BEZWARENONDERZOEK KWALITATIEF DEEL

RAPPORT

BEZWARENONDERZOEK KWALITATIEF DEEL

Den Haag, februari 2011 © VNG / Waarderingskamer

INHOUDSOPGAVE

1 1.1

Introductie Aanleiding en onderzoeksdoelen

1 1

1.2 1.3

Onderzoeksopzet Opzet rapport

1 1

2

Samenvatting

3

2.1 2.2 2.2.1 2.2.2 2.2.3

Waarnemingen Overzicht aanbevelingen Algemeen Landelijk Gemeenten

3 5 5 5 6

3 3.1 3.1.1 3.1.2 3.1.3 3.2

Contourenschets Wet WOZ Belang WOZ-waarde Massaliteit WOZ-paradox Bezwaarprocedures

7 7 7 7 8 8

3.2.1 3.2.2 3.2.2.1 3.2.2.2 3.2.3 3.3 3.3.1 3.3.2

Rechtsbescherming Functies procedures Zeef- en signaalfunctie Contactfunctie Andere aanpak rechtsbescherming Effectiviteit uitvoeringspraktijk Kwaliteit, inzicht en acceptatie Zeggingskracht bezwaarpercentages

8 8 8 9 9 10 10 11

4 4.1 4.2

Waarnemingen in het onderzoek Algemene waarnemingen Investeringen in „kwaliteit‟

13 13 14

4.3 4.3.1 4.3.2 4.3.2.1 4.3.2.2 4.3.3 4.3.3.1 4.3.3.2 4.4

Investeringen in „inzicht‟ Algemeen beeld Voorlichting Algemene voorlichting Waardeonderbouwing Bezwaarprocedure Voorbereiding uitspraak Uitspraak op bezwaar Investeringen in „acceptatie‟

14 14 15 15 15 17 17 17 19

5

Kwalitatief onderzoek

21

5.1 5.2 5.3 5.4

Onderzoeksaanpak Selectie gemeenten Opzet onderzoek per gemeente Interviews

21 21 21 21

5.5

Dossieronderzoek

22

5.6

Personele inzet

22

6 6.1

Analyse van de interviews Basisgegevens onderzochte gemeenten

23 23

6.2 6.3 6.4 6.4.1

Karakterisering onderzochte gemeenten Positionering binnen de gemeente Waardebepaling Voorbereiding

23 23 23 23

6.4.2 6.5 6.6 6.6.1 6.6.2 6.6.3 6.7 6.7.1 6.7.2 6.7.3

Zelfwerkzaamheid Waardevaststelling Voorlichting Voorbereidende werkzaamheden Verzending beschikking Taxatieverslagen Bezwaarafhandeling Ontvangst en sorteren bezwaarschriften Voorbereiding uitspraak Horen

24 24 24 24 25 25 25 25 25 26

6.7.4 6.8 6.8.1 6.8.2 6.9 6.10 6.11

Inzicht in grieven en bezwaarmakers Uitspraak op bezwaar Redactie uitspraak Functie bezwaarschrift Alternatieven geschilbeslechting Politieke aandacht Algemene indruk

26 26 26 27 27 27 27

7 7.1 7.1.1 7.1.2 7.1.3 7.2 7.3 7.3.1 7.3.2 7.3.3 7.3.4

Dossieronderzoek Dossiers Karakter dossiers Tijdsduur Waardeverloop Belanghebbenden Beschikkingen Informatie-uitwisseling voor bezwaar Beschikkingsdatum Waardeonderbouwing Bezwaarschriften

29 29 29 29 30 30 30 30 31 31 31

7.4 7.4.1 7.4.2

Grieven belanghebbende Aard grieven Onderbouwing waarde

31 31 32

7.5 7.5.1 7.5.2 7.5.3 7.5.4 7.6

Voorbereiding uitspraak Coördinatie en uitvoering Opname ter plaatse Contact tijdens voorbereiding Horen Uitspraak op bezwaar

33 33 33 33 33 34

7.6.1

Formele overwegingen

34

7.6.2 7.6.3

Overwegingen over de waarde Waardeonderbouwing

34 38

Bijlage 1

Spreiding gemeenten over selectiecriteria

41

Bijlage 2

Geraadpleegde literatuur

43

1

INTRODUCTIE

1.1

Aanleiding en onderzoeksdoelen

In 2009 zijn VNG en Waarderingskamer een onderzoek begonnen naar de afdoening van bezwaarschriften tegen WOZ-beschikkingen bij woningen. Aanleiding voor het onderzoek is de constatering dat ondanks een dalende lijn in het aantal bezwaarschriften, er tussen gemeenten nog grote verschillen in bezwaarpercentages bestaan. Het onderzoek is erop gericht om meer inzicht te krijgen in omvang, aard en oorzaken van de bezwaarschriften. Een tweede doel is het verzamelen van (concrete) mogelijkheden om het aantal bezwaarschriften verder terug te dringen. 1.2

Onderzoeksopzet

Het onderzoek bestaat uit een kwantitatief onderzoek en een kwalitatief onderzoek. Het kwantitatieve onderzoek is door de Waarderingskamer uitgevoerd op basis van beschikbare gegevens uit het door haar uitgevoerde toezicht, de uitgevoerde benchmark, en de door het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) gepubliceerde gegevens.1 Het kwalitatief onderzoek is onder leiding van de VNG uitgevoerd en valt in twee delen uiteen: A.

Een diepteonderzoek naar de opzet, uitvoering en uitkomsten van de bezwaarafhandeling; Een beperkt dossieronderzoek bij (maximaal) 15 gemeenten.

B. 1.3

Opzet rapport

Dit rapport bevat de analyse van de bevindingen uit het kwalitatieve onderzoek dat in het najaar van 2010 is uitgevoerd. Hoofdstuk 2 bevat een samenvatting van het onderzoeksrapport en een overzicht van de aanbevelingen. Hoofdstuk 3 geeft een contourenschets van de uitvoeringspraktijk WOZ, de rechtsbescherming en de onderlinge wisselwerking. Hoofdstuk 4 beschrijft de waarnemingen uit het kwalitatieve onderzoek. Het onderzoek zelf is uitgewerkt in hoofdstuk 5 (opzet), hoofdstuk 6 (interviews) en hoofdstuk 7 (dossieronderzoek).

1

Onderzocht is of er een correlatie is tussen het percentage bezwaarschriften van een gemeente, het karakter van het gemeentelijke objectenbestand en demografische factoren. Uit het onderzoek blijkt dat een duidelijke correlatie ontbreekt.

-1-

-2-

2

SAMENVATTING

Dit hoofdstuk bevat de grote lijnen uit de waarnemingen in het uitgevoerde onderzoek en een opsomming van de aanbevelingen. 2.1

Waarnemingen

Ontwikkelingen in de uitvoering Sinds de invoering van de Wet WOZ hebben gemeenten veel geïnvesteerd in de uitvoering van de Wet WOZ. Zo is de oorspronkelijke vierjaarlijkse herwaardering uitgegroeid tot een proces waarin jaarlijks een actuele marktwaarde voor alle onroerende zaken in Nederland wordt vastgesteld. De Wet WOZ is daarmee in bijna 15 jaar uitgegroeid tot een volwassen overheidstaak. Uit het toenemende gebruik van de WOZ-waarde binnen en buiten de overheid blijkt dat de erkenning van de kwaliteit van de taakuitoefening groeit, ook onder burgers en bedrijven. Dit is een prestatie waarop gemeenten met trots mogen terugkijken. In 2010 bedroeg het bezwaarpercentage tegen WOZ-beschikkingen ongeveer 2,9%, wat landelijk neerkomt op ruim 220.000 bezwaarschriften. Dit aantal ligt beduidend lager dan het aantal bezwaarschriften in de jaren ervoor. Een verdere terugdringing van de bezwaarschriften is mogelijk, maar vraagt tijd. Dit komt doordat het percentage bezwaarschriften niet alleen wordt bepaald door de kwaliteit van de waardebepaling, maar ook door inzicht en begrip bij belanghebbenden. Deze factoren in onderling verband bepalen de acceptatie van de WOZ-waarde en de mate waarin belanghebbenden bereid zijn om procedures te voeren over de WOZ-waarde. Pijlers voor de WOZ-beschikking Een goede (lees: niet bestreden) WOZ-beschikking rust op dus drie pijlers: kwaliteit, inzicht en acceptatie. De pijler „kwaliteit‟ ziet voornamelijk op de waardebepaling door de gemeente. Het betreft hier een intern gericht, complex technisch proces om de bandbreedte te bepalen waarbinnen de waarde in het economische verkeer zich bevindt, en de vertaling daarvan in een bedrag.2 Om dit proces uit te voeren, moeten gemeenten beschikken over de juiste basisgegevens en analysetechnieken. De pijler „inzicht‟ ziet op de uitleg van de vastgestelde waarde aan de burger. Het betreft hier een wisselwerking tussen burger en gemeente waarbij de gemeente laat zien welke gegevens en analysetechnieken er zijn gebruikt, en hoe het gebruik daarvan zich op correcte wijze vertaalt in de vastgestelde waarde. Met andere woorden, de gemeente laat zien hoe zij aan de waarde is gekomen. De pijler „acceptatie‟ ziet op de wil van de individuele burger om de voor hem vastgestelde waarde en de daaruit voortvloeiende (financiële) gevolgen te aanvaarden. Het betreft hier een afweging die de gemeente niet kan sturen, maar hooguit kan proberen te beïnvloeden. De drie pijlers staan niet op zichzelf, maar beïnvloeden elkaar over en weer.3

2 3

De WOZ-paradox. Zie uitgebreider: par. 3.1.3. Zie uitgebreider: par. 3.3.1.

