BOVENSCHOOLS MANAGEMENT

SCO-KOHNSTAMM INSTITUUT

BOVENSCHOOLS MANAGEMENT IN HET PRIMAIR ONDERWIJS Een studie naar veranderingen in het management van scholen

Sjoerd Karsten Louise van de Venne Marjan Vermeulen Marjon Voorthuis Martine Wiekeraad

BOVENSCHOOLS MANAGEMENT IN HET PRIMAIR ONDERWIJS Een studie naar veranderingen in het management van scholen

Rapport nummer 570

Dit onderzoek is gefinancierd uit het budget dat het ministerie van OC&W jaarlijks beschikbaar stelt aan de LPC ten behoeve van het Kortlopend Onderwijsonderzoek, dat uitgevoerd wordt op verzoek van het onderwijsveld. Projectnummer 98.3.1.I

2

CIP-GEGEVENS KONINKLIJKE BIBLIOTHEEK, DEN HAAG

Karsten, S., Venne, L. van de, Vermeulen, M., Voorthuis, M., Wiekeraad, M. Bovenschools management in het primair onderwijs. Een studie naar veranderingen in het management van scholen. Karsten, S., Venne, L. van de, Vermeulen, M., Voorthuis, M., Wiekeraad, M. Amsterdam: SCO-Kohnstamm Instituut van de Faculteit der Maatschappij- en Gedragswetenschappen, Universiteit van Amsterdam (SCO-rapport 570) ISBN 90-6813-621-6 Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvuldigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen, of op enige manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. All rights reserved. No part of this publication may be reproduced, stored in a retrieval system, or transmitted, in any form or by any means, electronic, mechanical, photocopying, or otherwise, without the prior written permission of the publisher. Uitgave en verspreiding: SCO-Kohnstamm Instituut Wibautstraat 4, Postbus 94208, 1090 GE Amsterdam Tel.: 020-525 1357 http://www.educ.uva.nl/sco  Copyright SCO-Kohnstamm Instituut, 2000

3

Inhoud

Woord vooraf........................................................................... 5 1

Inleiding ................................................................................... 9

2

Wat is bovenschools management? ....................................... 15

3 3.1 3.2

Verkenning van het landschap .............................................. 23 Bestuurlijke situatie ................................................................. 23 Achtergronden van bovenschoolse directeuren en locatiedirecteuren.............................................. 27 Motieven voor het instellen van bovenschools management ..... 29 Modellen in de praktijk............................................................ 38 Enkele conclusies .................................................................... 41

3.3 3.4 3.5 4 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5

Inrichting van het bovenschools management...................... 43 Bekostiging ............................................................................. 43 Vergaderfrequentie .................................................................. 45 Verhouding bestuur tot bovenschools management .................. 46 Verhouding tussen bovenschools management en locatiedirecteuren ........................................... 52 Enkele conclusies .................................................................... 61

5

Evaluatie van het functioneren van bovenschools management ............................................. 63

6

Welke scholingsbehoeften bestaan er?.................................. 79

7

Conclusies .............................................................................. 89 Geraadpleegde literatuur ...................................................... 97

4

Woord vooraf

Achtergronden en vragen van het onderzoek In het najaar 1998 konden scholen en andere instellingen in het onderwijsveld onderzoeksaanvragen indienen in het kader van het LPC kortlopend onderwijsonderzoek. Daarbij was een aantal vragen dat betrekking had op het functioneren van bovenschools management in het primair onderwijs. Dit is niet zo verwonderlijk, omdat er de laatste jaren in het primair onderwijs steeds vaker wordt gekozen voor een of andere vorm van bovenschools management. Momenteel werkt naar schatting één op de twaalf basisscholen onder de verantwoordelijkheid van een bovenschools manager. Welke verschillen er in de vormgeving van bovenschools management zijn en wat de invoering van bovenschools management kan betekenen voor de verschillende functies in het onderwijs is echter nog ternauwernood onderzocht. Zo wilde de gemeente Spijkenisse weten hoe groot de betrokkenheid van vestigingsdirecteuren is bij de kwaliteitsverbetering op de scholen. De OBS Syncope Almere was geïnteresseerd in welke organisatiemodellen beschikbaar zijn voor bovenschools management, omdat er nogal wat onduidelijkheid bestaat over taken en verantwoordelijkheden van scholen (met name die van intern begeleiders) in relatie tot die van het bovenschools management. Tenslotte wilde de Fontys Hogescholen in Tilburg weten welke knelpunten en problemen de verschillende betrokken partijen bij bovenschools management ervaren, welke competenties van bovenschoolse schoolleiders gevraagd worden en welke opleidingsconsequenties daaraan verbonden kunnen worden. Deze vragen uit het veld zijn samengevoegd in één onderzoek naar bovenschools management met als centrale vragen: • In welke mate is er sprake van bovenschools management? • Welke organisatiemodellen worden gehanteerd? • Wat zijn de ervaringen van de verschillende actoren? • Welke scholingsbehoeften hebben bovenschoolse schoolleiders?

5

Het onderzoek is uitgevoerd door het SCO-Kohnstamm Instituut te Amsterdam en het IVA (Instituut voor sociaal-wetenschappelijk beleidsonderzoek en advies) te Tilburg.

Onderzoeksopzet en -uitvoering Om antwoorden te vinden op de onderzoeksvragen zijn deskundigen geïnterviewd, zes gevallen nader onderzocht, vervolgens besturen, bovenschoolse directies en schooldirectie schriftelijk geënquêteerd en tenslotte is een paneldiscussie gehouden over de resultaten van de enquêtes. De geïnterviewde deskundigen waren: • E.A. Bol, onderwijskundige en clusterdirecteur bij het openbaar onderwijs in Spijkenisse. • G. Brasjen, auteur van een publicatie over nieuwe directievormen in het primair onderwijs en verbonden aan de Besturenraad PC. • M.J.E.M. van Seeters, auteur van verschillende publicaties over bovenschools management en verbonden aan de AVS (Vereniging van Schoolleiders Primair Onderwijs). • E. Verbiest, verbonden aan het magistrum (Fontys Hogescholen te Tilburg). Na de interviews met deskundigen zijn zes praktijkstudies uitgevoerd die verschilden naar vormgeving, denominatie en omvang. Er zijn gespreken gevoerd met een vertegenwoordiger van het bestuur, een lid van de bovenschoolse directie en enkele locatiedirecteuren. Het doel van deze gevalsstudies was een concrete toetsing van de meer theoretische modellen van bovenschools management aan de praktijk en informatie te verzamelen voor het ontwikkelen van de vragenlijsten in de volgende fase van het onderzoek. Verschillende belangrijke uitspraken in de afgenomen interviews zijn gebruikt als illustratiemateriaal voor dit rapport. Vervolgens zijn de drie betrokken partijen bij bovenschoolse directievoering schriftelijk bevraagd. Omdat er geen uitputtend bestand van scholen met bovenschools management voorhanden was, is met veel speurwerk een zo volledig mogelijk bestand opgebouwd, waarvan de gegevens zijn verzameld tussen 1997 en 1999. We zijn dan ook verschillende onderzoekers (E. van Eck; W. v.d. Grift; W. Louwes; N. van Kessel; D. Majoor; H. Senders; L. van de Venne; M. Vermeulen) en deskundigen erkentelijk voor hun hulp bij de opbouw 6

van dit bestand. Uiteindelijk hebben we een bestand opgebouwd van 215 besturen waaronder 1976 scholen ressorteren (tabel 1). Tabel 1: Stand van bovenschools management primair onderwijs Stand bovenschools management Gerealiseerd

In ontwikkeling

Totaal

Bestuur

95

120

215

Scholen

859

1117

1976

bron: gekoppelde bestanden van Eck, v.d. Grift, Louwes, van Kessel, Majoor, Senders, van de Venne en Vermeulen.

In het opgebouwde bestand is bekend of het bovenschools management gerealiseerd of in ontwikkeling is. De categorie ‘in ontwikkeling’ is op verschillende manieren ontstaan. Ten eerste is er in een aantal onderzoeken rechtstreeks naar gevraagd. Ten tweede hebben we voor ‘in ontwikkeling’ gekozen bij tegenstrijdige antwoorden van scholen onder één bestuur over de stand van het bovenschools management (gerealiseerd of in ontwikkeling). Ten derde hebben de deskundigen een aantal voorbeelden aangedragen waarbij het bovenschools management in ontwikkeling is en als laatste hebben we een aantal besturen met bovenschools management in ontwikkeling uit personeelsadvertenties gehaald.

Onderzoekspopulatie en respons Om de onderzoeksvragen te kunnen beantwoorden is er informatie nodig van besturen, bovenschools managers en locatieleiders. De besturen zijn aangeschreven met de vraag de vragenlijst te geven aan een bovenschools manager. De locatieleiders zijn direct aangeschreven. Alleen die locatieleiders zijn aangeschreven waarvan bekend is dat het bovenschools management is gerealiseerd, omdat van deze groep kon worden aangenomen dat ze enige ervaring hebben met bovenschools management (859 scholen). Om zicht te kunnen krijgen op de ontwikkelingsgang van bovenschools management zijn vragenlijsten naar alle 215 besturen gestuurd. De responspercentages van de besturen en bovenschools managers zijn met 33% en van de schoolleiders met 40% voor onderzoek in het onderwijs heel redelijk te noemen.

7

Tabel 2: Responsoverzicht bestuur, bovenschoolse managers en schoolleiders. Stand bovenschools management Gerealiseerd

Gerealiseerd/

Totaal

in ontwikkeling Bestuurs/Bovenschools niveau Bestuursniveau verzonden

95

109

214

Respons bestuur

24,2%

40,0%

33,0%

Respons bovenschools management

24,2%

40,8%

32,6%

Schoolniveau verzonden

859

0

859

Respons schoolleiders

39,8%

-

39,8%

Schoolniveau

Panel ter afsluiting Tenslotte hebben we de resultaten van de enquête voorgelegd aan een panel met deskundigen met als doel om de onderzoeksgegevens te valideren en om beleidsaanbevelingen of praktische handreikingen te formuleren. Dit onderzoek had niet tot stand kunnen komen zonder bereidwillige medewerking uit het onderwijsveld. We zijn een ieder daarvoor zeer erkentelijk.

8

1

Inleiding

‘U bent als bovenschools directeur geslaagd als u de belangen van onze scholen helder en overtuigend weet te behartigen. Als uw situationeel leiderschap leidt tot een hecht team van directeuren, dat samenwerkt onder het motto “eenheid in verscheidenheid”. Als u in samenspraak met de directeuren probleemoplossend te werk gaat. En u met uw besluitvaardige en resultaatgerichte werkwijze onderwijskundig leiderschap verder ontwikkelt. U daarbij niet “boven de scholen” staat en in voorkomende gevallen als een ombudspersoon fungeert. Wanneer uw daadkracht en strategisch handelen daadwerkelijk leidt tot besturen op afstand. U de kwaliteit van de dienstverlening verbetert opdat integraal management van schooldirecteuren tot zijn recht komt’. ‘U bent geschikt als u kennis en inzicht heeft in maatschappelijke ontwikkelingen in het primair onderwijs. Als u een alerte en markante persoonlijkheid bent, besluitvaardig, open en toegankelijk. U staat bekend als een bruggenbouwer en een kundig onderhandelaar. Als u flexibel kunt schakelen tussen uw rol als gedelegeerd bestuurder en bovenschools manager. U vertrouwd bent met het sturen van processen en geldstromen, ook in een omgeving van professionals. U actuele kennis heeft op het gebied van financiën, personeel en huisvesting’. Beide citaten zijn afkomstig uit een recente advertentie voor een bovenschools directeur basisonderwijs, geplaatst door een gerenommeerd head hunters-bureau. Deze bovenschoolse directeur krijgt de leiding over elf scholen met 290 personeelsleden en 3200 leerlingen. Deze functie met dit profiel is niet zo uitzonderlijk meer in het Nederlandse primair onderwijs. Dat was tien jaar geleden wel anders. Toen waren vrijwel alle basisscholen klein en hadden zij over het algemeen een eigen bestuur, dat bestond uit vrijwilligers. Er is dan ook de laatste jaren heel wat veranderd in het bestuur en management van basisscholen.

9

Bovenschools management in het primair onderwijs

Rond 1990 was de gemiddelde schoolgrootte van de ongeveer 8400 basisscholen, ook internationaal gezien, aan de lage kant: 170 leerlingen per school. Zes procent van de scholen telde zelfs minder dan 50 leerlingen, terwijl slechts negen procent van de scholen meer dan 300 leerlingen had. Bijna tweederde van de ongeveer 3500 schoolbesturen beheerde slechts één basisschool. Ook het organisatiemodel van de meeste basisscholen was vóór 1990 vrij simpel. Er waren twee functies en twee niveaus: de directie (directeur en adjunct) en de leerkrachten als uitvoerders van het primaire proces. Allen behoorden tot dezelfde groep die wekelijks bijeen kwam (Houtveen e.a., 1999). Wet en regelgeving werkten voor wat personele en materiële voorzieningen betreft in het voordeel van kleine scholen. Het belangrijkste vernieuwingsproces in die tijd was de invoering van de Wet op het Basisonderwijs, waarin kleuter- en lagere scholen werden samengevoegd tot basisscholen. In 1998 telde ons land bijna 7100 basisscholen. Sinds 1993 is het aantal basisscholen als gevolg van de beleidsoperatie ‘Toerusting en bereikbaarheid’ met ruim 1000 verminderd. In het schooljaar 1998/1999 was de gemiddelde schoolgrootte 216 leerlingen, hetgeen het hoogste aantal is sinds het eind van de jaren zeventig. Voor wat de besturen betreft is er op het eerste gezicht minder veranderd. Het percentage besturen met één school is gedaald van 64 naar 58, terwijl het percentage besturen met tien of meer scholen is toegenomen van 3,8 naar 5 (Inspectie, 1999). Niettemin is ook de bestuurlijke schaalvergroting op gang gekomen en hebben zich in de bestuurlijke omgeving van basisscholen belangrijke verschuivingen voorgedaan. Een analyse van weten regelgeving over de afgelopen periode (Hooge, 1998) leert ons dat de formele beleidsruimte van besturen en scholen op budgettair, bestuurlijk-organisatorisch en arbeidsvoorwaardelijk terrein is toegenomen. Op onderwijskundig terrein is de beleidsruimte daarentegen ingeperkt (men denke aan eind- en tussendoelen). De belangrijkste wijzigingen echter hebben zich in de wijze van sturing door de overheid voorgedaan. In de eerste plaats stuurt de overheid er op aan dat door een grotere schaal of samenwerking de risico’s van de grotere financiële verantwoordelijkheid worden opgevangen en dat door krachtenbundeling met meer tijd en deskundigheid gewerkt wordt aan zorgverbreding en achterstandsbeleid. In de tweede plaats vraagt de overheid meer van de scholen in

10

Inleiding

termen van verantwoording (meer planningsdocumenten en toezicht op resultaten). In de derde plaats is door het proces van decentralisatie de lokale beleidsomgeving complexer geworden. Zo is het achterstands- en huisvestingsbeleid onder verantwoordelijkheid van de lokale overheid gekomen, hetgeen vraagt om een goed overleg tussen besturen op lokaal niveau. De schaalvergroting, de autonomieverschuiving en de veranderingen in overheidsturing hebben geleid tot enerzijds tot meer differentiatie binnen de schoolorganisatie en anderzijds nieuwe vormen van bestuur en management van scholen. De differentiatie binnen de schoolorganisatie vindt vooral plaats onder invloed van de toename van personeel en locaties (groei) en onder invloed van de steeds complexer wordende problemen en de kennis daarover (Van Agten e.a., 1997). Daardoor ontstaat een steeds groter aantal lijn- en staffuncties binnen een school: bouwcoördinatoren, interne begeleiders, coördinator leerlingenzorg, activiteiten coördinator, remedial teacher etc. De nieuwe vormen van bestuur en management zijn vooral een antwoord op de vraag naar meer samenhang en afstemming tussen activiteiten binnen en buiten de afzonderlijke scholen (eenheid van leiding). Langs de bestuurlijke lijn uit dit zich in een vorm van decentralisatie: besturen vragen de directies van basisscholen bestuurlijke taken voor hun rekening te nemen, omdat zij door bestuurlijke fusies of samenwerking niet meer in staat zijn om een groter aantal scholen goed te blijven besturen. Langs de managementlijn van scholen is er sprake van een vorm van centralisatie: de toename van het aantal taken en externe samenwerkingsrelaties vragen om een bovenschools overleg op bestuurlijk en op uitvoerend directieniveau. Beide bewegingen komen samen in de verschillende varianten van bovenschools management. Binnen het bijzonder onderwijs is door de schaalvergroting en autonomieverschuiving al enige tijd een proces gaande, waarbij steeds meer scholen bestuurlijk en institutioneel samenwerken in een of andere vorm van bovenschools management. Door het rechtspersonenrecht is er voor bijzondere scholen altijd al een grote vrijheid geweest om de taak- en verantwoordelijkheidsverdeling tussen het bevoegd gezag en de directie in een ‘eigen’ model te gieten.

