CENTRAAL FONDS VOLKSHUISVESTING

Bijlage XII

Minister voor Won en en Rijksdienst t.a.v. de heer drs. S.A. Blok Postbus 20011 2500 EA DEN HAAG

A CENTRAAL FONDS VOLKSHUISVESTING Postbus 107 3740 AC Baarn Bezoekadres: Dude Utrechtseweg 19 Baarn Telefoon 035 - 69 54 070 Telefax 035 - 69 54 080 Internet www.cfv.nl e-mail [email protected]

Ons kenmerk GB/NS/14.103 Onderwerp Reactie Novelle

Baarn, 4 maart 2014

Geachte heer Blok, Op 11 februari heeft u de Novelle van de Herzieningswet openbaar gemaakt en voorgelegd ter consultatie aan het veld. CFV maakt van deze gelegenheid gebruik om u vanuit de rol van financieel toezichthouder en saneerder te adviseren over de voorliggende Novelle. In deze reactie wordt oak ingegaan op de gerichte vragen die u heeft gesteld over de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van de Novelle vanuit het perspectief van het financieel toezicht. CFV beziet de Novelle tegen de achtergrond van de maatregelen voor de hervorming van de woningmarkt; een betere verhouding tussen overheidssteun op het terre in van huur en koop, het belang van het vergroten van het middensegment in de huursector en het tegengaan van scheefhuren . In het segment van middeldure huur is nadrukkelijk sprake van streven naar het realiseren van een gelijk speelveld en een grotere rol van commerciele financiering. Ter implementatie van de EU beschikking uit 2009 is in de Novelle opgenomen dat staatssteun is voorbehouden aan diensten van algemeen en economisch belang (Daeb). Uitgaande van het effect van scheiding op de huidige financieringsomvang betekent dit na tien jaar een wijziging in de verhouding van geborgde naar commerciele financiering (van € 85 miljard respectievelijk € 800 miljoen, naar € 75 miljard respectievelijk € 15 miljard). Dit heeft grate gevolgen voor de belangen voor de betrokken partijen . CFV heeft de uitgangspunten van het kabinetsbeleid voor het woningmarktbeleid afgezettegen de voorstellen van de Novelle. Met name is daarbij ingezoomd op het vraagstuk van administratieve versus juridische scheiding, op de positie van sanering en op de rol van extern toezicht. In deze brief treft u de hoofdpunten van onze uitvoeringtoets aan, die in bijlage 1 en 2 nader worden toegelicht. Scheiding Daeb en niet-Daeb In de Novelle wordt de mogelijkheid opengelaten of de corporatie kiest voor een administratieve dan wei een juridische scheiding. Bij beoordeling van de effecten van de scheiding tussen Daeb en niet- Daeb-activiteiten maakt CFV een onderscheid tussen structurele en eenmalige effecten.

Structureel CFV constateert dat de scheiding (splitsing) van Daeb en niet-Daeb onvoldoende is door vertaald naar de betekenis hiervan voor inrichting, stu ring, beheersing, verantwoording, toezicht en sanering voor het gehele stelsel na de scheiding. In de wetstekst dient vee I explicieter tot uitdrukking te worden gebracht dat de scheiding tot gevolg heeft dat de benadering van de toegelaten instelling aileen als entiteit niet meer mogelijk is. Zowel bestuur, intern toezicht als extern toezicht moeten gericht worden op de onderscheiden Daeb en niet-Daeb-takken, aangezien beide takken zelfstandig levensvatbaar moeten zijn en niet op elkaar mogen terugvallen bij problemen.

NGESTELD BIJ BESLUITCENTRALE FONDS VOOR DE VOLKSHUISVESTING {STAATSBLAD 1988, 483).

IBAN NL121NGB 069 7643 689 BIC INGBNL2A K.v.K. 32163534

:8 CENTRAAL FONDS VOLKSHUISVESTING Vervolg brief GB/NS/14.103, d.d. 4 maart 2014

. 2.

CFV is van oordeel dat de creatie van een niet-Daeb-tak van enige substantie via de administratieve scheiding, leidt tot een relatief instabiel stelsel waarbij continue hoge eisen worden gesteld aan risicomanagement binnen toegelaten instellingen en door de toezichthoudende instanties. Dit noodzaakt tot meer regeldruk, kent hogere risico's en daardoor een zwaardere inzet op extern toezicht dan bij een keuze voor een juridische splitsing. Ook bij een juridische splitsing blijft het noodzakelijk de transitieperiode met vee I aandacht te begeleiden, maar met deze vorm ontstaat na de transitie een stabiel stelsel met beter werkende prikkels waarbij minder zwaar geleund hoeft te worden op risicomanagement vanuit extern toezicht. Ten slotte constateert CFV bij administratieve scheiding een blijvend probleem in relatie tot de sanering. Bij een sanering van de toegelaten instelling kan staatssteun toevallen aan niet-Daeb-activiteiten, waardoor er sprake is van ongeoorloofde staatssteun. CFV concludeert daarom dat vanuit de wens tot een robuust en bestendig stelsel, waarbij op termijn de toezichtlasten beperkt(er) kunnen zijn, een juridische scheiding te prefereren is. Vanuit risico-optiek verdient het aanbeveling dat de minister in de Novelle de beleidslijn ter voorkoming van m isbruik van staatssteu n zwaa rder aa nzet. Corporaties die bij de scheiding relatief vee I potentieel te liberaliseren bezit willen overhevelen, moeten eerder gedwongen worden om over te gaan totjuridische splitsing. Boven een bepaald percentage (bijvoorbeeld 5%) te liberaliseren bezit zou juridische splitsing verplicht moeten zijn. Ten slotte is CFV van mening dat de problematiek van de totstandkoming van niet-Daeb-activiteiten in herstructureringswijken vanuit ordeningsperspectief systematischer moet worden aangepakt. Als commerciele partijen in dergelijke wijken niet-Daeb-activiteiten niet kunnen of willen oppakken,ligt het eerder voor de hand om wijk- of gebiedsgericht de mogelijkheid te creeren om de categorie Daeb uit te breiden. Het stelsel houdt zijn helderheid en gaat niet leunen tegen de randen van kruissubsidiering, waardoor opnieuw discussies over ongeoorloofde staatssteun gaan ontstaan.

Eenmalig bij het proces van scheiding Het rea liseren van de initiele administratieve scheiding dan wei juridische splitsing bij corporaties is een omvangrijk en complex proces dat qua impact en capaciteitsbeslag vergelijkbaar wordt met de Bruteringsoperatie.ln het scenario dat naast de huidige niet-Daeb-portefeuille, 10% van de huidige Daebportefeuille zou worden overgeheveld (200.000 te liberaliseren woningen), ontstaat op sectorniveau een nietDaeb-tak (dan wei woningvennootschap) met een vastgoedportefeuille van € 37 miljard (o.b.v. marktwaarde) en overige activa (waaronder de huidige deelnemingen) ter waarde van € 5.5 miljard, wat een balanstotaal van € 42,5 miljard oplevert. Tegenover deze bezittingen staat € 22,5 miljard aan eigen vermogen, € 18,5 miljard aan interne leningen en € 1,5 miljard aan overige passiva. De condities na splitsing zijn bepalend voor het 'succes' voor zowel de niet-Daeb-tak alsook de Daeb-tak. De algemene uitgangspunten voor de initiele scheiding zijn in de wetsartikelen en in de memorie van toelichting naar de mening van CFV helder neergezet, maar bij de uitwerking in AMvB moeten nog vele keuzes gemaakt worden om ervoor te zorgen dat deze complexe operatie in de sector goed zal verlopen. Juist in de fase van transitie kunnen prikkels aanwezig zijn voor strategisch gedrag van partijen en daarmee gepaard gaande financiele risico's. Het proces van de initiele scheiding en de beoordeling daarvan is nog onvoldoende uitgewerkt. Aan de behandeling van scheidingsvoorstellen (en ook splitsing) moeten reele termijnen worden gesteld. De financieel toezichthouder moet de mogelijkheid krijgen om de voorstellen risicogericht te prioriteren en de termijn paste Iaten ingaan als de beoordeling start. Een minimale termijn van drie maanden is noodzakelijk met de mogelijkheid voor verlenging. Spreiding van het ingangsmoment van de scheiding kan helpen om de transitie meer geolied te Iaten verlopen. Voor deze operatie behoeft de extern financieel toezichthouder gedurende de duur van dit project een forse formatie-uitbreiding. Een eerste inschatting komt uit op 25 extra formatieplaatsen . Zander inzicht in de nadere uitwerkingen in de AMvB is nu niet vast te stellen of de operatie uitvoerbaar is.

Sanering In de Novelle wordt de keuze gemaakt om de sanering onder directe ministeriele verantwoordelijkheid te plaatsen. Daarnaast is het mogelijk om de uitvoering van de sanering te mandateren aan het WSW. CFV ziet in de voorstellen van de Novelle geen verbetering zoals aanbevolen door de Commissie Hoekstra. In de uitvoering zullen vergelijkbaar aan de huidige situatie, veel partijen moeten worden betrokken om de verschillende belangen een goede plek te geven. De winst in vergelijking met de huidige situatie is beperkt, en

:8 CENTRAAL FONDS VOLKSHUISVESTING Vervolg brief GBINS/14.103, d.d. 4 maart 2014

. 3.

mogelijk negatief alsook rekening wordt gehouden met het mogelijk effect op het gedrag van commerciele financiers bij het in een hand leggen van de taken borgen en saneren. In de afgelopen jaren heeft CFV bij saneringen ervaren dat de aanleiding voor sanering geregeld gelegen was in deconfitures in de niet-Daeb-activiteiten. Ook binnen de sector stu it het op weerstand te moeten meebetalen aan saneringen die zijn oorsprong vinden in de niet-Daeb-activiteiten. Door het open Iaten van de keuze voor een administratieve scheiding blijft dit probleem in stand. De vraag naar saneringsplicht voor nietDaeb-activiteiten wordt in deze Novelle niet geadresseerd. In de Novelle wordt de mogelijkheid geschapen om de taken in het kader van sanering te mandateren aan WSW. WSW zou deze taak dan gescheiden van de borgstellingstaak uit moeten voeren . CFV voorziet in het geval van een administratieve scheiding en een in omvang groeiende niet-Daeb-tak die commercieel gefinancierd is, een belangentegenstelling tussen de belangen van de borg en de belangen van de commerciele financiers. Vanuit de borgingstaak is de druk groat om, bijvoorbeeld bij de aanspraak op zekerheden, de belangen van de Daeb-tak te Iaten prevaleren boven de belangen van de niet-Daeb-tak. Nude Novelle de mandatering van sanering mogelijk maakt, acht CFV het noodzakelijk dat in de Novelle een publiekrechtelijk saneringskader wordt opgenomen, waarin geregeld wordt wat het doel van het saneren is (Daeb-bezit of de instelling?), hoe de financiele medeverantwoordelijkheid van derden wordt bevorderd ter mitigering van de saneringskosten, hoe kruissubsidiering van het niet-Daeb-bezit wordt uitgesloten en hoe de grondslag van de publiekrechtelijke heffing is vormgegeven. Daarbij dient nadrukkelijk aandacht besteed te worden aan het tegengaan van de perverse prikkels (de moral hazards) die nu uitgaan van de zekerheidsstructuur. Dat betekent dat helder moet worden gemaakt in welke gevallen een corporatie wei en niet in aanmerking komt voor staatssteun in de vorm van saneringssteun. In de Novelle ontbreken voorts bepalingen omtrent het aanscherpen van de eisen vanuit de achtervangers in het kader van de borgstelling.

