnek 114 támogatott szervezettel. Összesítésben viszont az egyesületek szerepelnek a legjobban (162), őket követik az alapítványok (121) és nem sokkal lemaradva az egyházak (115). A nonprofit szervezetek közül összesen 547-en részesülnek támogatásban. Míg a civil szervezetekben közfoglalkoztatásba lépők aránya csupán 0,6% volt, addig a közfoglalkoztató szervezetek közötti arányuk 5,7%, ami azt jelenti, hogy esetükben legfeljebb egykét főt foglalkoztatnak (szemben a több száz főt foglalkoztató egyéb közfoglalkoztatási programokkal). 10. ábra

Forrás: Nemzeti Foglalkoztatási Szolgálat (NFSZ) közfoglalkoztatási adatbázis, 2013 5. táblázat Civil szervezeteknél közfoglalkoztatásba belépők száma a szervezet fő tevékenysége szerint Egyéb Közigazgatás, védelem; kötelező társadalombiztosítás Humán-egészségügyi, szociális ellátás Művészet, szórakoztatás, szabad idő Egyéb szolgáltatás Összesen

Belépők létszáma (fő) 61 350 73 108 805 1 397

Forrás: Nemzeti Foglalkoztatási Szolgálat (NFSZ) közfoglalkoztatási adatbázis, 2013 A gazdasági ágazatok közül a közigazgatásban található messze a legtöbb új belépő, ezt a területet követi az ágazatok között a művészet-szórakozás, ahol a második legnagyobb létszámnövekedés tapasztalható a belépők számát figyelve. E terület mögött kevéssel marad el a humán-egészségügyi. Összességében 1397 új belépővel számolhatnak a közfoglalkoztatásban. Az egyéb szolgáltatások összesen 805 új belépővel gazdagodtak, ami a teljes belépőszámnak több mint a fele.


54


11. ábra

Forrás: Nemzeti Foglalkoztatási Szolgálat (NFSZ) közfoglalkoztatási adatbázis, 2013 6. táblázat Közfoglalkoztatás keretében támogatott civil szervezetek száma a fő tevékenység szerint Egyéb Közigazgatás, védelem; kötelező társadalombiztosítás Humán-egészségügyi, szociális ellátás Művészet, szórakoztatás, szabad idő Egyéb szolgáltatás Összesen

Támogatott foglalkoztatók száma (db) 19 36 14 30 175 274

Forrás: Nemzeti Foglalkoztatási Szolgálat (NFSZ) közfoglalkoztatási adatbázis, 2013 A támogatott közfoglalkoztatók számát tekintve már nincs akkora különbség az ágazatok között. Mind a közigazgatásban, a humán-egészségügyi területen, mind pedig a művészet esetében igen alacsony, de egymáshoz közelálló értékeket figyelhetünk meg. A közigazgatásban tapasztalható a legtöbb támogatott, ezt követi kissé elmaradva a művészeti ágazat és végül a humán-egészségügyi szektor. Az egyéb szolgáltatások területén található itt is a legtöbb támogatott, arányaiban az összes szubvencionált több mint 60%-át teszi ki.


55


12. ábra

Forrás: Nemzeti Foglalkoztatási Szolgálat (NFSZ) közfoglalkoztatási adatbázis, 2013 7. táblázat Közfoglalkoztatásba belépők létszáma munkakör szerint Egyéb Egyéb felsőfokú vagy középfokú képzettséget igénylő foglalkozások Irodai és ügyviteli (ügyfélkapcsolati) foglalkozások Kereskedelmi és szolgáltatási foglalkozások Ipari és építőipari foglalkozások Szakképzettséget nem igénylő (egyszerű) foglalkozások Támogatott munkakör (FEOR kódja alapján) összesen

Belépők létszáma (fő) 73 227 182 99 77 739 1 397

Forrás: Nemzeti Foglalkoztatási Szolgálat (NFSZ) közfoglalkoztatási adatbázis, 2013 A közfoglalkoztatásba belépők számának statisztikáját munkakörönként a szakképzettséget nem igénylő foglalkozások vezetik, e területekre 739 embert regisztráltak. Ezt követik jóval lemaradva az egyéb felsőfokú képzettséget igénylő állások 227, valamint az irodai és ügyviteli foglalkozások 182 új belépővel. Ipari (77) és kereskedelmi (99) végzettséggel alacsony az új belépők száma.


56


13. ábra

Forrás: Nemzeti Foglalkoztatási Szolgálat (NFSZ) közfoglalkoztatási adatbázis, 2013 8. táblázat Közfoglalkoztatásban támogatott foglalkoztatók száma munkakörönként Egyéb Egyéb felsőfokú vagy középfokú képzettséget igénylő foglalkozások Irodai és ügyviteli (ügyfélkapcsolati) foglalkozások Kereskedelmi és szolgáltatási foglalkozások Ipari és építőipari foglalkozások Szakképzettséget nem igénylő (egyszerű) foglalkozások Támogatott munkakör (FEOR kódja alapján) összesen

Támogatott foglalkoztatók száma (db) 19 35 28 16 17 64 274

Forrás: Nemzeti Foglalkoztatási Szolgálat (NFSZ) közfoglalkoztatási adatbázis, 2013 A támogatott foglalkoztatóknál is hasonló minta figyelhető, meg mint a belépőknél. A legtöbben a szakképzettséget nem igénylő foglalkozásoknál vannak többségben (64). Ezt követik az egyéb felsőfokú vagy középfokú képzettséget igénylő munkáltatók (35), majd az irodai (28), az ipari (17) és a kereskedelmi (16) foglalkozások.