11


Ook binnen het openbaar onderwijs wordt steeds meer samengewerkt en bestaat de behoefte om het bestuur te professionaliseren. Tot voor kort waren de mogelijkheden voor alternatieve bestuursvormen binnen het openbaar onderwijs echter beperkt. Deze mogelijkheden zijn sinds februari 1997 uitgebreid. Onderzoek daarnaar (SGBO, 1997; Van Kessel e.a., 1998) leert ons dat de variatie in bestuursvormen toeneemt en het ‘op afstand zetten’ van het openbaar bestuur steeds vaker voorkomt. Wanneer het bestuur zich niet langer bezighoudt met de dagelijkse gang van zaken en meer afstand neemt, zal de stap naar een bovenschools management gemakkelijk gemaakt kunnen worden. Uit onderzoek tot nu toe blijkt dat op acht procent van de basisscholen een of meer bovenschoolse managers aangesteld zijn die hiervoor een speciale akte van benoeming hebben (Houtveen e.a., 1999). De indruk bestaat dat hun aantal groeit. In sommige gevallen is de bovenschoolse manager directeur van enkele kleine scholen, in andere gevallen is de bovenschoolse manager iemand die vergaande mandaten heeft van het bestuur bij het leiden van soms meer dan 20 scholen. Daarnaast werkt zo’n 16 procent van vaak kleine scholen samen in een cluster van op zich zelfstandige scholen, waarbij een van de schoolleiders (soms bij toerbeurt, soms vast) de voorzittersrol op zich neemt. Uit het onderzoek bleek verder dat er geen verband bestaat met schoolgrootte. Zowel bij grote als zeer kleine scholen kwamen in gelijke mate bovenschoolse managers voor. Bij de acht procent scholen die een bovenschoolse managers had bleek ook niet dat de andere leidinggevende functies binnen een school wegvielen. Evenmin was het zo dat een aantal functies en samenhangende takenpakketten naar het bovenschoolse niveau verplaatst was. Het onderzoek van Houtveen e.a. geeft ook een aardig inzicht in de taakopvatting en taakuitvoering van bovenschoolse managers. In het bovenschools organisatiemodel met een apart aangestelde bovenschoolse manager is er een opvallend verschil tussen de taakopvatting en de taakuitvoering. De bovenschoolse managers rekenen vrijwel elke klassieke schoolleiderstaak minder vaak tot hun taak dan de schoolleiders, die in de andere organisatiemodellen werken. Dit geldt vooral op het punt van het zich op de hoogte stellen van de vorderingen van de leerlingen en het maken van beleid naar aanleiding van de 12

Inleiding

prestaties van de leerlingen. De feitelijke taakuitvoering van de bovenschoolse managers echter wijkt duidelijk van deze taakopvatting af. Wel zou deze discrepantie tussen opvatting en feitelijke uitvoering er toe kunnen leiden dat bovenschoolse managers in de toekomst de uitvoering van taken meer in overeenstemming gaan brengen met hun opvattingen over hun taken. Hoewel de roep om bovenschools management is toegenomen, steeds meer artikelen verschijnen en conferenties daarover worden gehouden, is nog niet goed duidelijk wat de specifieke kracht is van de verschillende vormen van bovenschools management. Ook ontbreekt een systematisch inzicht in de ervaringen van de verschillende betrokken partijen (bestuur, bovenschoolse directie en schoolleiders) en weten we betrekkelijk weinig van de specifieke scholingsbehoeften van bovenschoolse directies. Met dit rapport hopen we dan ook het inzicht daarin te vergroten.

13


14

2

Wat is bovenschools management?

Bovenschools management is een structurele, professionele voorziening voor enerzijds bovenschoolse beleidsontwikkeling en –uitvoering, anderzijds bovenschoolse coördinatie en sturing. Het is een voorziening die gesitueerd is tussen twee klassieke spelers in, het bevoegd gezag en de schooldirectie. Het ‘snoept’ van beide posities iets af om uiteindelijk een meerwaarde voor het geheel op te leveren. De structuur van die voorziening kan verschillen, maar het uiteindelijke doel blijft vrijwel dezelfde: bovenschoolse taken worden uitgevoerd door mensen die daar voldoende tijd en verantwoordelijkheid voor hebben. De keuze voor bovenschools management, in plaats van de klassieke taak- en verantwoordelijkheidsverdeling tussen bevoegd gezag en schooldirectie, kan op twee manieren tot stand komen. Er kan gekozen worden voor bovenschools management in het kader van besturen of vanuit de noodzaak tot bovenschoolse coördinatie door de directies. Tussen deze twee benaderingen zit een duidelijk verschil, maar zij hoeven elkaar niet uit te sluiten. Bij de eerste benadering is vooral de bestuursfilosofie in het geding. Het kan zijn dat het bestuur, dat over het algemeen uit vrijwilligers bestaat, gebrek aan tijd en deskundigheid heeft om de toegenomen beleidsruimte zowel effectief als efficiënt in te vullen. In het begin van de jaren negentig, toen er nog grote weerstand tegen besturenfusies bestond, zag het er naar uit dat administratiekantoren en onderwijsbureaus meer bestuurstaken gingen overnemen en was er in feite sprake van een vorm van uitbesteding (Boef, Schüssler & Karsten, 1993). Nu de bestuurlijke schaalvergroting aantrekkelijker is geworden, is er een sterkere neiging om de taken en verantwoordelijkheden binnen de eigen organisatie te houden en komt het bovenschools management op de agenda. Dat betekent wel dat het bestuur zich moet beraden over haar bestuursfilosofie en dat het bestuur moet aangeven welke taken en bevoegdheden zij wil overdragen.

15


Algemene voordelen van samenwerkende besturen op personeelsgebied zijn: • betere mogelijkheden tot het aanstellen van specialisten; • het vergroten van de mobiliteit door meer mogelijkheden tot wisseling van personeel tussen scholen en het beter opvangen van leerlingschommelingen; • meer mogelijkheden om de risico's op financieel en personeel gebied te spreiden; • de mogelijkheid om de ontwikkeling van de professionaliteit te bevorderen. Deze voordelen zijn echter alleen te behalen indien bestuurlijke krachtenbundeling leidt tot de inrichting van een professionele voorziening voor beleidsontwikkeling en – uitvoering. Bij de tweede benadering is de managementfilosofie in het geding. Zo groeit de laatste jaren de overtuiging bij schooldirecties dat er beleidsterreinen zijn (met name personeelsbeleid) die beter bovenschools gecoördineerd kunnen worden. In het verleden werd hiervoor vaak deskundigheid van buiten ingehuurd (Boef, Schüssler & Karsten, 1993). Tegenwoordig probeert men ook dit op een meer structurele manier op te lossen door voor een of andere vorm van bovenschoolse directie te kiezen. Anders dan bij een keuze vanuit de bestuurlijke optiek heeft deze benadering directe gevolgen voor de organisatie van het management op schoolniveau. Het kan leiden tot het verdwijnen van bestaande managementfuncties en het ontstaan van nieuwe functies. Het betekent zeker dat het management op de scholen in heroverweging genomen moeten worden en dat afgesproken moet worden wie voor wat verantwoordelijk is.

16


“Momenteel zijn er nog twee ontwikkelingen zichtbaar. Enerzijds is er een ontwikkeling naar bovenschoolse coördinatie. Hierbij vindt alleen afstemming plaats voor die onderwerpen die een bovenschools gevolg hebben. Er is dan geen sprake van hiërarchische sturing. Anderzijds is er een ontwikkeling naar bovenschools management, waarbij er wel sprake is van aansturing van scholen door een bovenschoolse directielaag. In het verleden werd vaak gekozen voor een model en pas na twee jaar de balans opgemaakt. Nu gaat het niet meer sluipenderwijs. Er komen steeds meer bouwstenen om mensen te helpen om op een bewuste manier te kiezen.” (Interview deskundige) Vanaf het moment dat men streeft naar een bovenschoolse voorziening zal men moeten nadenken over de vormgeving daarvan. Hoewel zich inmiddels enkele hoofdvarianten aftekenen, zijn de keuzes voor de concrete invulling van een bepaalde bovenschoolse managementstructuur legio. Bij de opbouw en de uitbouw van een organisatiestructuur zijn echter altijd twee krachten werkzaam. Dat zijn het kosten- en het bestuursmotief (Keuning & Eppink, 1982). Het kostenmotief houdt in arbeidsverdeling ofwel verbijzondering van taken op grond van doelmatigheid of efficiëntie. Dit wordt ook wel eens aangeduid als differentiatie. Het bestuursmotief duidt op de noodzaak om het handelen van de leden van de organisatie gericht te houden op het doel van de organisatie (doelgerichtheid of effectiviteit). Dit heet in de organisatieliteratuur ook wel de integratiefunctie. Bij differentiatie moet men denken aan het ‘verschillend maken’ van taken en bij integratie aan ‘het weer tot één geheel maken van de delen’. Beide motieven werken zowel in horizontale als verticale richting. Daarom kunnen we in de vormgeving van een organisatiestructuur vier ‘stappen’ onderscheiden: 1. Wanneer het kostenmotief in verticale richting structurerend werkt, ontstaat verticale differentiatie ofwel een onderscheid naar functies die verschillend beloond kunnen worden (functiedifferentiatie). Wanneer nieuw gecreëerde functies niet in het RPBO voorkomen, moet door middel van functiewaardering de zwaarte van die functie bepaald worden en is ook overeenstemming in het DGO vereist. Bij deze stap moeten de voordelen van een functieverdeling in termen van doelmatigheid afgewogen worden tegen 17


de kosten van de gehele constructie en mogelijk verlies van managementfuncties op schoolniveau. 2. De verbijzondering van taken die via de eerste stap tot stand gekomen is, vergt leiding, zoals bij elke vorm van taakverdeling. Op grond van het bestuursmotief zal op bovenschools niveau dus een relatief steeds groter deel van de tijd gereserveerd moeten worden voor het leidinggeven zelf om zo de verschillende niveaus weer aan elkaar te koppelen. Wanneer in verticale richting een onderscheid in verantwoordelijkheid wordt gemaakt, ontstaat hiërarchiering. Bij deze stap moeten de voordelen van hiërarchiering in termen van doelgerichtheid van leidinggeven afgewogen worden tegen de grenzen van het omspanningsvermogen (‘span of control’) en de neiging tot standaardisatie en uniformering. 3. Het kostenmotief kan ook in horizontale richting werken. De uitbouw van de organisatiestructuur in horizontale richting kan tot stand komen door werkzaamheden met een gelijksoortig karakter samen te voegen (specialisatie). Binnen een managementfunctie die door verschillende mensen wordt vervuld kan men taken groeperen naar beleidsterrein (bijvoorbeeld portefeuilleverdeling) of regio. In dat geval spreekt men van taakdifferentiatie in plaats van functiedifferentiatie. Taakdifferentiatie is eenvoudiger (geen nieuwe functies, functiewaarderingen en onderhandelingen) en flexibeler. Bij deze stap moeten de voordelen van verticale differentiatie in termen van doelmatigheid afgewogen worden tegen de mogelijkheid van verdubbelingen in taken en verantwoordelijkheden. 4. Ook als men de differentiatie in horizontale richting uitwerkt, moet de onderlinge afstemming van (groepen) taken en functies gewaarborgd te worden. Om de samenhang tussen de delen te bevorderen zal men toch een kleine eenheid (managementteam) moeten vormen waarbinnen de coördinatie geregeld wordt. De voordelen van collegiale coördinatie in termen van doelmatigheid (bijvoorbeeld door een groter draagvlak en betere betrokkenheid in de besluitvorming) dienen afgewogen te worden tegen de mogelijkheid van minder slagvaardige en minder snelle besluitvorming.

18


Hieronder zijn de vier ‘stappen’ nog eens in schema gezet: Motief Kostenmotief Bestuursmotief

Verticaal verticale differentiatie hiërarchische sturing

Horizontaal horizontale differentiatie collegiale coördinatie

De meest gangbare structuurvarianten (ontleend aan Van Agten & Van Seeters, 1996; Van Agten, 1999; Van den Heuvel, 1997), die ook verder in het rapport aan de orde komen, zijn momenteel: 1. Managementteam. Dit model is gebaseerd op taakdifferentiatie en de verhoudingen zijn niet-hiërarchisch; de directeuren in het managementteam werken collegiaal aan bovenschoolse taken en zijn daarnaast verantwoordelijk voor hun eigen school. “In het protestants-christelijk onderwijs is er op dit moment een trend waarneembaar waarbij men kiest voor een vorm van bovenschoolse coördinatie met een managementteam of een directieoverleg. Daarbij dragen de directeuren op basis van gelijkwaardigheid of portefeuilleverdeling de verantwoordelijkheid voor een bepaald onderwerp, maar is er geen sprake van hiërarchische sturing.” (Interview deskundige) 2. Clustermodel. In dit model is er sprake van functiedifferentiatie en wordt een aantal scholen samengebracht in een of meer clusters. Voor elk cluster is één clusterdirecteur integraal verantwoordelijk. Op de locaties is een locatieleider belast met uitvoerende organisatorische en beheerstaken. De locatieleider is hiërarchisch ondergeschikt aan de clusterdirecteur. “In het onderlinge directeurenoverleg is gekozen voor het clustermodel, omdat men geen hiërarchisch systeem wilde. Men wilde tevens intensiever samenwerken. Daarom wilde men voorkomen dat directeuren zouden kunnen zeggen: ‘Met de directeuren van andere scholen heb ik niets te maken.’ Nu zijn vier clusters van scholen gevormd, van waaruit steeds één clusterdirecteur werd benoemd. Op de scholen waar de directeur de clusterdirecteur werd, is de adjunct19


directeur de vestigingsdirecteur geworden. Op de andere scholen zijn de directeuren vestigingsdirecteur geworden. Op deze scholen is in feite niets veranderd. De vier clusterdirecteuren, die verenigd zijn in een soort van managementteam met verschillende portefeuilles, vergaderen één keer per week. In principe komen de clusterdirecteuren ook één keer per week op de scholen van hun cluster. De clusterdirecteuren hebben in de huidige structuur een adviesfunctie naar het bestuur toe.” (Interview clusterdirecteur uit casestudie) 3. Beheersdirecteur. In dit model is er ook sprake van functiedifferentiatie en een hiërarchische verhouding, maar is de locatie- of teamleider vooral onderwijskundig leider en tevens verantwoordelijk voor uitvoerende taken in het personeelsbeleid; boven de teamof locatieleider staat een beheersdirecteur die alleen zeggenschap heeft over financiële-materiële zaken en bovenschools personeelsbeleid- dus deze is niet integraal, maar partieel verantwoordelijk. 4. Algemeen directeur. In dit model zijn de verhoudingen hiërarchisch van aard. De schooldirecteur staat onder verantwoordelijkheid van de algemeen directeur en legt deze verantwoording meestal achteraf af; beide zijn op hun niveau verantwoordelijk voor alle beleidsterreinen. “Mede naar aanleiding van het verzelfstandigen van het bestuur van het openbaar onderwijs is gekozen voor het model met een algemeen directeur (om dubbele petten te voorkomen). Nu vallen alle dertien openbare scholen voor basisonderwijs in de gemeente onder een algemeen directeur, die de schakel vormt tussen de bestuurscommissie en de scholen. Volgens de algemeen directeur hebben de dertien scholen in feite nog te weinig leerlingen voor een constructie die hier is gekozen. De algemeen directeur is vooral verantwoordelijk voor het financieel- en personeelsbeleid en geeft leiding aan een klein bestuursbureau. Hij doet het werk dat veelal wordt gedaan door een onderwijskundig medewerker van een gemeente. Hij stimuleert en controleert de scholen zonodig.

20


Met de invoering van het bovenschools management is de functie van adjunctdirecteur verdwenen. De ‘oude’ adjunct-directeuren zijn steeds meer taken gaan doen die in principe door IB-ers worden gedaan. De formatie-uren van de adjuncten zijn op de scholen gebleven. Hier worden op een aantal scholen de IBers en remedial teachers van betaald.” (Interview algemeen directeur uit casestudies) In het volgende hoofdstuk gaan we nader in op hoe het bovenschools management in het primair onderwijs er feitelijk voor staat. Met de keuze voor een bepaalde structuurvariant is uiteraard niet op voorhand duidelijk hoe de taakverdeling is tussen het bevoegd gezag, bovenschoolse directie en scholen. Daarover moeten nadere afspraken worden gemaakt en deze moeten ook op een of andere manier vastgelegd worden. Een van de centrale discussiepunten daarbij is op welke wijze de kwestie van integrale verantwoordelijkheid geregeld moet worden (zie ook hierboven ons voorbeeld van een clustermodel). In sommige varianten wordt de suggestie gewekt dat de verschillende beleidsgebieden (onderwijs, personeel, beheer en strategie) van elkaar gescheiden kunnen worden. In theorie is het mogelijk dat het bovenschools management zich vooral richt op de beheerszaken en strategie, en dat de directie op de afzonderlijke scholen zich vooral met onderwijskundig leiderschap bezighoudt. Uit personele overwegingen echter (zoals mobiliteit van personeel voor ziektevervanging of carrière) moeten mensen toegerust zijn om op al de verschillende scholen te functioneren. Dat heeft consequenties voor zowel het beleid op de afzonderlijke scholen als voor de beleidsvoering op het niveau van de bovenschoolse directie. Op beide niveaus moeten beslissingen op verschillende beleidsgebieden tegen elkaar afgewogen kunnen worden. Daarom ontkomt men niet aan ruimte voor integraal leiderschap op beide niveaus. Dit geeft aan dat een taakverdeling vaak meer een kwestie is van accenten, dan een van uitersten. “Naar mijn mening gaat het partieel leidinggeven er uiteindelijk uit, omdat de beleidsgebieden te sterk met elkaar samenhangen. Neem nu het voorbeeld, dat er een negatief IST-rapport binnenkomt. Het bovenschools management zal hierop 21


door het bestuur worden aangesproken. Als het bovenschools management dan alleen verantwoordelijk is voor de randvoorwaarden en niet voor de inhoud, dan bestaat het gevaar dat men langs elkaar heen gaat werken. Tevens kan er een strijd ontstaan over wie nu wat moet doen.” (Interview deskundige) Tenslotte speelt bij de keuze van een structuurvariant en de afspraken over taakverdeling de tijdsdimensie een grote rol. Verandering van het bestuur en het management is een proces dat tijd vraagt en bij mensen heel ingrijpend kan zijn (bijvoorbeeld een directeur die graag bovenschools manager wil worden en dan slechts locatieleider wordt). Het zijn processen die heel zorgvuldig moeten gebeuren. Veel kan afhangen van de lokale omstandigheden en de organisatieculturen op de afzonderlijke scholen. Is er bijvoorbeeld al een traditie van samenwerking? Zo moet er een afweging plaatsvinden tussen kleine stappen over een langere tijd of één grote stap in korte tijd. Voorts dient men rekening te houden met factoren zoals de leeftijd van de directeuren en teams en of het om groeiende of stagnerende scholen gaat. Al die afwegingen echter zijn ondergeschikt aan de centrale vraag wat men bereiken wil. Men moet een meerwaarde kunnen realiseren. Op dat punt kunnen de verschillende constructies en keuze in de loop der tijd ook beoordeeld worden (zie hoofdstuk 4). Wanneer de keuzes gemaakt zijn en het proces in gang gezet is, doet zich uiteindelijk ook de vraag voor wat een bovenschools directeur nu onderscheidt van een directeur op schoolniveau. Deze vraag is niet alleen interessant vanuit selectieoogpunt, maar ook met het oog op de opleidingen. Momenteel worden verschillende initiatieven voor trainingen en opleidingen van bovenschoolse managers genomen. Is er bijvoorbeeld een duidelijk verschil in scholingsbehoefte tussen de bovenschoolse managers van dit moment en de degenen die net begonnen zijn met hun opleiding schoolleiders primair onderwijs? (Van Kessel, Van Kuijk & Mensink, 1999) In hoofdstuk vijf gaan we nader in op de scholingsbehoeften van bovenschoolse managers en maken we een vergelijking met eerder uitgevoerd onderzoek onder schoolleiders.