Onafhankelijk toezicht In de Novelle wordt de keuze gemaakt om het extern toezicht binnen het ministerie te positioneren. Hoewel CFV van mening blijft dat de ZBO-status veruit te prefereren is voor het extern financieel toezicht en financieel toezichthouders in andere sectoren meestal ZBO-status hebben, is de afweging van de minister anders uitgevallen . Het ZBO CFV zal worden opgeheven. Bij de keuze voor een onafhankelijk toezicht binnen het departement is echter zowel een uitgebreidere wettelijke verankering van zowel de taken en de inhoud van het toezicht, als het waarborgen van onafhankelijke positionering van het extern toezicht in de Novelle noodzakelijk. De taakomschrijving in artikel 61c is volledig vaag, voor meerdere uitleg vatbaar en artikel 61c geeft geen waarborgen voor de onafhankelijkheid van het extern toezicht. CFV stelt vast dat in de wetsartikelen geen uitvoering wordt gegeven aan de motie Verhoeven over de onafhankelijkheid van het toezicht. Zo wordt in de wet geen financiele toezichtdienst aangewezen die het toezicht zal uitvoeren. Tevens is CFV van mening dat met voorliggende Novelle onvolledig inhoud en uitwerking wordt gegeven aan het takenpakket en de bevoegdheidstoedeling voor versterking van het extern financieel toezicht op semi publieke instellingen zoals verwoord in het kabinetsstandpuntlbrief van de minister van Financien d.d. 27 november 2013.

Taken Voor een goed functioneren van zowel de financiele als de volkshuisvestelijke toezichthouder is het noodzakelijk dat een aanscherping en verduidelijking van de wetstekst en de MvT voor wat betreft de taakinhoud van het financieel en volkshuisvestelijk toezicht wordt opgenomen. De wetstekst en de MvT van de Novelle moet op dit punt worden aangevuld. Waarbij naar de mening van CFV het financieel toezicht uiteenvalt in de volgende zeven onderscheiden toezichtvelden, welke in de wet moeten worden benoemd: • kwaliteit van het risicomanagement en -beheer, inclusief interne governance; • kwaliteit van de financiele verantwoording; • voorkomen van weglek maatschappelijk bestemd vermogen; • solvabiliteit (vermogenstoezicht); • behoud financiele continu'iteit bij voorgenomen activiteiten; • liquiditeit (inclusief beleidsregels derivaten) en • het toezicht op staatssteun, waaronder toezicht op scheiding Daeb I niet-Daeb en het toezicht open sanctionering van overcompensatie.

A CENTRAAL FONDS VOLKSHUISVESTING Vervolg brief GB/NS/14.103, d.d. 4 maart 2014

-4-

Het Iaten voortbestaan van deze onduidelijkheid is vanuit het belang van effectief, onafhankelijk toezicht ongewenst, leidt tot verkeerde verwachtingen en mogelijke misverstanden over de taken van en de taakafbakening tussen het financieel toezicht, het volkshuisvestelijk toezicht en de borginstelling. CFV acht onduidelijkheid in de taakopdracht en taakafbakening- ook gelet op diverse incidenten in het verleden- zeer onwenselijk.

Bevoegdheden Naast de inhoudelijke omschrijving van de taken van het toezicht, is in de Motie Verhoeven gevraagd om de vastlegging van de onafhankelijke positie van het toezicht en het aanwijzen van een financieel toezichthouder. Als voorwaarde voor goed en onafhankelijk toezicht is het noodzakelijk dat in de Novelle en MvT de volgende punten worden opgenomen: • een specifiek benoemde dienst en functionaris die belast is met de uitvoering van het financieel toezicht op toegelaten instellingen; • onafhankelijke werkwijze/toezichtmethodiek verankering dat de toezichtdienst z'n eigen werkwijze inzake oordeelsvorming bepaalt; • onafhankelijke oordeelsvorming: verankering dat de dienst tot eigen oordeelsvorming komt; • openbaarheid/transparantie: vera nkering dat de toezichtoordelen en rapportages van de toezichtdienst openbaar zijn of kunnen worden gemaakt; • hand having: verankering dat handhavingsbevoegdheden bij de toezichtdienst liggen en/of dat sanctiebevoegdheden gemandateerd worden; • samenwerkend toezicht: tussen financieel en volkshuisvestelijk toezichthouder, tekst in de MvT en samenwerkingsprotocol. In de bijlage 1 bij deze brief is de uitwerking van deze principes op wetsartikelniveau opgenomen. Ten slotte moet in de MvTworden vastgelegd dat de huidige CFV-organisatie zal worden getransformeerd tot de financiele toezichtdienst en dat aile medewerkers van CFV over gaan naar de financiele toezichtdienst en niet enkel de bij het toezicht betrokken medewerkers (zoals nu in de MvT staat).

Waarderingsgrondslagen en informatie-uitvraag CFV ondersteunt het voornemen om in de jaarrekening tot een eenduidige waarderingsgrondslag te komen die bruikbaar is voor de diverse vormen van toezicht, maar dit is in de Novelle wettelijk niet goed geregeld. Bedrijfswaarde is immers ook een vorm van actuele waarde. In de Novelle dient aangegeven te worden dat het gaat om de marktwaarde in verhuurde staat, waarbij naar de AMvB en een ministeriele regeling wordt verwezen voor de verplichte uitwerking van deze waardering voor toegelaten instellingen volkshuisvesting. CFV merkt op dat een (financieel) toezichthouder zelfstandig zijn informatie-uitvraag zou moeten kunnen bepalen. Vaststelling daarvan door de minister via het Bbsh Ievert een ongewenst vermenging op tussen de beleidsverantwoordelijkheid van de minister en het belang van toezicht dat onafhankelijk van beleid zou moeten kunnen opereren.

Afsluitend In de Novelle is er sprake van een ruime en ongenormeerde (sub)delegatie. Dit beperkt CFV in belangrijke mate in de uitvoering van een uitvoerbaar- en handhaafbaarheidstoets. CFV verzoekt daarom om opnieuw een uitvoeringstoets te kunnen doen op de onderliggende regelgeving. CFV zal deze reactie op de Novelle ook op de website plaatsen. Tot een nadertoelichting zijn wij gaarne bereid. Met vriendelijke groet, Centraal Fond Volkshuisvesting

J~v Mevr uw r>r r. J. de Jong Voo_!.¢t estuur CFV

Bijlagen: 1. Wetsartikelen onafhankelijk financieel toezichthouder 2. Uitvoeringstoets

Drs. D.L. Braai-Verhoog Directeur

CENTRAAL FONDS VOLKSHUISVESTING Bijlage1 Voorstel CFV wetteksten ter waarborging zelfstandigheid financieef toezicht

I.

Begrlpsbepafing

Artikef 1Positionering 1. Er is een Dienst Financieef Toezicht Woningcorporaties (werknaam), die onder onze minister voor Won en en Rijksdienst ressorteert. Aan het hoofd van de Dienst staat een directeur-generaal. II.

Taken en bevoegdheden van het financieel toezicht

Artikel 2:Taken 1. De uitvoering van het financieef toezicht op woningcorporaties is opgedragen aan de Dienst Financieef Toezicht Woningcorporaties. (hierna: De Dienst) 2. De Dienst verricht werkzaamheden in het kader van het financieel toezicht op toegelaten instelfingen op de volgende taakvefden ; kwaliteit van het risicomanagement en -beheer, inclusief interne governance, kwafiteit van de financiele verantwoording, voorkomen van wegfek maatschappelijk gebonden vermogen, sofvabifiteit. behoud financiefe continu"iteit bij voorgenomen activiteiten, liquiditeit, afsmede het toezicht op staatssteun, waaronder toezicht op de scheiding Daeb en niet-Daeb en het toezicht open de sanctionering van overcompensatie. 3. Het financieef toezicht om vat de volgende taken: a. Het risicogericht beoordefen van het financiele en administratieve befeid en beheer en de financiele situatie van de Daeb- en de niet-Daeb-tak van de toegefaten instelfingen en die ondernemingen, en het aan hen verstrekken van dat oordeel; b. het overigens beoordelen van dat beleid en beheer of die situatie, zowef op verzoeken van toegefaten instelfingen of zodanige ondernemingen daartoe, als in de gevalfen dat daartoe naar het oordeel van onze minister anderszins aanfeiding bestaat; c. het risicogericht beoordefen van het functioneren de Daeb- en de niet-Daeb-tak van de toegefaten instelfingen en die ondernemingen in het geheel en individueef op Daeb en niet-Daeb-niveau en het informeren van de beide kamers der Staten Generaaf over dat oordeel; d. het opfeggen van maatregefen aan individuefe toegefaten instellingen in het kader van financieef toezicht; e. het adviseren van Onze Minister omtrent door hem in het kader van het toezicht te nemen maatregelen wefke niet zelfstandig door De Dienst kunnen worden opgelegd. f. het desgevraagd en uit eigen beweging rapporteren aan onze minister over de ontwikkeling van de financiele positie van de Daeb- en de niet-Daeb-tak van toegelaten instelfingen (en de toegelaten insteffingen in totaliteit) en op grond daarvan voorstelfen doen voor beleid of regefgeving die zij in het befang van de vofkshuisvesting nodig acht. Artikef 3: Onafhankefijke oordeelsvorming 1. De vaststelfing van beoordelingen afs bedoeld in artikel 2 lid 3 onder a t/m c, afsmede van de naar aanleiding daarvan opgestefde adviezen geschiedt door de directeur-generaaf van de Dienst. 2. De directeur-generaaf van De Dienst draagt zorg voor een onverwijlde en integrale doorzending van de vastgestefde beoordefingen afsmede de daaraan verbonden adviezen aan Onze Minister, indien Onze Minister daarom verzoekt.. 3. Onze minister geeft geen aanwijzingen met betrekking tot de in de rapportages neergelegde oordelen van de Dienst over de ontwikkeling van de financiefe positie van de Daeb- en de niet-Daeb-tak van de toegelaten insteffingen afzonderfijk oftotaaf, individueel of gezamenlijk.

