EURÓPAI BIZOTTSÁG
Brüsszel, 2014.3.7. COM(2014) 123 final
ÉVES FELÜLVIZSGÁLAT az 1233/2011/EU rendelet I. melléklete 3. pontjának megfelelően a tagállamok exporthitelekre vonatkozó éves tevékenységi jelentéseinek tekintetében
HU
HU
ÉVES FELÜLVIZSGÁLAT az 1233/2011/EU rendelet I. melléklete 3. pontjának megfelelően a tagállamok exporthitelekre vonatkozó éves tevékenységi jelentéseinek tekintetében
1. Bevezetés A hivatalosan támogatott exporthitelek terén bizonyos iránymutatások alkalmazásáról, valamint a 2001/76/EK és a 2001/77/EK tanácsi határozat hatályon kívül helyezéséről szóló 2011. november 16-i 1233/2011/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet1 I. mellékletének előírása szerint az átláthatóság uniós szintű növelése érdekében minden tagállam éves tevékenységi jelentést nyújt be a Bizottságnak. A Bizottság ezen információ alapján éves felülvizsgálatot végez az Európai Parlament számára. Ez az éves felülvizsgálat a 2012. naptári évre vonatkozik. A felülvizsgálat körébe az 1233/2011/EU rendelet szerinti exporthitelezés, vagyis a „közép- és hosszú távú” – legalább 2 éves törlesztési időszakú – ügyletek tartoznak. Nem tartoznak ide a rövid távú exporthitelügyletek2, sem bizonyos, az exporthitel-ügynökségek által az exporthitelezés mellett végzett tevékenységek (például a befektetések biztosítása). Meg kell jegyezni azt is, hogy egyes tagállamokban az exporthitel-ügynökség funkcióját közmegbízás alapján tevékenykedő biztosító látja el. Ilyen esetben az állami exporthitelprogram irányítása szigorúan elkülönül a magánszektorbeli tevékenységektől (az utóbbiak természetesen nem képezik e felülvizsgálat tárgyát). 2. A 2012. év vonatkozásában kapott éves tevékenységi jelentések Éves tevékenységi jelentést a következő tagállamok nyújtottak be: Ausztria, Belgium, Bulgária, Cseh Köztársaság, Dánia, Finnország, Franciaország, Németország, Magyarország, Olaszország, Luxemburg, Hollandia, Lengyelország, Portugália, Románia, Szlovénia, Szlovákia, Spanyolország, Svédország és az Egyesült Királyság. Ciprus, Észtország, Görögország, Írország, Lettország, Litvánia és Málta a beszámolás tárgyidőszakában nem működtetett az 1233/2011/EU rendelet szerinti aktív exporthitelprogramot. Horvátország 2013. július 1-jén csatlakozott az Európai Unióhoz. A tagállamok az előző felülvizsgálathoz hasonlóan azonos jellegű (ellenőrző listás) formanyomtatványt használtak a beszámolásra. Egyes tagállamok az éves tevékenységi jelentést összekapcsolták az ugyanazon időszakra vonatkozó nemzeti éves jelentésükkel,
1 2
HL L 326., 2011.12.8., 45. o. A ilyen ügyletekre az EK-Szerződés 93. cikkének (1) bekezdése értelmében, a Szerződés 92. és 93. cikkének a rövid lejáratú exporthitel-biztosításra történő alkalmazásáról szóló bizottsági közlemény alkalmazandó.
3
mások közvetlenül a beszámolási formanyomtatványban adtak részletesen számot tevékenységeikről.