22

3 Verkenning van het landschap

In dit hoofdstuk presenteren wij de belangrijkste feitelijke gegevens uit de enquêtes onder besturen, bovenschools management en schooldirecties over de bestuurlijke situatie, de achtergronden van bovenschoolse directeuren en locatiedirecteuren, motieven voor invoering van bovenschools management en de modellen in de praktijk. Deze gegevens zijn aangevuld met uitspraken uit de interviews met respondenten in de casestudies.

3.1 Bestuurlijke situatie In het eerste hoofdstuk hebben we reeds opgemerkt dat de algemene bestuurlijke situatie op het eerste gezicht weinig veranderd is. In het primair onderwijs zijn nog steeds veel kleine besturen te vinden. In de spreiding van de besturen over de verschillende denominaties naar grootte is dan ook niet erg veel veranderd. Opvallend is de schaalvergroting van rooms-katholieke schoolbesturen.

23

Bovenschools management in het primair onderwijs Tabel 3.1

Aantal besturen primair onderwijs (zonder speciale scholen voor basisonderwijs) naar grootte, 19921 en 19982 . Aantal scholen per bestuur

Denominatie

1

2-5

6-10

11-20

21-40

>40

totaal

Openbaar

27%

46%

17%

8%

2%

1%

573

Rooms-katholiek

63%

31%

5%

1%

0%

0%

1157

Protestants-christelijk

70%

24%

4%

2%

0%

0%

1136

Overig bijzonder

88%

10%

2%

0%

0%

0%

555

Totaal

64%

28%

6%

2%

1%

0%

3421

Openbaar

25%

49%

15%

10%

1%

0%

482

Rooms-katholiek

31%

31%

22%

14%

2%

0%

372


60%

29%

8%

3%

1%

0%

807

Overig bijzonder

87%

12%

1%

0%

0%

0%

363

Totaal

51%

30%

11%

6%

1%

0%

2024

1992

1998

1

bron: Boef e.a. 1993

2

bron: scholenbestand update 1998 in beheer IVA Tilburg .

Wanneer we nu naar de besturen met een bovenschools management kijken, dan krijgen we het volgende beeld. Tabel 3.2:

Aantal besturen met bovenschools management naar grootte (met speciale scholen voor basisonderwijs; n=215), 1999 (in procenten per denominatie). Aantal scholen per bestuur

Denominatie

1

2-5

6-10

11-20

21-40

>40

totaal

Openbaar

13%

29%

28%

26%

5%

-

88

Rooms-katholiek

4%

14%

35%

38%

9%

2%

61


7%

26%

39%

26%

2%

-

55

Overig bijzonder

9%

45%

18%

18%

9%

-

11

Totaal

8%

25%

33%

29%

5%

1%

215

1999

bron: gekoppelde bestanden van Eck, van der Grift, van Kessel, Majoor, Vermeulen en Louwes.

24

Verkenning van het landschap

Over het algemeen heeft de meerderheid van de besturen met bovenschools management tussen de 6 en 20 scholen onder zich. Er zijn weinig besturen met bovenschools management die meer dan twintig scholen onder hun hoede hebben. Opvallend is dat bijna een tiende van besturen met bovenschools management slechts één school heeft. Een mogelijke verklaring hiervoor is dat één school uit meerdere locaties bestaat, waarbij het bestuur meer dan de traditionele bevoegdheden bij de schooldirecteur heeft neergelegd. Een andere verklaring is dat het bovenschools management de vorm heeft van een managementteam, waarbij er sprake is van taakdifferentiatie onder de schooldirecteuren. Wat is er de afgelopen vijf jaar veranderd bij deze besturen? Bij de meerderheid van de katholieke besturen is de afgelopen vijf jaar het aantal scholen onder het beheer uitgebreid (86% van de katholieke scholen heeft deze bestuurlijke verandering doorgemaakt). Daartegenover staat een inkrimping van het aantal scholen onder het beheer van openbare besturen (33% van de openbare scholen heeft deze bestuurlijke verandering doorgemaakt). Bij meer dan een kwart van de besturen is de bestuursvorm gewijzigd. Tabel 3.3:

Soort veranderingen bestuur, in procenten naar denominatie (n=70). Openbaar

Bijzonder

Totaal

• aantal scholen onder beheer is uitgebreid

13,3%

62,5%

41,4%

• aantal scholen onder beheer is gekrompen

33,3%

10,0%

20,0% *

• Identiteit is gewijzigd

*

*

0,0%

2,5%

1,4%

• de bestuursvorm is gewijzigd

33,3%

25,0%

28,6%

• geen van de genoemde veranderingen

36,7%

17,5%

25,7%

significant verschil tussen openbare en bijzondere besturen (p < 0.05).

Besturen in het onderwijs bestaan veelal uit vrijwilligers die vanuit hun achtergrond allerlei competenties kunnen bezitten. Gevraagd is naar de terreinen waarop de besturen zichzelf competent vinden. Onderstaande tabel geeft daarvan een overzicht. Opvallende percentages zijn gemarkeerd.

25

Bovenschools management in het primair onderwijs Tabel 3.4:

Mate waarin besturen zich op allerlei terreinen competent vinden (n=63-65). Niet

Geringe

Noch gering,

Sterke

Zeer sterke

mate

noch sterk

mate

mate

Financieel economisch

1.6%

3.1%

17.2%

37.5%

40.6%

Personeel

3.1%

6.3%

29.7%

37.5%

23.4%

Organisatiekundig

3.2%

11.1%

15.9%

47.6%

22.2%

Juridisch

14.3%

17.5%

25.4%

25.4%

17.5 %

Onderwijskundig

7.7%

18.5%

15.4%

41.5%

16.9%

Commercieel

20.6%

22.2%

27.0%

20.6%

9.5%

9.4%

4.7%

28.1%

39.1%

18.8%

Bouwkundig en gebouwen beheer

Besturen met bovenschools management voelen zich vooral competent in financieel-economisch opzicht, gevolgd door organisatiekundige en personele competenties. Besturen voelen zich veel minder competent in commercieel en juridisch opzicht. Een van de redenen om voor een bovenschools management te kiezen is de wens tot verdere professionalisering van bestuur en management. Dit kan inhouden dat men kiest voor een eigen voorziening voor bestuursondersteuning en niet langer diensten betrekt van administratiekantoren en onderwijsbureaus van buiten. Naar de mate waarin besturen van het primair onderwijs een beroep doen op externe ondersteuning is in het verleden veel onderzoek gedaan (Boef, Schüssler & Karsten, 1993; Van Wieringen & Van der Venne, 1995). Onderzoek naar de wijze waarop die ondersteuning plaatsvindt kampt echter met het probleem dat er geen ijking bestaat van benamingen als bestuursbureau, onderwijsbureau en dergelijke. Desalniettemin zag het er in het midden van de jaren negentig naar uit dat de behoefte aan externe ondersteuning zou toenemen vanwege het proces van deregulering en schaalvergroting. Hoe is dat nu gesteld met besturen die gekozen hebben voor een structurele, professionele voorziening op bovenschools niveau? Bijna alle responderende besturen met bovenschools management laten zich professioneel ondersteunen door een eigen bestuursbureau, een specifieke gemeentelijke afdeling, een 26


administratiekantoor of iets anders (99%; n=71). Dit gebeurt in de meerderheid van de gevallen door onder meer een administratiekantoor (66%) of door een eigen bestuursbureau (35%). De diensten die worden betrokken zijn vooral financieel-administratief (90%) of bestuursondersteunend (48%) van aard.

3.2

Achtergronden van locatiedirecteuren

bovenschoolse

directeuren

en

In deze paragraaf worden de achtergronden van bovenschools managers vergeleken met die van locatiedirecteuren (zie voor overzicht tabel 3.5). De overgrote meerderheid van de bovenschoolse managers en locatiedirecteuren zijn mannen: ongeveer een tiende is van het vrouwelijke geslacht. Het lijkt erop dat bovenschools management niet meer dan nu leidt tot uitsluiting van vrouwen voor de functie van bovenschoolse manager. Ook de gemiddelde leeftijd van bovenschoolse managers en locatiedirecteuren ontloopt elkaar niet veel: deze ligt rond de 48 jaar. Er is een behoorlijk verschil in managementervaring. Gemiddeld heeft een bovenschoolse manager vijftien jaar managementervaring en een locatiedirecteur acht jaar. Bijna de helft van de bovenschoolse managers heeft tussen de tien en twintig jaar managementervaring terwijl meer dan de helft van de locatiedirecteuren minder dan tien jaar hierin ervaring heeft. De aanstellingsomvang uitgedrukt in het gemiddelde percentage van een fulltime aanstelling verschilt ook opvallend. Bovenschoolse managers hebben bijna een fulltime aanstelling terwijl locatiedirecteuren ongeveer een tweederde fulltime aanstellingsomvang hebben. Hoe worden bovenschoolse managers en locatiedirecteuren geworven? Bijna de meerderheid van de bovenschoolse managers wordt intern geworven tegen een kwart van de locatiedirecteuren. Meer dan de helft van de locatiedirecteuren wordt extern geworven tegenover eenderde van de bovenschoolse managers. De ruime meerderheid van de locatiedirecteuren heeft mogelijk in de toekomst belangstelling voor een functie als bovenschoolse manager. Er dus een potentieel van locatiedirecteuren die willen doorgroeien. Aangezien de meeste boven-

27


schoolse managers uit het eigen bestand worden geworven zijn er voor de locatiedirecteuren mogelijkheden deze ambities te verwezenlijken. Tabel 3.5:

Achtergronden van bovenschoolse directeuren (n=61-70) en locatiedirecteuren (n=335-341), gemiddelden en percentages. Bovenschoolse directeuren

Locatiedirecteuren

Sekse Man

91,7%

88,0%

Vrouw

8,6%

11,7%

Leeftijd in jaren

48,10

48,47

< 29

0,0%

0,3%

30-39

2,9%

7,6%

40-49

57,1%

46,0%

50-59

38,6%

43,1%

> 60

1,41%

2,9%

14,87

8,16

< 10

30,0%

64,9%

10-19

45,7%

20,5%

20-29

18,6%

13,5%

>30

5,7%

1,2%

Aanstellingsomvang

94,03

62,30

Extern

34,3%

51,0%

Intern

45,7%

24,0%

Geen

17,1%

19,0%

Anders

2,9%

5,9%

Ambitie functie bovenschools

n.v.t.

59.1%

Managementervaring in jaren

Type werving

manager

28


3.3

Motieven voor het instellen van bovenschools management

Bij het instellen van een bovenschoolse directie kunnen verschillenden motieven een rol hebben gespeeld. De verschillende echelons kunnen een verschillende perceptie hebben van deze motieven. Daarom is aan de respondenten een aantal stellingen voorgelegd dat betrekking heeft op de perceptie van deze motieven. De antwoorden op deze stellingen zijn voor een deel samen te vatten tot een drietal dimensies: financiële- en beheersmotieven, personeelsen locatiemotieven en onderwijskundige motieven, die hierna worden beschreven. Eén uitspraak die aan de respondenten is voorgelegd maakt geen deel uit van een specifieke dimensie (het vergroten van de mogelijkheden tot specialisatie in het management). De gemiddelde score op deze uitspraak staat op basis van inhoudelijke gronden in grafiek 3.1b.

29


Financiële- en beheersmotieven 1

totaal: financiële- en beheersmotieven

een betere spreiding van incidentele financiële risico's (bd) het vergroten van de mogelijkheden tot fondswerving (bs) een betere spreiding van formatieve risico's meer flexibiliteit voor het inzetten van middelen voor uitgaven met beperkte afschrijvingsvergoedingen

het vergroten van de effectiviteit en efficiëntie van huisvesting (bd, ds) meer algemene financiële voordelen (grootschalige inkoop; bundeling van middelen voor dure apparatuur etc.) (ds)

het beter tegenspel kunnen bieden aan andere bestuurlijke organen die een belangrijkere rol (gaan) spelen, zoals de gemeente

1 bestuur

bovenschoolse directie

1,5

2

2,5

3

3,5

4

4,5

5

schooldirecteuren

1 = niet of in zeer geringe mate en 5 = in zeer sterke mate

Grafiek 3.1a:

1

De perceptie van financiële- en beheersmotieven invoering bovenschools management besturen (n=66-70), bovenschoolse directie (n=67-70) en schooldirecteuren (n=81-82).

Cronbachs alpha = 0.84 bd besturen en bovenschoolse directie verschillen significant (p < 0.05) bs besturen en schooldirectie verschillen significant van elkaar (p < 0.05) ds bovenschoolse directie en schooldirectie verschillen significant van elkaar (p < 0.05)

30


In het algemeen hebben volgens de respondenten financiële- en beheersmotieven een rol gespeeld bij de invoering van bovenschools management (zie grafiek 3.1a). Op deze dimensie, waarvan een betere spreiding van incidentele financiële risico’s het meest typerend is, scoort men gemiddeld 2.89 bij een maximale score van 5. Uit de grafiek kunnen we afleiden dat een betere spreiding van financiële en formatieve risico’s een belangrijke rol hebben gespeeld. Daarnaast speelden, met name volgens de bovenschoolse directeuren, andere efficiëntievoordelen ook een rol, zoals huisvesting, grootschalige inkoop en ook beter tegenspel tegenover andere bestuurlijke organen. Opvallend is dat het vergroten van fondswerving volgens alle partijen een geringe rol heeft gespeeld. Het kan zijn dat dit, in tegenstelling tot het voortgezet onderwijs, over het algemeen (nog) een geringe rol speelt.

31


Aan de personeelsen locatiemotieven, waarvan het voeren van een beter algemeen personeelsbeleid het meest typerende is, wordt meer belang gehecht dan aan financiële en beheersmotieven, met een gemiddelde score van 3.70 (zie grafiek 3.1b). Personeels- en lokatiemotieven totaal: personeelsen lokatiemotieven

1

het voeren van een beter algemeen personeelsbeleid het vergroten van de mogelijkheden tot afstemming van schoolbeleid en bovenschoolsbeleid (ds)

meer ruimte en tijd geven aan lokatieleiders voor sturing op onderwijskundige zaken (ds)

het vergroten van de mogelijkheden voor coaching, begeleiding en supervisie van leerkrachten (bs)

het optimaal gebruik maken van

de toegenomen beleidsruimte (bd, ds)

het loslaten van lokaties bij fusie het bevorderen van de personeelsmobiliteit

(verruiming overplaatsingsmogelijkheden (bd, ds)

het vergroten van de mogelijkheden tot professionele ondersteuning op beheersniveau (bd)

overig: het vergroten van de mogelijkheden tot specialisatie in het management

1 bestuur

1,5


2

2,5

3

3,5

4

4,5

5

schooldirecteuren


Figuur 3.1b:

1

bd bs ds

32

De perceptie van personeelsen lokatiemotieven na de invoering bovenschools management besturen (n=66-70), bovenschoolse directie (n=67-70) en schooldirecteuren (n=81-82).

Cronbachs alpha = 0.78 besturen en bovenschoolse directie verschillen significant (p < 0.05) besturen en schooldirectie verschillen significant van elkaar (p < 0.05) bovenschoolse directie en schooldirectie verschillen significant van elkaar (p < 0.05)


De derde dimensie verwijst naar onderwijskundige motieven (zie grafiek 3.1c). De uitspraak die het meest typerend voor deze schaal is, is het vergroten van Onderwijskundige motieven totaal: onderwijskundige motieven1

het vergroten van de differentiatie in het onderwijsaanbod (bd) de bundeling van onderwijskundige specialisaties het vergroten van de invloed van de ouders (ds) het beter garanderen van de identiteit onderwijskundige motieven: achterstandsbeleid onderwijskundige motieven: zorgverbreding andere onderwijskundige motieven, n.l. ... 1 bestuur


1,5

2

2,5

3

3,5

4

4,5

5

schooldirecteuren


Grafiek 3.1c:

1

bd bs ds

De perceptie van onderwijskundige motieven invoering bovenschools management besturen (n=66-70), bovenschoolse directie (n=67-70) en schooldirecteuren (n=81-82).