Vervolg bijlage 1

Ill

- 2-

Werkwijze Dienst Financieel Toezicht

Artike14:Werkplan 1. De Dienst Financieel Toezicht Woningcorporaties stelt jaarlijks een werkplan vast. 2. Over de inhoud van het werkplan pleegt de Dienst overleg met onze minister. 3. Onze minister kan de Dienst opdragen aanvullende werkzaamheden te verrichten . De Dienst wordt daartoe eerst in de gelegenheid gesteld een zienswijze te geven. In overleg met de Dienst wordt zo nodig bezien wat de gevolgen daarvan zijn voor de uitvoering van hetjaarwerkplan. 4. Hetjaarlijks werkplan behoeft de goedkeuring van onze minister. s. Onze minister zendt hetjaarwerkplan van de Dienst aan de Staten Generaal. Artikel 5: Begroting 1. De Dienst steltjaarlijks voor 1 november de ontwerp-begroting vast voor het daaropvolgendejaar. 2. De begrotingsposten worden ieder afzonderlijk van een toelichting voorzien . 3. De begroting behoeft de goedkeuring van onze minister. Artikel 6: Jaarverslag 1. De Dienst stelt jaarlijks voor 1 april het jaarverslag en jaarrekening vast voor het vorig kalenderjaar 2. Hetjaarverslag en jaarrekening behoeft goedkeuring van Onze Minister 3. De Dienst publiceert haar jaarverslag na goedkeuring door Onze Minister. Artikel 7: Verhouding met minister 1. Onze minister legt algemene aanwijzingen aan de Dienst met betrekking tot de uitoefening van de in artikel 2 bedoelde taken vast in beleidsregels. Alvorens de minister een algemene aanwijzing geeft, stelt de Minister de Dienst in de gelegenheid hiervan kennis te nemen, een zienswijze te geven en daarover overleg te voeren. 2. De bekendmaking van de beleidsregels geschiedt door plaatsing in de Staatscourant. 3. Onze minister geeft zijn aanwijzingen aan de Dienst met betrekking tot de uitoefening in individuele gevallen van de hem in deze wet toegekende taken uitsluitend in schriftelijke vorm . Alvorens de minister een aanwijzing geeft stelt de minister de Dienst in de gelegenheid hiervan kennis te nemen, een zienswijze te geven en daarover overleg te voeren. 4. De bekendmaking van de individuele aanwijzing geschiedt door plaatsing in de Staatscourant.

IV

Mandaatregeling

Artikel 8: Mandaat Onze minister verleent de Dienst mandaat om: 1. Een aanwijzing als bedoeld in art. [61d] te geven aan een toegelaten instelling of een onderneming als bedoeld in artikel 2; 2. Een last onder dwangsom als bedoeld in artikel105 op te leggen. 3. Een externe toezichthouder aan te wijzen, indien hierover overeenstemming bestaat met de volkshuisvestelijke toezichthouder.

Vcrvolg bijlage 1

V

. 3.

Toezichtbevoegdheden

Artikel 9: Awb 1. Bij de uitoefening van de taken van de Dienst zijn, voor zover deze niet het toezicht op de naleving van bij of krachtens de Woningwet gegeven voorschriften betreffen, de artikelen 5:12 tot en met 5:20 van de Awb van overeenkomstige toepassing. 2. De bevoegdheden, bedoeld in de artikelen hierboven genoemd, worden uitgeoefend door daartoe door de Dienst aangewezen person en. 3. Van een besluit tot aanwijzing als hier bedoeld wordt mededeling gedaan in de 5taatscourant.

VI

Openbaarheid

Artikel10: Openbaarheid De Dienst kan zelfstandig de oordelen over de ontwikkeling van de financiele positie van de toegelaten instellingen individueel en gezamenlijk openbaar maken, evenals thematische onderzoeken.

-~

CENTRAAL FONDS - _---=-=v-=-=oL~ KS~ H U~ l S~ VE =-::S~ T IN ~ G Bijlage 2

Uitvoeringstoets

In deze bijlage wordt in vier paragraven de onderscheiden onderwerpen behandeld.

I.

Ordening corporatiesector/scheiding Daeb en niet-Daeb 1.1

De scheiding (splitsing} van Daeb en niet-Daeb is onvoldoende door vertaald naar wat dit betekent voorde inrichting, stu ring, beheersing, verantwoording, toezicht en sanering voor het stelsel na de scheiding

Met de implementatie van de Europese staatsteun regelgeving wordt de nieuwe spelregel dat niet-Daeb activiteiten niet Ianger kunnen leunen op het vangnet van (indirecte} geborgde financiering en saneringssteun zoals dat tot nog toe het geval is. De scheiding van Daeb en niet-Daeb activiteiten is een uitvloeisel van deze spelregel (primair ingegeven vanuit de staatssteundiscussie en secundair vanuit de focus om het maatschappelijke bestemd vermogen sterker te richten op de Daeb-activiteiten). De structuurwijziging die de sector ondergaat als gevolg van de administratieve scheiding dan wei juridische splitsing komt uit de wetsteksten niet naar voren. De consequenties van de scheiding zijn in de Novelle onvoldoende vertaald naar het nieuwe perspectief voor zowel de interne als de externe toezichthouder op de financiele continu'iteit. Aile teksten ( zowel artikelen als MvT) zijn gericht op de entiteit en niet op de onderscheiden takken : Daeb en niet-Daeb. Zowel de besturing als het toezicht bij de toegelaten instelling zal in de nieuwe situatie primair gericht moeten zijn op de continu'iteit van de afzonderlijke takken (de Daeb- en de niet-Daeb tak). Beide zullen gezond en levensvatbaar moeten zijn. Het is geen voldoende voorwaarde meer dat (het geheel van) de toegelaten instelling als totaal gezond en levensvatbaar is. Dit is een cruciale verandering ten opzichte van de huidige situatie. Deze verandering is onvoldoende doorvertaald in de Novelle. Dit stelt hoge eisen aan de splitsing die moet worden doorgevoerd en aan de inrichting van de financiele sturing, het risicobeheer, de verantwoording en het toezicht na de splitsing. ln de wetstekst staan de rollen beschreven van bestuur, raad van toezicht en extern toezicht. Ook bij de beschrijving van fusie, sanering en de borgingsvoorziening speelt dit vraagstuk. Voor al deze onderwerpen geldt dat de structuurwijziging die de sector ondergaat als gevolg van de administratieve dan wei juridische scheiding niet (voldoende) uit de wetsteksten naar voren komt.

Advies CFV dringt er op aan in de wetstekst veel explicieter de scheiding van Daeb en niet-Daeb door te vertalen in de artikelen die betrekking hebben op de onderwerpen: bestuur, raad van toezlcht, extern toezicht, fusie, sanering en de borgingsvoorzlening. Het gedrag van aile partijen in de sector moet met regulering en prikkels worden ingericht op de nieuwe situatie, om ervoor te zorgen dat de beoogde beleidsdoelen worden gerealiseerd. Dit geeft ook een duidelijker houvast voor de verdere uitwerking in de AMvB. Onderstaande artikelen (niet uitputtend) uit de integrale tekst van de wet gaan in op enerzijds de rollen van bestuur, raad van toezicht, extern toezicht en anderzijds op de mogelijkheid van fusie en saneringssteun. Via trackchanges is aangegeven tot welke verandering een correcte doorvertaling zou moeten leiden.

Artike/29 (sanering)

lndien naar zijn oordeel de financiele midde/en ontbreken om werkzaamheden van de Daeb-tak of de niet-Daeb-tak of beide takken of een van haar ajhankelijke onderneming (met name in geval van een woningvennootschap) te kunnen voortzetten, meldt het bestuur van de toegelaten instelling of onderneming dat onverwijld aan Onze Minister en stelt het bestuur van die instelling een plan voor haar financie/e sanering op.

1

Artikel 31(rol road van toezicht) 1. De road van toezicht heeft tot taak toezicht te houden op het beleid van het bestuur en op de algemene gang van zaken in de toegelaten instelling en de door hoar afzonderlijk in stand gehouden Daeb-tak en de niet-Daeb-tak. Hij stoat het bestuur met road ter zijde. Bij de vervul/ing van hun taak richten de commissarissen zich naar het belong van de toegelaten instelling en de door hoar afzonderiljk in stand gehouden Daeb- en niet-Daeb tak, naar het te behartigen maatschappelijke belong en naar het belong van de betrokken be/anghebbenden. Artike/4Ba (fusie) 4. Onze Minister onthoudt in elk geval zijn goedkeuring aan de voorgenomen fusie, indien:

b. naar zijn oordeel de financiele continui"teit van de Daeb- of de niet-Daeb-tak die uit die fusie zou voortkomen niet voldoende is gewaarborgd, of .. ArtikeiSSa(risicobeheer) 2. De toegelaten instelling voert een zodanigfinanciee/ beleid en beheer, dat hoar financiiHe continui'teit in de Daeb en de niet-Daeb-tak niet in gevaar wordt gebracht. 3. Zij stelt daartoe een reglement op, waarin zij in elk geval opneemt binnen welke grenzen de aan haar financiele beleid en beheer verbonden risico's aanvaardbaar zijn, en welk beleid zij beoogt te voeren ingeval hoar financiele continui'teit in de Daeb- of de niet-Daeb tak in gevaar komt of dreigt te komen. Het reglement heeft mede betrekking op de van hoar afhankelijke ondernemingen en op de samenwerkingsvennootschappen waarin zij vol/edig aansprakelijke vennoot is. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden nadere voorschrijten gegeven omtrent de inhoud van het reglement. Artike/57 (saneringssteun) 1. Onze minister kan, volgens bij of krachtens algemene maatregel van bestuur gegeven voorschriften, subsidies aan de Daeb-tak van toegelaten instel/ingen verstrekken: a.

Ter bevordering van definanciiile sanering van de Daeb-tak van toegelaten instellingen, indien bij een toegelaten instelling de f inanciele middelen ontbreken om hoar werkzaamheden in de Daeb-tak, genoemd en bedoeld in het bepaalde bij en krachtens artikel47, eerste lid, onderdelen a tot en met g, te kunnen voortzetten en andere maatregelen harerzijds om aan die situatie een einde te maken niet mogelijk zijn of ontoereikend zijn gebleken, welke subsidies worden verstrekt op grond van plannen als bedoeld in artikel29 voor zover betrekking hebbend op de Daeb-tak die Onze Minister heeft goedgekeurd, of ..

