Bron: Kort, J.F. de (2004), 'Ruslands toetreding tot de WTO', Economisch Statistische Berichten, 17 september 2004, pp. 440-441. [KADER:] handel [TITEL:] De toetreding van Rusland tot de WTO [INLEIDING, TWEE ZINNEN, PROBLEEM EN CONCLUSIE] Het WTO lidmaatschap bevestigt de Russische transitie naar een markteconomie. Het vergroot ook de druk op de economische herstructurering en dwingt Rusland tot een afweging van de kosten en opbrengsten van deze herstructurering. J. de Kort De auteur is verbonden aan het Instituut voor Oosteuropees Recht en Ruslandkunde en de afdeling economie van de Universiteit Leiden.
[email protected] Op 21 mei jongstleden sloten de Europese Unie en Rusland een bilaterale overeenkomst met betrekking tot de Russische toetreding tot de WTO (Europese Commissie, 2004). 1 In ruil voor de toezegging van de Russische president Poetin dat hij zich in het Russische parlement sterk zal maken voor de ratificering van het Kyoto-protocol, zet de EU haar bezwaren tegen het Russische lidmaatschap van de WTO opzij en zal zij de Russische aanvraag ondersteunen. Na elf jaar onderhandelen zal de toetreding naar verwachting in 2005 gerealiseerd worden. De gevolgen voor de handel zijn beperkt, want voor driekwart van de handel geldt voor Rusland al een gunstig handelsregime. Door de aard van de Russische exporten, vooral bestaand uit energie en waardevolle grondstoffen, ontstaat tevens een risico voor de geloofwaardigheid van de WTO, wanneer Rusland haar verplichtingen niet na kan of wil komen. Omdat de Russische export gewild is op de wereldmarkt zal de bereidheid van andere WTO-leden haar via de reguliere, handelsbeperkende, sancties tot de orde te roepen gering zijn. De toetreding tot de WTO dwingt Rusland echter wel tot aanpassingen in haar investeringsregime. Zo moet het aantal sectoren waarin buitenlandse investeringen mogelijk zijn, worden uitgebreid. Ook stelt Rusland nu nog bijzondere eisen aan buitenlandse investeerders, zoals de bepaling dat ze een minimaal aandeel van hun inputs vanuit Rusland betrekken. De WTO-overeenkomst over handelsgerelateerde investeringsmaatregelen (TRIM) verbiedt dergelijke voorwaarden. Vanwege de grote Russische rijkdommen zal de grondstoffensector zich waarschijnlijk aan het WTOregime kunnen onttrekken. In dit artikel zal ik laten zien dat de Europese eis tot verhoging van de binnenlandse energieprijs voor bedrijven de grootste impact zal hebben op de herstructurering van de Russische economie. De Russische energiesector subsidieert nu grote delen van de economie ten koste van noodzakelijke investeringen in de sector zelf. Een verhoging van de energieprijzen zal de inefficiënte Russische industrie dwingen tot herstructurering.
1
Zie www.wto.ru voor de ‘main stages of Russia’s WTO accession negotiations’.
1
Het handelsregime Na het uiteenvallen van de Sovjet-Unie ontwikkelde Rusland een liberaal handelsregime. Haar importtarieven van tussen de vijf en de twintig procent, met het merendeel tussen de tien en vijftien procent, 2 zijn niet uitzonderlijk restrictief en feitelijk vindt de handel tamelijk ongehinderd plaats. 3 Een diepe economische crisis in het begin van de jaren negentig leidde tot een forse krimp in de onderlinge handel met de andere opvolgerstaten. Daar stond een toename van de Russische handel met de landen van de Europese Unie tegenover. Zoals in tabel 1 geïllustreerd wordt, bedraagt deze handel inmiddels de helft van de Russische handel. De handel met de opvolgerstaten neemt een kwart voor haar rekening. Tabel 1. Regionale verdeling van de Russische handelsstromen, in procenten. 1991 1992 1996 2001 Russische export naar GOS Russische import uit GOS Russische export naar EU-27** Russische import uit EU-27
58 55
22 14 48* 47*
19 32 43 40
15 27 54 43
Bron: Sodruzjestvo Nezavisimych Gosudarstv v 2001 Godu. Statistitsjeskij ezjegodnik. (Commonweatlh of Independent States in 2001. Statistical Yearbook), p.74, p.83; Rossiskii Statistjetseskii Ezejegodnik 1997, tbl. 19.3, p. 577; Russia in Figures 2002, p. 363 * exclusief Tsjecho-Slowakije ** inclusief Bulgarije en Roemenië In 1997 kennen Rusland en de EU elkaar de status van meestbegunstigde natie toe, zoals die is bedoeld in de WTO-verdragen, en leggen ze vast dat ze elkaar geen kwantitatieve handelsbeperkingen zullen opleggen (Europese Commissie, 1997). In april 2004 komen ze overeen dat deze overeenkomst ook geldt voor de nieuwe EUleden. Met deze overeenkomst regelen Rusland en de EU hun verhoudingen in feite al conform de WTO-eisen. In de WTO-onderhandelingen over de maximum toegestane importtarieven stelt Rusland voor om deze zogenaamde ‘bound rates’ in eerste instantie op hoge niveaus vast te stellen. Met uitzondering van de tarieven voor de landbouw en de machinebouw zal Rusland deze vervolgens in een periode van tien jaar verlagen. Dat betekent dat de huidige tarieven voorlopig ongewijzigd blijven. In een rapport berekent de Russische Nationale Investerings Raad (NIR) dat als de tarieven verhoogd worden tot een importvervangend niveau, de productie met 0,6 procent toeneemt. In een meer realistische variant met lagere importtarieven neemt de productie met 1 procent af (Natsionaljie Investitsionnij Sovjet, 2002). Het investeringsregime
2
Uitzonderingen zijn er onder andere voor suiker (40-50 procent) en tweedehands vervoermiddelen (25 procent). 3 Op symposia en in gesprekken met de auteur geven exporteurs naar Rusland wel aan dat de douane formaliteiten ondoorzichtig en soms corrupt zijn, hetgeen de handel belemmert.