-3-

Het is de verwachting dat een verdere terugdringing van het aantal bezwaarschriften kan leiden tot het verder terugdringen van de kosten die gemoeid zijn met de uitvoering van de Wet WOZ. Om dat te bereiken, zal moeten worden geïnvesteerd in de acceptatie van de WOZ-beschikkingen. Investeringen volgen elkaar in fasen op Uit het onderzoek komt naar voren dat gemeenten de afgelopen jaren veel hebben geïnvesteerd in de kwaliteit van het waarderingsproces. Daarmee is een goede basis gelegd voor de pijler „kwaliteit‟. De vervolgstap hierop is investeren in de pijler „inzicht‟. Uit het onderzoek blijkt dat er tussen gemeenten nog grote verschillen bestaan in aandacht voor deze pijler. Verdere professionalisering van de uitvoeringspraktijk waarbij meer dan tot op heden aandacht bestaat voor het inzichtelijk maken van de waardebepaling, biedt de beste kans om tot een effectievere uitvoering van de Wet WOZ te komen. Daarin investeren zou op termijn tot een daling van de WOZ-kosten kunnen leiden, maar de investeringen vormen geen basis voor snelle winsten. Wat de investeringen in de pijler „inzicht‟ betreft, laat het onderzoek zien dat op de volgende terreinen mogelijkheden voor verbetering bestaan.  Bij de verdere professionalisering van de WOZ-waardering neemt een proactieve en open houding naar de burger, een belangrijke plaats in. Een dergelijke houding vloeit niet spontaan voort uit de aard van de WOZ-werkzaamheden. Deze zijn gericht op de kwaliteit van het interne proces en minder op naar buiten gerichte presentatie en communicatie. Dit wordt versterkt doordat de WOZ- en belastinggegevens persoonsgegevens kunnen zijn waarvoor geheimhouding geldt. De mate waarin de met de WOZ-uitvoering belaste afdelingen een open houding aannemen, rust sterk op individuele initiatieven van de medewerkers binnen de afdeling. Soms kunnen deze medewerkers ook aansluiting vinden bij gemeentebrede initiatieven. Door de onbekendheid met de landelijk opgebouwde expertise over houding- en cultuurverandering, maakt men daar zelden gebruik van. Het verdient aanbeveling om de WOZ-afdelingen te coachen op het gebied van directe communicatie met belanghebbenden en te laten delen in interne gemeentebrede initiatieven.  Uit het onderzoek blijkt een afnemende aandacht voor de algemene voorlichting over de waardebepaling, zoals die aanvankelijk door gemeenten werd gegeven. Alternatieven zijn daarvoor niet in de plaats gekomen. Blijkbaar nemen de gemeenten aan dat de belanghebbenden inmiddels wel weten hoe de waardering in zijn werk gaat. Daarmee gaat men voorbij aan het feit dat het werkproces de afgelopen jaren is veranderd en dat de groep belanghebbenden wijzigt. Het gebruik van nieuwe media biedt mogelijkheden om deze algemene voorlichting in een modern jasje te steken.  De waardeonderbouwing in het taxatieverslag vormt een wezenlijk onderdeel van de uitleg over de totstandkoming van de waarde. In 2010 zijn al initiatieven genomen om te komen tot een uitgebreider taxatieverslag. Deze initiatieven moeten zeker worden voortgezet. Voorkomen moet worden dat de WOZ-waarde wordt gepresenteerd als de uitkomst van een eenvoudige rekensom, waarbij aan de WOZ-waarde het karakter van een taxatie komt te ontbreken. Bezien moet worden of de WOZ-waarde zo kan worden gepresenteerd dat één bedrag de bandbreedte van rechtmatige waarden weergeeft (WOZ-paradox).

-4-

 Belangrijke verbeterpunten zijn te behalen bij het benutten van een bezwaarprocedure. Een bezwaarschrift maakt zichtbaar aan welk inzicht het de belanghebbende ontbreekt om de kwaliteit van de WOZ-beschikking juist in te schatten. Gemeenten kunnen dan het bezwaarschrift benutten om uitleg te geven. In het pionierproject Prettig contact met de overheid van het ministerie van Binnenlandse Zaken zijn hiervoor bruikbare ideeën getest.  Uit het onderzoek blijkt dat uitspraken op bezwaar niet alleen onnodig juridisch zijn, maar door het gebruik van tekstblokken ook niet altijd ingaan op de kern van een naar voren gebrachte grief. Investeringen in helder geschreven, op maat gemaakte uitspraken op bezwaar zullen eraan bijdragen dat de belanghebbende zich serieus genomen voelt. Ook zal het zijn inzicht in de vastgestelde waarde vergroten. Samen met de gedane investeringen in de pijler „kwaliteit‟ zullen investeringen in de pijler „inzicht‟ bijdragen aan een verdere acceptatie van de WOZ-waarde en daarmee tot het terugdringen van het aantal bezwaarschriften. Dit vergt investeringen in hulpmiddelen en deskundige mensen. Investeringen die in een tijd van krimpende gemeentelijke budgetten alleen te realiseren zijn als het belang van de goede WOZ-praktijk en de noodzaak om verder te investeren op de politieke agenda komt. Het risico bestaat dat de doorgaans kleine vakafdelingen onvoldoende slagkracht kunnen opbrengen om voor de uitvoering van de Wet WOZ die plaats op de politieke agenda te verwerven. Vergroting van zelfvertrouwen en trots, en de mogelijkheden om hiermee ook politiek te profileren, vragen landelijke ondersteuning van de betrokkenen binnen gemeenten. 2.2

Overzicht aanbevelingen

2.2.1

Algemeen

 Politieke aandacht verwerven voor het belang van permanente en verdere investeringen in de WOZ-praktijk  Permanente kwaliteitsbewaking en kwaliteitsverbetering van de basisgegevens  Inzet van moderne media bij de permanente voorlichting  Intensievere inzet van taxatieverslag om inzicht in waardering te geven  Inzetten van mediationvaardigheden  Medewerkers opleiden in het gebruik van helder Nederlands  Uitspraken op bezwaar ontdoen van onnodige juridische ballast  Uitspraken op bezwaar richten op de grieven van belanghebbende (maatwerk) 2.2.2

Landelijk

 Politieke aandacht verwerven voor het belang van permanente en verdere investeringen in de WOZ-praktijk  Kennis over cultuur- en houdingsverandering beschikbaar stellen en delen  Gemeenschappelijke productie van film voor internetmedia  Verdere uitwerking gemoderniseerd taxatieverslag  Onderzoek naar het inzichtelijk maken WOZ-paradox in taxatieverslag  Mogelijkheden onderzoeken om de verstrekking van waardegegevens vanwege gerechtvaardigd belang te integreren in de waardeonderbouwing  Taalgebruik in tekstblokken VNG aanpassen

-5-

2.2.3

Gemeenten

 Politieke aandacht verwerven door trots en zelfvertrouwen uit te stralen over gerealiseerde kwaliteit  Cultuur- en houdingsverandering bespreekbaar maken binnen de afdeling    

Betere registratie van geraadpleegde taxatieverslagen door individuele belanghebbenden Burgers actief wijzen op gegevensverstrekking op grond van gerechtvaardigd belang Bellen met belanghebbende voor nadere toelichting of verduidelijking van grieven Opname ter plaatse benutten voor uitleg

   

Uitspraken op bezwaar ontdoen van onnodige juridische ballast Ontvankelijkheid alleen behandelen bij gebreken in bezwaarschrift Uitspraken op bezwaar richten op de grieven van belanghebbende (maatwerk) Ontgrieven van bezwaarschriften loskoppelen van mogelijke tekstblokken in de uitspraak op bezwaar  Tekstblok aanvullen met persoonlijke gegevens uit belanghebbendes bezwaarschrift  Opzet uitspraak op bezwaar wijzigen door beslissing naar voren te halen.