Artikel61c (toezicht} 1. De toegelaten instellingen en de van hen afhankelijke ondernemingen staan onder toezicht van Onze Minister. Tot het uitoefenen van het toezicht behoort: a. Het jaarlijks beoordelen van de werkzaamheden, het financiele en administratieve beleid en beheer en de financiele situatie van de Daeb- en de niet-Daeb-tak van toegelaten instel/ingen en die ondernemingen, en het aan hen verstrekken van dat oordeel; b. Het overigens beoordelen van die werkzaamheden, dot beleid en beheer of die situatie in de afzonderlijke takken van dienst, zowel op verzoeken van toegelaten instelfingen of zodanige ondernemingen daartoe, als in de geval/en dat daartoe naar het oordeel van Onze Minister anderszins aanleiding bestaat, en c. Hetjaarlijks beoordelen van hetfunctioneren van de afzonderlijke takken van dienst van de toegelaten instelfingen en die ondernemingen in het algemeen en het informeren van de beide kamers der StatenGeneraal over dot oordeel. 1.2

Uitvoering van de administratieve scheiding dan wei juridische splitsing

1.2.1 De initiele splitsing is een operatie dat qua impact en capaciteit vergelijkbaar is met de Bruteringsoperatie De artikelen 49, so, soa, 51 en 52 geven de basis voor de scheiding weer. Bij of krachtens AMvB worden nog nadere voorschriften uitgewerkt die dit proces bij aile 380 corporaties en de betrokken (toezichthoudende) instanties zorgvuldig moeten doen verlopen. Het belang van deze operatie is vergelijkbaar met de Brutering welke halverwege de jaren ·go heeft plaatsgevonden. De impact is groot en de operatie is complex. Het voorstel voor scheiding (splitsing) moet door vee I partijen worden beoordeeld (gemeente, huurdersorganisatie, WSW, de extern financieel toezichthouder en de 2

volkshuisvestelijk toezichthouder) . Het is niet vanzelfsprekend datal deze partijen tot een vergelijkbare beoordeling komen. De belangen en doelstellingen kunnen uiteenlopen. Zowel de Daeb als de niet- Daeb tak moeten na scheiding gezond en levensvatbaar zijn. Deze stelselwijziging noodzaakt tot een fors veranderproces bij corporaties. Niet-Daeb zal in staat moeten zijn de vanuit de start toegekende interne leningen binnen een redelijke termijn afte bouwen. Corporaties moeten zelfstandig in staat zijn commerciele financiering aan te trekken voor de niet-Daeb-tak. De creatie van een middensegment uit de bestaande voorraad van corporaties is afhankelijk van het succes van deze operatie. Mocht de niet-Daeb tak na scheiding niet gezond en levensvatbaar zijn, dan ontstaan er grote risico's voor het stelsel. Aanspraken op staatssteun ((indirect) geborgde financiering en saneringsbijdragen) zijn dan niet te voorkomen . De impact kan als volgt worden weergegeven. In het scenario dat naast de huidige niet- Daeb portefeuille, 10% van de huidige Daeb portefeuille (circa 200.00 huurwoningen) zou worden overgeheveld (te liberaliseren woningen), ontstaat er op sectorniveau een niet- Daeb tak (dan wei woningvennootschap) met een vastgoedportefeuille van €37 miljard (o.b.v. marktwaarde) en overige activa (waaronder de huidige deelnemingen) ter waarde van €5,5 miljard, wat een balanstotaal van €42,5 miljard oplevert. Tegenover deze bezittingen staat €22,5 miljard aan eigen vermogen, € 18,5 miljard aan interne leningen en € 1,5 miljard aan overige passiva . De condities na splitsing zijn bepalend voor het 'succes' voor zowel de niet-Daeb tak alsook de Daeb tak. De algemene uitgangspunten zijn in de wetsartikelen en in de memorie van toelichting naar de mening van CFV helder neergezet, maar bij de uitwerking in AMvB moeten nog vele keuzes gemaakt worden om er voor te zorgen dat deze complexe operatie in de sector goed zal verlopen . Juist in de fase van transitie kunnen prikkels aanwezig zijn voor strategisch gedrag van partijen en daarmee gepaard gaande financiele risico's. 1.2.2. Proces van scheiding is niet uitgewerkt. Het proces dat is verbonden aan de beoordeling en uiteindelijk de goedkeuring van de scheidings- dan wei splitsingsvoorstellen is zeer complex en ingewikkeld. Er zijn veel belanghouders bij betrokken en de belangen zowel volkshuisvestelijk als financieel zijn groot. De termijnen die aan het proces moeten worden gesteld moeten ruimte geven om deze transitie van de corporatiesector met de daaraan verbonden grote risico's, zorgvuldig en gecontroleerd te kunnen Iaten plaatsvinden. In de wet zijn helemaal geen term ijnen genoemd voor de afhandeling van verzoeken voor de administratieve scheiding, waardoor het volstrekt onduidelijk is hoe dit proces gaat verlopen. Voor de juridische scheiding is de veel te korte termijn van zes weken genoemd met de mogelijkheid tot verlenging. De beoordeling van al deze voorstellen zal een enorme piek geven in de werkbelasting van de betrokken partijen. Daarnaast zal in de jaren die direct op de scheiding volgen extra aandacht benodigd zijn om de uit deze transitie voortvloeiende risico's goed te kunnen monitoren en vast te kunnen stellen of aan de vereisten vanuit het staatssteuntoezicht wordt voldaan (tegengaan kruissubsidies/beoordelen en sanctioneren van overcompensatie). Elk splitsings/scheidingsverzoek vergt een maatwerkbehandeling. Op basis van een inschatting van (toekomstige) balans-, kas- en rendementsratio's zal moeten worden beoordeeld wat de omvang is van de interne lening die de niet-Daeb tak (woningvennootschap) kan dragen (c.q. hoeveel eigen vermogen de niet Daeb tak meekrijgt). Belangrijke vraag hierbij is of bij deze beoordeling ook rekening dient te worden gehouden met toekomstige niet Daeb-investeringen (nieuwbouw). Toetspunt is daarnaast of de Daeb tak zelfvoldoende draagvermogen behoudt. Een relatief gunstige uitgangspositie voor de niet- Daeb tak gaat ten koste van de Daeb tak. Na de splitsing zal het 'normale' pad moeten worden dat de interne lening wordt afgebouwd met behulp van commerciele financiering. Ook nieuwe niet-Daeb investeringen moeten commercieel worden gefinancierd. Daarnaast moet de positie van de niet-Daeb tak zo robuust zijn dat de tak in staat is tegenvallers zelf op te vangen. Op grond van de staatssteunregels kunnen tegenslagen in de niet-Daeb tak na de scheiding immers niet Ianger leiden tot aanspraken op compensatie (staatssteun in de vorm van geborgde financiering of sanering).

3

Advies Aan de behandeling van scheidingsvoorstellen (en ook splltsing) moeten reele termijnen worden gesteld. De financieel toezichthouder moet de mogelijkheid krijgen om de voorstellen risicogericht te prioriteren en de termijn paste Iaten ingaan als de beoordeling start. Een minimale termijn van drie maanden Is noodzakelijk met de mogelijkheid voor verlenging. Spreiding van het lngangsmoment van de scheiding kan helpen om de transitie meer geolied te Iaten verlopen. Voor deze operatie behoeft de extern financieel toezichthouder gedurende de duur van dit project een forse formatie-uitbreiding. Een eerste inschattlng komt uit op 25 extra formatieplaatsen. Zonder lnzlcht in de nadere uitwerkingen in de AMvB is nu niet vast te stellen of de operatie uitvoerbaar is. 1.2.3.

Het realiseren van een gelijk speelveld en het voorkomen van misbruik van staatsteun voor commerciele activiteiten zijn in geval van administratieve scheiding onvoldoende gezekerd

Het wetsvoorstel maakt niet inzichtelijk hoe robuust het nieuwe stelsel is en in hoeverre met deze voorstellen 'misbruik' van staatssteun kan worden voorkomen en een gelijk speelveld beter is gewaarborgd. Met name de structuur bij administratieve scheiding roept veel vragen op. Is het stelsel voldoende aantrekkelijk voor commerciele financiers om nieuwe activiteiten dan wei afte lessen interne leningen te financieren? Kunnen zij voldoende zekerheden krijgen en biedt de uitvoering van de saneringsfunctie door WSW voldoende vertrouwen (WSW zal immers vooral gericht zijn op het zeker stellen van de geborgde leningen) ? Als de inrichting van het stelsel dit vertrouwen niet oplevert, ontstaat het risico van een praktijk waarbij commerciele financiering niet van de grond komt, de interne leningen een eeuwigdurend karakter krijgen en nieuwe niet-Daeb-investeringen niet van de grond komen of ook via 'extra' interne leningen van de Daeb tak aan de niet-Daeb tak tot stand moeten komen. Als de niet-Daeb portefeuille een behoorlijke substantie krijgt, is bij administratieve scheiding het risico van kruissubsidiering groot. Oat bij de start van de scheiding interne leningen (tegen marktconforme tarieven) nodig zijn, is onvermijdelijk en uit te leggen. Als echter na 10 jaar de niet-Daeb tak 15 procent van de totale portefeuille omvat en volledig met een interne lening is gefinancierd, zal dit veel staatssteun gerelateerde vragen oproepen. De omvang van de geborgde leningen heeft dan geen logische relatie meer met de omvang van de Daeb portefeuille. De prikkelstructuur draagt ook niet bij aan een geolied traject van aflossen van interne leningen. Op het niveau van de toegelaten instelling is er geen direct belang bij afbouw. Het verschil tussen het tarief voor geborgde en ongeborgde leningen blijft zolang er sprake is van interne leningen binnen de entiteit. Na omzetting van de interne lening in een commerciele lening stijgen de rentekosten op het niveau van de toegelaten instelling. Daarnaast is het vanuit risico-optiek ook voor de borg aantrekkelijker om te blijven werken met interne leningen. Op geconsolideerd niveau blijven de ratio's hierdoor beter en er ontstaat geen concurrentie over zekerheden met de geldgevers van commerciele leningen. Mocht de omzetting van de interne lening naar commerciele financiering wei goed verlopen dan blijft bij administratieve scheiding nog steeds de vraag staan in welke mate problem en in de niet-Daeb tak terug kunnen slaan op de Daeb tak. Wat gebeurt er als er bij de herfinanciering van commerciele leningen geen financiers worden gevonden? Is het vanuit het oogpunt van staatssteun een begaanbare weg om vanuit de Daeb tak financiering aan te bieden (die direct of indirect via geborgde financiering moet worden opgevangen)? En als problemen in de niet-Daeb tak de continui'teit in de Daeb tak in gevaar brengen is de inzet van sanering vanuit staatssteunregelgeving bezien dan zonder problem en? lndien bovenstaande vraagstukken niet goed worden opgelost, kan dit ook consequenties hebben voor de beoordeling van de scheidingsvoorstellen door de financieel toezichthouder. Teneinde risico's met betrekking tot kruissubsidiering en oneigenlijke staatssteun te verkleinen kan het dan heel raadzaam zijn om zeer terughoudend om te gaan met voorstellen met betrekking tot het overhevelen van te liberaliseren bezit. Bezit dat op moment van splitsing al niet-Daeb is, zal gescheiden moeten worden. Dit geldt echter niet Daeb bezit dat in aanmerking komt voor liberalisering. Deze afweging kan overigens haaks staan op hetgeen uit woningmarktoverwegingen verstandig kan zijn (creatie middensegment).