Önkéntesek, adományok Az önkénteseket igénybe nem vevő szervezetek nagy arányából arra lehet következtetni, hogy többségüknél nem az ellenérték nélkül végzett munka hiányáról van szó, hanem arról, hogy nem tudnak pontos adatokkal szolgálni, vagy a szervezet érdekében végzett ilyen irányú tevékenységeiket nem tekintik önkéntes munkának. A statisztikai definíció szerint a Központi Statisztikai Hivatal önkéntes segítőkön azokat a tagokat, szervezeten kívüli magánszemélyeket érti, akik ellenszolgáltatás nélkül végzett munkával támogatták a szervezeteket, ilyen például a


57


rendezvények szervezésében, pályázatok írásában, jótékonysági akciókban, tanácsadásban, könyvelésben, adminisztrációban végzett ingyenes munka. Minden olyan szervezetnél, ahol a vezető tisztségviselők nem részesülnek bérezésben, valamilyen adatnak meg kellene jelennie. Ez a jelenség szektorszinten mindenképpen alábecslést jelent. Igaz, ezzel ellentétes megközelítéssel is találkozhatunk; sok szervezet önkéntes munkaként jelenti az egyáltalán nem közhasznú mindennapi alaptevékenységét is (pl. edzés, szabadidős programon való részvétel), ami viszont egyedenként túlbecslést eredményez. Attól függően, hogy szűkebb vagy tágabb értelmezést használunk, annak fényében változik az önkéntesek száma is. Magyarországon az elmúlt több mint 20 évben 300 és 500 ezer fő közé volt tehető az önkéntesek száma. „A Központi Statisztikai Hivatal adatai szerint 2011-ben a szektorban tevékenykedő önkéntes segítők (becsült) száma 482 ezer fő volt. „Az általuk teljesített közel 49 millió munkaóra több mint 24 ezer főállású foglalkoztatott munkaidejének felelt meg, munkájuk értéke megközelítette a 49 milliárd forintot” (KSH, Statisztikai Tükör, 2012: 3). Az adatokból jól látható az is, hogy az egyes szervezetek eltérő mértékben vesznek igénybe vagy támaszkodnak önkéntesek munkájára. Míg az egyesületek és alapítványok szinte nem tudnak önkéntesek nélkül tevékenykedni (ennél a két szervezeti formánál tevékenykedik az önkéntesek több mint 90 százaléka), addig szinte önkéntes munka bevonása nélkül működtek az egyesülések, a köztestületek, illetve igen kevés önkéntes munkát vesznek igénybe a nonprofit gazdasági társaságok és intézmények, továbbá a közalapítványok. A tágabb értelezés eredményeként az önkéntesek számát 3,5 millió főre becsülik. Nem lehet pontosan megmondani, hogy valójában mekkora a számuk, de nagy valószínűség szerint számuk valahol a kettő között található. Az Európai Érték Vizsgálat 2008-as felmérése szerint a felnőtt népesség 11 százaléka (kb. 900 ezer fő) végez önkéntes munkát Magyarországon. Negyvenhét európai ország eredményeit összevetve átlagosan 23 százalék folytat önkéntes tevékenységet.63 Közép-Kelet-Európában Ausztria, Szlovénia és Csehország inkább a nyugati országokéra hasonlít, Magyarországon, Szlovákiában és Romániában pedig inkább átlag alatti az önkéntesek lakossághoz viszonyított aránya (Nagy-Gyorgyovich-Péterfi, 2012: 53) Ha az önkéntesség jelentőségét a szervezet bevételéhez viszonyítjuk, akkor jól látszik, hogy ez a tevékenység elsősorban a kis bevétellel rendelkező szervezetek számára jelent rendkívül fontos erőforrást. Hiszen az 50 ezer forint alatti bevételi kategóriában az önkéntes munka értéke meghaladta a szervezet pénzbevételének 20-szorosát, ugyan ez asz összefüggés már a nagyobb bevételű szervezetek esetében nem ilyen látványos. Az 51 és 500 ezer forint közötti összeggel gazdálkodó szervezeteknél már csak, mintegy kétszerese az önkéntes munka általi bérmegtakarítás 63

Az átlagot jóval meghaladó arány mutatható ki Hollandiában és Finnországban, míg az önkéntesek népességhez viszonyított aránya Oroszországban a legalacsonyabb. Copyright © 2013 Emberi Erőforrások Minisztériuma ● Minden jog fenntartva

58


az összes bevételnek. „A szektorban a szükséges humánerőforrást főként foglalkoztatással (négyötöd rész) és önkéntes segítők (egyhatod rész) bevonásával biztosítják, a megbízási jogviszonyban alkalmazottak a munkaerőigény huszadát elégítik ki. Bár minden szervezeti forma esetében a fizetett munkavállalók dominálnak, a klasszikus civil szervezeteknél a 40%-ot is eléri az ingyenes munkavégzés” (KSH, Statisztikai Tükör, 2012: 3). Az önkéntesség magyarországi helyzetéhez további kiegészítő információkat nyújt a Központi Statisztikai Hivatal 2012-ben megjelent „Önkéntes munka Magyarországon” című kiadványa. Az elemzés megállapítja, hogy az önkéntes tevékenység szoros összefüggésben van az emberek társadalmi helyzetével, demográfiai jellemzőivel, valamint az általuk kiépített és fenntartott kapcsolatokkal. Mint arra korábban utaltam az önkénteseken belül a közvetlenül segítséget nyújtók igen magas arányt képviselnek, általuk az önkéntesség struktúrája nagyban meghatározott. A kiadvány megállapítja, hogy a formális keretek között önkéntes munkát végzők aránya Magyarországon rendkívül alacsony.64 A KSH elemzők szerint az eltérés azt sejteti, hogy az önkéntes munkát végzők nem minden esetben vannak tisztában azzal, hogy közösségi, társadalmi szerepvállalásaik – jóllehet egyéni döntéseiken alapulnak –, gyakran intézményesített formában valósulnak meg. A formális módon önkéntes munkát végzők nagy része ráadásul átfedést mutat a közvetlenül segítséget nyújtókkal. „Közel fele (44,6%) arányban vannak köztük ugyanis olyanok, akik mindkét formában segítik a rászorulókat, tehát a csoport jellemzőit részben ugyanazoknak a személyeknek a jellemzői alakítják, mint a domináns, informális módon önkéntes tevékenységet végzőkét. Ez a tény – bizonyos mértékig – már önmagában is magyarázza a hasonlóságokat, ugyanakkor „felértékeli” az átfedések ellenére is felszínre jövő különbségeket” (KSH, 2011: 3). Mindebből egyértelműen megállapítható, hogy a formális önkéntesség szorosabb összefüggést mutat a társadalmi-demográfiai jellemzőkkel, mint az önkéntesség informális formája. Vagyis, hogy a szervezeteken keresztül, a szervezetek javára nyújtott önkéntesség erősebben függ attól, hogy a magánszemély milyen társadalmi státusú, milyen demográfiai csoporthoz tartozik. Ugyanakkor, ha az önkéntesség társadalmi elterjedtségét vizsgáljuk, teljesen más számadatokat kapunk. A Központi Statisztikai Hivatal 2011. III. negyedévi adatai szerint, Magyarországon a (15– 74 éves) felnőtt lakosság 28,4%-a, mintegy 2 millió 153 ezer fő nyilatkozott úgy 2011. III. negyedévében, hogy a felvételt megelőző 12 hónap során végzett valamiféle önkéntes munkát. Túlnyomó többségük, 93,3%-uk közvetlenül segített ingyenes munkájával, 3,7%-uk szervezeten 64

