Knowledge Portal M en R 2015/123 Aflevering Publicatiedatum Rolnummer Instantie
Annotator ECLI Wetsbepaling
M en R 2015, afl. 8 16-09-2015 201311005/1/R4 Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 1 juli 2015 (Van Diepenbeek, Van Ettekoven, Kramer) A. Collignon ECLI:NL:RVS:2015:2081 (art. 10a-10e Ontgrondingenwet, art. 2.1 lid 1 onder e Wabo)
Titel Coördinatieregeling Ontgrondingenwet; ondanks onduidelijkheid in wet staat tegen alle besluiten beroep open bij ABRvS in eerste en enige aanleg + op één perceel mogen niet verschillende omgevingsvergunningen voor milieu van toepassing zijn. Beroep tegen diverse besluiten ten behoeve van het zandwin- en herinrichtingsproject Geertjesgolf met toepassing van coördinatieregeling in Ontgrondingenwet. Ondanks onduidelijkheid in wet staat tegen alle besluiten beroep open bij ABRvS in eerste en enige...
Samenvatting Beroep tegen diverse besluiten ten behoeve van het zandwin- en herinrichtingsproject Geertjesgolf met toepassing van coördinatieregeling in Ontgrondingenwet. Ondanks onduidelijkheid in wet staat tegen alle besluiten beroep open bij ABRvS in eerste en enige aanleg. Op één perceel mogen niet verschillende omgevingsvergunningen voor milieu van toepassing zijn. Voortzetting jurisprudentielijn Wm.
Partijen Uitspraak onderscheidenlijk tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) in het geding tussen: 1. [appellant sub 1], wonend te Winssen, gemeente Beuningen, 2. de vereniging Vereniging Winssen Ontwikkelt ZichZelf, gevestigd te Winssen, gemeente Beuningen, Werkgroep Geertjesgolf, gevestigd te Winssen, gemeente Beuningen, en anderen (hierna: de vereniging, de werkgroep en anderen), 3. de stichting Stichting Goeie Gronde, gevestigd te Deest, gemeente Druten, en 1. 2. 3. 4. 5.
de raad van de gemeente Beuningen, de raad van de gemeente Druten, het college van gedeputeerde staten van Gelderland, het college van burgemeester en wethouders van Beuningen, het college van dijkgraaf en heemraden van Waterschap Rivierenland,
verweerders.
Tekst Procesverloop
Bij besluit van 24 september 2013 heeft de raad van de gemeente Beuningen het bestemmingsplan “Geertjesgolf en Voorhaven” vastgesteld. Bij besluit van 26 september 2013 heeft de raad van de gemeente Druten het bestemmingsplan “Voorhaven Geertjesgolf” vastgesteld. Bij besluit van 26 september 2013 heeft het college van gedeputeerde staten een vergunning krachtens artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) verleend voor de aanleg van een binnenhaven in de uiterwaarden van de Waal en het oprichten, in werking nemen en in werking houden van zandwin- en klasseerinstallaties in deze binnenhaven (hierna: de Nbw-vergunning). Bij besluit van 1 oktober 2013 heeft het college van burgemeester en wethouders een omgevingsvergunning verleend voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting. Bij besluit van 10 oktober 2013 heeft het college van dijkgraaf en heemraden een vergunning krachtens de Waterwet verleend. Bij besluit van 21 oktober 2013, heeft het college van gedeputeerde staten een vergunning onder voorschriften als bedoeld in de Ontgrondingenwet verleend aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Winruimte Geertjesgolf B.V. voor het ontgronden van meerdere percelen in Ewijk en Druten ten behoeve van het project Geertjesgolf. Het college van gedeputeerde staten heeft op verzoek van de aanvrager van de ontgrondingsvergunning voornoemde besluiten gecoördineerd voorbereid en bekendgemaakt, als bedoeld in artikel 10a en 10e van de Ontgrondingenwet. Tegen bovengenoemde besluiten hebben [appellant sub 1], de vereniging, de werkgroep en anderen en de stichting beroep ingesteld. (…) Overwegingen (…) Twee vergunningen 28. [appellant sub 1] betoogt dat de omgevingsvergunning niet verleend kon worden, omdat op 3 juli 2009 een revisievergunning voor onbepaalde tijd is verleend voor zijn inrichting. Met de verlening van de onderhavige omgevingsvergunning zijn volgens hem twee vergunningen voor het in werking hebben van twee verschillende inrichtingen op zijn perceel van kracht. 