Advies De creatie van een niet-Daeb tak van enige substantie via de administratieve scheiding, leldt tot een relatief instabiel stelsel waarbij continue hoge eisen worden gesteld aan risicomanagement binnen toegelaten instellingen en door de toezichthoudende instanties. Dit noodzaakt tot meer regeldruk, kent hogere risico's en daardoor een zwaardere inzet op extern toezicht dan bij een keuze voor een juridische splitsing. Ook bij een juridische splitsing blijft het noodzakelijk de transitieperiode met veel aandacht te begeleiden, maar deze vorm zal na transitie een stable I stelsel ontstaat met beter werkende prikkels waarbij minder zwaar geleund hoeft te worden op risicomanagement vanuit extern toezicht

4

Vanuit risico-optiek verdient het aanbeveling dat de minister de beleidslijn ter voorkoming van misbruik van staatssteun zwaarder aanzet. Corporaties die blj de scheiding relatief veel potentieel te liberaliseren bezit will en overhevelen, moeten eerder gedwongen worden om over te gaan tot juridische splitsing. Boven een bepaald percentage (bijvoorbeeld vijf procent) te llberaliseren bezlt zou juridische splitsing verplicht moeten zijn. 1.3 Volkshuisvestings- of woningmarktbeleid/rol gemeente 1.3.3 Kan de gemeente bepalen wat de markt moet doen (in de steer van niet- Daeb activiteiten) en kan zij de corporatie dwingen om als uitvoerder van niet-Daeb activiteiten op te treden? Vanuit ordeningsperspectief (met een weerslag op toezicht) roept hetgeen is gesteld over volkshuisvestingsbeleid vragen op. Uit artike144b valt afte lezen dat de bouw van commerciele huurwoningen en koopwoningen (beiden niet-Daeb) een onderdeel vormt van het volkshuisvestingsbeleid. Een gemeente (of gemeenten in een regio) heeft een visie op de woningmarkt en vertaalt dit in een beleidsprogramma waarin onder meer een gewenst aantal te bouwen koopwoningen endure huurwoningen staat. lndien marktpartijen niet bereid zijn dit programma te bouwen kan de gemeente de corporatie verzoeken dit programma voor zijn rekening te nemen . In algemene zin is dit een voor de categorie niet-Daeb (geen diensten van algemeen economisch belang; dus de markt moet deze dienst tot stand kunnen brengen) een bijzondere procedure. Strikt genom en kan de gemeente voorwaardenscheppend zijn en zijn ontwikkelaars/beleggers de partij die op basis van een risico en rendementsafweging bepalen of zein de betreffende gemeente willen investeren. Als deze partijen de condities onvoldoende vinden, komt er geen aanbod tot stand tenzij de dienst wordt geherpositioneerd als dienst van algemeen economisch belang. Bijkomend bezwaar hierbij is dat gemeenten niet aileen beleidsbepaler zijn maar ook partij in de ontwikkeling. Gemeentelijke grondbedrijven zijn voor de afzet van grond (prijs en volume) afhankelijk van ontwikkelaars, beleggers en corporaties. De interesse in de projectontwikkeling wordt mede be'invloed door de prijsstelling door het gemeentelijk grondbedrijf. Dat de minister bij de keuze voor een administratieve scheiding terughoudend is om de corporaties een gelijke positie te geven als commerciele partijen is begrijpelijk. De risico's op kruissubsidiering en een ongelijk speelveld liggen op de loer zeals hiervoor aangeduid. De keuze om toch een route open te Iaten, Ievert veel vragen op, maar creeert ook een bureaucratisch traject met alsnog veel risico's en onnodige 'toezichtlast'. De vraag is ofvoor de problematiek in bepaalde wijken (waar de bouw door de markt moeilijk van de grond komt) geen andere oplossingen zijn, zonder ordenings-technisch een raar 'figuur' te creeren (de gemeente bepaalt wat de markt moet doen en als de markt dat niet wil dan gaan de corporaties dit deel van de markt realiseren)? Het beleidsvoornemen brengt CFV tot de vraag waarom corporaties- in geval van gelijke (markt-) condities- niet-Daeb activiteiten wei winstgevend/rendabel zouden kunnen realiseren daar waar commerciele partijen deze mogelijkheid niet zien?

1.3.2. Het aanvullend verrichten van niet-Daeb activiteiten door corporaties leidt tot aanvullende risico's De geschetste procesgang in artike144b is complex en zal niet vanzelfsprekend aansluiten bij de horizon die voor grotere (her)ontwikkelingen nodig is. Een korte schets van de stappen: Gemeente geeft aan dat een voornemen van niet-Daeb van groot belang is in het volkshuisvestingsbeleid; Gemeenten hebben nagegaan of er geen commerciele partijen ge'interesseerd zijn; Zo niet, dan vraagt de gemeente de corporatie om deze niet-Daeb activiteit te ondernemen; Corporatie geeft aan het voornemen te hebben tot de bouw van niet Daeb woningen Minister (financieel of volkshuisvestelijk toezichthouder?) geeft goedkeuring aan verdere ontwikkeling van het plan als aan procesvereisten is voldaan; Corporatie gaat vervolgens voornemen uitwerken; De borgingsvoorziening geeft een zienswijze op dat voornemen. Deze zienswijze omvat een projectbeoordeling (is het waarschijnlijk dat het project een positief rendement genereert?), wat is het effect van het voornemen op de totale kasstromen van de toegelaten instelling, en gaat het project een risico opleveren op de uitvoering van Daeb werkzaamheden? De minister (financieel toezichthouder) geeft geen goedkeuring als de borgingsvoorziening een negatieve zienswijze heeft. Bij een positieve zienswijze kan de minister zijn goedkeuring weigeren als (artike144c) er onvoldoende financiele middelen zijn om aile plannen uit te voeren;

5

Wanneer de corporatie aantoont dat externe financiering niet mogelijk is, kan worden overgegaan tot interne markt conforme financiering vanuit een intern gecreeerde reserve (opgebouwd uit opbrengst van Daeb verkopen minus de gemiddelde geborgde schuld) (MVT); De groei van de interne lening die vanwege deze omstandigheden kan ontstaan mag niet meer zijn dan een a twee procent van het balanstotaal (MVT) Achteraf ziet de minister (de financieel toezichthouder) er op toe dater voor de uitvoering van de werkzaamheden geen kruissubsidiering plaatsvindt (MVT) Kanttekeningen CFV plaatst bij de volgende vijf bezwaren bij dit beleidsvoornemen en de voorgestelde procesgang: 1. Het uitgangspunt dat per afzonderlijke tak van dienst bezien moet worden of activiteiten het "gezond en levensvatbaar" zijn in gevaar brengen wordt niet consequent gehanteerd; 2. De rol van de borgingsvoorziening/WSW krijgt een bijzondere aanvulling: WSW wordt verantwoordelijk voor commerciele projectbeoordeling. Vraag is of deze rol passend is gelet op de speelvelddiscussie? WSW moet daarnaast bezien of het project bijdraagt aan de totale kasstromen en of het project geen negatieve weerslag kan krijgen op de Daeb tak. Het zelfstandig optreden door de corporatie in de niet-Daeb tak krijgt een bijzondere invulling als WSW zich als borgsteller zich hier rechtstreeks op gaat richten. Daarnaast wordt voorbij gegaan aan het uitgangspunt dat de niet-Daeb activiteiten moeten passen binnen de spankracht van de niet-Daeb tak zelf. Ook hier wordt zichtbaar dat de uitgangspunten van de scheiding niet terugkomen in de uitwerking van het nieuwe stelsel; 3. Bij de aanduiding van de omvang van de interne lening die na scheiding ontstaat, wordt geen rekening gehouden met de effecten van de overheveling van het te liberaliseren bezit. De koppeling met een percentage van het balanstotaal geeft geen goed inzicht in de impact. De schuld als percentage van het balanstotaal (op marktwaarde) bedraagt op dit moment minder dan 40 procent. Twee procent van balanstotaal komt dan overeen met vijf procent ( zijnde € 4.5 miljard) van de huidige schuld. Dit bedrag zou dan bovenop de omvang van de interne lening na de scheiding komen (€ 18 miljard); 4. Om na het moment van splitsing mogelijkheden te benoemen om zelfs de interne lening te Iaten groeien is zeer spanningsvol in het Iicht van de staatsteundiscussie. Het is een bijzondere figuur om een Daeb tak bijdragen aan de niet-Daeb tak te Iaten verlenen. Dit kan vraagtekens oproepen over de motivatie van de staatsteun als de Daeb tak de verstrekking van dergelijke bijdragen aankan. Daarnaast is de vormgeving opvallend. Het is niet de winst die in de reserve mag worden gestort (bij waardering op marktwaarde een bescheiden bedrag). maar de netto opbrengst die na een verkoop overblijft (een veel groter bed rag omdat de afte lessen gemiddelde schuld veellager is dan de marktwaarde). Dit betekent dat de financieringsbehoefte van de Daeb tak hierdoor sterk wordt vergroot, hetgeen tot gevolg zal hebben dat de omvang van de geborgde financiering harder zal toenemen als gevolg van het verstrekken van een dergelijke interne lening; De laatste opsomming maakt de worsteling c.q. het ongebalanceerde in het voorliggende goed duidelijk. De voorliggende stappen exploreren de buitenranden van de staatsteunfaciliteit en de laatste legt (achteraf) de lat weer wat hoger, hetgeen tot het terugdraaien van eerder gecreeerde situaties kan leiden. Vanuit het oogpunt van handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid niet een echt gewenste situatie.

s.

Advies Het beleidsvoornemen tot het aanvullend verrichten van niet-Daeb activiteiten door corporaties indien de markt (commerciele partljen) het laat afweten is onvoldoende doordacht, creeert risico's met betrekking tot kruissubsidiering en zet corporaties onvoldoende a an om voor niet-Daeb activiteiten zich sterker te richten op de prikkels in de markt (bijvoorbeeld commerciele financiers die projedvoorstellen zullen beoordelen en aldan niet bepalen of het project voor financiering in aanmerking komt). De les van afgelopen jaren is dat het oppakken van niet- Daeb activiteiten onder marktconforme condities (zonder aanwezige vangnetten) kan bijdragen aan de verbetering van de kwaliteit van de investeringsvoorstellen. Naar de mening van CFV moet het vraagstuk van leefbaarheid of de problematiek van het uitblijven van 'niet-Daeb' investeringen in herstructureringswijken vanuit ordeningsperspedief systematischer worden aangepakt. Als de markt in dergelijke wijken 'niet- Daeb' activiteiten niet kan of wil oppakken dan ligt het eerder voor de hand om wijk- of gebiedsgericht de mogelijkheid te creeren om de categorie toegestane Daeb-adiviteiten uit te breiden. Het stelsel behoudt dan zijn helderheid en gaat niet leunen op kruissubsidiering.

6

II.