Czike Kálára és Kuti Éva tanulmányai és kutatásai alapján azonban (mint arra a szerzők is utaltak) a Statisztikai adatok és Kuti Éváék közötti számok eltérései mögött alulbecslésről lehet szó. Vagyis nem minden önkéntes munka kerül be a statisztikai adatgyűjtésbe, így valószínűleg magasabb a ténylegesen önkéntes munkát végzők aránya a KSH adataihoz képest. Copyright © 2013 Emberi Erőforrások Minisztériuma ● Minden jog fenntartva

59


keresztül, vagy a szervezet javára végzett ilyen tevékenységet, míg 3%-uk közvetlenül és szervezet közreműködésével egyaránt támogatott rászoruló magánszemélyeket, különböző szervezeteket, intézményeket, vagy valamiféle közös ügyet (KSH, 2011: 3-4). „A településtípus tekintetében a községekben élők körében volt a legmagasabb (30,4%) az önkéntesek aránya, de az egyéb városlakókat is viszonylag magas (29,5%-os) arányszám jellemezte. A Budapesten élők ugyanakkor jóval az átlag alatt (21,4%) segítettek másokat önkéntes tevékenységükkel. Ez részben azzal magyarázható, hogy a kisebb települések, közösségek szükségletei jobban átláthatók, így az azok kielégítésére irányuló törekvések is mind egyéni, mind pedig szervezeti kezdeményezés keretében könnyebben megvalósíthatók” KSH, 2011: 7). Az önkéntesség községekben való népszerűségének további magyarázó tényezője lehet, hogy a nyilvánosság motiváló hatása az egymást ismerők esetében általában nagyobb. A gazdasági aktivitási adatok azt mutatták, hogy a fizetett munkával rendelkezők (foglalkoztatottak) ingyenes, önkéntes munkát is magasabb arányban végeznek, ezért azt várnánk, hogy a munkaerő-piaci szempontból kedvező területeken magasabb az önkéntesek aránya. „Ez azonban csak részben van így, mert Fejér, Zala és Vas megye kivételével önkéntes, ellenszolgáltatás nélküli munkát legnagyobb arányban olyan megyék lakói végeztek, akiket alacsony foglalkoztatottság és magas munkanélküliség jellemez. Ezeknek a megyéknek további lényeges jellemzője, hogy aprófalvas, kis lélekszámú települések tagolják, ahol a lakosok egymáshoz való viszonya, összefogási, szolidaritási képessége, a civil szféra működése – szervezeti keretekben és anélkül is – magas önkéntességet eredményez. Említést érdemel Nógrád (43,9%), SzabolcsSzatmár-Bereg (40,4%), Heves (39,8%), Tolna (39,6%), illetve Baranya (37,7%) megye, ahol az önként vállalt, ellenszolgáltatás nélkül mások, vagy a közösség, társadalom javára munkát végzők aránya az országos, 28,4%-os átlagot jelentősen meghaladta” (KSH, 2012: 7-8). A KSH felvételének eredményei azt mutatják, hogy ha ma Magyarországon önkéntességről beszélünk, akkor az túlnyomórészt informális együttműködéseket, magánszükségletek kielégítését jelenti. A családi, baráti egymás felé fordulás, segítségnyújtás ugyanis nagyon jelentős, a hazai önkéntesség legjellemzőbb megjelenési formája, mely sok esetben spontán módon is rendkívül jól működik. A felvétel adatai szerint a házi- és házkörüli munka, az ügyintézés és vásárlás, a gyermekfelügyelet, gyermekgondozás, illetve a betegápolás, idősgondozás volt az önkéntesség leggyakoribb megjelenési formája. Az „önkéntesek által végzett összes tevékenység több mint háromnegyed része (76,7%) ezekből a tevékenységekből állt össze. Házi- és házkörüli munkát 1324 ezer fő végzett háztartásán kívül élő személy javára önkéntesen, ügyintézést és vásárlást 829 ezer fő, gyermekfelügyeletet, gyermekgondozást 577 ezer fő, míg betegápolást, idősgondozást 301 ezer


60


fő” (KSH, 2012: 9). A magyarországi önkéntességet vizsgáló kutatók arra a következtetésre jutottak, hogy a magyar önkénteseket foglalkoztató szervezeteket – hasonlóan a nonprofit szektor egészéhez – egyfajta dualitás jellemzi. Egyik oldalon vannak professzionalizált önkénteseket foglalkoztató szervezetek, amelyek komoly anyagi és tudástőkét fektetnek abba, hogy rendszeres és képzett önkéntesekkel tudják megvalósítani szervezeti céljaikat. A másik oldalon (ez képezi egyenlőre a többséget) azok a szervezetek találhatók, amelyek alkalmi (ad hoc) önkéntesekkel, egy-egy akció, program keretében kívánják elérni kitűzött céljaikat (Bartal-Kmetty, 2012: 8).