28.1. Het college van burgemeester en wethouders stelt dat de inrichting van [appellant sub 1] en de inrichting waarvoor de onderhavige omgevingsvergunning is verleend twee verschillende inrichtingen betreffen en dat er slechts gedurende korte tijd twee vergunningen voor hetzelfde perceel gelden, nu [appellant sub 1] zal worden uitgekocht of worden onteigend. Totdat de gronden van [appellant sub 1] zijn verworven kan hij zijn inrichting volgens het college van burgemeester en wethouders blijven drijven. Het college van burgemeester en wethouders stelt dat de systematiek van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) zich niet verzet tegen een geval als het onderhavige waarin een omgevingsvergunning is verleend voor gronden die reeds worden gebruikt voor een andere inrichting. Het college van burgemeester en wethouders wijst in dit kader op de uitspraak van de Afdeling van 1 februari 2006, zaak nr. 200504254/1. 28.2. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit 1. het oprichten, 2. het veranderen of veranderen van de werking of 3. het in werking hebben van een inrichting. Ingevolge artikel 2.6, eerste lid, kan het bevoegd gezag bepalen, voor zover de aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op het veranderen van een inrichting of mijnbouwwerk van de werking daarvan, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, sub 2 en 3, en met betrekking tot die inrichting of dat mijnbouwwerk al een of meer omgevingsvergunningen zijn verleend, dat een omgevingsvergunning wordt aangevraagd met betrekking tot die verandering en het in werking hebben van de betrokken inrichting of het betrokken mijnbouwwerk na die verandering. Ingevolge het derde lid kan het bevoegd gezag de rechten die de vergunninghouder aan de al eerder verleende omgevingsvergunningen ontleende niet wijzigen anders dan mogelijk zou zijn met toepassing van artikel 2.31 of 2.33 van de Wabo.
28.3. Het college van burgemeester en wethouders heeft op 3 juni 2009 een revisievergunning onder voorschriften verleend voor het veranderen en in werking hebben van een inrichting op het perceel [locatie]. Deze revisievergunning is verleend voor het veranderen en in werking hebben van een veehouderij, een minicamping, de verhuur van recreatiemiddelen en een jongveeopfokbedrijf. Deze inrichting is in werking en op grond van het bestemmingsplan “Geertjesgolf en Voorhaven” onder het overgangsrecht gebracht. De onderhavige omgevingsvergunning voor de zandwininrichting heeft betrekking op alle percelen die nodig zijn voor het project Geertjesgolf, waaronder het perceel [locatie]. Onder de werking van de Wet milieubeheer heeft de Afdeling geoordeeld (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 2 april 2001, zaak nr. E03.99.0427, MR 2001, 53) dat de omstandigheid dat op één perceel verschillende vergunningen onder voorschriften voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting van toepassing zijn, zich niet verdraagt met het systeem van de Wet milieubeheer. In een dergelijk geval kan de situatie ontstaan dat voorschriften, verbonden aan verschillende vergunningen, waartussen onderling afwijkingen bestaan, tegelijkertijd hetzelfde onderwerp regelen. Gelet op deze mogelijke onduidelijkheden was de Afdeling van oordeel dat het bevoegd gezag in zo’n geval geen vergunning voor het oprichten van een tweede inrichting kon verlenen. Er is geen aanleiding om thans onder de Wabo op andere wijze te oordelen. De onderhavige omgevingsvergunning heeft tot gevolg dat op het perceel [locatie] twee verschillende vergunningen van kracht zijn met mogelijk verschillende voorschriften die hetzelfde onderwerp regelen. Deze situatie verschilt hiermee van de situatie in de door het college van burgemeester en wethouders aangehaalde uitspraak van 1 februari 2006, zaak nr. 200504254/1, waarin het ging over de vraag of sprake was van één inrichting en welke activiteiten aan welke inrichting moeten worden toegerekend. Uit deze uitspraak volgt anders dan het college van burgemeester en wethouders heeft gesteld niet dat het systeem van de Wabo zich niet verzet tegen een geval als het onderhavige. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen moet worden geoordeeld dat het college van burgemeester en wethouders de omgevingsvergunning, voor zover deze betrekking heeft op het perceel [locatie], ten onrechte heeft verleend. Het betoog slaagt. Noot Noot 1. De hiervoor opgenomen tussenuitspraak ziet op het zandwin- en herinrichtingsproject Geertjesgolf in Gelderland. In deze noot ga ik in op twee aspecten van de uitspraak. Als eerste ga ik in op de gebruikte coördinatieregeling en de bevoegdheid van de ABRvS om in eerste en enige aanleg kennis te nemen van de beroepen tegen alle gecoördineerde besluiten. Dat is een voorzetting van de bestaande praktijk, maar de wettekst was na de inwerkingtreding van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht op 1 januari 2013 hier niet duidelijk over. Daarnaast ga ik in op het oordeel van de ABRvS dat op één perceel niet twee omgevingsvergunningen voor milieu mogen worden verleend. Ook dat is een voortzetting van de jurisprudentie, in dit geval van de jurisprudentie onder de Wm. 2. Voor een ontgrondingsproject kunnen veel besluiten nodig zijn. Zo ook voor het zandwin- en herinrichtingsproject Geertjesgolf. In de hier besproken uitspraak worden de beroepen behandeld tegen i) een bestemmingsplan van de gemeente Beuningen; ii) een bestemmingsplan van de gemeente Druten; iii) een omgevingsvergunning voor milieu; iv) een Natuurbeschermingswetvergunning; v) een ontgrondingsvergunning; en vi) een watervergunning. Bij deze besluiten zijn diverse bevoegde gezagen betrokken. Voor een efficiënte procedure en/of gebundelde rechtsbescherming zijn diverse coördinatieregelingen voorhanden, verplicht of onverplicht. De verplichte regelingen zien op een coördinatie tussen twee vergunningen of het verplicht aanhaken van een aanvraag of aanvragen bij een omgevingsvergunningaanvraag. Ik wijs op de verplichte coördinatie tussen een omgevingsvergunning voor milieu en een watervergunning bij IPPC-installaties (zie ook mijn noot met Pieter Swagemakers bij M en R 2015/33 ), en de verplichting om, als er niet van tevoren een aparte aanvraag is gedaan, een aanvraag voor een Natuurbeschermingswetvergunning en/of een Flora- en faunawetontheffing aan te laten haken bij een aanvraag voor een omgevingsvergunning. 3. Daarnaast zijn er diverse coördinatieregelingen die een breder bereik hebben. Veel van deze regelingen zouden kunnen worden toegepast op een project zoals het zandwin- en herinrichtingsproject Geertjesgolf, maar de regelingen hebben allen verschillende voor- en nadelen. Ik wijs op de mogelijkheid om te coördineren op grond van afdeling 3.5 Awb, de coördinatieregelingen op gemeentelijk, provinciaal en rijksniveau in afdeling 3.6 Wro, de coördinatieregeling in hoofdstuk 14 Wm, en de coördinatieregeling in artikel 10a Ontgrondingenwet. Deze laatste regeling is in de hier besproken uitspraak toegepast. De coördinatie op grond van de Ontgrondingenwet had als voordeel ten opzichte van bijvoorbeeld de coördinatieregeling in de Awb, dat tegen de gecoördineerde besluiten in eerste en enige aanleg beroep bij de ABRvS openstond. Dat zorgde voor een snellere rechtsgang dan als er afzonderlijk beroep tegen de besluiten openstond, nu sinds de invoering van de Wabo voor bijvoorbeeld de omgevingsvergunning voor milieu beroep in twee instanties gevolgd dient te worden. Bij de invoering van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht in 2013 is er echter een wijziging gekomen in de tekst van de bevoegdheidsverdeling bij de bestuursrechter. Tot 2013 stond uitdrukkelijk in artikel 17 Ontgrondingenwet dat tegen in artikel 10a
Ontgrondingenwet bedoelde besluiten beroep bij de ABRvS openstond. Sinds 1 januari 2013 staat in artikel 2 Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak dat beroep in eerste en enige aanleg bij de ABRvS openstaat tegen besluiten op grond van hoofdstuk II van de Ontgrondingenwet. Hiermee is niet uitdrukkelijk geregeld dat tegen een besluit zoals de verlening van een omgevingsvergunning op grond van de Wabo, gecoördineerd met een ontgrondingsvergunning, ook direct bij de ABRvS beroep kan worden ingesteld. 4. In de publicatie van de besluiten voor het zandwin- en herinrichtingsproject Geertjesgolf was dan ook vermeld dat tegen de vergunningen op grond van de Wabo en Waterwet beroep kon worden ingesteld bij de rechtbank, en tegen de andere besluiten bij de ABRvS. De beroepspartijen hebben die weg gevolgd, maar kregen bij de Rechtbank Gelderland te horen dat ze toch naar de ABRvS dienden te gaan (Rb. Gelderland 21 januari 2014, ECLI:NL:RBGEL:2014:1121). De rechtbank verklaarde zich onbevoegd omdat de Bevoegdheidsregeling blijkens de aanhef in artikel 2 niet alleen ziet op besluiten genomen op grond van een specifiek genoemd voorschrift, maar ook op een ‘anderszins in dit artikel omschreven besluiten’. Uit de wetsgeschiedenis ( Kamerstukken II 2009/10, 32450, nr. 3, p. 28) blijkt ook niet dat met de Wet aanpassing bestuursprocesrecht een verandering van de voorgaande bevoegdheidsverdeling was beoogd. 