Sanering 2.1 Spanning tussen niet-Daeb en sanering

De wettekst geeft geen uitsluitsel over de vraag of de saneringsinstelling in aile gevallen gehouden is om te saneren (saneringsplicht). Deze vraag wordt pregnanter nu er na de administratieve scheiding binnen de toegelaten instelling een Daeb en een niet-Daeb tak is. In het geval van de administratieve scheiding is de kans op weglek van maatschappelijk bestemd vermogen en oneigenlijk gebruik van staatssteun (saneringssteun) nog steeds aanwezig. De Novelle lijkt blijkens de artikelen 29, 57 en 59 de mogelijkheid te openen dat oak saneringssteun wordt verleend indien de financiele problemen zich voordoen in de nietDaeb tak. Vanuit staatssteunoptiek is dit een risico, omdat staatsteun aileen voor Daeb-taken mag worden aangewend. Dit probleem wordt des te grater indien de niet-Daeb tak in omvang aanzienlijk toeneemt. Bovenstaande brengt oak de volgende vragen met zich. Als een probleem in de niet-Daeb tak kan leiden tot een aanspraak op saneringssteun, moet dit deel dan ook worden betrokken bij de heffingsplicht? En in geval van de omgekeerde situatie: als het bezit in de niet- Daeb tak wordt meegeteld voor de bepaling van de heffingslast, kan dan aanspraak worden gemaakt op een bijdrage saneringssteun? Bij een juridische scheiding speelt dit probleem niet, omdat de activiteiten van de toegelaten instellingen dan juridisch zijn gescheiden waarmee sanering enkel plaatsvindt op Daeb -bezit. Blijkens artikel 51, derde lid zal het in bij AMvB bepaalde gevallen mogelijk worden gemaakt dat de toegelaten instelling zich garant stelt voor de woningvennootschap. Ten slotte maakt de wet het ook mogelijk dat in uitzonderlijke situatie in gevallen waarin door de toegelaten instelling is aangetoond dat externe financiering niet mogelijk is, kan worden overgegaan tot interne marktconforme financiering vanuit de reserve. Oak in deze gevallen is het gevaar van kruissubsidiering en daarmee onterecht verstrekte staatssteun aanwezig. Advies CFV acht het noodzakelijk dat In de Novelle een publiekrechtelijk saneringskader wordt opgenomen, waarin geregeld wordt wat het doel van het saneren Is { Daeb bezit of de instelling) , hoe de financiele medeverantwoordelijkheld van derden wordt bevorderd ter mitigeren van de saneringskosten, hoe kruissubsidiering van het nlet-Daeb bezit wordt ultgesloten en hoe de grondslag van de publiekrechtelijk heffing is vormgegeven. Daarbij dlent nadrukkelijk aandacht besteed te worden aan het tegengaan van de perverse prikkels {de moral hazards) die nu uitgaan van de zekerheidsstructuur. Oat betekent dat helder moet worden gemaakt In welke gevallen een corporatle wei en niet in aanmerking komt voor staatssteun in de vorm van saneringssteun. 2.2 Mandatering saneringstaak

Blijkens artikel 59 van de Herzieningswet kan de minister het verlenen van saneringssteun aan WSW mandateren. De achtergrond van deze keuze wordt gemotiveerd in de MvT om, in navolging van de commissie Hoekstra, het aantal partijen die betrokken zijn bij de sanering te verkleinen . Echter, uitgaande van de keuze gemaakt in de Novelle zullen in de uitvoering vergelijkbaar aan de huidige situatie, veel partijen moeten worden betrokken om de verschillende belangen een goede plek te geven. Te den ken valt aan: betrokken gemeenten, de volkshuisvestelijk toezichthouder, de financieel toezichthouder, en in ieder geval de corporatie waar het saneringsvraagstuk is ontstaan (maar oak aan andere ge'interesseerde corporaties kan worden gedacht). De winst in vergelijking met de huidige situatie is beperkt, en mogelijk negatief alsook rekening wordt gehouden met het mogelijk effect op het gedrag van commerciele financiers bij het in een hand leggen van de taken bergen en saneren. CFV betwijfelt of de mandatering in overeenstemming is met de Algemene wet bestuursrecht. Op grand van de Awb kan de aard van de bevoegdheid zich echter tegen mandaatverlening verzetten. Hierbij moet blijkens de toelichting worden gedacht aan de situatie dat de te mandateren bevoegdheid niet in de sfeer van de normale bevoegdheidsuitoefening van de gemandateerde ligt. Oak het feit dat de gemandateerde zelf belanghebbende is bij de uitoefening van een bevoegdheid kana an de mandaatverlening in de weg staan. Het onderbrengen van de saneringstaak en de borgfunctie in een organisatie kan ervoor zorgen dat er een belangentegenstelling ontstaat in die organisatie. Het wetsvoorstel schetst namelijk twee hoofddoelstellingen van sanering: de instandhouding van een gewenst aantal Daeb woningen alsook het verschaffen van zekerheid aan de verstrekkers van geborgde leningen. De instandhouding van de toegelaten instelling is niet Ianger een doel van sanering. CFV ziet in de voorgestelde mandatering van de 7

sanering aan WSW een tweetal risico's die in de Novelle niet geadresseerd worden. Ten eerste heeft WSW vanuit de borgstellingstaak een sterke prikkel om zich bij sanering primair te richten op de contin u"lteit van de instelling (in plaats van het publiek belang in het behoud Daeb bezit) en dat kan resulteren in een hogere saneringsbijdrage. Het in de Novelle opnemen van een publiekrechtelijk saneringskader kan dit risico mitigeren. Juist door het centraler formuleren van de volkshuisvestelijke doelstelling van sanering ligt het meer in de rede, de saneringsfunctie duidelijker publiek te positioneren en te instrumenteren. Ten tweede bestaat het risico dat commerciele financiers geen vertrouwen hebben in een situatie waarin commerciele en geborgde financiering in een juridische entiteit naast elkaar bestaan en waarbij WSW zowel borging als sanering tot taak heeft. Dit risico is niet aanwezig indien er over wordt gegaan tot een juridische scheiding.

Advies Positioneer de saneringsfunctie duidelijker publlek nude doelstellingen nadrukkelijker geformuleerd zijn vanuit het publiek belang. 2.3

Toezicht op taken van saneren en borgen.

lngevolge het tweede lid van artikel 59 kan de minister de saneringstaak mandateren aan WSW. Het zelfstandig bestuursorgaan (ZBO) CFV wordt opgeheven. De financiele toezichtstaak van CFV wordt op grond van artikel 61c uitgevoerd door de minister. Dit brengt weliswaar een herschikking van taken met zich mee, maar de organisaties blijven onverminderd verknoopt met elkaar. Na deze herschikking blijft immers nog steeds de noodzaak bestaan van een goede afstemming tussen de financieel toezichthouder, de borg en het toezicht op de taken van borgen en saneren van WSW door de minister. Als gevolg van de scheiding zal de naadloze aansluiting geherpositioneerd moeten worden. De kijkrichting kan niet Ianger de toegelaten instelling als geheel zijn maar zal zich moeten richten op de Daeb tak. Een aandachtspunt hierbij is dat in het Rapport van de commissie Hoekstra is geconcludeerd dat het toezicht op WSW strakker moet worden ingericht, door in de achtervangovereenkomsten de gewenste prestaties van WSW vast te leggen, en de monitoring en eventuele bijsturing vanuit het ministerie te regelen. Het (meta)toezicht op WSW vanuit het ministerie dient los van de beleidsafdeling bij een a parte daartoe voldoende geequipeerde afdeling te worden belegd. De Minister heeft in zijn brief van 26 maart 2013 geschreven dat het toezicht op WSW vanuit het departement in een van de beleidsfunctie onafhankelijke afdeling zal worden belegd. Blijkens de artikelen en toelichting wordt het toezicht op WSW vanuit het Rijk strakker ingericht, maar ziet dit aileen op de saneringstaak. In de MvT van de Novelle wordt niet ingegaan op de overige aanbevelingen van de commissie Hoekstra omtrent het aanscherpen van de eisen vanuit de achtervangers in het kader van de borgstelling.

Advies Herdefinieer de ' kijkrichting' bij sanering en de daarblj van belang zljnde naadloze aansluiting. Creeer in de wet en de toellchting een basis voor toezicht op WSW (de borgingsvoorzienining). Werk dit verder uit in de achtervangovereenkomst.

Ill.

De inhoud en vormgeving van het extern financieel toezicht op lees toegelaten instellingen

In de afdeling 5 en afdeling 7 (overige) van de voorgestelde wijziging van de Herzieningswet zijn de bepalingen opgenomen ten aanzien van de positionering van het (extern) toezicht, de organisatie en vormgeving van het toezicht.ln de MvT op de Novelle wordt in paragraaf 4: de wijzigingen ten aanzien van het toezicht en daarmee direct samenhangende wijzigingen een verdere toelichting gegeven op deze drie punten als ook op diverse uitvoeringsaspecten, het direct toezicht op afhankelijke ondernemingen en maatregelen en interventies.

8

3.1 Onduidelijkheid over de inhoud en reikwijdte van het extern financieel toezicht en andere In art. 61c wordt het toezicht (waaronder het financieel toezicht) onder de (volledige) verantwoordelijkheid van de minister voor Won en en Rijksdienst gebracht. CFV zal worden opgeheven. Daarbij maakt de Novelle een onderscheid in twee aandachtsgebieden: 1. Het toezicht op het financiele en administratieve beleid en beheer en de financiele situatie van de toegelaten instellingen en de van hen afhankelijke ondernemingen (in casu het financiele toezicht) en 2. Het toezicht op de werkzaam heden van de toegelaten instellingen en de van hen afhankelijke ondernemingen (in case het volkshuisvestelijk toezicht). Met de Novelle zijn aile bepalingen met betrekking tot de FAW waaronder de oorspronkelijk in art. 58 lid 1 Herzieningswet opgenomen opsomming van de aandachtsgebieden en de velden van financieel toezicht, te weten: 'de financiele en administratieve aspecten van de werkzaamheden van de toegelaten instellingen alsmede het toezicht op de naleving van het bepaalde bij en krachtens de artikelen 47 tweede lid, 48, eerste lid etcetera.'. Met het schrappen van dit artikel is ook toelichting (zie oud MvT paragraaf 13 en m.n. 13. 4, 13.5 en 13.7) komen te vervallen. Daarvoor in de plaats wordt in de Novelle MvT (pagina 20 en pagina 22) een kenschets gegeven van het thans door CFV uitgeoefende risicogerichte financieel toezicht. CFV is positief over het feit dat de minister voor Wonen de verbreding van het extern financieel toezicht- zoals ook vastgelegd in de Toezichtvisie CFV en de Beleidsregels CFV jaar 2013 en verdere jaren -lijkt te omarmen (zie MvT paragraaf 4.3.2: uitvoering). CFV benadrukt even wei dat met de voorgestane wijziging van de Herzieningswet niet d uidelijk is/wordt wat de inhoud en de reikwijdte van het financieel (maar ook het volkshuisvestelijk) toezicht nu is. Een duidelijke toewijzing van taken en bevoegdheden ontbreekt. De inhoud van zowel het individueel oordeel (art 61c lid 1a) als het algemeen beeld aan de Tweede Kamer (voorheen sectorbeeld (art 61c lid 1c)) is niet bepaald. De MvT van de Novelle doet geen uitspraak tot welke aandachtsgebieden het financieel en het volkshuisvestelijk toezicht zich nu uitstrekt. De Wet noch de MvT maakt duidelijk op welke verzoeken en in welke gevallen een advies van de met financieel toezicht belaste ambtenaren noodzakelijk is. In de MvT (pagina19) wordt weliswaar melding gemaakt van een AMvB en mandaatbesluit "waarin nader regels kunnen worden gesteld"; zonder dat daarbij enige duiding wordt gegeven. CFV merkt daarbij op dat in de wetstekst/ Novelle in art. 61c lid 1 sub a-c een grondslag voor een AMvB ontbreekt. Het Iaten voortbestaan van deze onduidelijkheid is vanuit het belang van effectief, onafhankelijk toezicht ongewenst, leidt tot verkeerde verwachtingen en mogelijke misverstanden over de taken van en de taakafbakening tussen het financieel toezicht, het volkshuisvestelijk toezicht en de borginstelling. CFV acht onduidelijk in de taakopdracht en taakafbakening- ook gelet op diverse incidenten in het verleden- zeer onwenselijk. Zonder (volstrekte) duidelijkheid over de taakinhoud en de taakafbakening van het financieel en volkshuisvestelijk toezicht is goed financieel (en volkshuisvestelijk) toezicht onuitvoerbaar. De reikwijdte van het financieel toezicht moet in de wet worden vastgelegd, waarna het in beleidsregels nader kan worden bepaald en jaarlijks worden uitgewerkt en geactua liseerd in zogenaamde uitvoeringsregels door de financiele toezichthouder. Weglek van maatschappelijk bestemd vermogen laat zich vaak herleiden tot een slechte kwaliteit en samenwerking tussen aansturing, beheer, intern toezicht en verantwoording in de toegelaten instelling. In lijn met de aanbevelingen van de Cie. Hoekstra pie it CFV er voor dat de gekunstelde beleidslijn met betrekking tot het toezicht op de interne governance wordt verlaten en dat de Novelle duidelijk maakt dat het toezicht op de kwaliteit van de financiele aansturing, beheersing en het (intern) toezicht en het daarover verantwoording afleggen integra a I onderdeel van financieel toezicht is 1 •