-6-

3

CONTOURENSCHETS

Bij de afdoening van bezwaarschriften tegen WOZ-beschikkingen, komen de waardering en de rechtsbescherming samen. Om deze samenkomst te plaatsen, geeft dit hoofdstuk een schets van beide. Het hoofdstuk sluit af met een analyse naar de betekenis van de bezwaarschriften voor de effectiviteit van de uitvoeringspraktijk. 3.1

Wet WOZ

3.1.1

Belang WOZ-waarde

Met de invoering van de Wet WOZ wenste de wetgever zoveel mogelijk knelpunten weg te nemen op het terrein van de duidelijkheid, doelmatigheid en uitwisselbaarheid van waardegegevens bij de waardering van onroerende zaken door de overheid.4 Om deze doelen te bereiken, is sinds de introductie van de Wet WOZ veel geïnvesteerd in wetgeving en uitvoering. Zo is de oorspronkelijke vierjaarlijkse herwaardering uitgegroeid tot een proces waarin jaarlijks een actuele marktwaarde voor alle onroerende zaken in Nederland wordt vastgesteld. De Wet WOZ is daarmee in bijna 15 jaar uitgegroeid tot een volwassen overheidstaak. Uit het toenemende gebruik van de WOZ-waarde binnen en buiten de overheid blijkt dat de erkenning van de kwaliteit van de taakuitoefening groeit, ook onder burgers en bedrijven. Dit is een prestatie waarop gemeenten met trots mogen terugkijken. 3.1.2

Massaliteit

Nederland kent ongeveer 8,3 miljoen WOZ-objecten waarvan circa 90% woningen zijn. De jaarlijkse waardevaststelling is dan ook een massaal proces. Uit cijfers van de Waarderingskamer blijkt dat gemeenten in 2010 ongeveer 8,4 miljoen beschikkingen5 hebben verstuurd. Het versturen van grote aantallen beschikkingen met een adres en een waarde, leidt onmiskenbaar tot veel, in verschijningsvorm gevarieerde reacties van de ontvangers. Globaal zijn deze reacties in te delen naar verzoeken om algemene inlichtingen, het opvragen van taxatieverslagen en het indienen van bezwaarschriften. Een exact beeld van de omvang aan reacties is niet beschikbaar; alleen het aantal bezwaarschriften wordt landelijk bijgehouden. Het bezwaarpercentage bedroeg bij aanvang van het eerste WOZ-tijdvak in 1997 ruim 7%. In de loop van de jaren is dit percentage gedaald naar 2,7% in 2010. Dit komt neer op ruim 200.000 bezwaarschriften. De afdoening van deze bezwaarschriften vraagt dan ook nog steeds een wezenlijke investering van gemeenten. Uit de benchmark 2009 blijkt dat circa 22% van de kosten is besteed aan de afdoening van bezwaar en beroep. Gelet op de grote aantallen, is de verwachting dat een verdere terugdringing van het aantal bezwaarschriften kan leiden tot een verdere kostenbesparing.

4 5

MvT, Kamerstukken II 1992/93, 22 885, nr. 3, p. 3 Ongeveer 7,5 miljoen beschikkingen voor woningen en 860.000 beschikkingen voor niet-woningen.

-7-

3.1.3

WOZ-paradox

De wijze waarop de WOZ-beschikking de WOZ-waarde presenteert, wekt de indruk dat de waarde met een objectieve, rekenkundige benadering is vast te stellen op een exact bedrag. Niets is minder waar. De essentie van waarderen is een zo nauwkeurig mogelijke benadering van de verwachte werkelijkheid. Dit maakt dat de uitkomst een bedrag is dat zich binnen een zekere bandbreedte van de werkelijkheid bevindt. Anders gezegd: binnen deze zekere bandbreedte bevinden zich verschillende bedragen die elk voor zich de waarde in het economische verkeer van de onroerende zaak (de WOZ-waarde) kunnen zijn.6 In het voorgaande schuilt een contradictie. De WOZ-beschikking noemt immers één bedrag de WOZ-waarde terwijl ook de omliggende bedragen de WOZ-waarde kunnen zijn. Deze tegenstrijdigheid tussen bedrag en bandbreedte, wordt in dit rapport aangeduid als de WOZ-paradox. 3.2

Bezwaarprocedures

3.2.1

Rechtsbescherming

Rechtsbescherming vormt een van de pijlers waarop de hedendaagse democratische rechtstaat rust. De individuele burger moet zich kunnen verweren tegen gedragingen en beslissingen van de overheid.7 Evenals elders in het bestuursrecht, is de rechtsbescherming bij WOZ-beschikkingen repressief, individueel en beperkt.8 Dit brengt met zich dat een individuele burger pas kan reageren nadat de overheid voor hem een beslissing heeft genomen, waarbij de burger alleen kan reageren op de beslissing zelf en niet tegen andere overheidsgedragingen. Ook is de rechtsbescherming inhoudelijk beperkt. De heffingsambtenaar moet op grond van het bezwaarschrift het bestreden besluit heroverwegen.9 Bij een WOZ-beschikking dus een heroverweging van de vastgestelde waarde.10 3.2.2

Functies procedures

3.2.2.1 Zeef- en signaalfunctie11 Een bezwaarprocedure heeft zowel een zeeffunctie als een signaalfunctie.12 De zeeffunctie ziet voornamelijk op de bestreden beschikking zelf.13 Doordat de belanghebbende de gelegenheid

6

Een WOZ-waarde bevindt zich niet per se onder of op het midden van de bandbreedte. De invulling die de Hoge Raad aan de waarde in het economische verkeer heeft gegeven, brengt namelijk met zich dat de WOZ-waarde overeenkomt met de prijs die de meestbiedende koper bereid is te betalen voor de onroerende zaak. Deze prijs bevindt zich op de bovengrens van de bandbreedte. 7 Van den Ban 2009-2, blz. 213. 8 9

Van den Ban 2009-1, blz. 245 en 251. Art. 7:11, lid 1, Awb.

10

De onderzoekers lezen art. 7:11 Awb zo dat grieven gericht tegen de waarde ertoe leiden dat de heffingsambtenaar die waardebepaling moet heroverwegen. Die heroverweging hoeft zich niet alleen te beperken tot de in bezwaar genoemde elementen, maar kan ook andere elementen van de waardebepaling betreffen. De heffingsambtenaar heeft hier een iets ruimere taak dan de belastingrechter die zich op grond van art. 8:69, lid 1, Awb alleen beperkt tot de geschilpunten tussen beide partijen en de gevolgen van die geschilpunten voor de waarde. 11 Overgenomen uit: Van den Ban 2009-1, blz. 174-175. 12 13

Happé, van Loon en Slijpen 2005, blz. 137; Van Wijk, Konijnenbelt en Van Male 2005, blz. 518-519. In deze zeeffunctie komt sterk de rechtsbescherming naar voren.

-8-

krijgt zijn visie naar voren te brengen op de feiten, omstandigheden en toepassing van wetgeving, kan de heffingsambtenaar nagaan of de oorspronkelijke beschikking aan de wettelijke vereisten voldoet. Deze nadere standpuntuitwisseling is vooral van belang bij de uitvoering van de Wet WOZ omdat de heffingsambtenaar bij de voorbereiding geen of zeer 14

beperkt informatie bij de belanghebbende inwint. De bezwaarfase biedt dan de mogelijkheid om over en weer van elkaars zienswijzen kennis te nemen waardoor misverstanden en onduidelijkheden kunnen worden weggenomen en daarmee onnodige procedures voor de rechter kunnen worden voorkomen. Mocht het desondanks toch tot een procedure voor de rechter komen dan biedt de bezwaarfase de mogelijkheid om het geschil nader gepreciseerd aan de rechter voor te leggen. De signaalfunctie ziet meer op alle bezwaarschriften gezamenlijk. Zeker bij terugkerende klachten zijn uit de bezwaarschriften knelpunten in de uitvoering van de waardering naar boven te halen. Populair gezegd, biedt deze informatie de mogelijkheid om aan de heffingsambtenaar en aan het college van B&W ongevraagde feedback te geven waarmee de uitvoeringspraktijk in de toekomst te verbeteren is. 3.2.2.2 Contactfunctie Burgers en bedrijven hebben op vele manieren met de overheid van doen. Meestal indirect door dat overheidsbesluiten en -handelingen de burgers en bedrijven indirect raken. Soms is er ook direct contact. Het overgrote deel van deze directe contacten tussen burgers en overheid loopt zonder strubbelingen, soms ook leiden deze contacten tot problemen en conflicten. De betrokkene kan die problemen en conflicten doorgaans alleen aankaarten met formele, hoofdzakelijk schriftelijke en zeer juridische klacht-, bezwaar- of beroepsprocedures. Daarbij is het de betrokkene niet altijd duidelijk met welk onderdeel van “de gemeente” (of “de overheid”) hij van doen heeft en hoe de procedures precies verlopen. In de relatie tussen gemeenten en burger, neemt de WOZ-beschikking een bijzondere plaats in. Het is een jaarlijks contactmoment dat de burger raakt in een belangrijk bezit: het huis. In de brij aan overheidshandelingen en regels kan de toezending van een WOZ-beschikking daardoor een onverwachte opening bieden aan burgers en bedrijven die hun ongenoegen, problemen of conflicten kenbaar willen maken. De toezending gaat immers gepaard met contactgegevens en bezwaarmogelijkheid, en biedt daarmee een zichtbare toegang tot het bastion “de gemeente”. 3.2.3