Cronbachs alpha = 0.84 besturen en bovenschoolse directie verschillen significant (p < 0.05) besturen en schooldirectie verschillen significant van elkaar (p < 0.05) bovenschoolse directie en schooldirectie verschillen significant van elkaar (p < 0.05)

differentiatie in het onderwijsaanbod. Gemiddeld antwoorden de respondenten dat deze motieven een rol hebben gespeeld bij het invoeren van bovenschools management (2.45). Er is een samenhang tussen het belang dat de respondenten geven aan personeelsen locatiemotieven enerzijds en aan onderwijskundige motieven anderzijds (correlatie 0.48) en financiële motieven (correlatie 0.43). Met andere woorden, 33


respondenten die menen dat onderwijskundige motieven een belangrijke rol hebben gespeeld bij het invoeren van bovenschools management zijn van mening dat ook personeelsen locatiemotieven en financiële motieven een rol hebben gespeeld. Van een samenhang tussen personele en financiële motieven is in geringere mate sprake (correlatie 0.33). Naast de motieven voor het instellen van een bovenschools management, hebben wij ook aan de besturen gevraagd welke bestuurlijke knelpunten een rol hebben gespeeld. Het resultaat daarvan staat in de onderstaande tabel 3.6. Daaruit blijkt dat eenderde van de scholen bovenschools management heeft ingesteld omdat de dynamiek van de te besturen scholen te groot werd. Ongeveer eenzelfde groep geeft aan dat het knelpunt vooral de schaalgrootte betrof, dan wel een gebrek aan expertise op bestuurlijk niveau. De schoolgrootte speelt een rol in de mate waarin de knelpunten een rol spelen. Met name bij de instellingen met 20 of meer scholen speelden deze knelpunten een (sterke) rol

34

Verkenning van het landschap Tabel 3.6:

In welke mate speelden de onderstaande bestuurlijke knelpunten een rol bij het instellen van een bovenschoolse directie? Weergegeven in percentage sterk tot zeer sterke mate (n=68-69).

Aantal scholen

1

2-5

6-10

11-20

21 en

Totaal

De schaal van de te besturen

-

1

-

8

13

22

scholen werd te groot (aantal

-

1.4%

-

11.5%

18.8%

32%

De diversiteit tussen de

-

-

1

-

2

3

scholen werd te groot

-

-

1.4%

-

2.9%

4.3%

De dynamiek van de te

-

1

-

10

12

23

besturen scholen werd te

-

1.4%

-

14.5%

17.4%

33.3%

De mondigheid van de bij de

-

-

-

-

2

2.

interne organisatie betrokken

-

-

-

-

2.9%

2.9%

De te besturen scholen

-

3

-

8

3

14

verlangden naar meer beheer-

-

4.3%

-

11.6%

4.3%

20.2%

Er was gebrek aan expertise

-

3

-

10

9

21

op bestuurlijk niveau

-

4.3%

-

14.5%

13.0%

30.4%

Er waren recruterings-

-

-

-

1

2

3

problemen van bestuursleden

-

-

-

1.4%

2.9%

4.3%

meer

en omvang van scholen

(verschillen tussen scholen)

groot (grote veranderlijkheid)

groepen (ouders, leraren) werd te groot

sing van hun eigen situatie

35


“Directe aanleiding tot de invoering van het bovenschools management was het besluit van de gemeente om het openbaar bestuur primair onderwijs op afstand te plaatsen. Men realiseerde zich tegelijkertijd dat het een ondoenlijke taak was voor een verzelfstandigd bestuur om 27 scholen aan te sturen. Er was weinig eenheid tussen de scholen. Men wilde van het openbare onderwijs een club maken. De realiteit bovendien was dat er veel verwaarloosde gebouwen waren, slechte lesmethoden gebruikt werden, dat er veel geprofessionaliseerd zou moeten worden. Dit zou gezamenlijk aangepakt moeten worden. Een bovenschools management zou hier een belangrijke rol in moeten krijgen.” (Interview bestuursvoorzitter uit casestudies) Naast motieven en bestuurlijke knelpunten, hebben wij ook gevraagd naar de wenselijkheid van neveneffecten, die in de literatuur over bovenschools management genoemd worden. Daarbij valt op dat de besturen en bovenschoolse directeuren het eventueel verdwijnen van de adjunct-directeuren niet als een onwenselijk neveneffect beschouwen (zie grafiek 3.2). Bovendien vinden besturen het mogelijk verdwijnen van de parttime directeur over het algemeen niet onwenselijk. Andere neveneffecten worden door de drie groepen respondenten wel onwenselijk geacht, zij het in verschillende mate. Tenslotte hebben we ook gevraagd naar de mening van de drie groepen respondenten over de uiteindelijke bijdrage van een bovenschools management aan de verbetering van de onderwijskwaliteit, communicatie, het personeelsbeleid en dergelijke. Uit grafiek 3.3 valt op te maken dat de grootste verbetering op het vlak van het personeelsbeleid wordt verwacht, hetgeen correspondeert met de motieven. De bovenschoolse directeuren hebben daarnaast ook grote verwachtingen ten aanzien van de verbetering van het financieel-materieel beheer en de externe communicatie. Opvallend is dat de verwachtingen van de locatiedirecteuren op alle terreinen veel lager ligt dan die van de bovenschoolse directeuren en besturen.

36


de functie van adjunct-directeur verdwijnt (bs, ds) 1

de parttime directeur verdwijnt

minder ambulante tijd voor de schoolleiders (bd, bs)

lagere functiewaarderingen van het management op schoolniveau (bd, bs)

grotere afstand tussen bestuur en scholen (bs, ds)

1

bestuur


1,5

2

2,5

3

3,5

4

4,5

5

schooldirecteuren


Grafiek 3.2:

1

bd bs ds

De gemiddelde mate van wenselijkheid neveneffecten instellen bovenschools directie; besturen (n=69-71), bovenschoolse directies (n=69-70) en schoolleiders (n=81).

Cronbachs alpha = 0.84 besturen en bovenschoolse directie verschillen significant (p < 0.05) besturen en schooldirectie verschillen significant van elkaar (p < 0.05) bovenschoolse directie en schooldirectie verschillen significant van elkaar (p <

0.05)

37


de onderwijskwaliteit (bs, ds) 1

het personeelsbeleid (bs, ds)

het financieel-materieel beleid (ds)

het huisvestingsbeleid (ds)

de interne communicatie (bs, ds)

de externe communicatie (bs, ds)

1

bestuur

1,5

2


2,5

3

3,5

4

4,5

5

schooldirecteuren


Grafiek 3.3: De gemiddelde mate van verbetering door het instellen van besturen (n=7071), bovenschoolse directies (n=69-70) en schoolleiders (n=81-82). 1

Cronbachs alpha = 0.84 bd besturen en bovenschoolse directie verschillen significant (p < 0.05) bs besturen en schooldirectie verschillen significant van elkaar (p < 0.05) ds bovenschoolse directie en schooldirectie verschillen significant van elkaar (p < 0.05)

3.4

Modellen in de praktijk

Voor de verschillende modellen van bovenschools management in het primair onderwijs worden allerlei termen gebruikt, waarbij er veelal sprake is van spraakverwarring. Om na te kunnen gaan hoe de verdeling van modellen in ons land is zijn we uitgegaan van vier ideaaltypische modellen van bovenschools management, te weten: 38


• Het managementteam; • Het clustermodel; • De beheersdirecteur; • De algemeen directeur. Het managementteam is gebaseerd op taakdifferentiatie van de directeuren waarbij de verhoudingen niet-hiërarchisch zijn. De directeuren in het managementteam werken collegiaal aan bovenschoolse taken en zijn samen integraal verantwoordelijk. In het clustermodel wordt een aantal scholen samengebracht in een of meer clusters. Voor elke cluster is één clusterdirecteur integraal verantwoordelijk. Op de locaties is een locatieleider belast met uitvoerende, organisatorische en beheerstaken. De locatieleider is hiërarchisch ondergeschikt aan de clusterdirecteur. In het model met een beheersdirecteur zijn de verhoudingen ook hiërarchisch, maar dan is de locatie- of teamleider vooral onderwijskundig leider en tevens verantwoordelijk voor uitvoerende taken in het personeelsbeleid. Boven de teamof locatieleider staat een beheersdirecteur die alleen zeggenschap heeft over financiële en materiële zaken en bovenschools personeelsbeleid. De beheersdirecteur is dus niet integraal, maar partieel verantwoordelijk. De verhoudingen zijn ook hiërarchisch van aard in het model met een algemeen directeur. De schooldirecteur staat onder de verantwoordelijkheid van de algemeen directeur en legt meestal achteraf verantwoording af. Beiden zijn op hun niveau verantwoordelijk voor alle bevraagde beleidsterreinen. Aan de besturen hebben we gevraagd welke van de hiervoor beschreven modellen het beste overeenkomen met de huidige bovenschoolse directiestructuur. Het model met een algemeen directeur is het dominante model. Tabel 3.7:

Verdeling modellen bovenschools management

Management-

Clustermodel

Beheersdirecteur

9

12

7

38

66

13.6%

18.2%

10.6%

57.6%

100%

team %

Algemeen

Totaal

directeur

39


Het startjaar van de bestaande bovenschoolse directies is in één geval in 1966 geweest. Dit betrof de instelling van een algemeen directeur. Van 1988 tot en met 1995 zijn er jaarlijks gemiddeld twee bovenschoolse directies van start gegaan. In 1998 gingen de meeste bovenschoolse directies van start (40%). Naast het feit dat het model met een algemeen directeur het meeste voorkomt, kan ook geconstateerd worden dat dit model de meeste scholen, locaties, leerlingen en leraren in beheer heeft. Tabel 3.8:

Kenmerken scholen onder bovenschoolse directie naar algemeen directeur (n=36-37) en overige modellen bovenschools management (n=26-28). scholen

locaties

leerlingen

leraren

gemiddelde

gemiddelde

gemiddelde

gemiddelde

(std)

(std)

(std)

(std)

algemeen

12.69

14.56

2242.00

206.08

directeur

(14.91)

(12.43)

(1486.40)

(193.99)

overige

8.36

8.69

1105.74

91.58

modellen

(7.29)

(9.33)

(629.38)

(66.53)

totaal

10.79*

12.10*

1762.64*

158.83*

(12.29)

(11.52)

(1218.19)

(163.91)

* significante verschillen in gemiddelden tussen de modellen, p<0.05

Een laatste kenmerk van het bovenschools management waar we naar kijken is de geografische spreiding. Hieronder wordt verstaan onder hoeveel gemeenten de scholen vallen. In de meeste gevallen vallen de scholen van het bovenschools management onder één gemeente (66%). Bij het model met een algemeen directeur komt dit iets vaker voor dan bij de overige modellen (71% tegenover 62%)

40

Verkenning van het landschap Tabel 3.9:

Geografische spreiding van scholen.

Alle scholen vallen onder

Algemeen

Overige

directeur

modellen

Totaal

62,2%

71,4%

66,2%

18,9%

10,7%

15,4%

18,9%

17,7%

10,5%

28

37

65

één gemeente De scholen vallen onder twee gemeenten De scholen vallen onder drie of meer gemeenten Totaal aantal scholen

3.5

Enkele conclusies

In het primair onderwijs zijn er nog steeds veel kleine besturen, maar daar komt langzamerhand verandering in. Met name de rooms-katholieke besturen worden steeds groter. Naast schaalvergroting hebben veel besturen de afgelopen jaren ook nog andere belangrijke veranderingen ondergaan, zoals wijziging van de bestuursvorm en van de identiteit. Opvallend is dat bij de besturen die overgegaan zijn tot bovenschoolse directievoering de bestuurlijke schaal significant groter is dan de bestuurlijke schaal in het algemeen. Dit duidt erop dat bovenschoolse directievoering veelal hand in hand gaat met schaalvergroting. Wanneer we de motieven om tot bovenschoolse directievoering te besluiten bezien, dan valt op dat personeelsen locatiemotieven domineren. Daarnaast zijn financiële- en beheersmotieven ook belangrijk om een bovenschools management in te stellen. Op de derde plaats komen onderwijskundige motieven, zoals de differentiatie van het onderwijsaanbod. De knelpunten die bij besturen een rol spelen zijn bovenschools management in te stellen zijn de complexiteit, dynamiek en schaalvergroting. Het zijn vooral de besturen met 20 of meer scholen waar deze knelpunten spelen. Het meest gehanteerde model van bovenschools management is het model met een algemeen directeur, die hiërarchisch boven de locatiedirecteuren staat. Dit 41


model vraagt in vergelijking tot de andere modellen bovendien om een grotere schaal (aantal leerlingen, leerkrachten, locaties en scholen). De bovenschoolse directies worden over het algemeen uit het eigen personeelsbestand geworven. Dit komt tegemoet aan de ambities meer dan de helft van de locatiedirecteuren om door te groeien naar een functie in het bovenschools management. Bovenschools managers zijn in negen van de tien gevallen mannen. Tenslotte hebben zij gemiddeld meer managementervaring dan de locatiedirecteuren.

42

4

Inrichting van het bovenschools management

In dit hoofstuk presenteren we de belangrijkste uitkomsten van de enquête over de inrichting van het bovenschools management. Hier en daar hebben we de kwantitatieve gegevens aangevuld met uitspraken uit de door ons gehouden interviews.

4.1

Bekostiging

Bij de structuurkeuze en inrichting van het bovenschools management speelt het kostenmotief (zie hoofdstuk 2) een belangrijke rol. Omdat de situaties waarin het bovenschools management vorm wordt gegeven enorm kunnen verschillen, valt er weinig te zeggen over de kosten van de verschillende structuurvarianten in algemene zin (Van Agten & Van Seeters, 1996). Er worden nieuwe functies gecreëerd, functies verdwijnen en de zwaarte van functies worden gewijzigd. Om toch een indruk te krijgen van de huidige stand van zaken, hebben wij gevraagd naar een aantal gegevens over de bestaande praktijk. Het instellen van bovenschools management kan uit diverse bronnen worden bekostigd. In de praktijk blijkt er ook van diverse bronnen gebruik gemaakt te worden. De onderstaande tabel geeft hiervan een overzicht.

43

Bovenschools management in het primair onderwijs Tabel 4.1:

Bekostiging van de directiefunctie uitgesplitst naar variant. Management team

Algemeen directeur

Totaal

14

22

36

51.9%

42.3%

45.6%

Cluster model Beheers-directeur Schoolprofielbudget Middelen bestuurlijke

23

30

krachtenbundeling

25.9%

44.2%

37.9%

ABB middelen

6

7

13

Totaal *

7

22.2%

13.5%

16.5%

27

52

79*

Scholen kunnen van meerdere bekostigingsbronnen gebruik gemaakt hebben (correlatie aantal scholen n.s).

Van de drie mogelijke bronnen om het bovenschools management te financieren, wordt het meest gebruik gemaakt van het schoolprofielbudget, gevolgd door de middelen voor bestuurlijke krachtenbundeling. Van de ABB-middelen wordt het minst gebruik gemaakt. Verschillen tussen de modellen zijn niet groot. Middelen bestuurlijke krachten bundeling worden vaker bij een algemeen directeur aangesproken en het schoolprofielbudget is bij de overige modellen samen vaker een financieringsbron. Behalve de bekostiging van het bovenschools management is ook gevraagd naar de mate waarin het bovenschools management een eigen budget toebedeeld heeft gekregen. De verdeling over de hele groep van scholen met een bovenschools management (n=66) is ongeveer half half (geen eigen budget 49%, wel eigen budget 51%). Er zijn wel verschillen tussen de modellen gevonden. De verdeling binnen het model van algemeen directeur (n=38) betreft 40% geen eigen budget en 60% wel. Bij de andere modellen is de verdeling net andersom; 61% geen eigen budget en 39% wel. Indien we de grootte van het budget nader beschouwen dan hebben de bovenschoolse managers met eigen budget (n=28) gemiddeld ƒ 4019,-- te besteden. De range van de budgetten ligt tussen de ƒ 700,-- en ƒ 14.000,--. Er 44


lijken ook verschillen te zijn tussen de modellen: de range binnen het model van algemeen directeur is vele malen groter (ƒ1.000, -- tot ƒ 14.000,-- ) dan bij de andere modellen (ƒ 700,-- tot ƒ 7.000,--).

4.2

Vergaderfrequentie

Een type kosten dat over het algemeen niet onder kosten gerangschikt wordt, is de hoeveelheid vergaderingen. Wanneer bijvoorbeeld de vergadertijd zou oplopen bij de invoering van een bovenschools management, is er sprake van een dalende kosteneffectiviteit. Vergadertijd is echter niet alleen een kostenfactor, maar kan ook een uitdrukking zijn van de verhoudingen tussen de ‘spelers’, het onderwerp dat wij in de volgende paragrafen bespreken. Met betrekking tot de vergaderingen is er onderscheid gemaakt naar vergaderingen met het bestuur, vergaderingen van het bovenschools management zelf en vergaderingen met de locatiedirecteuren. Zo’n 60% van het bovenschools management (n=66) vergadert 1 tot 2 keer per maand met het bestuur, minder dan 1 maal per maand vergaderen komt in 32% van de instellingen voor en slechts een kleine groep (8%) vergadert 3 tot 4 keer per maand met het bestuur. Verschillen tussen de modellen zijn er nauwelijks. Van het bovenschools management (n=65) geeft 70% aan dat de bovenschools managementvergadering van toepassing is. Van die instellingen blijkt dat meer dan de helft tussen de 1 tot 2 keer per maand vergadert als bovenschools management. Uitschieters komen voor: een kwart vergadert 3 tot 4 keer per maand en één op de tien 5 of meer keer per maand. Slechts een enkeling (4%) vergadert minder dan 1 keer per maand als bovenschools management. Verschillen tussen de modellen zijn niet erg groot en door de kleine aantallen weinig zeggend. Het bovenschools management vergadert ook met de locatiedirecteuren. Ook deze vergaderingen hebben meestal een frequentie van 1 tot 2 keer per maand (72%) n=65). Een veel kleinere groep (23%) vergadert minder dan 1 maal per maand, en een nog kleinere groep (5%) 3 tot 4 keer per maand. Er lijken zich op 45


dit punt wat verschillen tussen de modellen af te tekenen. Met name binnen het managementteam model vergadert men gemiddeld veel minder (56.4% vergadert minder dan 1 maal per maand).