Adományok Az adományozási hajlandóság tekintetében kevés konkrét adat áll rendelkezésünkre. Czike Klára és Kuti Éva 2006-ban publikált könyvükben az évtizedet úgy jellemezték, hogy az adományozási hajlandóság számottevően nőtt. 2004-ben a felnőtt lakosság közel háromnegyede (több mint 6 millió ember) segítette pénzbeni vagy természetbeni támogatásokkal a rászoruló magánszemélyeket és a különböző civil szervezeteket, egyházakat, állami, önkormányzati intézményeket. A pénzadományok három különböző mechanizmuson keresztül jutottak el a címzettekhez: ➢ A közvetlen kérések, személyekhez, ügyekhez, katasztrófákhoz kapcsolódó gyűjtések. ➢ Jótékonysági vásárlások. ➢ A nonprofit szervezetek és egyházak közvetlen pénzadományai (Czike-Kuti, 2006: 136). Ugyanakkor a szerzők azt is megállapították, hogy a támogatók között az alacsony összegeket adományozók voltak többségben. Czike Klára és Kuti Éva vizsgálatai azt mutatták, hogy akik éltek a személyi jövedelemadó 1%ának felajánlásának lehetőségével, azok nagy valószínűséggel váltak adományozóvá. „A nyilatkozatot kitöltők 90 százaléka más formában is nyújtott támogatást. Az 1% rendszere tehát véleményünk szerint nem veszélyezteti a lakossági adományozás fejlődését” (Czike-Kuti, 2006: 136). A magyar lakosság adományozási magatartása az elmúlt évtizedben a tradicionális jótékonyság irányába tolódott el. A támogatások alapvetően a rászorultak megsegítését, a közösségi célokat, nem pedig az adományozók saját érdekeit szolgálták. Az adományoknak a korábbinál jóval nagyobb hányada áramlott az egészségügyi és szociális területre, s az adományozás legfőbb indítékaként a támogatók többsége a segítségnyújtásból fakadó örömöt jelölte meg (Czike-Kuti, 2006: 137). A köznyelvben csak 1%-os törvényként említett jogszabály természetes részévé vált a civil


61


szervezetek életének. Az elmúlt 15 év alatt majdnem megduplázódott az érvényes nyilatkozatot leadók száma, és a kedvezményezett civil szervezetek száma is a kétszeresére emelkedett. Bár a felajánlott összeg abszolút értékben megnégyszereződött, azonban 2009-től csökkenő tendenciát mutat. Miközben a fejlődés ténylegesen értékelhető, nem hallgatható el, hogy van még tartalék a civilek kampányában és az adózók tudatosságában is. 2011-ben 3411 ezer fő rendelkezhetett volna adója 1%-ról, összesen 13,76 milliárd forintról, de mint az a táblázatból látható, csak 1805 ezer fő adta érvényesen adója 1%-át civil szervezetnek, és több mint 4,5 milliárd forint „ragadt benn” a költségvetésben. A 2013-as 1%-os felajánlások nem sok eltérést mutatnak a 2012-eshez képest,vagyis nem folytatódott a csökkenő tendencia. Reálisan ugyanakkor nem lehetett számolni sem a felajánlások számának, sem a felajánlott összegnek az emelkedésével, mert a most belépő adózók nem tartoznak a tudatos rendelkezők közé.

9. táblázat A civil szervezetek számára felajánlott 1%-ok jellemzői, 2000-2012 Megnevezés, időszak Kedvezményezett szervezetek száma, db Rendelkezők száma, millió fő

2000

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

18 398

24 957

25 878

27 576

28 715

29 709

30 701

31 280

30 918

1, 34

1,37

1,38

1,57

1,69

1, 69

1,80

1,85

1,87

10,1

9,97

8,96

7,22

Felajánlott 3,7 7,0 7,7 8,4 9,3 összeg, milliárd Ft Forrás: http://apeh.hu/data/cms184025/2_melleklet_OGY_2010.pdf

IV. 1.4.5. Civil szervezetek működését segítő szolgálatok Jelenleg Magyarországon a civil szervezetek működésének támogatására két támogató szolgálat működik, az egyik a civil információs centrum (cic), a másik pedig a Civil Információs Portál (CIP). A civil információs centrumok Az egyesülési jogról, a közhasznú jogállásról, valamint a civil szervezetek működéséről és támogatásáról szóló 2011. évi CLXXV. törvény (Civil törvény) 51. § (1) bekezdése szerint a


62


társadalmi és civil kapcsolatok fejlesztéséért felelős miniszter a civil szervezetek működésének szakmai támogatása, fenntarthatóságuk erősítése, továbbá az államháztartás alrendszereiből nyújtott támogatások szabályszerű felhasználásának elősegítése érdekében civil információs centrumokat működtet. A civil információs centrum hálózat alapvető célja a közigazgatás, a vállalkozói és a civil szektor közötti együttműködésen alapuló partnerség kialakítása az Államreform Operatív Program (ÁROP) támogatásával. Minden megyében és a fővárosban működik egy-egy civil információs centrum, melyek a Civil törvényben foglalt kötelező feladatokat látják el. A civil információs címre történő pályázat keretében az alábbi részletes célokat szükséges megvalósítani: 1. A közigazgatás és a civil és vállalkozói szektor közötti kapcsolatok intézményesített formájának kialakítása, terjesztése érdekében az egyik részcél, hogy megtörténjen az adott települési önkormányzat köztisztviselőinek és közalkalmazottainak, valamint a helyi vállalkozói szektor alkalmazottainak olyan irányú szemléletformálása, felkészítése, amely alkalmassá teszi őket a civilekkel való kapcsolatok intézményesítésének előkészítésére. A projekt ennek megfelelően támogatja a megyei szinten létrejött civil információs centrumot, amely egy támogató, szolgáltató hálózat részeként elősegíti, fejleszti a civil szervezetek és a megyei, települési, a kisebbségi önkormányzatok, valamint a vállalkozók együttműködését. A hálózat kialakítása és működtetése révén válik biztosítottá, hogy megfelelő szakmai színvonalú, a helyi viszonyokat és igényeket a kormányzati szakpolitikával összehangoló, civil partnerségen alapuló helyi együttműködési programok készüljenek el, valósuljanak meg. Módszer: a valamennyi megyét és Budapestet lefedő húsz civil információs centrum feladata, hogy részt vegyenek a civil szervezetek, valamint az üzleti szféra kapcsolatainak és együttműködési lehetőségeinek fejlesztésében, folyamatos működésű szakmai tanácsadási rendszert alakítsanak ki és biztosítsanak ki a projekt időszaka alatt. 2. A civil és szakmai szervezetek együttműködésének erősítése is cél, ami azt jelenti, hogy az önkormányzati köztisztviselők és közalkalmazottak, vállalkozók körén túl biztosítani szükséges a szélesebb nyilvánosságot, lehetővé kell tenni a megyében működő civil szektor számára, hogy teljes körű információhoz jussanak az együttműködések céljáról, szerepéről, tartalmáról és megvalósulásáról, továbbá interneten keresztül elérhető legyen minden szükséges információ és adat. Módszer: A civil információs centrumok közvetlen információnyújtása, tanácsadás, információs nap szervezése az érintettek számára, egyúttal a szélesebb társadalom tájékoztatása. Ehhez a