Andere aanpak rechtsbescherming

Zoals hiervoor al is aangegeven, kunnen burgers en bedrijven hun problemen of conflicten met de overheid doorgaans alleen aankaarten met formele, hoofdzakelijk schriftelijke en zeer juridische klacht-, bezwaar- of beroepsprocedures. Het karakter van deze procedures draagt bij aan een afstandelijke, juridisch ingeklede verhouding tussen burger en overheid waarbij de echte problemen vaak niet aan bod komen. Dit leidt tot een afname van het vertrouwen van de burgers in de overheid en een grote belasting van de rechtsbescherming.15

14 15

In tegenstelling tot de rijksbelastingen, wordt bij de uitvoering van de WOZ zelden met aangifteformulieren gewerkt. Euwema, Koetsenruijter en Van der Velden 2010, blz. 14.

-9-

Volgens de Nationale Ombudsman kan de overheid deze ontwikkeling keren door een andere aanpak van conflicten. Het op een gelijkwaardige wijze omgaan met burgers, goede communicatie, het niet juridiserend benaderen van conflicten en het eventueel toepassen van mediation, vormen krachtige middelen om het vertrouwen van de burger in de overheid te 16

bevorderen. Hierop aansluitend kan het jaarlijkse contactmoment bij de toezending van de WOZ-beschikkingen, worden gezien als een kans in plaats van een verplichting. Een kans waarbij de gemeente laat zien dat de burger hem aan het hart gaat. Daarbij past het niet om de toezending van de WOZ-beschikkingen direct te laten verzanden in juridische procedures. Het signaal van de Nationale Ombudsman is de afgelopen jaren ook door WOZ-afdelingen van gemeenten opgepakt door te pionieren met proactief en oplossingsgericht werken. Bij deze manier van werken is in het bijzonder aandacht voor snel en persoonlijk (telefonisch) contact om met de betrokkene te bespreken wat voor hem de beste behandeling is van zijn bezwaarschrift. Ook is er aandacht voor de inzet van communicatieve en conflictbeperkende vaardigheden vanuit een open, belangstellende en oplossingsgerichte houding (mediationvaardigheden). 3.3

Effectiviteit uitvoeringspraktijk

3.3.1

Kwaliteit, inzicht en acceptatie

De WOZ-beschikking vormt het sluitstuk van de waardebepaling; een geminimaliseerde weerslag voor de direct belanghebbenden bij de onroerende zaak van een complex technisch proces. Een technisch proces dat zich buiten het gezichtsveld van de betreffende belanghebbenden heeft afgespeeld. Dit maakt dat de ontvanger van een WOZ-beschikking zich een beeld moet vormen van het onzichtbare voorbereidende proces. Tegelijkertijd moet op basis van die beeldvorming een inschatting worden gemaakt of de uitkomst correct, of althans acceptabel, is voor de mogelijke financiële gevolgen die uit die waarde voortvloeien. Als die acceptatie ontbreekt, bestaat er een reële kans dat de ontvanger van de WOZ-beschikking zich met een bezwaarschrift verzet tegen de vastgestelde waarde. Uit het voorgaande komt naar voren dat een goede (lees: niet bestreden) WOZ-beschikking, rust op drie pijlers: kwaliteit, inzicht en acceptatie. De pijler „kwaliteit‟ ziet voornamelijk op de waardebepaling door de gemeente. Het betreft hier een intern gericht, complex technisch proces om de bandbreedte te bepalen waarbinnen de waarde in het economische verkeer zich bevindt. Om dit proces uit te voeren, moeten gemeenten beschikken over de juiste basisgegevens en analysetechnieken. De pijler „inzicht‟ ziet op de uitleg van de vastgestelde waarde aan de burger. Het betreft hier een wisselwerking tussen burger en gemeente waarbij de gemeente laat zien welke gegevens en analysetechnieken er zijn gebruikt, en hoe het gebruik daarvan zich op correcte wijze vertaalt in de vastgestelde waarde. Met andere woorden: de gemeente laat zien hoe zij aan de waarde is gekomen.

16

Nationale Ombudsman 2005, blz. 75.

- 10 -

De pijler „acceptatie‟ ziet op de wil van de individuele burger om de voor hem vastgestelde waarde en de daaruit voortvloeiende (financiële) gevolgen te aanvaarden. Het betreft hier een afweging die de gemeente niet kan sturen, maar hooguit kan proberen te beïnvloeden. De drie pijlers staan niet op zichzelf, maar beïnvloeden elkaar over en weer. Om het vertrouwen van de burger te winnen, zal de gemeente gebruik moeten maken van goede gegevens en technieken. Maar een overheid kan nog zoveel investeren in de kwaliteit, zonder een duidelijke uitleg leidt die kwaliteit niet automatisch tot acceptatie. De belanghebbende staat immers buiten het taxatieproces en heeft geen zicht op de inhoud van de voorbereiding. Tegelijkertijd zal de bereidheid tot acceptatie bepalend zijn voor de investeringen in kwaliteit en inzicht. Een wantrouwende burger laten inzien dat de waarde correct is, vraagt meer uitleg en meer investeringen in kwaliteit. 3.3.2

Zeggingskracht bezwaarpercentages

In par. 3.1.2 is aangegeven dat het terugdringen van het aantal bezwaarschriften tot een kostenbesparing bij de uitvoering van de WOZ kan leiden. Beperkt tot een relatie tussen bezwaarschriften en directe werkzaamheden, klopt deze aanname. De onderzoekers ervaren echter dat de gedachte leeft dat gemeenten die minder bezwaarschriften hebben, al hun werkzaamheden goed op orde hebben. In die gedachtegang betekent weinig bezwaarschriften dat gemeenten de WOZ daardoor goedkoper kunnen uitvoeren. In die gedachte is een effectieve uitvoering met weinig bezwaarschriften ook een uitvoering waarin de kosten zo veel mogelijk zijn beperkt. Met de in par. 3.3.1 is beschreven pijlers willen de onderzoekers deze gedachtegang bestrijden. Een effectieve uitvoeringspraktijk met een laag percentage bezwaarschriften vindt immers een balans tussen kwaliteit, inzicht en acceptatie. Een verlaging van het bezwaarpercentage vergt een mix aan investeringen die pas op termijn effectief kunnen worden. Er zijn geen snelle winsten te boeken.

- 11 -

- 12 -

4

WAARNEMINGEN IN HET ONDERZOEK

Dit hoofdstuk schetst de waarnemingen uit het kwalitatieve onderzoek en verbindt daaraan aanbevelingen voor verdere verbetering van de uitvoeringspraktijk. 4.1

Algemene waarnemingen

In het kwalitatieve onderzoek zijn 15 gemeenten betrokken. Doel van het onderzoek was het krijgen van een diepgaander beeld van de uitvoeringspraktijk en de omstandigheden die deze praktijk bepalen. Dat beeld is door de combinatie van interviews en dossieronderzoek verkregen. Ondanks het beperkte aantal gemeenten, bestaat de stellige indruk dat het onderzoek een goed beeld geeft van de landsbrede uitvoeringspraktijk. Uit het onderzoek blijkt dat de waardering van onroerende zaken zoals dat voor de uitvoering van de Wet WOZ is georganiseerd, een vak is. Een vak dat specialistische kennis vraagt van omvangrijke administratieve, en technisch complexe procedures, maar weinig politieke uitstraling heeft.17 De medewerkers zijn mede door het specialistische karakter van het werk zeer betrokken bij hun werk. De doorgaans kleine uitvoerende afdelingen, weten zich binnen de gemeente vaak niet zo te positioneren dat er bestuurlijke aandacht voor is. Zij voeren het vak met een zekere bescheidenheid uit. Het zijn juist deze afdelingen die met de WOZ-beschikking het jaarlijkse contact met de burgers onderhouden en de contacten tijdens de bezwaarprocedures moeten vormgeven. De onderzoekers signaleren hier een risico nu de gemeentelijke organisaties sterk in beweging zijn. Het handhaven van de bereikte kwaliteit, de verdere professionalisering van de WOZ-werkzaamheden en de realisatie van de hierna te noemen aanbevelingen, zullen de komende jaren om investeringen in hulpmiddelen en deskundige mensen vragen. Investeringen die in een tijd van krimpende gemeentelijke budgetten alleen te realiseren zijn als de meerwaarde van de investeringen en de terugverdienmogelijkheden nadrukkelijk onder de politieke aandacht zijn te brengen. Anders gezegd: het belang van de goede WOZ-praktijk en de noodzaak om verder te investeren moet op de politieke agenda. Het risico bestaat dat de doorgaans kleine vakafdelingen mede door hun bescheidenheid, onvoldoende slagkracht kunnen opbrengen om die plaats voor de uitvoering van de Wet WOZ op de politieke agenda te verwerven. Ondanks de breed aangetroffen enthousiasme voor het vak, is de uitvoeringspraktijk hierdoor kwetsbaar. Niet alleen om verdere verbeterslagen te maken, maar ook om het bereikte kwaliteitsniveau te handhaven. Vergroting van zelfvertrouwen en trots, en de mogelijkheden om hiermee ook politiek te profileren, vragen landelijke ondersteuning van de betrokkenen binnen gemeenten. Aanbevelingen:  Politieke aandacht verwerven voor belang van permanente en verdere investeringen in de WOZ-praktijk  Trots en zelfvertrouwen over bereikte kwaliteit uitstralen 17