4.3

Verhouding bestuur tot bovenschools management

Besturen kunnen diverse opvattingen over hun bestuurstaak hebben. In hoofdstuk 2 hebben we reeds aangegeven dat die bestuurlijke rolopvatting van belang is bij de inrichting van het bovenschools management. In het algemeen wordt een onderscheid gemaakt naar executief, beleidsvormend en toezichthoudend (Van Agten & Van Seeters, 1996; Van den Heuvel, 1997). Een executief bestuur is nauw bij de uitvoering van het dagelijks werk betrokken, het bestuur bepaalt het beleid op hoofdlijnen en beslist over de dagelijkse gang van zaken. Een beleidsvormend bestuur ziet het als zijn voornaamste taak om samen met de directie het beleid op hoofdlijnen uit te zetten. Beslissingen over de dagelijkse gang van zaken behoren in het takenpakket van een beleidsvormend bestuur niet thuis. Een toezichthoudend bestuur beperkt zich tot het nemen van beslissingen ten aanzien van het algemeen beleid en toetst, meestal achteraf, de directieactiviteiten. Uit de gesprekken met deskundigen blijkt dat rolopvattingen van besturen langzaam veranderen. De ervaring met de praktijk leert dat het ongeveer een zittingsperiode van de bestuursleden duurt na het aanstellen van een bovenschools manager voordat het realiseren van een meer toezichthoudende rol van het bestuur lukt. Tradities veranderen langzaam en er zijn nieuwe bestuursleden voor nodig om de bestuursrol in de gewenste richting te ontwikkelen. “De vraag is wat nodig is, nu de opstartfase van bovenschools management nagenoeg is afgerond. Zit het bestuur niet teveel op de stoel van de bovenschoolse managers. Overwogen wordt het bestuur meer op afstand te plaatsen. Daarvoor is inhoudelijke deskundigheid niet een eerste vereiste, maar bestuurlijke bekwaamheden gaan dan zwaarder wegen.” (Interview bestuursvoorzitter)

46


In onderstaande tabel 4.2 is weergegeven wat de rolopvatting van de ondervraagde besturen is, verdeeld naar variant. Alle drie de rolopvattingen blijken voor te komen, echter de verdeling over de modellen is niet helemaal gelijk. Over de modellen heen komt het toezichthoudend bestuur het meest voor (51.6%) gevolgd door een beleidsvormend bestuur (48.3%). Een executief bestuur vinden we in enkele gevallen (4.7%). In het cluster model, en in mindere mate in het managementteam komt met name een toezichthoudend bestuur voor. Bij de keuze van een beheersdirecteur zien we veel vaker een beleidsvormend bestuur. Gelet op de bevindingen, zou er een relatie kunnen zijn tussen de bestuursopvattingen en het bovenschools managementmodel waar het bestuur voor kiest. De groep respondenten is nog te klein om daar op basis van de statistiek duidelijke uitspraken over te kunnen doen. Tabel 4.2: Rol-

Percentage besturen met een bepaalde rolopvatting, verdeeld naar variant. Management

Cluster

Beheers-

Algemeen

Totaal

team

model

directeur

directeur

-

1

-

2

3

5.3%

4.7%

opvatting Executief

9.1% Beleids-

4

3

4

17

28

vormend

44.4%

27.3%

66.7%

44.7%

43.8%

Toezicht-

5

7

2

19

33

houdend

55.6%

63.6%

33.3%

50%

51.6%

Totaal

9

11

6

38

64

14%

17.2%

9.3%

59.4%

Taakverdeling tussen bevoegd gezag, bovenschools management en locatiedirecteuren Voorts hebben wij gevraagd naar de verhoudingen tussen bevoegd gezag, bovenschools management en locatiedirecteuren. In de tabel 4.3 zijn de onderwerpen geordend naar de mate waarin ze op locatieniveau worden uitgevoerd. Dat geldt in zeer sterke mate voor de werving van leerlingen, taken en bevoegdheden van de lerarenvergadering, gebruik toetsen en het klein onderhoud. 47


Functioneren en beoordelen van personeel komt ook veel op locatieniveau voor, maar tendeert ook naar bovenschools niveau. Financieel beheer is het onderwerp dat over de diverse niveaus verdeeld is en waarvan een kwart van de instellingen aangeeft dat het uitsluitend aan het bevoegd gezag is toegekend. Dat komt overeen met de eerdere gegevens dat er bij de helft van de instellingen sprake is van vooral een toezichthoudende rolopvatting van de besturen.

48


Tabel 4.3:

Op welke terreinen zijn taken en bevoegdheden die formeel gesproken tot de verantwoordelijkheid van het bevoegd gezag behoren, in de praktijk aan de bovenschoolse directie of school/locatiedirecteuren toegekend? (Uitsluitend bevoegd gezag = 1, uitsluitend scholen / locaties = 5) uitsluitend

Uitsluitend

bevoegd

Boven-

gezag = 1 Financieel beheer (o.a.

25.8%

Uitsluitend

2

Schools = 3

scholen/ 4

locaties = 5

14.5%

30.6%

21.0%

8.1%

6.2%

35.4%

29.2%

21.5%

11.1%

19.0%

17.5%

25.4%

27.0%

-

3.2%

21.0%

30.6%

45.2%

14.3%

3.2%

14.3%

19.0%

49.2%

9.0%

3.0%

11.9%

14.9%

61.2%

3.1%

3.1%

9.2%

20.0%

64.6%

4.6%

1.5%

4.6%

15.4%

73.8%

3.2%

-

3.2%

19.0%

74.6%

begrotingen, reserveringen) (n=62) Werving leraren (n=65) Gedragsregels voor

7.7%

leerlingen: verwijderen van leerlingen (n=63) Functioneren en beoordeling personeel (n=62) Toelating resp. weigering van leerlingen (n=63) Klein onderhoud (n=67) Gebruik toetsen (zoals Cito-toetsen) (n=65) Taken en bevoegdheden lerarenvergadering (n=65) Werving van leerlingen (n=64)

“Zeker in het begin was er veel onduidelijkheid over de verdeling van taken tussen het bestuur en de bovenschoolsedirecteur. De verhouding was tamelijk moeizaam. Gaandeweg zijn er wat strubbelingen geweest over de taakverdeling. Nu gaat het heel goed, maar het blijft wel zoeken. Dit komt onder andere door het 49


feit dat de algemeen directeur zo verweven is met het onderwijs en hier zeer intensief mee bezig is en veel voorinformatie heeft. Terwijl de bestuursleden het erbij doen.” (Interview voorzitter bestuur uit casestudies) Een vergelijkbare vraag hebben wij ook gesteld over het budgethouderschap. Uit tabel 4.4 blijkt, dat verwarming, onderwijsleerpakket, tuinonderhoud, medezeggenschap en schoonmaak vooral posten zijn waar de locatiedirecteuren budgethouder van zijn, ook al komen –met meer of minder regelmaat- het bovenschools management of het bevoegd gezag daar ook voor in aanmerking. Het budgethouderschap van het preventief onderhoud ligt vaker bij het bovenschools management gevolgd door het bevoegd gezag. Toch is dit typisch een budget dat we op alle niveaus terugvinden. Onderhoud, vervanging en vernieuwing en de overige voorzieningen ter verzekering van de goede gang van zaken van het onderwijs zijn de budgetten die vaker bij het bovenschools management worden aangetroffen.

50

Inrichting van het bovenschools management Tabel 4.4:

Verdeling budgethouderschap van kostenposten op materieel gebied naar de mate van bovenschools niveau (n=60).(Uitsluitend bevoegd gezag = 1, Uitsluitend scholen / locaties = 5) Uitsluitend

Uitsluitend

Uitsluitend

bevoegd

boven-

locatie

gezag = 1 Verwarming

2

schools = 3

4

15

3

10

22.4%

4.5%

14.9%

9.0%

49.3%

Onderwijsleerpakketten,

3

-

15

15

32

onderhoud meubilair

4.6%

-

23.1%

23.1%

49.2%

Tuinonderhoud

14

4

14

5

31

20.6%

5.9

20.6%

7.4%

45.6%

12

3

10

12

28

18.5

4.6%

15.4%

18.5%

43.1%

15

5

17

6

26

Medezeggenschap Schoonmaakonderhoud

6

niveau = 5 33

21.7%

7.2%

24.6%

8.5%

37.7%

Zuiveringslasten, water-

20

6

16

6

19

schapslasten, rioolrecht,

29.9%

9.0

23.9%

9.0%

28.4%

Overige voorzieningen

5

3

20

14

19

ter verzekering van de

8.2%

4.9%

32.8%

23.0%

31.1%

18

8

21

5

17

25.4%

11.3%

29.0%

7.0%

23.9%

Onderhoud, vervanging

10

5

24

13

14

en vernieuwing

15.2%

7.6%

36.4%

19.

21.2%

reinigingsrecht

goede gang van zaken van het onderwijs Preventief onderhoud

Tenslotte hebben we gevraagd op welke wijze de taken en bevoegdheden tussen enerzijds bestuur en anderzijds bovenschoolse directie zijn afgebakend. Uit de tabel 4.5 blijkt dat een aantal scholen de verdeling van de bevoegdheden niet formeel heeft geregeld (7.5%) Het informeel regelen komt vooral voor bij het algemeen directeurmodel. Een directie-instructie of statuut is de vorm waarin verreweg de meeste instellingen (86.8%) de afbakening regelen. De tabel laat 51


verder zien dat er ook andere manieren zijn, zoals via de statuten (bijzonder onderwijs) of een gemeentelijke verordening (openbaar onderwijs). Van deze mogelijkheden wordt sporadisch gebruik gemaakt. Tabel 4.5:

De wijze van taakafbakening uitgesplitst naar variant.

1. Niet-formeel

Management

Cluster-

Beheers-

Algemeen

team

model

directeur

directeur

1

4

4.2%

13.8%

Totaal 5 7.5%

2. Directie-

22

24

46

instructie of statuut

91.6%

82.8%

86.8%

3. statuten

1

vereniging/stichting

4.2%

5. Gemeentelijke

-

verordening 6. Anders,

1 1.9% 1 16.7%

-

namelijk: Totaal

-

24

1 1.9%

1

1

3.4%

1.9%

29

53

“De praktijk is zo dat vanuit het bestuur veel vanuit de informele kant ingestoken wordt. Dat betekent bijvoorbeeld dat van een goede mandatering of een directiestatuut bij het bestuur geen werk wordt gemaakt. Daar vraag je natuurlijk wel eens om, maar het bestuur ervaart de noodzaak niet zo. Er is dus een stuk niemandsland waar iedereen zich in beweegt. Het hangt van de persoon af.” (Interview algemeen directeur uit de casestudies)

4.4

Verhouding tussen bovenschools management en locatiedirecteuren

In het onderzoek is nagegaan hoe de taken tussen bovenschools niveau en locatieniveau zijn verdeeld. Om vergelijkingen te kunnen maken tussen locatie en bovenschools is op bovenschools niveau het gemiddelde berekend voor de locatiedirecteuren. De antwoorden van 342 locatiedirecteuren zijn geaggregeerd 52


naar schoolniveau. Daardoor is de groep teruggebracht naar 82 antwoorden op bestuursniveau. Een groot aantal locatiedirecteuren heeft bij de items niet van toepassing ingevuld. Deze zijn buiten de berekeningen gehouden. Daardoor zijn de aantallen in de grafieken kleiner. Van de meeste hoofdonderwerpen was het mogelijk een schaal te construeren, die een totaalbeeld van de taakopvatting geeft. Deze paragraaf is opgezet volgens een vast stramien. Per hoofdthema, te weten: strategisch management, beheer, personeelsbeleid, organisatie en management, onderwijskundig management, interne en externe communicatie, wordt een grafiek gepresenteerd waarop de verschillen in opvattingen tussen de bovenschoolse manager en de locatiedirecteuren zichtbaar wordt gemaakt. Per thema worden eerst de schaalgemiddelden gegeven, gevolgd door de uitkomsten op de losse items. De items zijn geordend naar volgorde van belangrijkheid binnen de schaal (de factorlading). Indien de verschillen tussen de respondenten statistisch van betekenis zijn, dan zijn deze aangegeven met een asterisk (*). Indien dit niet het geval is, dan zijn de verschillen tussen de groepen respondenten toevallig en kunnen daar geen conclusies aan worden verbonden.

53


Taken: strategisch management totaal: strategisch management1 *

speerpunten procesmanagement primair onderwijs* missie-ontwikkeling meerjarenplanning* kwaliteitsbeleid* schoolplannen schoolgids* WSNS marketing en public relation 1 lokatiedirecteuren

1,5

2

2,5

3

3,5

4

4,5

5


1 = uitsluitend school/lokatie en 5 = uitsluitend bovenschools

Grafiek 4.1a:

Taakverdeling strategisch management bovenschoolse directie (n=6569) en locatiedirecteuren (n=26-73). 1

Cronbachs alpha = 0.72. * Gemiddelden verschillen significant (p < 0.05).

54


Op het terrein van de strategisch managementtaken zien we dat de gemiddelden van de schaal ‘strategisch managementtaken’ voor de bovenschoolse directie net boven het schaalgemiddelde (3 = zowel locatie als bovenschools) liggen en voor de locatiedirecteuren ruim onder het schaalgemiddelde liggen. We kunnen daaruit concluderen dat bovenschoolse managers de strategische taken meer op bovenschools niveau uitgevoerd zien en de locatiedirecteuren neigen meer naar het locatieniveau. Deze trend, dat de bovenschoolse directie de taken meer bovenschools positioneert komt bij alle taken van dit onderwerp in meer of mindere mate voor. Een enkele taak wordt vooral op het locatie niveau geplaatst: het betreft de schoolgids.

Taken: beheer totaal: beheer1 *

reserveringsbeleid personeel personele bekostiging reserveringsbeleid materiële voorzieningen fondswerving beheer gebouwen meerjarenbegroting en planning financieel management 1 lokatiedirecteuren

1,5

2

2,5

3

3,5

4

4,5

5



Grafiek 4.1b:

Taakverdeling beheer bovensschoolse directie (n=51-67) en locatiedirecteuren (n=29-71) 1 *

Cronbachs alpha = 0.7525 Gemiddelden verschillen significant (p < 0.05) 55


Het cluster van beheerstaken blijkt veel meer een bovenschoolse taak te zijn dan de taken op het terrein van strategisch management. Wat de bovenschoolse directie betreft zitten alle gemiddelden boven de 3. Een aantal taken komt qua verdeling in de richting van uitsluitend bovenschools. Het betreft personele bekostiging en reserveringen personeelsbeleid. Fondswerving wordt relatief het minst als een bovenschoolse taak beschouwd. Opvallend bij deze taak is het verschil tussen locatiedirecteuren en bovenschoolse directies. Locatiedirecteuren zien fondswerving veel meer als een taak voor de locatie.

Taken: personeelsbeleid 1

totaal: personeelsbeleid * mobiliteitsbeleid personel opstellen scholingsplannen taakbeleid* vezuim-registratie en reïntegratie arbo-beleid* formatiebeleid* functioneringsgesprekken werving en selectie personeel loopbaanbegeleiding beoordeling personeel 1 lokatiedirecteuren

1,5

2

2,5

3

3,5

4

4,5

5



Grafiek 4.1c:

Taakverdeling personeelsbeleid bovenschoolse directie (n=6468) en locatiedirecteuren (n=29-73). 1

Cronbachs alpha = 0.77 * Gemiddelden verschillen significant (p < 0.05). 56


Ook met betrekking tot de taken die het personeelsbeleid betreffen zien we interessante verschillen tussen de locatiedirecteuren en de bovenschoolse directies. Wat betreft de totale schaal alsmede een groot deel van de items vinden de bovenschoolse directies gemiddeld vaker dan de locatiedirecteuren dat deze taken meer bovenschools zijn. Het gaat dan vooral om taakbeleid, arbo-beleid, formatiebeleid, verzuim en reïntegratiebeleid. Met betrekking tot mobiliteitsbeleid zijn de groepen het eens: dat is duidelijk vooral een bovenschoolse taak. In iets mindere mate geldt dit ook voor het wervings- en selectiebeleid. Loopbaanbegeleiding en beoordeling personeel is meer een locatie aangelegenheid, net als functioneringsgesprekken. Bij die laatste taak valt op dat de locatiedirecteuren dit relatief meer een bovenschoolse aangelegenheid vinden dan de bovenschoolse directeuren.

57


Taken: organisatie en management 1 overleg ouderraad/oudercontacten

overleg met MR

taak- en functiedifferentiatie*

contacten met bestuur*

management-informatiesystemen* 1 lokatiedirecteuren

1,5

2

2,5

3

3,5

4

4,5

5



Grafiek 4.1d:

Taakverdeling organisatie en management bovenschoolse directie (n=64-66) en locatiedirecteuren (n=36-56). 1

Geen goede schaalconstructie mogelijk * Gemiddelden verschillen significant (p < 0.05).

Op dit onderwerp was geen goede schaalconstructie mogelijk. De verschillende taken blijken ook zeer divers over de niveaus verdeeld te zijn. Oudercontacten en dergelijke zijn logischerwijs een taak voor de locatie, zo ook het overleg met de MR. Bij functie-differentiatie, contacten met het bestuur en managementinformatiesystemen zien we dat deze taken meer als bovenschools taken gezien worden (3 of meer). 58


Taken: onderwijskundig management totaal: onderwijskundig management1 *

visitatie/intervisie* ontwikkelen systeem voor interne begeleiding* leermiddelenkeuze leerlingbegeleiding zorgverbreding* leerlingvolgsysteem* 1 lokatiedirecteuren

1,5

2

2,5

3

3,5

4

4,5

5



Grafiek 4.1e:

Taakverdeling onderwijskundig management bovenschoolse directie (n=64-69) en locatiedirecteuren (n=37-73). 1

Cronbachs alpha = 0.79 * Gemiddelden verschillen significant (p < 0.05).