2
Rusland heeft grote behoefte aan een versterking van haar economische structuur. De erfenis van de planeconomie heeft het land opgezadeld met een industriële structuur met technisch en economisch verouderde bedrijven, waarbij het regionale zwaartepunt te ver naar het oosten lag en het sectorale zwaartepunt te veel bij de (zware) industrie lag. De dienstensector ontbrak nagenoeg geheel. Om de economische structuur te versterken en het zwaartepunt te verleggen, zijn enorme investeringen noodzakelijk. Er wordt evenwel weinig geïnvesteerd in de Russische economie. De meeste buitenlandse investeringen zijn bovendien financiële investeringen in de vorm van kredieten. Slechts de voedingssector, detailhandel, restaurants en de voedselverwerkende industrie, alsmede de energiesector hebben investeringen van enige omvang uit het buitenland aangetrokken (zie tabel 2).
3
Tabel 2. Buitenlandse investeringen in Rusland, in miljoenen dollars. Totaal directe investeringen Portfolio Kredieten investeringen in sectoren Oliewinning Voedselverwerking handel, voeding
1995 2983 2020 39 924
1998 11773 3361 191 8221
2000 10958 4429 145 6384
2002 19780 4002 472 15306
? 296 507
1369 1473 1201
563 1786 1954
1898 1210 8800
Bron: Goskomstat Rossii (2003), tabellen 23.15 en 23.16. In de onderhandelingen over het WTO-lidmaatschap dringen de WTOlidstaten er bij Rusland sterk op aan om barrières voor directe buitenlandse investeringen weg te nemen. 4 Vooral de maximering van het buitenlands bankkapitaal tot twintig procent van het totale bankkapitaal en het verbod om een volledig verzekeringspakket te mogen aanbieden, beperkt de investeringen in de financiële dienstverlening. Juist van het wegnemen van investeringsbarrières in de dienstverlening, waaronder de telecommunicatie en de commerciële dienstverlening vallen, wordt een grote positieve invloed verwacht. Zo schatten Jensen et al. (2003) dat het wegnemen van investeringsbarrières in de dienstensector een positieve invloed zal hebben op het nationaal inkomen. 5 Door buiten de WTO te blijven, kan Rusland meer rekening houden met de sectorale en met name regionale consequenties van buitenlandse investeringen. De meeste buitenlandse investeringen concentreren zich in het westelijk deel van Rusland, met name in de regio rond Moskou. In het oosten en noorden van Rusland zijn er echter veel steden met meer dan een half miljoen inwoners, die voor hun werkgelegenheid, hun energievoorziening en hun sociale voorzieningen veelal afhankelijk zijn van enkele grote, verouderde bedrijven. Deze bedrijven kunnen de concurrentie met de nieuwe bedrijven niet aan. De sociale kosten van hun teloorgang zijn enorm.Dit neemt niet weg dat Rusland ook zonder het WTO-lidmaatschap een investeringsregime moet inrichten dat investeerders voldoende vertrouwen inboezemt. De energiesector Het belangrijkste bezwaar van de EU tegen toetreding van Rusland tot de WTO lag bij de lage binnenlandse energieprijzen in Rusland. De EU eiste van Rusland dat het de binnenlandse energieprijs voor bedrijven zou verhogen tot minstens het niveau van de kostprijs. Gas heeft een kostprijs van naar schatting 4
In de Overeenkomst met betrekking tot Partnerschap en Samenwerking hebben Rusland en de EU elkaar in de bilaterale verhoudingen ook met betrekking tot het investeringsregime WTO principes, zoals het gelijkberechtigingprincipes, toegekend. 5 Jensen et al. (2003), schatten dat de toetreding van Rusland tot de WTO het BBP op de middenlange termijn met 3,4 procent en op de lange termijn met 11,2 procent zal laten toenemen. Driekwart van deze toename komt voor rekening van het liberaliseren van de directe investeringen in de dienstensector. In hun model gaan Jensen et al. uit van tariefreducties van rond de vijftig procent.