Zoals uit par. 6.10 blijkt is de politieke aandacht sterk afhankelijk van de belangstelling van het verantwoordelijke collegelid. Daarnaast neemt de politieke aandacht toe als de Waarderingskamer een negatief oordeel afgeeft voor structurele problemen bij de uitvoering.

- 13 -

4.2

Investeringen in ‘kwaliteit’

Uit de interviews komt naar voren dat de gemeenten de afgelopen jaren vooral hebben geïnvesteerd in de kwaliteit van het WOZ-proces. Veel gemeenten hebben hun werkprocessen opnieuw bekeken en gestroomlijnd en er is geïnvesteerd in hulpmiddelen. Daarnaast werken de gemeenten aan (verdere) verbetering van de basisgegevens voor de waardering. Een kritische factor hierbij blijft de investering in de personele organisatie. Weliswaar is veel werk in huis gehaald om minder afhankelijk te zijn van leveranciers, maar tegelijkertijd is deze ontwikkeling ingegeven uit een oogpunt van kostenbesparing. Hierdoor zijn de vaak kleine afdelingen nog steeds kwetsbaar door uitval van personeel. De onderzochte gemeenten bevinden zich in verschillende investeringsstadia. Uit de interviews blijkt dat gemeenten die pas hebben geïnvesteerd in werkprocessen en hulpmiddelen, vaker met hogere bezwaarpercentages te maken hebben. Dit geldt ook voor gemeenten die bezig zijn met de (verdere) verbetering van de basisgegevens. Uit het onderzoek komt naar voren dat gemeenten die vroegtijdig en gericht hebben geïnvesteerd in de kwaliteit van hun basisgegevens, in samenhang met investeringen in hulpmiddelen en kennis en vaardigheden van medewerkers, doorgaans met minder bezwaarschriften te maken hebben. Uit de interviews komt naar voren dat deze gemeenten met een groter zelfvertrouwen de bezwaar- en beroepsprocedures tegemoet treden. Ook zetten deze gemeenten de informatie uit bezwaarschriften bewust in bij de permanente aanpassing en verbetering van de basisgegevens. De mate waarin gemeenten in het recente verleden hebben geïnvesteerd in de kwaliteit, rechtvaardigt de verwachting dat de intern gerichte investeringen zich de komende jaren zullen vertalen in een verder dalend bezwaarpercentage. 4.3

Investeringen in ‘inzicht’

4.3.1

Algemeen beeld

In tegenstelling tot de pijler „kwaliteit‟, waar gemeenten landsbreed in investeerden, verschilt de aandacht voor investeringen in pijler „inzicht‟ per gemeente sterk. Een verklaring hiervoor is de aard van de waardering. De waardering is een zakelijk proces waarbij van objecten afgeleide gegevens met een sterk technische werkwijze worden herleid tot een bedrag.18 De werkzaamheden zijn daardoor gericht op de kwaliteit van het interne proces en minder op naar buiten gerichte presentatie en communicatie. Dit wordt versterkt doordat de WOZ- en belastinggegevens persoonsgegevens kunnen zijn waarvoor geheimhouding geldt. Daarnaast maakt de achtergrondinformatie over de burgers die voor de communicatie van belang kan zijn, geen onderdeel uit van de basisgegevens voor kwalitatief goede waardering.19 Uit het onderzoek blijkt dat gemeenten in pijler „inzicht‟ gaan investeren nadat eerst de pijler „kwaliteit‟ op orde is gebracht. Het is een vervolgstap in een verdere professionalisering van de WOZ-waardering. Bij die professionalisering neemt een proactieve en open houding naar de

18 19

Een bedrag dat zich door de WOZ-paradox ook nog eens binnen een zekere bandbreedte bevindt. In de interviews kwam dit bijvoorbeeld naar voren in een beperkt globaal beeld van de bevolkingsopbouw en sociale achtergrond van de burgers; zie par. 6.2.

- 14 -

burger, een belangrijke plaats in. De verandering in de houding, die niet spontaan voortvloeit uit de aard van de WOZ-werkzaamheden, rust sterk op individuele initiatieven van de medewerkers binnen de afdeling. Soms kunnen deze medewerkers ook aansluiting vinden bij gemeentebrede initiatieven voor cultuurveranderingen bij burgergericht werken. Uit de interviews blijkt dat door de onbekendheid met de landelijk opgebouwde expertise over houding- en cultuurverandering, men daar zelden gebruik van maakt. Aanbevelingen:  Kennis over cultuur- en houdingsverandering beschikbaar stellen en delen  Cultuur- en houdingsverandering bespreekbaar maken binnen de afdeling 4.3.2

Voorlichting

4.3.2.1 Algemene voorlichting Uit het onderzoek komt naar voren dat de aandacht voor de algemene voorlichting eerder afdan toeneemt. Daarbij lijkt de verschuiving van project naar geautomatiseerd proces, een rol te spelen. Zo is het gebruik om tijdens de voorbereiding van de waardebepaling publiciteit te geven aan de werkzaamheden, zo goed als verdwenen. Daarnaast blijkt uit de interviews dat in het recente verleden door individuele gemeenten extra aandacht is besteed aan de bijsluiter. Maar deze ontwikkeling wordt in een aantal gemeenten door bezuinigingen weer ongedaan gemaakt. Het is een onterechte veronderstelling dat alle belanghebbenden inmiddels wel weten hoe de waardering wordt uitgevoerd. Zowel de veranderende werkwijzen als de veranderende samenstelling van de groep belanghebbenden, maken dat structureel aandacht noodzakelijk is voor de algemene voorlichting over werking en uitvoering van de Wet WOZ. Naast de meer traditionele vormen van publiciteit biedt de inzet van moderne communicatietechnieken de mogelijkheid om in het bijzonder jongere belanghebbenden te bereiken. In dat licht bezien, is te denken aan een productie van een film voor YouTube en andere internetmedia waarin de stappen van de waardebepaling inzichtelijk worden gemaakt. Deze productie kan als studieopdracht voor een opleiding film en media, of journalistiek worden uitgevoerd. Aanbevelingen:  Permanente voorlichting over de waardebepaling  Inzet van moderne media bij de permanente voorlichting  Gemeenschappelijke productie van film voor internetmedia 4.3.2.2 Waardeonderbouwing De beperkte hoeveelheid informatie op een WOZ-beschikking, staat in schril contrast met de complexiteit van de WOZ-waardering. Uit een oogpunt van acceptatie, kan het taxatieverslag de benodigde transparantie over de waardering geven. Uit het onderzoek komt naar voren dat het actief verstrekken van taxatieverslagen of andere waardeonderbouwingen zowel bij de beschikking als in bezwaarprocedures geen vaste praktijk