1

Zie rapport commissie Kaderstelling en Toezicht Woningcorporaties van 17 dec 2012 aanbevelingen pagina. 6, so.

9

Advles De wetstekst en de MvT van de Novelle moet daarom op dit punt worden aangevuld. Waarblj naar de mening van CFV het financieel toezlcht uiteenvalt in de volgende zeven onderscheiden toezichtvelden, welke in de wet moeten worden benoemd: 1. Kwaliteit van het risicomanagement en -beheer, inclusief interne governance; 2. Kwaliteit van de financiele verantwoording; 3. Voorkomen van weglek maatschappelijk bestemd vermogen; 4. Solvabiliteit (vermogenstoezicht); s. Behoud financiele continu'iteit bij voorgenomen activiteiten 6. Liquiditeit (inclusief beleidsregels derivaten) en; 1. Het toezicht op staatssteun, waaronder toezlcht op scheiding Daeb- niet -Daeb, het toezicht open sanctionering van overcompensatie. 3.2 Het volstrekt ontbreken van voldoende waarborgen voor goed en onafhankelijk financieel toezicht binnen de departementale structuur Niet in lijn met maar juist in tegenstelling tot de aanbevelingen van de commissie Hoekstra 2 kiest de minister voor Won en en Rijksdienst voor het onder de volledige ministeriele verantwoordelijkheid plaatsen van het extern financieel toezicht op de toegelaten instellingen. Ten aanzien van de strikte vereiste: onafhankelijk toezicht los van de politieke beleidssturing, -be'invloeding is -in art. 61.c lid 2 en art 93 lid 1- geregeld dat: "de minister het toezicht zodanig inricht, dat het toezicht op het financiele en administratieve beleid en beheer en de financiele situatie van de toegelaten instelling en de van hen afhankelijke ondernemingen en het toezicht op hun werkzaamheden onafhankelijk van elkaar en van de ontwikkeling en de uitvoering van het rijksbeleid op het terre in van die instellingen en ondernemingen kan worden uitgeoefend". In de MvT wordt gesteld dat met deze bepaling uitvoering wordt gegeven aan de motie Verhoeven/Visser van 12 dec. 2013.J In deze motie is gevraagd om vanuit diverse overwegingen (principes) van goed toezicht: "in de wet een gescheiden jinanciele en vo/kshuisvestelijktoezichthouder aan te wijzen, die het

toezicht onafhankelijk van de ontwikke/ing en uitvoering van het rijksbeleid op het terre in van corporaties uitvoeren". Volgens de opstellers van de motie is een ZBO niet noodzakelijk mits de minister voldoende invulling geeft aan diverse vereisten voor goed toezicht. In de MvT (paragraaf 4.3: de organisatie en vormgeving van het toezicht) wordt een eerste, voorzichtige aanzet gegeven tot een - zekere- invulling van de zes principes van goed toezicht. 4 In de eerste en derde alinea en tweede alinea pagina 20 is het criterium "onafhankelijkheid" enigszins ingekleurd; In de tweede alinea pagina 19 wordt een zinsnede gewijd aan "samenwerkend" financieel en volkshuisvestelijk toezicht; In de tweede a linea pagina 20 geeft de minister aan dat de toezichtdienst zijn eigen werkwijze en jaarprogramma kan formuleren vergelijkbaar met departementale inspecties. De MvT maakt hierterloops- melding van de brief minister van Financien inzake financieel beheer en toezicht semi publieke sector van27 nov 2013; 5 In de derde a linea pagina 20 staat een nadere uitwerking van het criterium "slagvaardig". "Medewerkers van de toezichtdiensten krijgen de toezichtbevoegdheden op grond van de Algemene Wet bestuursrecht; De minister lijkt daarbij ook de invulling door CFV van het criterium risicogericht toezicht ("selectief") te willen omarmen (zie paragraaf 4.3.2 uitvoering en pagina 22 halverwege), zonder dat hij tot een echte uitspraak komt. De minimum vereisten voor "openbaarheid" zijn wettelijk geregeld in art 61c lid 1. CFV is van mening dat met voorliggende Novelle onvolledig inhoud en uitwerking wordt gegeven aan de motie Verhoeven en aan de versterking van het extern financieel toezicht op semipublieke instellingen zeals verwoord in het kabinetsstandpunt/briefvan de minister van Financien van 27 november.6 Kern punt is dat CFV als financieel toezichthouder wordt opgeheven, maar vervolgens in de wet geen financiele toezichtdienst wordt aangewezen die het financieel toezicht zal gaan uitvoeren. Hetgeen nu in de Novelle 2

Zie rapport commissie Kaderstelling en Toezicht Woningcorporaties van 17 dec 2012 pagina 44 en verder. Zie motie van de leden Verhoeven en Visser TK 2013-2014, 289 453, nr 342. zie kabinetstandpunt Kaderstellende visie op Toezicht (TK 2005-2006, 27831, nr 15) alsook visie CFV inzake financieel toezicht op woningcorporaties 2013. 5 Zie brief minister van Fin ancien inzake financieel beheer en toezicht semi publieke sector van27 nov 2013 (TK 2013-2014, 33822, nr1). 6 Zie brief minister van Financien inzake financieel beheer en toezicht semi publieke sector van 27 nov 2013 (TK 2013-2014, 33822, nr 1) 10 3

4

wordt voorgesteld, te weten in de MvT aangeven er een aparte dienst komt, met het grofweg benoeming van taken biedt onvoldoende vera nkering voor de organisatorische zelfstandigheid van de financiele toezichtdienst en geen enkele verankering voor inhoudelijke zelfstandigheid. CFV benadrukt dat de Novelle en MvT daarmee onvoldoende waarborgen bevat voor goed en onafhankelijk financieel (en volkshuisvestelijk) toezicht. Met een verwijzing naar verdere uitwerking "bij of krachtens AMvB" wordt er geen solide wettelijke basis gegeven aan de financieel toezichthouder. CFV wijst er met nadruk op dat de IGZ en de Onderwijsinspectie (waar de minister aan refereerde tijdens het AO van 25 april jl.) een dergelijke wettelijke verankering als ambtelijke toezichtdienst c.q. inspectie wei kennen. Als waarborg voor goed en onafhankelijk financieel toezicht moet in de Herzieningswet tenminste de volgende bepalingen worden opgenomen: Het opnemen van een specifiek benoemde dienst en functionaris die belast is met het financieel toezicht op toegelaten instellingen; Het opdragen van de (hoofd)taken van de toezichtdienst en de aandachtsgebieden (zie 3.1); Het verankeren_dat de dienst tot eigen oordeelsvorming komt; Het verankeren dat de toezichtdienst z'n eigen werkwijze, beoordelingsmethodiek en norm en bepaalt; De toezichtdienst stelt jaa rlijks haa r werkprogram rna en begroting vast. Dit jaa rprogra m rna en deze begroting behoeft de goedkeuring van de minister; Het verankeren dat de toezichtoordelen en rapportages van de toezichtdienst openbaar zijn of openbaar kunnen worden gemaakt door de financiele toezichtdienst; Het verankeren dat handhavingsbevoegdheden bij de toezichtdienst liggen en/of dat sa nctiebevoegd heden gem a ndateerd worden. Ten slotte moet worden vastgelegd dat de huidige CFV organisatie zal worden getransformeerd tot de financiele toezichtdienst, en dat aile medewerkers van CFV over gaan naar de financiele toezichtdienst, en niet enkel de bij het toezicht betrokken medewerkers (zoals nu in de MvT staat). Advies CFV stelt dat in de Novelle aanvullende en betere garanties worden opgenomen voor goed en onafhankelijk toezicht. Dit raakt aspecten als het kunnen bepalen van de informatieopvraging en het kunnen bepalen van de beoordelingsmethodiek en normenkader, het betrachten van transparantie over de uitkomsten van het financieel toezicht (in casu individueel oordeel, algemeen oordeel en doorrekening van beleidsvoornemens) maar ook het met gezag kunnen handelen, het kunnen beschikken over interventiemogelijkheden en toereikende middelen, aanspreekbaar will en zijn op de uitkomsten van toezicht. In bijlage 1 doet CFV een voorstel voor een wetstekst ter waarborging van goed en onafhankelijk toezicht. 3.3

Kanttekening bij de bekostiging van het toezicht

Art. 61c, derde lid Herzieningswet luidt: De kosten die gemoeid zijn met het toezicht, bedoeld in het eerste lid, en met ....... , komen volgens bij algemene maatregel van bestuur daaromtrent te geven voorschriften, voor rekening van de toegelaten instelling. CFV merkt op dat de toelichting op dit artikel vooralsnog is beperkt tot het formuleren van het uitgangspunt. CFV wijst er voor wat betreft de uitvoerbaarheid van deze constructie op dat die kosten alsook de kosten voor het volkshuisvestelijk toezicht en de publieke taak van saneren duidelijk bepaalbaar moeten zijn, bijvoorbeeld via een eigen (deel)begroting. De toezichthouder en de saneringstaak moeten de kosten die samenhangen met de informatieopvraging, gegevensverwerking en de (specifieke) automatisering waaronder modellenbouw en het opstellen van risicoprofielen en signaalbeelden, het verrichten van "on site toezicht", het opstellen van oordelen, het kunnen voldoen aan ad hoc verzoeken van de minister en toegelaten instellingen (bijvoorbeeld bij initiele splitsing tussen Daeb en niet-Daeb) etcetera, volledig en transparant in kaart brengen. De middelen moeten via een specifieke hefting op de toegelaten instellingen worden verkregen . Een en ander pleit voor het positioneren van het financieel toezicht als een inspectie, een baten-lasten dienst of een afzonderlijke directie, zodanig dat de toezichtkosten eenduidig zijn vast te stellen.