5. De ABRvS gaat op de bevoegdheidskwestie niet verder in, en acht zich dan ook conform de uitspraak van de rechtbank bevoegd om van de beroepen in eerste en enige aanleg kennis te nemen. Voor de praktijk levert dit een belangrijke verduidelijking op van de Bevoegdheidsregeling. De coördinatieregeling in de Ontgrondingenwet blijft hiermee een werkbaar instrument, zonder nadelen van beroep in twee instanties. 6. Met toepassing van de coördinatieregeling in de Ontgrondingenwet zijn er diverse besluiten genomen om het zandwin- en herinrichtingsproject Geertjesgolf mogelijk te maken. Een terugkerend onderwerp in de beroepen tegen de verschillende besluiten is dat een deel van de gronden waarop het project is voorzien, nog in eigendom is bij een derde. De raad van de gemeente Beuningen heeft aangekondigd de gronden zo nodig te onteigenen. In de door de appellant hiermee samenhangende aangevoerde gronden ziet de ABRvS geen reden voor een geslaagd beroep. De appellant heeft echter ook een omgevingsvergunning voor milieu voor zijn inrichting op het perceel. De in 2009 verleende revisievergunning ziet op een veehouderij, minicamping, verhuur van recreatiemiddelen en een jongveeopfokbedrijf. Voor het project Geertjesgolf is met de bestreden besluiten een omgevingsvergunning voor een inrichting verleend op hetzelfde perceel. Het college van de gemeente Beuningen meende dat er geen bezwaar was tegen het gelden van twee vergunningen op hetzelfde perceel. De overlap zou slechts gedurende korte tijd zijn omdat de appellant zou worden uitgekocht of onteigend. Daarnaast zag het college steun in een uitspraak van de ABRvS van 1 februari 2006 (ECLI:NL:RVS:2006:AV0961). 7. De ABRvS herhaalt in de hier geannoteerde uitspraak echter de vaste jurisprudentie die onder de Wm is gevormd: het systeem van de Wm verdraagt zich niet met de omstandigheid dat op één perceel verschillende vergunningen van toepassing zijn die mogelijk verschillende voorschriften kunnen bevatten. De ABRvS ziet geen aanleiding om onder de Wabo anders te oordelen. 8. De door appellant aangehaalde uitspraak van 1 februari 2006 mocht ook niet baten. In deze uitspraak stond niet de vraag centraal of er twee vergunningen op één perceel mogen zijn, maar hoe om te gaan met de situatie dat twee bedrijven op een terrein activiteiten uitvoeren, en of er dan sprake is van één inrichting en wie de drijver van de inrichting is. Het is immers mogelijk om op een perceel voor verschillende activiteiten, en zelfs verschillende bedrijven, een vergunning voor één inrichting te verlenen. Daarmee wordt voorkomen dat er verschillende afwijkende of zelfs tegenstrijdige voorschriften op hetzelfde perceel van toepassing zijn. Het is ook niet uitgesloten dat een ander dan degene aan wie een vergunning is verleend activiteiten uitvoert op een perceel. Daarbij moeten de partijen wel goed opletten wie als drijver van de inrichting kan worden aangemerkt, en dus ook kan worden aangesproken op de verplichtingen uit de vergunning. 9. Dergelijke constructies zullen voor het project Geertjesgolf overigens niet snel baten, nu het niet lijkt te gaan om de vraag hoe samen kan worden gewerkt, maar om een situatie waarbij de huidige inrichting moet wijken, zo nodig via onteigening, voor het project. De ABRvS draagt het college op om binnen zestien weken na verzending van de uitspraak de omgevingsvergunning aldus te wijzigen dat deze geen betrekking meer heeft op het perceel van de appellant, dan wel een ander besluit te nemen. De Wabo biedt voor de in de uitspraak geschetste omstandigheden geen bevoegdheid of verplichting om de omgevingsvergunning van appellant in te trekken. Eerst zal er dan ook overeenstemming moeten komen over de verkoop van het perceel, of zo nodig de onteigening worden doorgezet en de daarmee samenhangende beëindiging van de activiteiten op het perceel. De Wabo verzet zich er niet tegen dat de omgevingsvergunning voor het project Geertjesgolf dan eerst wordt verleend voor een deel van de uiteindelijk gewenste inrichting, en na het vervallen van de omgevingsvergunning van de appellant op grond van een veranderingsaanvraag wordt uitgebreid. Maar wellicht biedt dat niet de zekerheid die de initiatiefnemer via toepassing van de coördinatieregeling in de Ontgrondingenwet zo spoedig mogelijk had willen hebben. A. Collignon
copyright Kluwer last update: 2015-09-16