- 15 -

is.20 Dit komt wellicht doordat in de Wet WOZ is opgenomen dat het taxatieverslag op verzoek wordt verstrekt. Deze wettelijke bepaling stamt nog uit de tijd dat het opstellen van een taxatieverslag nog per geval handmatig moest plaatsvinden. Tegenwoordig zijn de taxatieverslagen bij de meeste gemeenten elektronisch beschikbaar en met een beveiligingscode zoals DigiD toegankelijk. Deze op het oog actieve verstrekking, heeft in de praktijk een passief karakter doordat gemeenten er geen zicht op hebben in welke gevallen belanghebbenden gebruik maken van deze digitale mogelijkheid. Dat gemeenten niet vaker het taxatieverslag actief beschikbaar stellen, is opmerkelijk omdat het taxatieverslag uitgelezen mogelijkheden biedt om de belanghebbenden duidelijk te maken hoe de vastgestelde waarde tot stand is gekomen. De intensievere inzet van het taxatieverslag om de WOZ-waarde te verduidelijken, verdient dan ook aanbeveling. Hierbij kan worden voortgebouwd op de eerste ervaringen met het uitgebreide taxatieverslag zoals dat begin 2010 is gepresenteerd door VNG en Waarderingskamer. Een andere mogelijkheid om burgers meer inzicht in de waarde te geven, is de actieve inzet van de waardeverstrekking wegens een gerechtvaardigd belang (art. 40, lid 1, Wet WOZ). Ook hiermee kunnen bezwaarschriften wellicht worden voorkomen als blijkt dat er sprake is van acceptabele onderlinge waardeverhoudingen. Waarschijnlijk ingegeven door de hoge mate van geheimhouding die de fiscale praktijk kenmerkt, wijzen gemeenten burgers zelden op deze wettelijke mogelijkheid om meer informatie te krijgen. Een actieve voorlichting over deze mogelijkheid is gewenst. Daarnaast verdient het aanbeveling om de mogelijkheden te bekijken of en hoe de verstrekking van waardegegevens vanwege gerechtvaardigd belang, is te integreren in de onderbouwing van de vastgestelde waarde. Bijzondere aandacht bij de taxatieverslagen vraagt de toelichting op de WOZ-paradox. In de huidige taxatieverslagen wordt alleen gewerkt met de bedragen van de transacties en de vastgestelde WOZ-waarden. De bandbreedte waarbinnen een rechtmatige WOZ-waarde zich zou bevinden, wordt niet gegeven. Mede met het oog op de buitenwerkingstelling door de Hoge Raad van de bezwaardrempels21, zal hier nader onderzoek nodig zijn hoe deze bandbreedte inzichtelijk is te maken.22 In het onderzoek is geconstateerd dat gemeenten doorgaans niet weten of een individuele belanghebbende zijn taxatierapport heeft geraadpleegd. Hiermee kan de gemeente niet nagaan welke informatie de belanghebbende al heeft ontvangen, en welke mogelijkheden er zijn om de totstandkoming van de WOZ-waarde nader toe te lichten. Uit een oogpunt van inzicht in de individuele belanghebbende, verdient het aanbeveling deze informatie beter te registreren en te gebruiken bij verdere contacten met de belanghebbende. Aanbevelingen:  Intensievere inzet van taxatieverslag om inzicht in waardering te geven  Verdere uitwerking gemoderniseerd taxatieverslag  Onderzoek naar het inzichtelijk maken WOZ-paradox in het taxatieverslag

20 21 22

Zie par. 7.4.2 en 7.6.3. HR 22 oktober 2010, nr. 08/02324, LJN: BL1943 (Rotterdam). Zie ook Van den Ban 2011.

- 16 -

 Mogelijkheden onderzoeken om de verstrekking van waardegegevens vanwege gerechtvaardigd belang te integreren in de waardeonderbouwing  Burgers actief wijzen op gegevensverstrekking op grond van gerechtvaardigd belang  Betere registratie van geraadpleegde taxatieverslagen door individuele belanghebbenden 4.3.3

Bezwaarprocedure

Met een bezwaarschrift geeft een burger aan dat hij onvoldoende inzicht in de gegevens heeft, om de waarde te accepteren. Dit biedt de mogelijkheid om de burger op zijn situatie gerichte informatie te verstrekken. De bezwaarprocedure biedt een uitgelezen mogelijkheid om de WOZ-waarde te verduidelijken. Het onderscheidt zich zelfs van de algemene voorlichting en de waardeonderbouwing doordat hier gericht kan worden verduidelijkt. Het bezwaarschrift biedt immers aanwijzingen voor de punten waarop de waardering niet duidelijk is voor de burger. 4.3.3.1 Voorbereiding uitspraak Uit het onderzoek blijkt dat gemeenten zich ook steeds meer bewust zijn van de mogelijkheden van een bezwaarprocedure. Zo is in de interviews aangegeven dat een bezwaarschrift een terugkoppeling vormt over de kwaliteit van de gebruikte gegevens.23 In dit verband is het wel opmerkelijk dat uit het dossieronderzoek blijkt dat in drie kwart van de dossiers er geen contact was met de belanghebbende. 24 Uit de interviews blijkt dat de eerste stappen door gemeenten worden gezet door te bellen, of door te zorgen dat de taxateur bij de opname ter plaats ook daadwerkelijk met de belanghebbende spreekt. Meer mogelijkheden om contact te zoeken en de bezwaarprocedure in te zetten voor verdere verduidelijking, zijn te vinden in het rapport Prettig contact met de overheid.25 Aanbevelingen:    

Inzetten van mediationvaardigheden26 Bellen met belanghebbende voor nadere toelichting of verduidelijking van grieven Opname ter plaatse benutten voor uitleg Aandacht voor beeldvorming

4.3.3.2 Uitspraak op bezwaar Reageren op grieven Bij de verduidelijking van de WOZ-waarde verdient naast de voorbereiding, ook de inrichting van de uitspraken op bezwaar zelf, aandacht. Uit het onderzoek blijkt dat gemeenten voor de uitspraak op bezwaar werken met tekstblokken. Het risico van tekstblokken is tweeledig: onnodige juridisering en onvolledige reactie.

23 24 25 26

Zie par. 6.8.2. Zie par. 7.5.3. Euwema, Koetsenruijter en Van der Velden 2010. Communicatieve en conflictbeperkende vaardigheden vanuit een open, belangstellende en oplossingsgerichte houding.

- 17 -

De tekstblokken hebben vaak onnodig een sterk juridische inslag. Hierdoor worden in de 27

uitspraak ook zaken besproken die niet in geschil zijn. Daarnaast leidt de juridische inslag ertoe dat de teksten moeilijk te begrijpen zijn. Enkele gemeenten hebben de tekstblokken de afgelopen jaren tegen het licht gehouden en het taalgebruik aangepast. Dit vraagt training en ondersteuning. Uit het onderzoek blijkt dat enkele gemeenten de traditionele volgorde in de uitspraak op bezwaar hebben gewijzigd door eerst de beslissing en dan pas redenen te geven. Bij het taalkundig verbeteren van de tekstblokken kan de VNG het goede voorbeeld geven door ook haar tekstblokken op taalgebruik te toetsen. Het gebruik van tekstblokken leidt, naast onnodige juridisering, ook regelmatig tot een onvolledige reactie. De oorzaak hiervan is te vinden in het werkproces. Bij het ontleden (“ontgrieven”) van de bezwaarschriften wordt een grief zodanig geïnterpreteerd dat deze past bij een tekstblok. Hierdoor gaan de onduidelijkheden die bij de belanghebbende leven, al gedeeltelijk verloren. Daarnaast ontbeert het bijpassende tekstblok vaak net die elementen, die van een standaardtekst maatwerk maken. Tijdens het onderzoek bleek dan ook regelmatig dat een reactie op een grief langs de kern van de klacht schampt, waardoor het voor belanghebbende niet duidelijk is in hoeverre datgene wat in de grief naar voren is gebracht, van invloed is op de waarde. Inzicht in gang van zaken Uit het onderzoek komt naar voren dat veel gemeenten geen inzicht geven in de gang van zaken tijdens de behandeling van de bezwaarschriften. Alleen enkele gemeenten die al langere tijd lage bezwaarpercentages hebben, vermelden de stappen die zij hebben ondernomen bij de voorbereiding van de uitspraak op bezwaar. Daarmee geven deze gemeenten naar de burger inzicht in de zorgvuldigheid waarmee de heroverweging is uitgevoerd. Een belangrijk inzicht dat niet alleen bijdraagt aan de acceptatie van de uitspraak, maar op de langere termijn ook het vertrouwen in de gemeentelijke werkwijze versterkt. Aanbevelingen:  Medewerkers opleiden in het gebruik van helder Nederlands  Uitspraken op bezwaar ontdoen van onnodige juridische ballast  Ontvankelijkheid alleen behandelen bij gebreken in bezwaarschrift    

Uitspraken op bezwaar richten op de grieven van belanghebbende (maatwerk) Inzicht geven in de handelingen in de bezwaarprocedures Taalgebruik in tekstblokken VNG aanpassen Ontgrieven van bezwaarschriften loskoppelen van mogelijke tekstblokken in de uitspraak op bezwaar  Tekstblok aanvullen met persoonlijke gegevens uit belanghebbendes bezwaarschrift  Opzet uitspraak op bezwaar wijzigen door beslissing naar voren te halen  Gang van zaken bij bezwaarbehandeling opnemen in uitspraak op bezwaar

27

Illustratief zijn hier de vaak uitvoerige alinea‟s over de ontvankelijkheid, in het bijzonder over de tijdigheid van het bezwaarschrift. De gemeente dient de ontvankelijkheid weliswaar ambtshalve te toetsen, maar die toetsing zegt niets over de aangevoerde grieven. In navolging van de rechter, kunnen gemeenten deze alinea‟s weglaten of vervangen door de zin: “in reactie op uw tijdig ingediende bezwaarschrift …”.