4
3. Az éves tevékenységi jelentések elemzése a) Általános és pénzügyi információk Az alkalmazandó szabályozási keret (az 1233/2011/EU rendelet) az exporthitelügyletek és programok szabályaira összpontosít, az exporthitelprogram működtetésére vonatkozó döntés meghozatalát és pozitív döntés esetén az exporthitel-ügynökség felépítését ugyanakkor a tagállamokra bízza. Az exporthitel-ügynökség szerepét egyes tagállamokban kormányzati hivatal vagy ügynökség tölti be, másokban viszont közmegbízással rendelkező és kormányzati felügyelet alatt álló biztosító. Nem ritka, hogy a különböző típusú exporthiteleket kínáló tagállamok egynél több exporthitel-ügynökséget működtetnek (az egyik ügynökség például garancia- vagy biztosítási jellegű „tiszta fedezet” formájában nyújt hivatalos támogatást, a másik pedig kedvezményes kamatlábak formájában. Az előző tárgyévhez képest nem sok lényegi változás történt: 2012ben 20 tagállam működtetett az 1233/2011/EU rendelet szerinti exporthitelprogramot, e programokat összesen 27 különböző ügynökség és kormányzati hivatal irányította. Az olasz exporthitel-ügynökség (SACE) tulajdonosa a gazdasági és pénzügyminisztérium helyett immár a Cassa Depositi e Prestiti (CDP). A CDP a többségi tulajdonosa a SIMEST-nek, vagyis a másik olasz exporthitelügynökségnek is. A SACE és a SIMEST az új tulajdonosi struktúrában is folytatta az exporthitelezést. Mint az elmúlt évi felülvizsgálat során is említettük, az európai exporthitel-ügynökségek leggyakrabban a hagyományos „tiszta fedezet” jellegű exporthitel-támogatásokat nyújtották (vagyis a szóban forgó exportügyletet kereskedelmi bank hiteléből finanszírozzák, az exporthitel-ügynökség ehhez garancia- vagy biztosítási jellegű fedezetet nyújt), noha egyes tagállamok „hivatalos pénzügyi támogatást” (vagyis kedvezményes kamatlábú támogatási programokat) is kínáltak. A 2008–09-es globális pénzügyi válság és az euróövezeti válság eredményeként az elmúlt években a kereskedelmi bankoktól egyre nehezebben lehetett megszerezni a megfelelő szintű likviditást. A problémát a nemzetközi exporthitel-közösség számos fórumán (pl. az OECD keretében) is részletesen megvitatták. Nem minden tagállam egyformán érintett, ugyanakkor az elmúlt években közülük többen is új eszközöket dolgoztak ki e problémák mérséklésére. A 2012. évben Spanyolország – a hagyományos tiszta fedezeti és kedvezményes kamatlábú támogatási programok mellett – közvetlen finanszírozási programot indított3. Az Egyesült Királyság a tárgyévben közvetlen hitelezési program fejlesztésébe kezdett, amely végül 2013 szeptemberétől kezdte meg működését. Másfajta megoldásokat kínálnak például olyan eszközök, mint a Franciaországban bevezetett „fokozott garancia” (Garantie Rehaussée; ez a megoldás az exporthitelt nyújtó bank refinanszírozó intézményének nyújt nemteljesítés elleni fedezetet). Belgium létrehozta az ún. „exportfinanszírozási garanciát” (e megoldás lehetővé teszi az exporthiteleket refinanszírozó harmadik felek javára szóló garanciák kibocsátását). Ezzel kapcsolatban az éves tevékenységi jelentésekhez használt beszámolási formanyomtatvány II. és IV. szakaszában, valamint az egyes tagállamok által kifejezetten hivatkozott általános éves jelentésekben található részletesebb információ. 3
„A közvetlen hitelezés” olyan exporthitel-kategória, amelyben a finanszírozást kereskedelmi bankok helyett közvetlenül az exporthitel-ügynökség nyújtja.
5
A 2012. évi éves tevékenységi jelentések az exporthitelprogramok pénzügyileg releváns információról is tájékoztatnak. Ki kell emelni azonban, hogy az 1233/2011/EU rendelet értelmében a beszámolás a tagállamok vonatkozó nemzeti jogszabályi keretének megfelelően történik. Emiatt az adatok bemutatása néhol eltérő. Ezzel együtt a Bizottságnak nincs konkrét észrevétele az éves tevékenységi jelentések pénzügyi vetületéről4. 4 tagállam (Cseh Köztársaság, Finnország, Szlovákia és az Egyesült Királyság) az 1233/2011/EU rendelet I. melléklete 1. pontjának utolsó mondatára hivatkozva függő kötelezettségekről tett jelentést5. b) Kezelik-e azokat a „környezeti kockázatokat, melyek egyéb kapcsolódó kockázatokat is rejthetnek”: Az 1233/2011/EU rendelet I. mellékletének 2. pontja szerint: „Az éves tevékenységi jelentésben a tagállamok részletezik, hogy exporthitel-ügynökségeik a hivatalosan támogatott exporthitel-tevékenységeik során mennyiben veszik figyelembe azokat a környezeti kockázatokat, melyek egyéb kapcsolódó kockázatokat is rejthetnek.” Az éves tevékenységi jelentésben minden tagállam kifejezetten hivatkozik erre a rendelkezésre. Mindegyikük kijelenti, hogy az exporthitel-kérelmeket környezeti szempontból is megvizsgálja. Az I. melléklet 2. pontjára tett hivatkozáskor egyes tagállamok6 kifejezetten említik a társadalmi hatásokat, sőt, néhányan az emberi jogokat7, az alapvető munkakörülményeket8, a korrupcióellenességet9 és az általános fejlődési hatást10 is (noha az említett pont kifejezetten csak a környezeti kockázatokról szól). Finnország nemrégiben aktualizálta a projektértékelési politikáját, amelyet részletesen ismertet az éves tevékenységi jelentés ezen szakaszában. A környezeti értékelési folyamatok rendszerint vagy az exporthitel-támogatás elutasításáról vagy annak tényleges odaítéléséről szóló határozatot eredményeznek11. Sok tagállam 4 5