63


feladatkörhöz tartozik, hogy folyamatos információszolgáltatást biztosítanak a Civil törvény szerinti intézkedések végrehajtásának megvalósulásáról, az e célra létrehozott számítógépes rendszeren keresztül adatot szolgáltatnak a Civil Információs Portál számára a törvényben meghatározott feladatokkal kapcsolatos adatok és információk terjesztése érdekében. 3. Cél a szakterületi intézményesített partnerségi megoldások támogatása is, amelyek az egyes közigazgatási, vállalkozói és a civil szervezeti sajátosságoknak megfelelően biztosítja az együttműködésen alapuló partnerség kialakítását. Módszer: Konferenciák tartása az önkormányzatok és az érintett intézmények, szakemberek számára, a jó gyakorlatok, sikeres intézkedések, végrehajtások bemutatása, elektronikus gyűjtése, honlapon való elérhetőség biztosítása, megjelentetése, a partnerségi megállapodások fő alkotórészeinek elemzése, jó gyakorlatok publikálása, eredményes intézkedések bemutatása (folyamatosan megjelenő tájékoztatók az eredményekről a honlapon). Az önkormányzati testület és a kisebbségi önkormányzatok tagjai, valamint az önkormányzati igazgatásban dolgozók számára szemléletformáló workshopok kerülnek megrendezésre. Ezen kívül tanácsadói napok, kisebb létszámú szakmai megbeszélések, illetve a már elkészített intézményesített partnerségi megoldásokkal kapcsolatos konzultáció. 4. A helyi célok, programok kidolgozásához, megvalósításához elengedhetetlenül szükséges széles körű civil partnerség kialakításához a települési önkormányzatok, a civil szervezetek dolgozóinak felkészítése és szemléletformálása is elengedhetetlen. A civil támogatottság, partnerség kialakítása érdekében szükséges a közigazgatásban és a velük partnerségben működők közös képzése az együttműködés fejlesztése érdekében. Fontos, hogy a civil információs centrumok keretén belül erősödjék a civil szervezetek együttműködése a közszféra szereplőivel annak érdekében, hogy az egyes szabályozások, programok alkalmazása területén kialakuljon a teljes partnerség intézménye, ehhez azonban elő sorban megvalósítandó, hogy bővüljön a közigazgatás civil szempontú ismereteinek köre, illetve a civil szektor közigazgatási tudása. Módszer: A megyei, települési önkormányzati köztisztviselők és közalkalmazottak részesülnek képzésben a civil szervezeti képviselőkkel együtt, amely során nemcsak a helyi igazgatáshoz szükséges elméleti tudást, hanem a civil szakmai ismereteket is elsajátítják. Az önkormányzati testület és a kisebbségi önkormányzatok tagjai, valamint az önkormányzati igazgatásban dolgozók, és a civil szervezetek munkatársai számára szemléletformáló workshopok kerülnek megrendezésre. A civil információs centrumok, amelyek a címpályázati kiírásban vállalt szakmai tartalomnak megfelelően a törvényben megjelölt kötelező feladatokat ellátják, az alábbi tevékenységeket valósítják meg:


64


I. Tanácsadások: 

Jogi, közhasznúsági tanácsadás



Pénzügyi, könyvviteli és adózási tanácsadás



Pályázati tanácsadás



Társadalmi felelősségvállalással kapcsolatos tanácsadás



Forrásteremtési tanácsadás



Számítógép-kezelési és informatikai tanácsadás



Magyar-külhoni magyar partnerségi kapcsolatok elősegítése

II. Információs szolgáltatások: 

Partnerségi Információs Nap szervezése



Kistérségben való megjelenés (tanácsadások szervezése és információs napok lebonyolítása)



Ügyfél adatbázis



Önkormányzati civil referensek adatbázisa a partnerség erősítése érdekében

III. Infokommunikációs szolgáltatások: 

Elektronikus hírlevél



Saját honlapon cic információ létrehozása

IV. Képzési és egyéb szolgáltatások: 

A közigazgatás civil szférát érintő aktualitásaival kapcsolatos képzések szervezése



cic partneri hálózati munkában való részvétel



Más közfeladatot ellátó civil szolgáltatókkal való együttműködés

A vállalt és kötelező feladatokat 2012. augusztus 1. – 2014. december 31. között kell ellátni és a számszerűsített eredményeket teljesíteni. A feladatok ellátására a kétfordulós pályáztatás útján kerültek kiválasztásra a szervezetek. Az első fordulóban a címet pályáztatta meg Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium – jelenleg az Emberi Erőforrások Minisztériuma szakmai felügyelete mellett működnek -, a majd a működtetéshez szükséges forrásokat egy ÁROP – 1.1.14 konstrukció keretében nyerhették el a szervezetek. A projektet a MAG Zrt. kezeli.


65


Civil Információs Portál – CIP Az Emberi Erőforrások Minisztériuma Egyházi, Nemzetiségi és Civil Társadalmi Kapcsolatokért Felelős Államtitkársága megújította a Civil Információs Portálját, a civil.info.hu-t. A portál célja, hogy egy helyen legyenek elérhetőek a minisztériumok és a központi államigazgatási szervek által a világhálón közzétett, civil szervezetekre vonatkozó nyilvános információk. A portál további célja, hogy megjelenítési felületet biztosítson egy országos civil adatbázisnak, amely segítségével a központi államigazgatási szerveknél nyilvántartott, civil szervezetekkel kapcsolatos nyilvános adatok együttesen lekérdezhetők. A portálon lehet tájékozódni a Nemzeti Együttműködési Alap pályázatairól, azok eredményeiről. Böngészhetnek az érdeklődők a hazai és határon túli civil szervezetek adatbázisában. A portálon megtalálhatóak a civil szervezetek működésével kapcsolatos legfontosabb jogszabályok, a törvényi szabályozással kapcsolatos legfontosabb dokumentumok, segédanyagok. A portál információs forrásként szolgálva a civil szervezetek és tevékenységük iránt érdeklődő látogatók számára fogadja, feldolgozza és strukturált, kereshető formában elérhetővé teszi a civil szervezetek, valamint az azok nyilvántartásában, támogatásában érintett költségvetési szervek által közzétett nyilvános információkat. Lehetővé teszi az érintett szervezetek számára a civil szférát érintő információk közzétételét, és a civil szférával folytatott interakciót. A Civil Információs Portál biztosítja azon megoldásokat, amelyek segítségével gyorsan, egyszerűen, ellenőrizhető módon jeleníthetők meg az adatok. 