11

IV.

Bepalingen Herzieningswet inzake jaarrekening, overige verantwoordingsgegevens en prognosegegevens

In afdeling 2 paragraaf 4 en in afdeling 3 paragraaf 1 van de herzieningswet zijn bepalingen opgenomen ten aanzien van de jaarrekening, het jaar- en volkshuisvestingsverslag, de overige verantwoordingsgegevens (vergelijkbaar met huidige dVi} en de prognose gegevens (vergelijkbaar met huidige dPi). Onderstaand de opmerkingen vanuit CFV op de bepalingen in dit deel van de herzieningswet. 4.1 Eenduidige verslaggeving in de jaarrekening In artikel 35 lid 2 is aangegeven dat de toegelaten instelling de activa in de jaarrekening tegen de actuele waarde dient te waarderen. Dit is bedoeld om de marktwaarde in verhu urde staat als eenduidige waarderingsgrondslag veran kerd te krijgen. CFV ondersteunt het voornemen om in de jaarrekening tot een eenduidige waarderingsgrondslag te komen die bruikbaar is voor de diverse vormen van toezicht, maar dit is op deze wijze wettelijk niet goed geregeld. Bedrijfswaarde is immers ook een vorm van actuele waarde. Er dient aangegeven te worden dat het gaat om de marktwaarde in verhuurde staat, waarbij naar de AMvB en een ministeriele regeling wordt verwezen voor de verplichte uitwerking van deze waardering voor toegelaten instellingen volkshuisvesting. Verwijzing naar een ministeriele regeling geeft flexibiliteit om zo nodigjaarlijks het 'waarderingsprotocol' aan te kunnen passen (vergelijkbaar met de huidige bijlagen bij het Bbsh}. Naast de uniformering van het waarderingsbegrip zijn er twee andere hoofdonderwerpen in de jaarverslaggeving waarbij het komen tot een eenduidige uitwerking noodzakelijk is. Dit betreft het wettelijk verankeren van het model voor de winst- en verliesrekening en het verplicht stellen van het format van het kasstroomoverzicht. Ten aanzien van de winst- en verliesrekening zijn in RJ 645 twee modellen toegestaan (categoriaal en function eel}, waarbij CFV in zijn gegevensopvraging aansluit bij de functionele indeling. Ten aanzien van het kasstroomoverzicht is in RJ 645 geen format voorgeschreven waardoor er in de praktijk in de jaarrekening veel verschillende verschijningsvormen zijn die niet aansluiten bij de gegevensopvraging door CFV en WSW. CFV vindt het van be lang ook op deze onderwerpen in de Novelle te komen tot een wettelijk verankerde eenduidige verslaggeving in de jaarrekening. Daarmee wordt voorkomen dat corporaties over hetzelfde onderwerp op verschillende wijze moeten rapporteren. Dit sluit aan bij het voornemen van de minister om tot een vermindering van de administratieve lasten te komen. Verder wordt voorkomen dat de financieel toezichthouder gegevens vanuit de jaarrekening moet 'uniformeren' om deze bruikbaar te Iaten zijn ten behoeve van het toezicht. 4.2 Zienswijze gemeente op jaarrekening en overige verantwoordingsgegevens In artikel 38 lid 3 is nu opgenomen dat gemeenten hun zienswijzen op de jaarrekening en de overige verantwoordingsstukken aan de minister kunnen doen toekomen. Blijkens pagina 18 van de artikelsgewijze toelichting is dit gedaan ter versterking van de rol van de gemeente. Onduidelijk is echter welke opvolging aan deze zienswijze gegeven dient te worden door toegelaten instellingen en 6f en zo ja, welke rol deze zienswijze zou moeten hebben in relatie tot het financieel en volkshuisvestelijk toezicht. CFV ziet geen rol voor deze zienswijze bij het financieel toezicht. In artikel 38 lid 3 is overigens aangegeven dat gemeenten tot acht we ken na de indieningsdatum (1 juli} van de jaarrekening en de overige verantwoordingsgegevens de gelegenheid krijgen om de zienswijze in te dienen. Dit betekent dat de zienswijze van de gemeente in aile redelijkheid (tijdigheid financiele beoordeling) niet meer betrokken kan worden bij het financieel toezicht. 4.3 Geconsolideerde jaarrekening In artikel 51 lid 4 is geregeld dat de toegelaten instelling slechts tot en met het kalenderjaar waarin de juridische scheiding zijn beslag krijgt een geconsolideerde jaarrekening kan opstellen. Het is voor CFV niet duidelijk waarom deze bepaling is opgenomen. Op grand van de 'normale' verslaggevingsregelgeving dient er immers (blijvend) een geconsolideerde jaarrekening opgesteld te worden zolang de afgesplitste entiteit kwalificeert als groepsmaatschappif. Afgesplitste woningvennootschappen zullen in de meeste gevallen (zeker zolang er sprake is van een afhankelijke onderneming in de zin van de herzieningswet) kwalificeren als groepsmaatschappij zodat er onder de 'normale' verslaggevingsregelgeving een geconsolideerde jaarrekening opgesteld zou moeten worden. Dit volgt uit het inzichtvereiste van artikel 362 lid 1 BW.Immers in een enkelvoudige jaarrekening is het 7 Voor de beantwoording of sprake is van een groep worden de volgende elementen gehanteerd (RJ 217 .201): organisatorische verbondenheid, centrale Ieiding en economische eenheid. Of er sprake is van een groepsrelatie hangt er vanaf of een bepaalde maatschappij in wezen de andere maatschappij beheerst, anders gezegd: feitelijk beleidsbepalend is in die andere maatschappij (RJ2 17.202). Daarbij dient het geheel van feitelijke omstandigheden en contractuele relaties in aanmerking te worden genomen (RJ 217.203).

12

inzicht in het vermogen (in de zin van de samenstelling in de te onderscheiden actief- en passiefposten) en inzicht in het resultaat (in de zin van de samenstelling van de te onderscheiden baten en lasten) slechts zeer beperkt aanwezig doordat aile cijfers die op groepsmaatschappijen betrekking hebben in een post in de balans respectievelijk winst- en verliesrekening zijn opgenomen. Ook bij consolidatieplicht blijft de enkelvoudige jaarrekening overigens gewoon beschikbaar. CFV dringt er op aan artikel 51 lid 4 te Iaten vervallen en aan te blijven sluiten op de gangbare bepalingen ten aanzien van consolidatieplicht in titel 9 BW2. 4.5 Tijdstip indiening verantwoording- en prognosegegevens In artikel35 lid 3 van de Novelle is nu aangegeven dat de jaarrekening binnen zes maanden na afloop van het boekjaar vastgesteld dient te worden. De vervroeging naar 1 mei die in een eerdere versie van de herzieningswet was opgenomen is kennelijk verlaten. CFV dringt er op aan de indieningsdatum van de jaarrekening op 1 mei te stellen. Dit geldt overeenkomstig voor de indieningsdatum van de overige verantwoordingsstukken zoals bedoeld in de artikelen 36, 36a en 37. Hiervoor dient de datum van 1juli in artikel 38 dus aangepast te worden naar 1 mei. Het eerder kunnen beschikken over dejaarrekening en de overige verantwoordingsstukken Ievert voordelen op voor de effectiviteit van het financieel toezicht (tijdigheid financiele beoordeling en publicatie sectorbrede rapportages). In artike144a lid 1 van de Novelle is nu aangegeven dat de indieningstermijn van de prognosegegevens naar 1januari gaat in plaats van de huidige 1 februari. Vervroeging van de indieningsdatum van de prognosegegevens wordt door CFV ondersteund, maar het stellen van de datum op 1 januari geeft praktische uitvoeringsproblemen. De ervaring leert namelijk dat veel corporaties de prognosegegevens vlak voor de deadline indienen, hetgeen bij een indieningsdatum van 1 januari zou betekenen in de week tussen Kerst en Oud en Nieuw.ln die week is er onvoldoende capaciteit binnen CFV beschikbaar voor bemensing van de helpdesk Corpodata en het in ontvangst nemen van de prognosegegevens. Verzoek is daarom de indieningsdatum van de prognosegegevens op 15 december te stellen, of anders op 15 januari. 4.6 lnhoud overige verantwoordingsgegevens en prognosegegevens In artikel 36a lid 4 wordt het onderwerp van informatie-uitvraging voor wat betreft de overige verantwoordingsgegevens begrensd tot informatie over de toegelaten instelling, van haar afhankelijke ondernemingen en van de samenwerkingsvennootschappen waarin zij volledig aansprakelijk vennoot is. Er mag ten behoeve van het toezicht dus kennelijk geen informatie uitgevraagd worden over woningvennootschappen die niet kwalificeren als afhankelijke onderneming. CFV vind dit vanuit het toezicht perspectief onwenselijk. Eenzelfde begrenzing ten aanzien van de informatieopvraging is opgenomen bij de artikelen die betrekking hebben op de prognosegegevens (artike144a en artike143). Vertaald naar de bestaande situatie zou deze be paling de huidige informatie-uitvraag over verbindingen in de dVi en dPi onmogelijk maken. Achtergrond van deze begrenzingen is mogelijk het voornemen om uitsluitend afhankelijke ondernemingen onder direct toezicht van de minister te brengen. De Memorie van toelichting stelt daarover op pagina 21: "De regering stelt daarom met deze Novelle voor bepaalde met de toegelaten

inste/ling verbonden ondernemingen - daartoe gedefinieerd als ajhankelijke ondernemingen - onder direct toezicht van de minister te brengen. Oat betekent dat jegens die ondernemingen dezelfde sancties kunnen worden toegepast a/s jegens toegelaten instellingen". De keuze om uitsluitend afhankelijke ondernemingen onder het directe toezicht (en daarmee het sanctie instrumentarium) van de minister te brengen kan CFV goed volgen, maar dit betekent niet dat het voor de beoordeling van de financiele positie van de toegelaten instelling niet noodzakelijk zou kunnen zijn om informatie op te vragen over woningvennootschappen die niet kwalificeren als afhankelijke onderneming. Het is van belang dat de financieel toezichthouder zelfstandig een afweging kan maken over de inhoud van de noodzakelijke gegevensopvraging ten behoeve van het toezicht (recht op eigen informatievergaring). Het op voorhand uitsluiten van de mogelijkheid om informatie op te vragen over woningvennootschappen die niet kwalificeren als afhankelijke ondernemingen is onwenselijk. Ten slotte merkt CFV dat een (financieel) toezichthouder zelfstandig zijn informatie-uitvraag zou moeten kun nen bepalen. Vaststelling daarvan door de minister via het Bbsh Ievert een ongewenst vermenging op tussen de beleidsverantwoordelijkheid van de minister en het belang van toezicht dat onafhankelijk van beleid zou moeten kunnen opereren.

13