6 7 8 9 10 11
Az I. melléklet 1. pontjának megfelelően e jelentéstételi kötelezettség nem sérti a nemzeti exporthitelprogramok felügyeletét ellátó tagállami intézmények előjogait. E tagállamok a következő nyilatkozatokat tették a rendelet említett mondata alapján („Amennyiben függő kötelezettségek merülhetnek fel a hivatalosan támogatott exporthitel-tevékenységek nyomán, akkor ezeket a tevékenységeket az éves tevékenységi jelentés részeként jelenteni kell”): Cseh Köztársaság: „A mérlegen kívüli kötelezettségvállalások között szerepeltetett 2 168 millió CZK (mintegy 86,2 millió EUR) összegű bankgarancia.”, Finnország: „A. Exporthitel-garanciák – az esetleges hiányt Finnország fedezi. B. Exporthitel-finanszírozás – a hiányt a finn állam fedezi, illetve garanciát vállal a finanszírozásra. C. Kamategalizáló rendszer – a finn állam felelőssége.”, Szlovákia: „A mérlegen kívüli kötelezettségvállalások között szerepeltetett bankgaranciák EUR-ban (2012.1.1.:90,39 millió EUR, 2012.12.31.: 47,69 millió EUR)”,Egyesült Királyság: (Saját éves beszámolójára hivatkozva, amely a 140. oldalon teljes szakaszt szentel a 2012. március 31-én és a 2013. március 31-én végződő üzleti év függő kötelezettségeinek, amelyek tekintetében) a végső összeg 2013. március 31-én „17,60 milliárd GBP viszontbiztosítás előtt és 12,20 milliárd GBP a viszontbiztosítással nettósítva”. Például Belgium, Cseh Köztársaság, Dánia, Franciaország, Németország, Hollandia, Románia, Szlovákia, Szlovénia és Svédország. Svédország, Finnország. Finnország, Hollandia. Például Dánia, Finnország, Hollandia és Svédország. Belgium, Finnország és Németország. A támogatás bizonyos feltételekhez köthető, jellemzően a környezeti hatások mérséklését célzó intézkedések végrehajtásához és a szabványok teljesítéséhez. Az ilyen feltételes támogatáshoz szükséges, hogy a projekt hatása „elfogadható” legyen. A feltételes fedezetet jelentésében kifejezetten
6
hivatkozik a hivatalosan támogatott exporthitelekre, valamint a környezeti és társadalmi átvilágításra vonatkozó közös megközelítésről szóló OECD-ajánlás (a közös megközelítés) eljárásaira12. c) Az exporthitel-ügynökségek uniós célkitűzéseknek és kötelezettségeknek való megfelelése: Az I. melléklet 3. pontja értelmében a Bizottság az éves felülvizsgálat keretében „az exporthitel-ügynökségek uniós célkitűzéseknek és kötelezettségeknek való megfeleléséről szóló értékelést” végez. i. A nemzetközi jognak és az uniós versenyjognak való megfelelés: A WTO szintjén nem volt probléma az európai exporthitelprogramokkal. Az Európai Bizottság az exporthitel-ügynökségek kapcsán 2012-ben nem kapott az uniós jog potenciális megsértése miatti panaszt. ii. Az uniós célkitűzéseknek való megfelelés Az Európai Unióról szóló szerződés (EUSZ) a 3. cikkben sorolja fel az Unió általános célkitűzéseit, a 21. cikkben pedig az Unió külső tevékenységének elveit és célkitűzéseit. Az EU közös kereskedelempolitikája kapcsán az Európai Unió működéséről szóló szerződés 206. cikke, illetve 207. cikkének (1) bekezdése a következőképpen hivatkozik az Unió külső tevékenységének elveire és célkitűzéseire: 206. cikk A 28–32. cikk szerinti vámunió létrehozásával az Unió a közös érdeknek megfelelően hozzájárul a világkereskedelem harmonikus fejlődéséhez, a nemzetközi kereskedelemre és a külföldi közvetlen befektetésekre vonatkozó korlátozások fokozatos megszüntetéséhez és a vám- és egyéb akadályok csökkentéséhez. 207. cikk A közös kereskedelempolitika egységes elveken alapul; ez vonatkozik különösen a vámtarifák módosításaira, az áruk és szolgáltatások kereskedelméhez kapcsolódó vámtarifa- és kereskedelmi megállapodások megkötésére, valamint a szellemi tulajdonjogok kereskedelmi vonatkozásaira, továbbá a külföldi közvetlen befektetésekre, a liberalizációs intézkedések egységesítésére, az exportpolitikára és az olyan kereskedelempolitikai védintézkedésekre, mint a dömping vagy szubvenció esetén meghozandó intézkedések. A közös kereskedelempolitikát az Unió külső tevékenységének elvei és célkitűzései által meghatározott keretek között kell folytatni.