Országos Bírósági Hivatal (OBH) – civil szervezetekkel kapcsolatos adatok, beszámolók elérése.



Nemzeti Adó- és Vámhivatal (NAV) – kedvezményezettek listájának lekérése, elszámolással érintettek adatainak letöltése, kizárt civil szervezetek adatainak letöltése



Magyar Államkincstár (MÁK) – Civil szervezetek pályázati adatainak letöltése, pályázati kiírások adatainak letöltése.



Közérdekű önkéntes adatok bejelentése (KÖT) –- A portál lehetőséget biztosít a Közérdekű Önkéntes Tevékenység

bejelentéséhez

szükséges

bejelentőlap

letöltéséhez

és

az

önkénteseket fogadó szervezetek kereséshez. 

Civil információs centrumok elérhetőségei, nyitvatartási idők, események, rendezvények, együttműködési jó gyakorlatok, szolgáltatások megjelenítése.



Külhoni magyar civil szervezetek regisztrációja.

A Nemzeti Együttműködési Alap oldalai tartalmazzák: Copyright © 2013 Emberi Erőforrások Minisztériuma ● Minden jog fenntartva

66




alapvető információk a NEA jogszabályi környezetével kapcsolatosan



a Tanács, kollégiumok és tagjaik adatai, a testületek működésének eseményei, beszámolói



a NEA pályázati kiírásai és kapcsolódó útmutatók, elszámolási segédletek, szerződésminták



NEA támogatási adatok részletes keresője



egyéb praktikus információk, háttéranyagok


67


Felhasznált irodalom Arató András 1992: Civil Society and Political Theory. MIT Press, Cambridge, MA. Ágh Attila 1989: Az önszabályozó társadalom. Kossuth, Budapest. Balogh Márton 2008: The role of Romanian NGOs in the democratization process of the society after 1990. In Osborn, Stephan P. (ed): The Third sector in Europe. Prospects and Challenges. London: Routledge, pp. 53-66. Bartal Anna Mária 1999: Nonprofit alapismeretek kézikönyve. Ligatura, Budapest Bartal Anna Mária 2005: Nonprofit elméletek, modellek, trendek. Századvég, Budapest Bíró Endre 2002: Nonprofit szektor analízis. EMLA Egyesület, Budapest. Bíró Endre 2010: Hol is tartunk? A civil nonprofit szervezetek jogi szabályozásának problémái. Jogismeret Alapítvány, Budapest Bocz János 2009: A nonprofit szektor strukturális átalakulása Magyarországon. A magyar nonprofit szektor az 1990-es évek elejétől a 2000-es évek közepéig (Doktori disszertáció) Budapest, Corvinus Egyetem, Szociológiai és Társadalompolitikai Intézet, Szociológiai Doktori Iskola p. 335. Bódi György-Gécziné Bárdosi Eszter-Kahulits Andrea-Kákai László-Lakrovits Elvíra-Lele Zsófia 2012: Változó civil világ - Kézikönyv civil szervezetek számára. Budapest, CompLex Kiadó Boris, Elisabeth T. – Steuerl C. Eugene 2006: Nonprofits  conflict. Urban Institute Press, Washington DC. (2nd eds) Bullain Nilda 2005: Átfogó jogi reformkoncepció: Lépések egy értékalapú civil jövőkép felé. Civil Szemle, 1. pp. 5-25 Caroll, Deborah A. – Stater, Keeley Jones 2009: Revenue diversification in nonprofit organisation: Does it lead to financial stability? Journal of Public Administration Research and Theory, 19, (4), pp. 947-966. Dekker, Paul 2001: What crises, what challenges? When nonprofitness makes no difference In Anhier, Helmut-Kendall, Jeremy (ed): The nonprofit sector at the Crossroads: A Comparative Policy Analysis. London: Routledge, pp. 61-68. Ebraihim, Alnoor – Rangan, V. Kasturi 2010: The limits of nonprofit impacts: Contingency framework for Measuring Social Performance. Working Paper 10-009 Harward Business School http://www.hbs.edu/faculty/Publication%20Files/10-099.pdf (letöltve: 2013. december 14.) Enyedi Zsolt-Körösényi András 2001: Pártok és pártrendszerek. Osiris Kiadó, Budapest. Gallego, Vicente Marbán–Cabrero Gregorio Rodríguez 2013: A harmadik szektor eirópai és spanyol értelmezése. Civil szemle, XI. évf. 4 szám pp.127-149. Geszti Judit 2003: Civil társadalom, civil szervezetek és az Európai Unió Working Papers, 2 szám, p. 83104. Gidron, Benjamin – Kramer, Ralph M. – Salamon, Lester M. 1992: Government and the third sector: emerging relationships in Welfare States. San Fransisco-Jossey-Bass Guc, M. 1999: Egyedül nem megy – Együttműködési modell nonprofit szervezetek és helyi önkormányzatok között Lengyelországban. Civil Társdalom Fejlődéséért Alapítvány, Budapest Jenei György-Kuti Éva 2010: A versenyképesség javítását, a gazdaság fejlődését közvetlenül segítő nonprofit szervezetek problémái. TÁMOP-4.2.1.B-09/1/KMR-2010-005 projekt, Budapest, Corvinus Egyetem Hankiss Elemér 1989: Kelet-európai alternatívák. KJK Budapest Hansmann, H. B. 1987: Economics Theories of Nonprofit Organization. In: Powell, W. W. (ed.). The Nonprofit Sector: A Research Handbook. New Haven. Yale University Press. Hansmann, H. B. 1991: A nonprofit szervezetek közgazdasági elméletei. In: Kuti Éva-Marschall Miklós (szerk.) 1991: A harmadik szektor. Nonprofit kutatások 1. Nonprofit Kutatócsoport, Budapest, pp. 29-44. Harsányi László-Kirshner Péter (szerk.) 1992: Egyesületei Címtár. Nonpofit Kutatócsoport, Budapest Harsányi László-Széman Zsuzsa 1999: Halak és hálók. Nonprofit Kutatások 8. Nonprofit KutatócsoportMTA Szociológiai Kutató Intézet, Budapest Copyright © 2013 Emberi Erőforrások Minisztériuma ● Minden jog fenntartva