- 18 -

4.4

Investeringen in ‘acceptatie’

Van de drie pijlers waarop een goede WOZ-beschikking rust, zal acceptatie uiteindelijk tot daadwerkelijke vermindering van de bezwaarschriften leiden. Als de belanghebbende naar zijn gevoel of deskundigheid vindt dat de waarde aansluit bij de werkelijke waarde, zal hij geen gebruikmaken van de bezwaarmogelijkheid. Investeren in acceptatie is investeren in draagvlak voor de zorgvuldige wijze waarop gemeenten de waardering uitvoeren. Zoals eerder al is aangegeven, zijn de drie pijlers tegelijkertijd communicerende vaten. Op de pijlers „kwaliteit‟ en „inzicht‟ kan de WOZ-praktijk de meeste invloed uitoefenen. De investeringen daarin zullen zeker bijdragen aan de acceptatie van de WOZ-waarde. Tegelijkertijd zal de acceptatie van andere factoren afhankelijk zijn, zoals het algemene beeld dat men heeft van de gemeente, de overheid of de samenleving. Concrete investeringen om die beeldvorming te beïnvloeden, zijn binnen het kader van dit onderzoek niet voorhanden.

- 19 -

- 20 -

5

KWALITATIEF ONDERZOEK

Dit hoofdstuk beschrijft de onderzoeksaanpak van het kwalitatieve deel van het bezwarenonderzoek. 5.1

Onderzoeksaanpak

Voor een diepgaander beeld van de uitvoeringspraktijk is een kwalitatief onderzoek opgezet. In dit onderzoek zijn 15 gemeenten bevraagd over de werkwijze bij de uitvoering van de Wet WOZ in het algemeen en de afdoening van bezwaarschriften tegen de WOZ-waarden van woningen in het bijzonder. Er is voor gekozen om bij de geselecteerde gemeenten zowel het diepteonderzoek als het dossieronderzoek uit te voeren. Het onderzoek richtte zich op belastingjaar 2009 (waardepeildatum 1 januari 2008). 5.2

Selectie gemeenten

Voor de selectie van gemeenten zijn twee criteria gehanteerd: het bezwaarpercentage en de mogelijke inzet van vernieuwende initiatieven. Daarnaast is er naar gestreefd de gemeenten zoveel als mogelijk te spreiden over het land. Wat het bezwaarpercentage betreft is aangenomen dat de gemeenten met het laagste percentage het beste scoren; gemeenten met de hoogste percentages het slechtste. Uit beide groepen zijn 5 gemeenten geselecteerd. Voor gemeenten met vernieuwende initiatieven, is een oproep geplaatst op de website van de VNG. Uit de reacties zijn de overige gemeenten geselecteerd. Het onderzoek heeft uiteindelijk plaatsgevonden bij de gemeenten:      

Almere Blaricum Borger-Odoorn Breda Enkhuizen Etten-Leur

 Gorinchem  Gemeentebelastingen Kennemerland Zuid28  Meppel  Neder-Betuwe  Oegstgeest

   

Roermond Waddinxveen Zaanstad Zutphen

De medewerking aan het onderzoek was vrijwillig. 5.3

Opzet onderzoek per gemeente

Mede met het oog op het tijdsbeslag, is er voor gekozen om iedere gemeente één keer te bezoeken. Tijdens het bezoek is een interview afgenomen aan de hand van een vaste vragenlijst. Aansluitend vond het dossieronderzoek plaats. 5.4

Interviews

De interviews hadden ten doel een beeld te krijgen van de uitvoering van de Wet WOZ in de gemeente. Naast de directe werkwijze kwam ook de positie van de WOZ-praktijk binnen het

28

Samenwerkingsverband van de gemeenten Bloemendaal, Haarlemmerliede en Spaarnwoude, Heemstede en Zandvoort.

- 21 -

gemeentelijk apparaat, en de politiek-bestuurlijke aandacht aan de orde. Meer concreet is in de interviews ingegaan op:  karakterisering gemeente;  bekendheid met gemeente en haar organisatie;    

inzicht in bezwaren en bezwaarmakers; werkwijze bezwaarbehandeling; zicht op inhoud bezwaren; benutting bezwaren als leermoment;

 toegepaste of voorgenomen aanpassingen in werkwijze. Van alle interviews zijn verslagen gemaakt. De gemeenten hebben de gelegenheid gekregen op dit verslag te reageren. 5.5

Dossieronderzoek

Ook voor het dossieronderzoek is gebruikgemaakt van een vaste vragenlijst. Deze vragenlijst is zodanig ingericht dat de gegevens in een geautomatiseerd systeem waren te verwerken. Voor een deel van de vragen is aansluiting gezocht bij het promotieonderzoek van Van den Ban29. Voor het onderzoeksjaar 2009 zijn naar schatting ruim 250.000 bezwaarschriften ingediend.30 Gelet op dit aantal, de beschikbare onderzoekstijd, en de beschikbare personele capaciteit, was een representatieve steekproef niet mogelijk. Om die reden is voor een alternatieve, thematische aanpak gekozen. Daarbij is niet zozeer gekeken naar de representativiteit van de steekproef, maar naar een wenselijke verdeling op basis van de karakteristieken van de bezwaardossiers. Om die reden is aan de onderzochte gemeenten gevraagd om 10 dossiers met de volgende karakteristieken te verstrekken:  twee dossiers waarbij de waardegrieven zijn gehonoreerd;  twee dossiers waarbij de waardegrieven zijn afgewezen;  het eerste dossier dat is afgedaan en waar een waarde in geschil is;  het laatste dossier dat is afgedaan en waar een waarde in geschil is;  twee dossiers met herhalingsbezwaren;  één dossier waarbij geen beroep is ingesteld tegen de waarde;  één dossier waarbij wel beroep is ingesteld tegen de waarde. 5.6

Personele inzet

Het kwalitatieve onderzoek is uitgevoerd door Sheila Snoey Kiewit (VNG), Gerbrand van den Ban (VNG) en Els Monster (Waarderingskamer). Veertien gemeenten zijn in wisselende teams van twee onderzoekers bezocht; één gemeente is om agendatechnische redenen bezocht door één onderzoeker.

29 30

Van den Ban 2009-1, bijlage 7. 8,5 mln beschikkingen x 85% woningen x 3,5% in bezwaar = ruim 250.000 bezwaarschriften.

- 22 -

6

ANALYSE VAN DE INTERVIEWS

Dit hoofdstuk beschrijft de uitkomsten en indrukken uit de interviews. 6.1

Basisgegevens onderzochte gemeenten

De 15 onderzochte gemeenten zijn geselecteerd op het algemene oordeel van de Waarderingskamer, de percentages bezwaarafhandeling op 1 oktober 2009 en 1 januari 2010, en landelijke spreiding. De onderzochte gemeenten zijn genoemd in par. 5.2. De spreiding van de onderzochte gemeenten over de selectiecriteria, is vermeld in bijlage 1. 6.2

Karakterisering onderzochte gemeenten

In de interviews is gevraagd een beschrijving te geven van de gemeente. De meeste geïnterviewden kunnen een beschrijving geven van de geografie van de gemeente en de aard van de bebouwing. Dit geldt niet voor een beschrijving van de bevolkingsopbouw of de sociale achtergrond van de burgers; daarvan bestaat bij de meeste geïnterviewden geen of een beperkt globaal beeld. 6.3

Positionering binnen de gemeente

Bij de meeste gemeenten zijn de WOZ-activiteiten bij belastingen ondergebracht. Zeker de kleinere gemeenten voeren de taken gecombineerd uit. De kleinst aangetroffen afdeling bestond uit 1 fte, de grootste uit bijna 40 fte. Het is opvallend dat de meeste gemeenten de afgelopen jaren hebben gekozen voor een groeimodel naar meer zelfwerkzaamheid en minder uitbesteding. Dit uit zich erin dat de gemeente zelf vooral de verwerking van objectgegevens, de inventarisatie voor de permanente marktanalyse, de voorbereiding van de modelmatige waardebepaling en de controle daarvan, uitvoert. Inhuur van externe deskundigheid vindt voornamelijk plaats voor ondersteuning bij de modelmatige waardebepaling en de taxatie van specifieke objecten (agrarische objecten, niet-woningen). Regelmatig gaven de geïnterviewden aan dat de afdeling zelfstandig of solitair binnen de gemeente functioneert. Dit lijkt aan te sluiten bij de beschrijving van de gemeentelijke organisatie als geheel, die wel met “eilanden” of “hokjesgeest” is omschreven. Bij enkele gemeenten is dit een aanleiding tot cultuurveranderingsprocessen. De meeste geïnterviewden beschrijven de sfeer binnen het gemeentelijk apparaat en de eigen afdeling als informeel. 6.4