4
veertig dollar per 1000 m3, terwijl de binnenlandse prijs tussen de vijftien en twintig dollar ligt. De exportprijs, inclusief het exporttarief van bijna veertig dollar, ligt rond de honderd dollar (Tarr & Thomson, 2003). Een dergelijk lage binnenlandse prijs verlaagt de kostprijs voor bedrijven, leidt tot concurrentievoordeel voor Russische bedrijven en werkt daardoor als een handelsbarrière. De OECD (2002) schat dat industriële bedrijven in de vorm van lage energieprijzen een subsidie ontvangen van meer dan 300 procent van de feitelijke verkopen ofwel, meer dan 5 procent van het bbp. De lage energieprijzen maskeren dat de industrie feitelijk waarde vernietigt (Gaddy & Ickes, 2002). Ook de energiesector in Rusland dringt al geruime tijd aan op verhoging van deze prijzen, omdat de huidige prijsstelling investeringen in de energiesector ontmoedigt. Alhoewel de kosten van een verdubbeling van de energieprijzen nog nauwelijks in kaart gebracht zijn, is het onvermijdelijk dat de sociale gevolgen van een verhoging van de binnenlandse energieprijzen enorm zijn. Hogere energieprijzen dwingen bedrijven tot reorganisatie, waarmee veel werkgelegenheid en een minimale sociale zekerheid verloren gaat, in het bijzonder in het noorden en oosten (Gaddy & Ickes, 2002). Om de gevolgen voor de getroffen regio’s en sectoren geleidelijker zichtbaar te laten worden en enige tijd te hebben om deze gevolgen op kunnen vangen, stelt de regering voor om de gasprijs voor industriële gebruikers geleidelijk te verhogen van 40 naar tussen de 49 en 57 dollar in 2010. 6 Mede op grond van dit voorstel heeft de EU haar bezwaren tegen een Russisch lidmaatschap van de WTO ingetrokken. In ruil daarvoor zal president Poetin zich inspannen om in het Russisch parlement steun te krijgen voor de ratificering van het Kyoto-protocol. Een resultaatgarantie kan de president echter niet geven en in het parlement leven grote bezwaren tegen het Kyoto-protocol, omdat het bedrijven dwingt tot herstructurering. Conclusie De lange aanpassingstijden die Rusland vraagt om te voldoen aan de eisen van het WTO-lidmaatschap roepen de vraag op of een Russische lidmaatschap voor de andere leden wel zo aantrekkelijk is. Het lijkt vooral een onderdeel van de grotere politieke agenda om steun te verwerven voor het Kyoto-protocol. De WTO eisen met betrekking tot het investeringsregime en de Europese eis tot verhoging van de binnenlandse energieprijs voor bedrijven zullen zorgen voor een grotere concurrentiedruk en voor een prijsontwikkeling die onontkoombaar leidt tot een noodzakelijke herstructurering, met alle maatschappelijke kosten van dien. Veel additioneel economisch voordeel van een WTO-lidmaatschap lijkt Rusland niet te gaan behalen. Joop de Kort Literatuur Europese Commissie (2004) Russia – WTO: EU-Russia deal brings Russia a step closer to WTO membership, Europese Commissie, IP/04/673, Brussel, 21 mei 2004.
6
Gaddy en Ickes wijzen bijvoorbeeld op de kosten om miljoenen mensen vanuit de koude gebieden (met gemiddelde januaritemperaturen van vijftien graden Celcius onder nul) naar het mildere klimaat in het westen te verhuizen.
5
Europese Commissie (1997) Agreement on Partnership and Cooperation, Brussel http://europa.eu.int/comm/external_relations/ceeca/pca/pca_russia.pdf Gaddy C. en B. Ickes (2002) Russia’s Virtual Economy, Brookings Institution Press, Washington Goskomstat Rossii (2003), Rossisskiji statistetseskij ezegodnik, Moskou Jensen, J., T. Rutherford en D. Tarr (2003) Economy-Wide Sector Effects of Russia’s Accession to the WTO, Paper prepared for the Ministry of Economic Development and Trade – ILO conference in St. Petersburg, 21-22 februari 2003. Natsionaljie Investitsionnij Sovjet (2002) Narodnochozjajstvennije Posledstvija Prisoedinenija Rossii k VTO, (De macro-economische gevolgen van de Russische toetreding tot de WTO) Moskou. OECD (2002), OECD Economic Surveys 2001-2002. Russian Federation, Parijs. Rossiskii Statistjetseskii Ezejegodnik 1997 Moskou, Goskomstat Russia in Figures 2002, Moskou, Goskomstat Sodruzjestvo Nezavisimych Gosudarstv v 2001 Godu. Statistitsjeskij ezjegodnik. Moskou Tarr D. en P. Thomson (2003) The Merits of Dual Pricing of Russian Natural Gas, paper beschikbaar op www.wto.ru
6