12
említi Belgium, Dánia, Magyarország, Olaszország, Luxemburg, Lengyelország, Portugália, Románia, Szlovénia és Spanyolország. A fogalom megtalálható a hivatalosan támogatott exporthitelekre, valamint a környezeti és társadalmi átvilágításra vonatkozó közös megközelítésről szóló OECD-ajánlásban is. Például Olaszország, Hollandia, Luxemburg, Lengyelország, Portugália, Szlovákia, Szlovénia, Spanyolország és az Egyesült Királyság.
7
Az exporthitelekről e cikkek egyike sem rendelkezik kifejezett formában. E rendelkezések általános jellegűek; az exporthitelezéshez hasonló, erősen technikai területeken szakosodott kormányzati ügynökségek közvetlen szabályainak és kötelezettségeinek e rendelkezésekből való levezetése a konkrét rendelkezésektől függ. Mindazonáltal a Bizottság véleménye szerint a Szerződés ezen rendelkezései alapul szolgálhatnak az exporthitelügyletek szabályainak értékeléséhez. Az éves tevékenységi jelentésekből megállapítható, hogy a tagállamok a környezet13, a korrupcióellenesség, illetve az alacsony jövedelmű országokat érintő fenntartható hitelezési gyakorlatok kapcsán általában szabályozzák az exporthitelezést. A 3 vonatkozó OECDajánlás14 (a megvesztegetésről és a hivatalosan támogatott exporthitelekről; a hivatalosan támogatott exporthitelekre, valamint a környezeti és társadalmi átvilágításra vonatkozó közös megközelítésről; az alacsony jövedelmű országokba irányuló hivatalos exporthitelek nyújtásának fenntartható hitelezői gyakorlatát elősegítő elvekről és iránymutatásokról) fontos – de nem kizárólagos – szerepet játszik. Ezeket még az OECD-n kívüli tagállamok is alkalmazzák, vagy elvileg alkalmazni kívánják. Sok tagállam kitér jelentésében arra, hogy például a „közös megközelítést” az OECD által meghatározott hatókörön túl is alkalmazza, vagy hogy vonatkozó nemzeti jogszabálya vagy gyakorlata érdemben meghaladja az OECD ajánlásait15. A szóban forgó exporthitel-ügynökségek több esetben maguk fejlesztették ki a megfelelő eszközöket (például vállalati társadalmi felelősségvállalásra vonatkozó politikát vagy etikai kódexet)16. Sok tagállam exporthitel-politikájában az emberi jogok is szerepet játszanak: az új, emberi jogi fókusz a „közös megközelítés” OECD által 2012-ben elfogadott új változatában érvényesült először, és általános elfogadottsággal bír. Több tagállam arról számolt be, hogy tevékenyen támogatja az új emberi jogi vetület gyakorlati megvalósítása kapcsán az OECD által végzett munkát17, vagy kiemelte, hogy a közös megközelítés hatókörétől függetlenül alkalmaz emberi jogi megfontolásokat18. A tagállamok exporthitelezéssel kapcsolatos politikái nem korlátozódnak a négy említett területre, hanem kiterjednek többek között az átláthatóságra (nyitottság és titoktartási politika), a civil társadalommal folytatott párbeszédre, a fenntartható fejlődéshez való hozzájárulásra, a vállalati társadalmi felelősségvállalásra (az exporthitel-ügynökség vonatkozó politikájának megalkotásával vagy az exportőrök idevágó erőfeszítéseinek támogatásával), továbbá a multinacionális vállalkozásokra vonatkozó OECD-irányelvek és az 13 14
15 16 17 18
A környezeti szakpolitikák vonatkozásában lásd a 3. szakasz b) pontját. Az OECD szerint az ajánlások jogilag nem kötelező erejűek, de a gyakorlatban jelentős erkölcsi kényszerítő erővel bírnak, mivel a tagországok politikai akaratát testesítik meg, és így elvárható, hogy a tagországok minden tőlük telhetőt megtegyenek végrehajtásukra. Ennek megfelelően az ajánlás végrehajtását nem kívánó tagországok rendszerint tartózkodnak annak elfogadásakor. Például Ausztria, Belgium, Bulgária, Dánia, Finnország, Franciaország, Németország. Hollandia és Svédország. Például Dánia, Olaszország, Luxemburg, Szlovénia és Svédország. Például Olaszország. Például Ausztria, Belgium, Dánia, Németország, Olaszország, Hollandia és Svédország. Svédország az ügyletek általános átvilágítása mellett a munkajogi vagy emberi jogi szempontból kockázatos ügyletek vagy a magas kockázatú országokban/szektorokban végrehajtott ügyletek vonatkozásában további értékelési rendszert működtet.