68


Henriksen, Lars Skov-Boje, Thomas P.-Ibsen, Bjare-Koch-Nilesen, Inger 2008: Welfare architecture and voluntarism. In Osborn, Stephan P. (ed): The Third Sector in Europe. Prospects and Challenges. London: Routledge, pp. 118-133. Huszár Tibor 1997: Politikai rendszer és civil társadalom In: Glatz Ferenc (szerk.) 1997: A demokrácia intézményrendszere. Magyarország az ezredfordulón. MTA Budapest, pp. 33-51. Inglehart, Ronald 1977: Silent Revolution. Changing Values and Political Styles Among Western Publics. Princeton University Press, Princeton, New Jersey Inglehart, Ronald 1997: Modernization and Postmodernization. Cultural, Economic, and Political Change in 43 societies. Princeton University Press, Princeton, New Jersey Jagasics Béla 2001: A nonprofit szféra elmélete. Nonprofit Képzési Füzetek. Nonprofit Szolgáltató Központ, Zalaegerszeg James, Estelle 1991: A nonprofit szektor elmélete nemzetközi összehasonlítások tükrében. In: Kuti ÉvaMarschall Miklós (szerk.) 1991: A harmadik szektor. Nonprofit kutatások 1. Nonprofit Kutatócsoport, Budapest, pp. 45-56. Johancsik János 2002: Átrendeződések a politikai térben: Politikai pártok a civil szervezetek kihívásaival szemben Franciaországban In: Johancsik János (szerk.) 2002: Pártok változó térben. Villányi úti könyvek, Budapest, pp. 69-118. Kákai László 2004: Önkormányzunk értetek, de nélkületek! Pártok és civil szervezetek a helyi társadalmakban. Budapest, Századvég Kákai László 2009: Kik is vagyunk mi? Civil szervezetek Magyarországon. Publikon Kiadó, Pécs Kákai László: NCA és NEA. Hasonlóságok és különbségek a régi és új támogatási alapok között. Civil Szemle, 2013. X. évfolyam 3. szám pp. 45-71 Kaldor, Mary-Vejvoda, Ivan 1997: Az Európai Unióhoz csatlakozás feltételei: demokratizálás a közép- és kelet-európai országokban. Politikatudományi Szemle, 3. pp. 5-29. Kean, John 2004: A civil társadalom. Typotex, Budapest Körösényi András-Tóth Csaba-Török Gábor 2007: A magyar politikai rendszer. Budapest, Osiris Kiadó Kean, John 2004: A civil társadalom. Typotex, Budapest Knapp, Martin-Kendall, Jeremy 1991: Anglia és Wales nonprofit szektora. In: Kuti Éva-Marschall Miklós (szerk.) 1991: A harmadik szektor. Nonprofit kutatások 1. Nonprofit Kutatócsoport, Budapest pp. 143-154. Kuti Éva 1998: Hívjuk talán nonprofitnak… Nonprofit Kutatócsoport, Budapest Kuti Éva 2008: Stratégiai cselekvésen innen, illúziókon túl. Civil Szemle, 4. pp. 5-43. Lane, Jan Eric-Ersson, Svante O. 1991: Politics and Society in Western Europe. 2nd ed. Sage Publications, London Lane, Jan Eric-Ersson, Svante O. 1999: Politics and Society in Western Europe. 4th ed. Sage Publications, London Les, Eva 1997: Poland. In: The New Civic Atlas. Profiles of Civil Society in 60 Countries. Civicus, Washington, D. C. pp. 109-110. Lévai Katalin-Széman Zsuzsa 1993: Társadalmi trigonometria. Scientia Humana, Budapest Majláth Roland 2009: A posztszocialista térség civil társadalma. Civil Szemle, 3. pp. 53-70. Márkus Mária 1992: A szükségletek politizálódása. Szükségletek, társadalmi mozgalmak és civil társadalom. Szociológiai Szemle, 3. pp. 43-55. Nemec, Juraj 2008: The third sector and the provision of public services in Slovakia. In Osborn, Stephan P. (ed): The Third sector in Europe. Prospects and Challenges. London: Routledge, pp. 118-133. Okraszewska, Aaldona-Kwiatkowski, Jacek 2002: The State of Democracy in Poland’s Gminas. In: Soós Gabor-Tóka Gabor-Wright, Glen (ed.) 2002: The State of Local Democracy in Central Europe. Local Government and Public Service Reform Initiative. Open Society Institute, Budapest, pp. 185-284. Pajas, Petr 1997: Czech Republic. In: The New Civic Atlas. Profiles of Civil Society in 60 Countries. Civicus, Washington, D. C. pp. 33-34