Onderwijskundige taken zijn duidelijk taken die, volgens de respondenten, thuis horen op het locatieniveau. Ook bij deze taken zien we de verschillen tussen de bovenschoolse directie en de locatiedirectie. Alleen met betrekking tot de leermiddelenkeuze en de leerlingbegeleiding zijn die verschillen niet van belang.

59


Taken: interne en externe communicatie totaal: interne en externe communicatie *1

relatie met andere scholen relatie tussen de eigen scholen relatie met schoolbegeleiding en opleiding* relatie met inspectie van het onderwijs relatie gmr* 1 lokatiedirecteuren

1.5

2

2.5

3

3.5

4

4.5

5



Grafiek 4.1f:

Taakverdeling interne en externe communicatie bovenschoolse directie (n=66-69) en locatiedirecteuren (n=38-60). 1

*

Cronbachs alpha = 0.61 Gemiddelden verschillen significant (p < 0.05).

Opvattingen over de uitvoering van de taken op het gebied van de interne en externe communicatie leveren het al eerder gesignaleerde verschil op tussen het bovenschoolse management en de locatiedirectie. Met betrekking tot de losse taken blijken de verschillen tussen de actoren maar op twee taken significant. Het betreft de relatie met de GMR en de relaties met de schoolbegeleiding en opleidingen. Met betrekking tot de GMR zijn de verschillen relatief niet groot en beide zitten tegen het bovenschoolse niveau aan, met betrekking tot de 60


schoolbegeleiding zit het verschil tussen meer bovenschools of juist meer op locatieniveau. “De taken en verantwoordelijkheden staan wel in een nota beschreven, maar de onduidelijkheid ontstaat op het moment dat je een inspectieonderzoek krijgt en de inspectie vraagt: wie is nu eigenlijk de directeur van de school?” (Interview clusterdirecteur uit casestudies)

4.5

Enkele conclusies

De bekostiging van bovenschools management komt overwegend uit het schoolprofielbudget en/of middelen bestuurlijke krachtenbundeling. De helft van de bovenschoolse managers heeft een eigen budget. Grote budgetten komen vaker voor bij algemene directeuren. De vergaderfrequenties tussen bestuur en bovenschools management is in de meeste gevallen 1 à 2 keer per maand, hetzelfde geldt voor de vergaderingen van het bovenschools management en voor het overleg met de locatiedirecteuren. Er zijn nauwelijks verschillen tussen de modellen. De meeste besturen hebben een toezichthoudende of een beleidsvormende taakopvatting. Taken die vooral naar het bovenschoolse niveau zijn gedelegeerd, betreffen financieel beheer en werving. De taakafbakening tussen bestuur en directie is meestal geformaliseerd in een directiestatuut of instructie. In een beperkt aantal gevallen is de afbakening niet formeel vastgelegd. Onderwijskundige taken worden vooral op het locatieniveau uitgevoerd, hetzelfde geldt voor medezeggenschap en oudercontacten. De taken met betrekking tot beheer en financiën zijn vooral bovenschools. Over de taken die met personeelsbeleid te maken hebben, strategisch management, organisatie en dergelijke zijn de meningen tussen locatiedirecteuren en bovenschools management soms wat verdeeld. Bij die taken zien we de al eerder gesignaleerde tendens dat de locatiedirecteuren de taken relatief gezien meer op het locatieniveau zien en de bovenschoolse manager meer taken op het 61


bovenschoolse niveau ziet. De verschillen in opvatting kunnen voortkomen uit een verschil in perceptie van de taken die uitgevoerd worden. Het bovenschoolse niveau ziet natuurlijk vooral de eigen bovenschoolse taken, en locatiedirecteuren zien vooral de eigen taken op het locatieniveau.

62

5

Evaluatie van het functioneren van bovenschools management

In dit hoofdstuk presenteren wij een eerste evaluatie van het bovenschools management. Het gaat hier om een beoordeling die de verschillende betrokken actoren op dit moment geven, ongeacht het stadium waarin het bovenschools management verkeert. Om het functioneren te kunnen beoordelen hebben wij gevraagd naar de tevredenheid van de verschillende respondentgroepen over de taakververdeling, naar de gevolgen van de invoering van een bovenschools management en naar de mogelijke verbeteringen.

Tevredenheid over de taakverdeling Hoe tevreden zijn de besturen, de bovenschoolse managers en de locatiedirecteuren over verschillende aspecten die samenhangen met het instellen van een model voor bovenschools management? In deze paragraaf zullen we een aantal ervaringen presenteren. Het betreft de tevredenheid over de onderlinge taakverdeling en de verdeling van de managementtijd. Tabel 5.1 De mate van tevredenheid volgens de bovenschoolse directie over taakverdeling tussen bovenschoolse directie en bestuur uitgesplitst naar variant. Andere modellen Zeer ontevreden

1

Algemeen directeur -

3.4% Ontevreden

3 11.1%

Noch tevreden noch

3

Totaal 1 1.5%

3

6

7.9%

9.2%

8

11

ontevreden

11.1%

21.1%

16.9%

Tevreden

17

13

30

62.9%

34.2%

46.2%

14

17

36.8%

26.2%

Zeer tevreden

3 11.1%

Wanneer we kijken naar de mening van de bovenschoolse directeuren over de taakverdeling tussen bovenschoolse directie en het bestuur (zie tabel 5.1), dan 63


blijkt dat een grote groep van bijna driekwart van bovenschoolse directieleden (zeer) tevreden is over die taakverdeling. Relatief gezien is er meer ontevredenheid (14.5%) binnen de andere modellen dan binnen het model van algemeen directeur. Wanneer we kijken naar de mate van tevredenheid over de taakverdeling binnen de bovenschoolse directie, dan valt op dat tevredenheid is het grootst is bij het model van algemeen directeur; van de bovenschoolse directeuren is meer dan 80% tevreden tot zeer tevreden (zie grafiek 5.1a). Voor de locatiedirecteuren geldt dat iets meer dan de helft (zeer) tevreden is over de taakverdeling binnen de bovenschoolse directie. Voor de andere modellen geldt dat de groep bovenschoolse directieleden die (zeer) tevreden is kleiner is. Hun opvattingen verschillen nauwelijks van de opvatting van de locatiedirecteuren.

100% 80% 60% 40% 20% 0% andere modellen bovenschools

algemeen directeur locatie

Grafiek 5.1a De mate van tevredenheid weergegeven in percentage (zeer) tevreden volgens de bovenschoolse directie en school/locatie directeuren met taakverdeling tussen bovenschoolse directie uitgesplitst naar variant

64

Evaluatie De mate van tevredenheid over de taakverdeling tussen de bovenschoolse directie en de schoolleidingen is wederom het grootst bij het model van de algemene directeur (zie grafiek 5.1b) Wel is er een verschil in opvatting tussen de locatieleiders en de bovenschoolse managers. Van de locatiedirecteuren is iets meer dan de helft (zeer) tevreden over de onderlinge taakverdeling, van de bovenschoolse directeuren is dat ruim driekwart. Bij de andere modellen zien we eenzelfde verschil terug tussen de locatiedirecteuren en bovenschoolse managers. Bijna tweederde van de bovenschoolse managers is (zeer) tevreden, terwijl nog niet de helft van de locatiedirecteuren tevreden is met de taakverdeling tussen bovenschoolse directie en locatiedirecteuren.

80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% andere modellen bovenschools

Grafiek 5.1b


De mate van tevredenheid volgens de bovenschoolse directie en school/locatie directeuren over taakverdeling tussen bovenschoolse directie en schoolleidingen uitgesplitst naar variant.

Wat betreft de tevredenheid over de verdeling van de managementtijd vinden we nogal wat verschillen (zie grafiek 5.1c). Ten eerste zijn er wat betreft de bovenschoolse managers verschillen in tevredenheid tussen de modellen. De groep van tevreden algemene directeuren is groter (57%) dan de directieleden in de andere modellen (25%). Binnen de andere modellen is de groep van 65


locatiedirecteuren die tevreden is groter dan de bovenschoolse directie. Locatiedirecteuren in het algemeen management model zijn iets meer tevreden dan die van de andere modellen (40% om 34%).

60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% andere modellen bovenschools Grafiek 5.1 c


De mate van tevredenheid weergegeven in percentage zeer tevreden) volgens de bovenschoolse directie en school/locatie directeuren over de verdeling van de managementtijd tussen de verschillende managers, uitgesplitst naar variant.

Gevolgen bovenschools management Het instellen van bovenschools management kan verschillende gevolgen hebben. Daarom zijn aan de respondenten uitspraken voorgelegd die betrekking hebben op deze gevolgen. De antwoorden op deze uitspraken zijn samen te vatten tot een drietal dimensies: - financiële, onderwijskundige en personele schaalvoordelen; - negatieve organisatiekundige gevolgen; - gevolgen voor functies op schoolniveau. 66

Evaluatie

Bestuur, bovenschools management en locatiedirecteuren kunnen gevolgen van het instellen van bovenschools management op verschillende manieren ervaren. Ook kunnen de gevolgen verschillen doordat een ander model van bovenschools management is ingesteld. In deze paragraaf wordt daarom eerst een vergelijking gemaakt van de gemiddelde mate waarin de gevolgen merkbaar zijn tussen de verschillende actoren en vervolgens tussen de verschillende modellen. Gevolgen: financiële, onderwijskundige en personele schaalvoordelen totaal: financiële, onderwijskundige en personele schaalvoordelen (bs, ds)

een efficiëntere besteding van de budgetten voor personeel (ds) meer aandacht voor kwaliteitsbeleid (bs, ds) een efficiëntere besteding van de budgetten voor financieel-materiële zaken (bs, ds)

meer coaching van schoolleiders (bs, ds) meer uitwisseling van expertise tussen scholen (bs, ds) minder ziekteverzuim door betere preventie em controle (bs, ds) meer bovenschoolse scholing (bs, ds) meer personeelsmobiliteit tussen scholen meer besparingen in de huisvestingslasten (ds) meer onderwijskundig leiderschap op schoolniveau (bs, ds) 1 bestuur


1,5

2

2,5

3

3,5

4

4,5

5

lokatiedirecteuren


Grafiek 5.2: Mate van daadwerkelijke gevolgen instellen bovenschools management, besturen (n=65-59), bovenschoolse directie (n=68-70) en schooldirecteuren (n=80-81).

Financiële, onderwijskundige en personele schoolvoordelen, waarvan een efficiëntere besteding van de budgetten voor personeel en meer aandacht voor kwaliteitszorg het meest typerend zijn, zijn vooral merkbaar voor besturen en bovenschoolse directies (zie grafiek 5.2). Locatiedirecteuren ervaren deze schaalvoordelen in mindere mate. Uitzondering op deze regel betreft een efficiëntere besteding van de budgetten voor financieel-materiële zaken. Volgens de bovenschoolse managers zijn deze gevolgen minder merkbaar dan volgens het bestuur en de locatiedirecteuren. Aan de andere kant zijn volgens de 67


bovenschoolse managers meer besparingen in de huisvestingslasten merkbaar dan volgens het bestuur en de locatiedirecteuren het geval is.

Negatieve organisatiekundige gevolgen totaal: negatieve organisatiekundige gevolgen (bs, ds)

1

langere bestuurlijke en managementlijnen (bs, ds)

meer overleg (bs, ds)

onduidelijkheid over verdeling van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden

hoge bovenschoolse kosten (bs, ds)

de taaklast en werkdruk van de schoolleiders vermeerdert (bs, ds)

minder ambulante tijd voor de verschillende schoolleiders (bs, ds) 1 bestuur


1.5

2

2.5

3

3.5

4

4.5

5

lokatiedirecteuren


Grafiek 5.3: Mate van daadwerkelijke gevolgen instellen bovenschools management, besturen (n=65-69), bovenschoolse directie (n=68-70) en schooldirecteuren (n=80-81)

De negatieve organisatiekundige gevolgen, waarvan langere bestuurlijke managementlijnen en meer overleg het meest typerend zijn, zijn duidelijk minder merkbaar voor de verschillende actoren dan de hiervoor beschreven schaalvoordelen (zie grafiek 5.3). Locatiedirecteuren merken meer negatieve organisatiekundige gevolgen dan het bestuur en het bovenschools management. Vooral merken zij in sterke mate dat de eigen taaklast en werkdruk is vermeerderd. Daarnaast ervaren de locatiedirecteuren dat ze minder ambulante tijd hebben, er langere bestuurlijke en managementlijnen zijn en er sprake is van meer overleg.

68

Evaluatie

Gevolgen functies op schoolniveau de functie van adjunct-directeur verdwijnt

minder parttime directeuren (bs)

lagere functiewaarderingen op schoolniveau

de zittende directeuren hebben hun posities behouden (bd)

1 bestuur


1,5

2

2,5

3

3,5

4

4,5

5

lokatiedirecteuren


Grafiek 5.4: Mate van daadwerkelijke gevolgen instellen bovenschools management, besturen (n=65-69), bovenschoolse directie (n=68-70) en schooldirecteuren (n=80-81).

Van de gevolgen van functies op schoolniveau was geen goede schaalconstructie mogelijk (zie grafiek 5.4). Het meest merkbaar van de gevolgen van functies op schoolniveau is dat de zittende directeuren hun positie hebben behouden en dat de functie van adjunct-directeur verdwijnt. Een vergelijking in ervaren gevolgen is gemaakt tussen het dominante model ‘algemeen directeur’ en de overige modellen. Indien de verschillen tussen de respondenten met deze modellen statistisch van betekenis zijn, dan zijn deze aangegeven met een asterisk (*).

69

Bovenschools management in het primair onderwijs Financiële, onderwijskundige en personele schaalvoordelen totaal: financiële, onderwijskundige en personele schaalvoordelen*

een efficiëntere besteding van de budgetten voor personeel* meer aandacht voor kwaliteitsbeleid * een efficiëntere besteding van de budgetten voor financieel-materiële zaken

meer coaching van schoolleiders meer uitwisseling van expertise tussen scholen minder ziekteverzuim door betere preventie em controle meer bovenschoolse scholing* meer personeelsmobiliteit tussen scholen meer besparingen in de huisvestingslasten* meer onderwijskundig leiderschap op schoolniveau * 1 algemeen directeur

1,5

2

2,5

3

3,5

4

4,5

5

overige modellen


Grafiek 5.5:

Daadwerkelijke gevolgen van instellen bovenschools management, algemeen directeuren (n=64-65) en overige modellen (n=56-63).

Respondenten die een algemeen directeur hebben ervaren gemiddeld meer financiële, onderwijskundige en personele schaalvoordelen dan respondenten die een van de overige modellen van bovenschools management ingevoerd hebben (zie grafiek 5.5). Respondenten met een algemeen directeur ervaren vooral meer besparingen in de huisvestingslasten, een efficiëntere besteding van de budgetten voor personeel en meer bovenschoolse scholing. Respondenten met een algemeen directeur ervaren minder negatieve organisatiekundige gevolgen dan respondenten die een van de overige modellen hebben ingesteld (zie grafiek 5.6). Zo ervaren respondenten met de overige modellen gemiddeld in sterkere mate dat er minder ambulante tijd is voor de verschillende schoolleiders.

70

Evaluatie Negatieve organisatiekundige gevolgen totaal: negatieve organisatiekundige gevolgen*

langere bestuurlijke en managementlijnen meer overleg onduidelijkheid over verdeling van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden

hoge bovenschoolse kosten

de taaklast en werkdruk van de schoolleiders vermeerdert minder ambulante tijd voor de verschillende schoolleiders* 1 algemeen directeur

1,5

2

2,5

3

3,5

4

4,5

5

overige modellen


Grafiek 5.6:


Voor wat betreft de gevolgen van functies op schoolniveau blijken respondenten met een algemeen directeur minder sterk te ervaren dat het aantal parttime directeuren is afgenomen dan respondenten met overige modellen (zie grafiek 5.7).

71


Gevolgen functies op schoolniveau de functie van adjunct-directeur verdwijnt

minder parttime directeuren *

lagere functiewaarderingen op schoolniveau

de zittende directeuren hebben hun posities behouden

1 algemeen directeur

1.5

2

2.5

3

3.5

4

4.5

5

overige modellen


Grafiek 5.7:


Verbetering Aan de respondenten is gevraagd in welke mate er op een aantal punten verbetering nodig is van het ingevoerde model van bovenschools management. Deze punten zijn samengevat tot een tweetal dimensies, namelijk een taakverdelings- en communicatiefactor en een beleidsfactor. Op deze dimensies, en de stellingen die deze dimensies vormen, worden achtereenvolgens vergelijkingen gemaakt in de gemiddelde mate waarin verbetering nodig is tussen de verschillende actoren en tussen de verschillende modellen. In het algemeen is er verbetering nodig in de taakverdeling– en communicatie, waarvan de slagvaardigheid van de bovenschoolse directie het meest typerend is (zie grafiek 5.8). Bestuur en bovenschools management vinden dit in sterkere 72

Evaluatie

mate dan de locatiedirecteuren. In de taakverdeling tussen bovenschoolse directie en locatieleiders is het minste verbetering nodig. Dit vinden vooral de locatieleiders. Zij vinden wel dat er in sterkere mate verbetering nodig is van de taakverdeling tussen bestuur en bovenschoolse directie en de externe communicatie.

Verbetering: taakverdelings- en communicatiefactor totaal: taakverdelings- en communicatiefactor (bs,ds)

de slagvaardigheid van de bovenschoolse directie (bs)

de taakverdeling tussen bovenschoolse directie en schooldirecties/lokatieleiders (bs,ds)

de taakverdeling tussen bestuur en bovenschoolse directie (bs)

de interne communicatie

de externe communicatie (bs) 0 bestuur


1

2

3

4

5

lokatiedirecteuren


Grafiek 5.8: Mate van verbetering nodig huidig model bovenschools management, besturen (n=69-70), bovenschoolse directie (n=67-68) en locatiedirecteuren (n=81).