8
alapvető ILO-eszközökben elősegítésére.
kifejezett
elemi
munkaügyi
szabványok
betartásának
A Bizottság összességében megállapítja, hogy a tagállamok által az exporthitelprogramok irányítása céljából kidolgozott politikák megfelelnek az uniós célkitűzéseknek. Az az exporthitelezésre vonatkozó szabályok kidolgozása terén az eddigi egyetlen nemzetközi szervezet, vagyis az OECD által kidolgozott ajánlásoknak mindegyikük megfelel, de a tagállamok releváns tevékenységei egyértelműen meghaladják az ajánlásokat. Finnország az éves tevékenységi jelentésben a környezeti elvek között említi például, hogy támogatja az exporthitel-ügynökségek közös környezetvédelmi szabályrendszerének kidolgozását célzó nemzetközi munkát annak érdekében, hogy a különböző országok exportőrei azonos feltételek mellett versenyezhessenek. A Bizottság szerint e hozzáállás önmagában – a környezetvédelem terén túlmutatva – is értékes: Az exportőrök közötti nemzetközi versenynek az adott termék vagy szolgáltatás minőségén és árán kell alapulnia, és nem az exporthitel-finanszírozási feltételeken, vagy az exporthitelekre vonatkozó szabályanyagon. A szakpolitika fejlesztése során iránymutatásként általánosságban is tanácsos lenne támaszkodni a nemzetközi megfigyelő szervezetek (köztük az ENSZ) munkájára. Az uniós jognak való megfelelés mérésére nehéz meghatározni egy pontos referenciaértéket. Ezzel együtt a Bizottság úgy véli, a tagállamok általánosságban hajlandóak olyan exporthitelprogramokat kidolgozni, amelyek célkitűzései megfelelnek az EUSZ 3. és 21. cikkében foglalt általános rendelkezéseknek. Az Európai Bizottság szerint főként a következő célkitűzések teljesülnek: „a belső piac létrehozása” (3. cikk (3) bekezdés – mint említettük, az exporthitelprogramoknak meg kell felelniük a vonatkozó jogszabályoknak), továbbá – nemzetközi szinten – a „szabad és tisztességes kereskedelem” fenntartása és elősegítése (3. cikk (5) bekezdés), „az emberi jogok megszilárdítása és erősítése” (21. cikk (2) bekezdés b) pont), illetve hogy az ilyen program „előmozdítsa valamennyi ország bekapcsolódását a világgazdaságba” (21. cikk (2) bekezdés e) pont) és „hozzájáruljon olyan nemzetközi intézkedések kidolgozásához, amelyek a fenntartható fejlődés biztosítása érdekében a környezet minőségének és a világ természeti erőforrásaival való fenntartható gazdálkodásnak a megőrzésére és javítására irányulnak” (21. cikk (2) bekezdés f) pont). A Bizottság tudomásul vette az Európai Parlament 2013 júliusában elfogadott állásfoglalását az 1233/2011/EU rendelet szerinti első jelentésről. A 2012. évre vonatkozó jelentésre azonban nyilvánvalóan nehéz lett volna visszamenőleg alkalmazni ezen állásfoglalás megállapításait, hiszen a tagállamok éves tevékenységi jelentésének benyújtási határideje 2013. július volt. A Bizottság azóta már a tagállamok figyelmébe ajánlotta az állásfoglalást a jövőbeni jelentések elkészítéséhez.
9