69


Passey, J.-Hems 1999: UK Voluntary Sector Almanac 2000. NCVO Pavluska Valéria 1999: A nonprofit szektor. JPTE FEEFI Pécs. Pop, Luana 2002: Autonomy of Local Government Administration in Romania. In. Soós Gábor-Tóka GáborWright, Glen (ed.) 2002: The State of Local Democracy in Central Europe. Local Government and Public Service Reform Initiative. Open Society Institute, Budapest, pp. 332-340. Pospíšil, Miroslav-Prouzová, Zuzana-Škarabelová, Simona-Tůmová, Kateřina Almani 2012: A cseh nonprofit szektor húsz év után: aktuális fejlemények kihívások. Civil Szemle, IX. éfv. 3. Sz. pp. 23-41. Przewłocka, Przewłocka-Herbst, Jan-Gumkowska, Marta 2012: A lengyel harmadik szektor – áttekintés, kulcstényezők, tendenciák és kihívások. Civil Szemle, IX. éfv. 3. sz. pp. 59-73. Putnam, R. D.-Feldstein, L. M. 2003: Better Together. Restoring the American Community. Simon and Schuster, New York Salamon, Lester M. 1991: A piac kudarca, az öntevékenység kudarca és a kormány nonprofit szektorral kialakított kapcsolatai a modern jóléti államban. In: Kuti Éva-Marschall Miklós (szerk.) 1991: A harmadik szektor. Nonprofit kutatások 1. Nonprofit Kutatócsoport, Budapest, pp. 57-70. Salamon, Lester M. 1993: The Nonprofit Sector: a primer. Foundation Center Salamon, Lester M.-Anheier, Helmut K. 1999: Szektor születik II. Acta Civitalis Egyesület, Budapest. Salamon, L. M.-Sokolowski, S. W.-List R. 2003: A civil társadalom „világnézetben”. Acta Civitalis Egyesület, Budapest Sasvári Nóra 2008: Civil szervezetek és az Európai Unió – civil érdekérvényesítés (doktori disszertáció) Corvinus Egyetem, Nemzetközi Tanulmányok Intézet, Nemzetközi Kapcsolatok Doktori iskola p. 1-156. Schindler, A. 1991: Az alapítványi világ jellemzői Németországban In: Kuti Éva-Marschall Miklós (szerk.) 1991: A harmadik szektor. Nonprofit kutatások 1. Nonprofit Kutatócsoport, Budapest, pp. 155-163. Scitovsky Tibor 1990: Az örömtelen gazdaság. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest Sós Éva 2013: A civil szektor Spanyolországban, Civil Európa/Európa Ház, Budapest http://www.eucivil.hu/article.php?pId=2349 Strečanský, Boris 2012: A szlovákiai harmadik szektor helyzete, a válság hatásai, tendenciák, irányvonalak és kivívások. Civil Szemle, IX. éfv. 3. sz. pp. 95-114. Szabó Máté 1989: A társadalmi önszerveződés Magyarországon In: Pártok és pártrendszerek. Szoboszlai György (szerk.): A Magyar Politikatudományi Társaság Évkönyve, Budapest, pp. 71-95. Reisinger Adrienn 2011: Társadalmi részvétel helyi, területi és Európai Uniós szinten In: Róbert P (szerk.) Magyarország társadalmi-gazdasági helyzete a 21. század első évtizedeiben. Kautz Gyula Emlékkonferencia. p. 12 Tarling, Nigel 1998: Gondolatok az Európai Közösség Bizottságának Közleményéről. Egy angol nézőpont In: Kuti Éva – Králik Miklós (szerk.): Az Európai Közösség Bizottságának közleménye az önkéntes szervezetek és alapítványok szerepének erősítéséről Európában. pp. 2-4. Tonkiss, 2000: Trust and Civil Society. Macmillan, London Van der Ploeg, T. J. 1991: Az öntevékeny szektor a holland társadalomban: a társadalom, a kormányzati politika és a jogszabályok változásai. In: Kuti Éva-Marschall Miklós (szerk.) 1991: A harmadik szektor. Nonprofit kutatások 1. Nonprofit Kutatócsoport, Budapest,pp. 165-177. Wallebeck, Dag-Selle, Per 2008: A social democratic model of Civil Society. In Jobert, Bruno-Kohler-Koch, Beate (ed): Changing Images of Civil Society. London: Routledge Weisbrod, Burton. A. 1991: A háromszektoros gazdaságban működő öntevékeny nonprofit szektor egy elmélete felé. In: Kuti Éva-Marschall Miklós (szerk.) 1991: A harmadik szektor. Nonprofit kutatások 1. Nonprofit Kutatócsoport, Budapest, pp. 15-28. Zimer, Anette 2001: Corporativism revisted. The legacy of history and the Germany nonprofit sector. In Anhier, Helmut-Kendall, Jeremy (ed): The nonprofit sector at the Crossroads: A Comparative Policy Analysis. London: Routledge, pp. 114-125


70


Dokumentumok       

         

Munkaügyi kapcsolatok: egy friss jelentés szerint nagy nyomás nehezedik a társadalmi párbeszédre Európában http://europa.eu/rapid/press-release_IP-13-321_hu.htm , 2013. november 21. Európai Gazdasági és Szociális Bizottság http://www.eesc.europa.eu/resources/docs/eescpresentation-2013_hu.pdf 2013. november 22. Régiók Bizottsága http://europa.eu/about-eu/institutions-bodies/cor/index_hu.htm 2013. november 21. Az RB munkája http://cor.europa.eu/hu/activities/Pages/work-of-the-cor.aspx 2013. november 21. http://cor.europa.eu/hu/about/Pages/key-facts.aspxb 2013. november 21. A Régiók Bizottsága küldetési nyilatkozata http://cor.europa.eu/en/about/Documents/Mission%20statement/HU.pdf 2013. november 21. http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.en.about-the-committee 2013. november 22., Az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság eljárási szabályzata http://europa.eu/legislation_summaries/employment_and_social_policy/antidiscrimination_relations _with_civil_society/o10008_hu.htm 2013. november 22. Európai Gazdasági és Szociális Bizottság http://www.eesc.europa.eu/resources/docs/eescpresentation-2013_hu.pdf 2013. november 22., Európai Gazdasági és Szociális Bizottság http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.hu.home 2013. november 22. 2011. évi XCIII. törvény a Nemzeti Gazdasági és Társadalmi Tanácsról és www.ngtt.hu 1260/1999/EK rendelet 8. cikk Az Európai Parlament és a Tanács 1081/2006/EK, az Európai Szociális Alapról és az 1784/1999/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló Rendelet” c. dokumentum (2006. július 5.) 5. cikke A partnerség elve az EU Strukturális Alapok fogadásában, http://www.nfu.hu/a_partnerseg_elve_az_eu_strukturalis_alapok_fogadasaban 2013. november 22. A partnerség elve a közös stratégiai kerethez tartozó alapok végrehajtásában: a partnerségről szóló európai magatartási kódex elemei” c. munka dokumentum A 2004/100/EK tanácsi határozat az aktív európai állampolgárságot (a polgári részvételt) támogató közösségi cselekvési program létrehozásáról Az Európai Parlament és a Tanács 1904/2006/EK határozata a 2007-2013-as időszakra az aktív európai polgárságot támogató „Európa a polgárokért” Az Európai Parlament és a Tanács 211/2011/EU rendelete.


71

IV. modul A civil szervezetek nemzetgazdasági szerepe, társadalmi hasznosság, önkéntesség

Recommend Documents