De respondenten vinden dat er verbetering nodig is van het gevoerde beleid (zie grafiek 5.9). Het bestuur en het bovenschools management vinden dat in sterkere mate dan locatiedirecteuren. Op het niveau van de verschillende soorten beleid bestaat een gedifferentieerder beeld. Met name het huisvestingsbeleid is volgens het bovenschools management aan verbetering toe. Het onderwijskundig beleid hoeft volgens alle drie de respondentgroepen nauwelijks verbeterd te worden.

73


Verbetering: beleidsfactor totaal: beleidsfactor (bd, bs)

het nascholingsbeleid het functionerings- en beoordelingsbeleid (bd) het arbo-beleid (bd) het financieel-economisch beleid (bd, bs) het huisvestingsbeleid (bd, bs) het onderwijskundig beleid (bs) het mobiliteitsbeleid (bd) 0 bestuur

1


2

3

4

5

lokatiedirecteuren


Grafiek 5.9: Mate van verbetering nodig huidig model bovenschools management, besturen (n=69-70), bovenschoolse directie (n=67-68) en locatiedirecteuren (n=81).

Ook ten aanzien van de beide verbeteringsfactoren hebben we een vergelijking gemaakt tussen het dominante model ‘algemeen directeur’ en de overige modellen. Indien er significante verschillen zijn is dat aangegeven met een asterisk (*). Respondenten met een algemeen directeur vinden in minder sterke mate dat er verbetering nodig is in (elementen van) taakverdeling en communicatie dan respondenten met de overige modellen van bovenschools management (zie grafiek 5.10). De modellen verschillen niet in de mate waarin verbetering nodig is van verschillende soorten beleid (grafiek 5.11).

74

Evaluatie

Verbetering: taakverdelings- en communicatiefactor totaal: taakverdelings- en communicatiefactor*

de slagvaardigheid van de bovenschoolse directie*

de taakverdeling tussen bovenschoolse directie en schooldirecties/lokatieleiders*

de taakverdeling tussen bestuur en bovenschoolse directie*

de interne communicatie*

de externe communicatie* 0 algemeen directeur

1

2

3

4

5

overige modellen


Grafiek 5.10:

Mate van verbetering nodig huidige model bovenschools management,

algemeen directeur (n=64-65) en overige modellen (n=56-63).

75


Verbetering: beleidsfactor totaal: beleidsfactor

het nascholingsbeleid het functionerings- en beoordelingsbeleid het arbo-beleid het financieel-economisch beleid het huisvestingsbeleid het onderwijskundig beleid het mobiliteitsbeleid 0 algemeen direceteur

1

2

3

4

5

overige modellen


Grafiek 5.11:

Mate van verbetering nodig huidige model bovenschools management,

algemeen directeur (n=64-65) en overige modellen (n=56-63).

Conclusies Het instellen van bovenschools management kan verschillende gevolgen hebben. In het algemeen ervaren respondenten meer schaalvoordelen op financieel, onderwijskundig en personeel gebied dan negatieve organisatiekundige gevolgen. De meeste gevolgen bij de functies op schoolniveau hebben het behouden van de posities van de zittende directeuren en het verdwijnen van de functie van adjunct-directeur. De locatiedirecteuren ervaren minder schaalvoordelen en meer negatieve organisatiekundige gevolgen dan het bovenschools management en het bestuur. Het model van bovenschools management met een algemeen directeur lijkt minder negatieve gevolgen te 76

Evaluatie

hebben dan de overige onderscheiden modellen. Respondenten met een algemeen directeur ervaren namelijk meer schaalvoordelen en minder negatieve organisatiekundige gevolgen. “De voorzitter is teleurgesteld over de weten regelgeving, omdat die zeer weinig ruimte laat om creatief met bovenschools management om te gaan. Hoeveel gedoe we al niet hebben gehad om de positie van de bovenschoolse manager en de functiebeschrijvingen en -waarderingen goed te krijgen. Daar zal structureel wat aan gedaan moeten worden, wat betreft de financiering en deregulering. Als je bovenschools management op grotere schaal wilt invoeren, zijn er ook andere, meer ondersteunende functies nodig, zoals assistent-managementfuncties. Het gebrek aan functiedifferentiatie, die hier absoluut noodzakelijk is, het gebrek aan mogelijkheden binnen de wettelijke context en het gebrek aan financiering voor dat soort functies is teleurstellend.” (Interview voorzitter bestuur uit casestudies)

In het algemeen wordt ervaren dat er zowel verbetering nodig is op het gebied van taakverdeling- en communicatie als op het gebied van beleid. Dit is vooral het geval volgens het bestuur en het bovenschools management. Modellen met een algemeen directeur lijken minder verbetering van taakverdelings- en communicatiezaken nodig te hebben dan de overige modellen.

77


78

6

Welke scholingsbehoeften bestaan er?

In dit hoofdstuk gaan we in op de scholingsbehoeften van de bovenschoolse managers. Bij de inventarisatie van die behoeften is gebruik gemaakt van een vragenlijst die ontwikkeld is door het ITS en eerder is afgenomen onder directeuren in het primair onderwijs. Dat wil zeggen niet alleen bovenschoolse directieleden maar ook locatiedirecteuren. In dit hoofdstuk maken we ook gebruik van dit ITS bestand. Met name de percentages sterke tot zeer sterke scholingsbehoefte. Deze percentages dienen als vergelijkingsmateriaal van de door ons gevonden sterke tot zeer sterke scholingsbehoeften bij bovenschoolse managers. De onderwerpen die op dit punt bevraagd zijn, zijn in hoofdlijnen dezelfde onderwerpen als waar naar gevraagd is bij de taakuitvoering. We gaan dus in op strategisch management, beheer, personeelsbeleid, organisatie en management. Daar bovenop wordt ingegaan op scholingsbehoeften rond ICT-beleid en een blok met vaardigheden die ‘des’ manager zijn.

79


Scholingsbehoeften: strategisch management speerpunten procesmanagement primair onderwijs missie-ontwikkeling meerjarenplanning kwaliteitsbeleid schoolplannen schoolgids WSNS schaalvergroting/fusie samenwerking/netwerken toepassing schoolanalyse-instrumenten visie en beleidsontwikkeling marketing en public relations 0 schoolleiders ITS 1998

Grafiek 6.1:

20

40

60

80

% (zeer) sterke scholingsbehoefte

100

bovenschools managers 1999

(Zeer) sterke scholingsbehoeften op het terrein van strategisch management, schoolleiders 1998 en bovenschools managers 1999 (n=67-70).

De meeste behoefte aan scholing (meer dan 60% van de bovenschoolse managers) ligt op het vlak van de visie en beleidsontwikkeling, gevolgd door het kwaliteitsbeleid. Wat betreft de toepassing van schoolanalyse instrumenten is er een groep van 50% bovenschoolse directieleden die hierop geschoold zou willen worden. Onderwerpen als ontwikkelen schoolplannen en de schoolgids zijn geen onderwerpen waar de bovenschoolse manager meer over wil leren. In vergelijking met het ITS bestand is de scholingsbehoefte beduidend minder. We zagen ook bij de uitvoering van de taken dat dit taken zijn die vooral op locatieniveau worden uitgevoerd.

80


Scholingsbehoeften: beheer lump sum bekostiging automatisering reserveringsbeleid personeel personele bekostiging reserveringsbeleid materiële voorzieningen materiële bekostiging fondswerving beheer gebouwen meerjarenbegroting en planning financieel management 0 schoolleiders ITS 1998

Grafiek 6.2:

20

40

60

80


100


(Zeer) sterke scholingsbehoeften op het terrein van beheer.

Een opvallend gegeven in de grafiek is de mate waarin bovenschoolse managers meer behoefte hebben aan scholing op alle terreinen van beheer. Gemiddeld ten opzichte van het ITS bestand is de groep met zo’n 20% toegenomen. Dit komt ook overeen met de taakuitvoering, beheerstaken blijken vooral op bovenschoolse niveau te worden uitgevoerd. De belangrijkste onderwerpen (60% of meer) betreffen vooral financiële onderwerpen zoals: financieel management, meerjarenbegroting en planning en lump sum bekostiging. Onderwerpen die in deze minder hoog scoren (maar toch nog ruim eenderde of meer van de groep managers betreffen) zijn fondswerving, beheer gebouwen en materiele bekostiging. 81


Scholingsbehoeften: personeelsbeleid omgaan met disfunctionerende leraren mobiliteitsbeleid personeel opstellen scholingsplannen taakbeleid verzuim, registratie en reïntegratie arbo-beleid formatiebeleid weten regelgeving personele aangelegenheden arbeidsvoorwaarden functioneringsgesprekken werving en selectie personeel loopbaanbegeleiding beoordeling personeel 0 schoolleiders ITS 1998

20

40

60

80


100


Grafiek 6.3: (Zeer) sterke scholingsbehoeften op het terrein van personeelsbeleid.

Met betrekking tot de behoefte aan scholing op het terrein van personeelsbeleid vallen drie onderwerpen op. Ten eerste mobiliteitsbeleid (meer dan 60% van de bovenschoolse managers) en een enorme toename ten opzichte van het directeuren bestand van het ITS. Het beoordelen en omgaan met disfunctionerende leraren zijn ook onderwerpen waarop ruim meer dan de helft van de bovenschoolse managers sterke tot zeer sterke scholingswensen heeft, al is dit verschil met het ITS bestand, dus alle directeuren, niet erg groot.

82


Scholingsbehoeften: organisatie en management overleg ouderraad/oudercontacten overleg met MR taak- en functiedifferentiatie contacten met bestuur mangement-informatiesystemen verandermanagement projectmanagement 0 schoolleiders ITS 1998

20

40

60

80

(% (zeer) sterke scholingsbehoefte

100


Grafiek 6.4: (Zeer) sterke scholingsbehoeften op het terrein van organisatie en management.

De items van dit blok zijn ten opzichte van de ITS vragenlijst aangevuld met verandermanagement en projectmanagement. Beide items blijken voor een grote groep uit het bovenschools management een belangrijke scholingswens te vertegenwoordigen. Een ander item waarop bovenschoolse managers geschoold willen worden zijn management informatie systemen.

83


Scholingsbehoeften: onderwijskundig management visitatie/intervisie ontwikkelen systeem voor interne begeleiding gebruikmaken van evaluatie-instrumenten leermiddelenkeuze leerlingbegeleiding zorgverbreding leerlingvolgsysteem het bevorderen van schoolontwikkeling 0 schoolleiders ITS 1998

20

40

60

80


100


Grafiek 6.5: (Zeer) sterke scholingsbehoeften op het terrein van onderwijskundig management.

Al eerder bleek dat de taken op het vlak van onderwijskundig management vooral op locatieniveau worden uitgevoerd. Deze verdeling zien we ook in de scholingsbehoeften terug. De groep van bovenschoolse managers die op dit terrein een sterke tot zeer sterke scholingswens heeft is kleiner dan bij de meeste andere onderwerpen en kleiner dan de directeuren uit het ITS-bestand. Uitzondering vormen, het bevorderen van schoolontwikkeling, visitatie/intervisie, gebruik maken van evaluatie instrumenten.

84


Scholingsbehoeften: ICT-beleid educatieve softwarebeoordelen inzetten van ICT in de klas e-mailgebruik spreadsheets tekstverwerking omgaan met schooladministratieoaketten internetgebruik 0 schoolleiders ITS 1998

20

40

60

80


100


Grafiek 6.6: (Zeer) sterke scholingsbehoeften op het terrein van ICT-beleid.

Ook de scholingsbehoeften gericht op het ICT-beleid zijn bij het bovenschoolse management niet erg groot ten opzichte van de andere terreinen waar wij naar gevraagd hebben en ook minder als de vergelijkingsgroep van het ITS. De meeste belangstelling binnen dit blok, zo’n 40% van de bovenschoolse managers, betreft het inzetten van ICT in de klas. De minste belangstelling is er voor tekstverwerking.

85


Scholingsbehoeften: vaardigheden teambuilding probleem oplossen efficiënt vergaderen slecht nieuws gesprekken onderhandelen presentatievaardigheden communicatie en overleg omgaan met veranderingen en onzekerheden conflicthantering leiderschap aan groepen individueel leiderschap omgaan met weerstanden stresshantering time-management inzicht in eigen functioneren 0 schoolleiders ITS 1998

10

20

30

40

50


60


Grafiek 6.7: (Zeer) sterke scholingsbehoeften op het terrein van vaardigheden.

Een groot aantal vragen is geformuleerd met betrekking tot praktische vaardigheden die een manager nodig heeft om zijn of haar functie naar behoren uit te kunnen oefenen. Ook aan dit blok is ten opzichte van het ITS onderzoek een item toegevoegd, namelijk inzicht in eigen functioneren. Voor dit item blijkt ook grote belangstelling te zijn, meer dan de helft van de bovenschoolse managers heeft een sterke tot zeer sterke scholingsbehoefte inzake het inzicht in eigen functioneren. Andere vaardigheden die opvallen zijn: onderhandelen en probleem oplossen. Aan deze vaardigheden heeft 40% tot 50% in sterke of zeer sterke mate behoefte. Deze groep is 10% tot 20% groter dan binnen het ITS onderzoek 86


Gevolgde scholing Welke scholing hebben de bovenschoolse directeuren gevolgd? Onderstaande tabel geeft daarvan een overzicht. Tabel 6.1:

Gevolgde opleidingen bovenschoolse directeur op het gebied van management in het onderwijs in de afgelopen vier jaar (n=70).

Percentage bovenschools managers dat de afgelopen vier jaar opleidingen of

90.0%

cursussen heeft gevolgd op het gebied van management in het onderwijs soort*: -

een schoolleidersopleiding van een of meerdere jaren

49.2%

-

cursussen van enkele dagen of dagdelen gericht op specifieke

77.8%

managementonderwerpen of -vaardigheden -

scholingsbijeenkomsten van een dag of een dagdeel

66.7%

* meerdere antwoorden mogelijk

Allereerst blijkt dat bijna alle (90%) van de bovenschoolse directeuren een management opleiding hebben gevolgd in de afgelopen vier jaar. Van de hele groep schoolleiders heeft meer dan driekwart een cursus van enkele dagen of meerdere dagdelen gevolgd, tweederde bijeenkomsten van een dag of een dagdeel en bijna de helft een schoolleidersopleiding van een of meerdere jaren.

Conclusie De belangrijkste scholingsonderwerpen onderwerpen (60% of meer) betreffen vooral financiële onderwerpen zoals: financieel management, meerjarenbegroting en planning en lump sum bekostiging De meeste behoefte aan scholing op het vlak strategisch management ligt bij de visie en beleidsontwikkeling, gevolgd door het kwaliteitsbeleid. Bovenschoolse managers hebben ten opzichte van de directeuren in het ITS bestand meer behoefte aan scholing op alle terreinen van beheer. Dit komt 87


overeen met de verdeling in de taakuitvoering, beheerstaken blijken vooral op bovenschoolse niveau te worden uitgevoerd. Andere items waar meer dan de helft van de bovenschoolse managers behoefte aan heeft zijn: - op het terrein van personeelsbeleid, het mobiliteitsbeleid; - uit het thema organisatie en management, verandermanagement en projectmanagement; - op het vlak van onderwijskundig management, bevorderen van schoolontwikkeling, visitatie/intervisie, gebruik maken van evaluatie instrumenten zijn onderwerpen waar een scholingsbehoefte is; - praktische vaardigheden, inzicht in eigen functioneren op. Bijna alle (90%) van de bovenschoolse directeuren heefteen management opleiding gevolgd in de afgelopen vier jaar.

88

7

Conclusies

In dit hoofdstuk vatten we de belangrijkste resultaten van ons onderzoek naar het bovenschools management in het primair onderwijs nog eens samen en trekken we enkele conclusies. De belangrijkste vragen van ons onderzoek waren: • In welke mate is er sprake van bovenschools management? • Welke organisatiemodellen worden gehanteerd? • Wat zijn de ervaringen van de verschillende actoren? • Welke scholingsbehoeften hebben bovenschoolse schoolleiders?

Stand van zaken Uit ons onderzoek komt in de eerste plaats naar voren dat steeds meer scholen te maken krijgen met een of andere vorm van bovenschoolse directievoering. Uit eerder onderzoek was gebleken dat naar schatting op acht procent van de basisscholen een of meer bovenschoolse managers aangesteld zijn die hiervoor een speciale akte van benoeming hebben (Houtveen e.a., 1999). Onze resultaten laten zien dat dit aantal zeer waarschijnlijk hoger ligt (waarbij rekening gehouden moet worden met het feit dat wij een iets ruimere definitie hanteren). Volgens ons is in 859 scholen voor primair onderwijs, die onder 95 besturen vallen, een of andere vorm van bovenschools management gerealiseerd en zijn er naar schatting nog eens 1117 scholen (die onder 120 besturen vallen) bezig met de ontwikkeling van bovenschools management. Dit betekent dat binnen afzienbare tijd (voorzichtig geschat) een kwart van de scholen voor primair onderwijs een of andere vorm van bovenschoolse directievoering kent. Het meest voorkomende model van bovenschools management is dat van algemeen directeur. In meer dan de helft van de door ons onderzochte bovenschoolse structuren wordt dit model gehanteerd. In dit model zijn de verhoudingen hiërarchisch van aard. De schooldirecteur staat onder verantwoordelijkheid van de algemeen directeur en legt deze verantwoording meestal achteraf af; beide zijn op hun niveau verantwoordelijk voor alle beleidsterreinen. 89


Op de tweede plaats komt het clustermodel. In dit model wordt een aantal scholen samengebracht in een of meer clusters. Voor elk cluster is één clusterdirecteur integraal verantwoordelijk. Op de locaties is een locatieleider belast met uitvoerende organisatorische en beheerstaken. De locatieleider is hiërarchisch ondergeschikt aan de clusterdirecteur. Volgens onze schattingen is een vijfde van alle gevallen van bovenschools management gestructureerd volgens dit model. Veel minder komen twee andere modellen voor. Dat zijn het management team en het model van de beheersdirecteur. Zij komen beiden ongeveer één op de tien keer voor. Het model van het managementteam is gebaseerd op taakdifferentiatie en de verhoudingen zijn niet-hiërarchisch; de directeuren in het managementteam werken collegiaal aan bovenschoolse taken en zijn daarnaast verantwoordelijk voor hun eigen school. Het model van de beheersdirecteur echter kent wel een hiërarchische verhouding, maar dan is de locatie- of teamleider vooral onderwijskundig leider en tevens verantwoordelijk voor uitvoerende taken in het personeelsbeleid; boven de teamof locatieleider staat een beheersdirecteur die alleen zeggenschap heeft over financiële-materiële zaken en bovenschools personeelsbeleid- dus deze is niet integraal, maar partieel verantwoordelijk. Een mogelijke verklaring voor het veel voorkomen van het model van algemeen directeur is dat dit model de meeste sturingsmogelijkheden biedt. Taken en bevoegdheden zijn vaak gemandateerd aan de algemeen directeur, die beslissingen kan nemen. Het model lijkt financieel ook het meest haalbare. Het aantal scholen, locaties en de formatie aan leerkrachten is in vergelijking met de andere modellen het grootst. Op basis hiervan verwachten wij, dat het bovenschoolse management zich de komende jaren met name verder zal ontwikkelen in de richting van de algemeen directeur. Dit geldt niet alleen voor scholen die hiermee nog een begin moeten maken, maar ook voor al bestaande bovenschoolse structuren.

Motieven Bij het instellen van een bovenschoolse directie hebben verschillende motieven een rol gespeeld. Alle actoren zijn het erover eens dat de motieven, die vooral op het terrein van personeelsbeleid liggen, de belangrijkste waren. Daartoe behoren met name motieven als ‘het voeren van een beter algemeen personeelsbeleid’ en 90

Conclusies

‘het meer ruimte geven aan locatieleiders voor sturing op onderwijskundige zaken’. Veel minder belangrijk waren motieven als ‘het vergroten van de mogelijkheden voor coaching en begeleiding van leerkrachten’. Het feit dat met name de schooldirecteuren dit het minst belangrijke motief uit de groep van personeelsmotieven vonden, is opvallend. Zij verbinden deze activiteit blijkbaar niet direct met de invoering van bovenschools management. Financiële- en beheersmotieven blijken voor alle drie de onderscheiden actoren een minder sterke rol te hebben gespeeld bij de invoering van bovenschools management. In deze groep van motieven springt het motief om door bovenschools management beter formatieve- en financiële risico's te kunnen spreiden er uit. Dat motief heeft blijkbaar wel een belangrijke rol gespeeld. Ook onderwijskundige motieven komen er bekaaid af bij de invoering van bovenschools management. Het zijn met name weer de schooldirecteuren die van mening zijn dat deze motieven weinig of geen rol hebben gespeeld. Voor hen zal het behouden van een grote mate van zelfstandigheid op onderwijskundig terrein vaak een voorwaarde zijn geweest voor de invoering van bovenschools management. Wel valt op dat motieven als ‘het kunnen bundelen van onderwijskundige specialisaties’ en ‘het werken aan zorgverbreding’ wel een rol van betekenis hebben gespeeld bij de invoering van bovenschools management.

Achtergronden en werving bovenschools directeuren Wanneer we de groep van bovenschoolse directeuren vergelijken met locatiedirecteuren dan valt een aantal zaken op. In de eerste plaats is het percentage vrouwen in bovenschoolse directieposten laag (bijna negen procent), maar dit percentage verschilt niet significant met het percentage vrouwen in andere directieposten. In de tweede plaats is een meerderheid van bovenschoolse directeuren afkomstig uit de leeftijdscategorie van 40 tot 50 jaar. De leeftijdsgroep boven de vijftig jaar is nu significant minder sterk vertegenwoordigd dan bij de locatiedirecteuren. In de derde plaats is hun managementervaring gemeten in jaren significant groter dan bij de locatiedirecteuren. Tenslotte blijkt dat een aanzienlijk percentage van de bovenschoolse directeuren intern wordt geworven. Wij zouden dan ook willen aanbevelen meer flexibiliteit bij de werving te creëren, zodat externe werving gestimuleerd kan worden. De overheid zou hier voorwaarden voor moeten 91


creëren, door middelen beschikbaar te stellen. In de huidige situatie moet de bovenschoolse directie nog te vaak uit de bestaande formatie betaald worden. Extra middelen zouden scholen en besturen meer ruimte geven om bovenschoolse structuren te realiseren.

Verdeling taken en bevoegdheden Met de invoering van bovenschools management treden verschuivingen op in de verdeling van taken en bevoegdheden tussen het bevoegd gezag en de scholen. Uit het onderzoek blijkt dat lang niet altijd duidelijke afspraken zijn gemaakt over de nieuwe taak - en verantwoordelijkheidsverdeling. Met name schooldirecteuren zijn hierbij vaak onvoldoende betrokken. Een gevolg is onduidelijkheid over wie welke taken moet doen en wie waarvoor verantwoordelijk is. Veel taken die weliswaar formeel aan het bevoegd gezag behoren maar al enige tijd in de praktijk door de schooldirecteur worden gedaan, blijken nog steeds door de schooldirecteuren gedaan te worden. Dit geldt bijvoorbeeld voor de werving van leerlingen, het gebruik van toetsen en klein onderhoud. Een uitzondering vormt het financieel beheer, dat in slechts acht procent van de gevallen door de school- of locatiedirecteur wordt gedaan, maar in een kwart van de gevallen bij het bevoegd gezag is blijven liggen en in bijna een derde van de gevallen bij de bovenschoolse directie ligt. Beheerstaken en taken op het terrein van het personeelsbeleid worden het meest door het bovenschoolse management uitgevoerd. Terwijl taken op het terrein van het onderwijskundig management overwegend door de schoolleiders worden gedaan. Op basis van deze resultaten kan worden geconcludeerd dat de verwachte taakverlichting voor schooldirecteuren op bepaalde terreinen nog lang niet overal gerealiseerd is. Naar onze indruk is hierdoor voor veel schooldirecteuren de meerwaarde van bovenschools management nog niet duidelijk.

Tevredenheid over de taakverdeling Uit het onderzoek blijkt, dat de bovenschoolse directeuren over de taakverdeling tussen bovenschoolse directie en schoolleidingen meer tevreden zijn dan de schooldirecteuren. Driekwart van de bovenschoolse directeuren is hierover tevreden tot zeer tevreden. Bij een vergelijking van de verschillende modellen 92

Conclusies

blijkt dat de bovenschoolse directeur in een managementteam het minst tevreden is. Hieruit blijkt dat hun dubbelrol, namelijk die van schooldirecteur en bovenschoolse directeur, duidelijk een negatief effect oproept. Van de schooldirecteuren is een derde tot de helft tevreden tot zeer tevreden over de taakverdeling en de verdeling van de managementtijd tussen de verschillende managers in een bovenschoolse structuur. Desalniettemin is bijna een kwart van hen ontevreden over de taakverdeling tussen bovenschoolse directie en schoolleiding. Bij een vergelijking tussen de verschillende modellen valt op, dat eenderde van de schooldirecteuren, die onder een beheersdirecteur werken (zeer) ontevreden is over de taakverdeling met hun bovenschoolse (beheers)directeur en met de verdeling van de managementtijd. Wij kunnen dan ook concluderen dat een onduidelijke taak - en verantwoordelijkheidsverdeling een negatief effect kan hebben op het slagen van bovenschools management. Een belangrijke voorwaarde om hierin verbetering te brengen is om de schoolleiders vroegtijdig bij de discussie hierover te betrekken en te blijven betrekken. Een formeel lijstje van taken aan het begin van de rit is niet voldoende. Ook tijdens de rit moet de tijd genomen worden om over de voortgang te praten. Wij bevelen ten zeerste aan dat schooldirecteuren bij de verdere ontwikkeling en invoering van bovenschools management meer actief betrokken worden, met name als het gaat om afspraken over de taak- en verantwoordelijkheidsverdeling in de bovenschoolse structuur. Thans zijn teveel schooldirecteuren hier ontevreden over.

Gevolgen van de instelling van een bovenschools management In het algemeen schatten de locatiedirecteuren eventuele organisatiekundige gevolgen negatiever in dan de bovenschools managers en de besturen. De locatiedirecteuren ervaren vooral meer overleg - terwijl naar hun mening de meerwaarde van bovenschools management zou moeten zijn dat het overleg zou afnemen - en het nadelige gevolg van hoge bovenschoolse kosten. In het algemeen zijn de negatieve organisatiekundige gevolgen niet zeer groot, gezien de gemiddelde score, die nog altijd aan de positieve kant ligt.

93


De positieve gevolgen (financieel, onderwijskundig en personeel) worden door bovenschoolse directeuren en besturen ook relatief positiever ingeschat dan door de locatiedirecteuren, maar in het algemeen worden de positieve gevolgen ook weer niet erg hoog ingeschat. Wat betreft de gevolgen voor functies op schoolniveau is de ervaring dat de zittende directeuren hun posities veelal behouden hebben en dat de functie van adjunct-directeur verdwenen is. We kunnen dan ook concluderen dat door bovenschoolse directeuren en besturen de gevolgen positiever ingeschat worden dan door locatiedirecteuren. Misschien waren de verwachtingen van de locatiedirecteuren hoger dan uiteindelijk gerealiseerd is, terwijl de verwachtingen van de andere twee niveaus wat minder hoog gestemd waren. Wij hebben wel de indruk dat bestuur en bovenschools directie intensief met elkaar gecommuniceerd hebben over de nieuw te vormen structuur, terwijl de locatiedirecteuren weinig in dit overleg betrokken zijn geweest.

Verbeteringen Op de drie niveaus is aangegeven op welke terreinen verbetering nodig geacht wordt. De terreinen zijn ondergebracht binnen twee factoren: (1) de beleidsfactor en (2) de taakverdelings- en communicatiefactor. We zien dat de bovenschoolse managers en de besturen vooral de verbetering van de beleidsfactor hoogst noodzakelijk vinden. De verschillende beleidsterreinen ontlopen elkaar weinig. Een uitzondering hierop is het onderwijskundig management. Opvallend is dat juist op dit beleidsterrein naar de mening van alle drie de actoren en het sterkst die van locatiedirecteuren de minste verbetering noodzakelijk geacht wordt. Wat betreft de taakverdeling- en communicatie-factor wordt de minste verbetering noodzakelijk geacht wat betreft de taakverdeling tussen bovenschoolse directies en schooldirecteuren en de meeste verbetering noodzakelijk geacht wat betreft de taakverdeling tussen bestuur en bovenschoolse directie.

94

Conclusies

Scholingsbehoeften Wij hebben ook onderzocht wat de scholingsbehoeften van bovenschoolse directeuren zijn. Wij hebben daarbij hetzelfde gevraagd als het ITS in 1998 gedaan heeft bij schoolleiders. Daardoor is een vergelijking mogelijk met ‘gewone’ schoolleiders. In het algemeen zien we een discrepantie tussen de mate waarin schoolleiders behoefte hebben aan scholing en de mate waarin bovenschoolse managers behoefte blijken te hebben aan scholing. Op vrijwel alle taakgebieden is de behoefte aan scholing bij de bovenschoolse managers sterker dan bij de schoolleiders. Dit geldt met name op het terrein van beheer en personeelsbeleid. Dit is te verklaren vanuit het gegeven dat bovenschoolse managers nog relatief kort in hun nieuwe functie en binnen een nieuwe structuur functioneren. De uitzonderingen waarop juist schoolleiders relatief sterkere scholingsbehoefte hebben zijn taken die juist liggen op het terrein van onderwijskundig management, locatiegebonden personeelsbeleid (bijvoorbeeld taakbeleid, opstellen scholingsplannen) en locatiegebonden strategisch beleid, dat sterk onderwijskundig van karakter is (bijvoorbeeld schoolplannen, schoolgids en WSNS). Daarnaast liggen er op het terrein van organisatie en management en op het vlak van ‘nieuwe’ vaardigheden, die met name de communicatie betreffen leemtes, waarop scholing wenselijk is. Blijkbaar is aan deze nieuwe taken binnen de opleidingen tot nu toe weinig aandacht besteed. Opvallend is de relatief sterke scholingsbehoefte, overigens ook voor schoolleiders, met betrekking tot kwaliteitsbeleid en visie- en beleidsontwikkeling op het vlak van strategisch beleid en op het terrein van beheer: lump sum bekostiging, meerjarenbegroting en planning en financieel management. Op het terrein van personeelsbeleid is het met name het mobiliteitsbeleid, een relatief nieuwe taak binnen bovenschools management, waar de scholingsbehoefte groot is. Op het terrein van onderwijskundig management zien we twee uitschieters: visitatie/intervisie en het bevorderen van schoolontwikkeling. Terwijl onderwijskundig management, vooral locatie-gesitueerd is, blijkt de behoefte hier aan scholing, blijkbaar om deze terreinen aan te kunnen sturen, duidelijk aanwezig te zijn. We kunnen dan ook concluderen dat de behoefte aan scholing sterker is binnen taakgebieden die in hoofdzaak gepositioneerd zijn op het bovenschoolse niveau 95


(beheer en personeelsbeleid) en minder groot is met betrekking tot taken die meer op het niveau van de locaties zijn gesitueerd en taken die vooral in het recente verleden aan de orde waren (zoals opstellen schoolplannen, opstellen schoolgids). Deze uitkomst komt overeen met de resultaten op vragen over de situering van taken. Daar zien we ook dat met name de beheers- en personeelstaken in hoofdzaak bovenschools gesitueerd zijn, terwijl onderwijskundig management op schoolniveau gepositioneerd is. Het domein van vaardigheden in de zin van algemene managementvaardigheden is in feite minder streng gepositioneerd. Zowel op locatieniveau als bovenschools niveau is de behoefte aan scholing op deelterreinen hierop sterk en relatief sterker op bovenschools niveau. We kunnen dan ook vaststellen dat bovenschoolse managers zich langzamerhand realiseren, nu het takenpakket van de bovenschoolse manager helderder gaat worden, wat hun scholingsbehoeften zijn. Er zijn relatief nieuwe ontwikkelingen in gang gezet, zoals het mobiliteitsbeleid en loopbaanbegeleiding en ontwikkelingen op het terrein van management en organisatie, waarop deskundigheidsontwikkeling groot is. Oude vooropleidingen hebben aan dergelijke ontwikkelingen geen aandacht kunnen besteden.

96

Geraadpleegde literatuur

Agten, P.H.W. van & Seeters, M.J.E.M. van (1996). Bovenschoolse directievoering. Deventer: Kluwer. Agten, P.H.W. van, Dresselaars, C. & Hamann, G. (1997). Schoolleider: een vak apart. Deventer: Kluwer. Agten, P.H.W. van (1999). Bovenschools management: waar gaan we in de nieuwe eeuw naar toe? Inleiding Congres Bovenschools Management, gehouden op 14 april 1999 te Amersfoort. Boef-van der Meulen, S., Schüssler, I. & Karsten, S. (1993). Schemergebieden. Het bestuurlijk middenniveau in het primair onderwijs. Rijswijk: SCP. Brasjen, G. en A. Knevelbaard (red.). (1995). Naar een nieuwe directiestructuur. Voorburg: Besturenraad PC onderwijs. Doesburg. K & Kuypers, W. (1996). Bovenschools management. Den-Bosch: KPC. Heuvel, P.J.M. van den (1997). Beoordelingskader voor bestuurlijke organisatiemodellen. Tijdschrift voor de onderwijspraktijk, 42 (5), 6-11. Hooge, E. (1998). Ruimte voor beleid. Amsterdam: Proefschrift Universiteit van Amsterdam. Houtveen, A.A.M. e.a (1999). Schaal- en autonomievergroting in het basisonderwijs. Utrecht: ISOR. Huisman (1997). Bestuursvormen en modellen voor het openbaar en bijzonder onderwijs: een eerste inventarisatie. In: Tijdschrift voor de onderwijspraktijk. Afl. 4, pag. 2 - 9 Imants, J. (1996). Leidinggeven aan onderwijs. Onderwijskundig leiderschap en taakdifferentiatie in basisscholen. Leiden: DSWO Press. Inspectie van het onderwijs (1999). Onderwijsverslag over het jaar 1998. Utrecht Kessel, N. van, Kuijk, J. van, Krabbedijk, J. & Mensink, J. (1998). Alternatief bestuur openbaar onderwijs en de positie van het directiestatuut. Onderzoek onder gemeenten en alternatieve besturen in het openbaar onderwijs. Nijmegen: ITS.

89


Kessel, N. van, Kuijk, J. van & Mensink, J. (1999) Nog meer scholing of toch maar niet. Scholingsbehoeften van schoolleiders en besturen in het primair onderwijs. Nijmegen: ITS. Keuning, D. & Epping, D.J. (1982) Management en organisatie. Leiden. Kuypers, W. (1998). Persoonlijk leiderschap in een lerende basisschool. Den Bosch: KPC groep Stoel, W.G.R. (1994). De taakinhoud, de taakomvang en de taakbelasting van schoolleiders in het basisonderwijs. Enschede: Universiteit Twente. SGBO (1997). Bestuursvormen openbaar onderwijs. Besturen op afstand: de stand van zaken. Den Haag: SGBO. Ven, J. van de (1997). 'Het Arnhems model': lessen uit het verleden en voor de toekomst. Onderwijs lokaal. 4. (11), 2 - 5. Wentzel, J. (1995). Traditionele of bovenschoolse directie. Den Haag: VNG. Wezel, S. van & Bal, J. (1997). Inventarisatie van schoolmanagement in het primair onderwijs. Leiden: Research voor beleid. Wieringen, A.J.M. van & Van der Venne (1995) Veranderingen in gemeentelijk onderwijsbeleid en schoolbestuur 1991 – 1994 SCO-Kohnstamm instituut

98

BOVENSCHOOLS MANAGEMENT

Recommend Documents