Waardebepaling

6.4.1

Voorbereiding

Naast enkele permanente werkzaamheden zoals het verwerken van transacties voor de permanente marktanalyse, wordt het werkjaar globaal opgedeeld in drie blokken. De periode januari tot maart staat bij de meeste gemeenten in het teken van de verzending van beschikkingen, de voorlichting en het verwerken van de eerste reacties, waaronder het verstrekken van onderbouwingen (zie ook par. 6.6). De periode maart tot de zomervakantie (juli/augustus) staat bij veel gemeenten in het teken van de bezwaarafhandeling. Afhankelijk van de gekozen werkwijze kunnen deze werkzaamheden

- 23 -

ook in beperktere mate doorlopen tot in het najaar (zie ook par. 6.7). De periode na de zomer (augustus tot december) is ingeruimd voor de herwaardering voor het volgende jaar. Deze globale planning is bij individuele gemeenten verstoord doordat de afdoening van bezwaarschriften uitloopt, doordat werkwijze of automatisering lopende het jaar wordt aangepast, of doordat andere werkzaamheden (zoals de introductie van een nieuwe belasting) beslag legt op de beschikbare medewerkers. 6.4.2

Zelfwerkzaamheid

Zoals al in par. 6.3 is aangegeven, gaan steeds meer gemeenten ertoe over de werkzaamheden zelf uit te voeren. Bij enkele onderzochte gemeenten vindt concentratie van de werkzaamheden in een samenwerkingsverband plaats. Volgens de geïnterviewden zijn zowel de zelfwerkzaamheid als de samenwerking ingegeven door de wens om afhankelijkheid van derden te voorkomen en de kwetsbaarheid van de afdeling te beperken. De externe deskundigheid bestaat vaak uit de inhuur van gespecialiseerde bedrijven voor de ondersteuning bij de permanente marktanalyse en de modelmatige waardebepaling. Daarnaast worden taxateurs ingehuurd. 6.5

Waardevaststelling

De gemeenten verwerken tot eind januari, begin februari de laatste mutaties. Dit is mede afhankelijk van de afspraken met het printbureau over de aanlevering van het initiële bestand. Enkele gemeenten maken bij latere mutaties de WOZ-beschikkingen handmatig aan zodat deze tegelijk met de initiële kohier kunnen worden verzonden. Andere gemeenten kiezen ervoor de latere mutaties met een aanvullend kohier te verzenden. Op één gemeente na, worden er bij de WOZ-beschikking geen taxatieverslagen meegezonden. 6.6

Voorlichting

6.6.1

Voorbereidende werkzaamheden

In tegenstelling tot het verleden, geven de onderzochte gemeenten nog nauwelijks publiciteit aan de voorbereiding van de waardebepaling. Bij de onderzoekers bestaat de indruk dat de jaarlijkse herwaardering hierop van invloed is. Gemeenten verwachten dat burgers en bedrijven inmiddels bekend zijn met de herwaardering. Ook de geringere waardeontwikkeling ten opzichte van de vorige waardering, en het toegenomen modelmatige waardebepaling, spelen daarbij mee. In een enkele gemeente is voorafgaand aan de verzending van de beschikkingen een voorlichtingsavond gehouden voor burgers, waarbij ook de lokale politiek aanwezig kan zijn. De gemeenten gingen hier vooral toe over doordat in eerdere jaren veel mis was gegaan bij de herwaardering.

- 24 -

6.6.2

Verzending beschikking

De meeste gemeenten beperken de voorlichting bij de verzending van de WOZ-beschikkingen tot de bijsluiter. Ook besteden gemeenten geregeld aandacht aan de herwaardering op de gemeentepagina in het lokale huis-aan-huisblad. Voor de bijsluiter vormt de tekst van het voorgaande jaar vaak de basis. Wel hebben enkele gemeenten de bijsluitertekst onderworpen aan een kritische toets, bijvoorbeeld voor gemeentebrede projecten voor het gebruik van helder taalgebruik. 6.6.3

Taxatieverslagen

Art. 40 Wet WOZ opent voor de belanghebbende de mogelijkheid om een taxatieverslag te vragen. Eén onderzochte gemeente stuurt het taxatieverslag mee met iedere WOZ-beschikking. De gemeenten verstrekken verreweg de meeste taxatieverslagen via internet. Belanghebbenden kunnen via de gemeentelijke website en een inlogcode (al dan niet ondersteund door DigiD) het verslag voor hun object raadplegen en afdrukken. De meeste gemeenten hebben alleen zicht op het aantal bezoekers aan de module met taxatieverslagen. Een enkele gemeente kan daarnaast ook nagaan welke belanghebbenden hun taxatieverslag hebben geraadpleegd of afgedrukt. In afnemende mate zenden gemeenten op verzoek een papieren taxatieverslag toe. 6.7

Bezwaarafhandeling

6.7.1

Ontvangst en sorteren bezwaarschriften

Hoewel iedere gemeente een eigen werkwijze heeft, is er in de werkwijzen wel een patroon waarneembaar. Na ontvangst gaan de bezwaarschriften bij de meeste gemeenten naar de afdeling om daar te worden geregistreerd. De afdeling controleert of er is voldaan aan de formele vereisten, en verzendt de ontvangstbevestiging (eventueel met een verzoek tot verzuimherstel). Een enkele gemeente verzamelt de bezwaarschriften en stuurt deze zonder nadere analyse door naar het taxatiebureau voor verdere afhandeling. De meeste gemeenten echter, sorteren de bezwaarschriften zelf om vervolgens te bepalen welke bezwaren de WOZ-medewerkers zelf afdoen, en welke de (interne of externe) taxateurs. 6.7.2

Voorbereiding uitspraak

Er zijn twee scholen te onderscheiden bij de start van de inhoudelijke afhandeling van de bezwaarschriften. Er zijn gemeenten die kort na ontvangst en sortering, beginnen met de inhoudelijke afhandeling. De andere school benut de bezwaartermijn om de bezwaarschriften op straat, wijk of plaats te clusteren zodat na de bezwaartermijn met de inhoudelijke behandeling kan worden begonnen. De keuze voor de werkwijze hangt mede af van de mate van zelfwerkzaamheid en de beschikbaarheid van taxatiedeskundigen. In een enkele gemeente bezoekt een taxateur standaard de panden waartegen bezwaar is aangetekend. In de meeste gemeenten wordt die keuze van geval tot geval gemaakt.

- 25 -

Voor één gemeente is het bezwaarschrift aanleiding om de volledige taxatie (vaststellen objectkenmerken, keuze vergelijkingsobjecten) opnieuw te beoordelen. Bij die beoordeling worden ook de meest vergelijkbare objecten meegenomen. 6.7.3

Horen

De onderzochte gemeenten horen doorgaans alleen op verzoek van belanghebbende. Veel gemeenten zenden eerst een conceptuitspraak en vragen aan belanghebbende of het concept aanleiding geeft het verzoek te handhaven. Als de belanghebbende het verzoek vervolgens handhaaft, wordt een afspraak gemaakt. De meeste hoorzittingen worden geleid door de ambtenaar die de uitspraak voorbereidt. Een taxateur is niet altijd aanwezig. De geïnterviewde gemeenten gaan er overigens steeds meer toe over om al tijdens de voorbereiding van de uitspraak contact te zoeken met belanghebbende. Het eerste contact is doorgaans een telefonisch contact met de taxateur, soms met de bezwaarafhandelende ambtenaar. Een enkele gemeente gaat over tot huisbezoeken. In alle gevallen benut men het contact voor het geven van een nadere toelichting en het verkrijgen van meer inzicht in de werkelijke grieven. Gemeenten die deze werkwijze al langer toepassen, hebben doorgaans een laag bezwarenpercentage. 6.7.4

Inzicht in grieven en bezwaarmakers

In de interviews is gevraagd naar de verwachtingen over de inhoud van de bezwaarschriften en het beeld dat men van de uiteindelijke grieven heeft. Wat de verwachtingen betreft, beperkten deze zich bij de meeste gemeenten tot grieven die aan de economische crisis zijn gerelateerd. Een enkele gemeente verwachtte ook grieven die samenvielen met doorgevoerde aanpassingen en verbeteringen in de waarderingsmodellen. De vraag naar de werkelijke grieven kunnen de meeste gemeenten met moeite beantwoorden en beperkt zich tot zeer globale algemene indrukken. Gevraagd naar een beeld van de bezwaarmakers, kregen de onderzoekers zeer uiteenlopende antwoorden. Veel gemeenten hebben daar geen beeld bij. Een enkele gemeente signaleert een relatie tussen de bezwaarmaker en de WOZ-waarde, het karakter van het object, de wijk of de binding met de gemeente. 6.8

Uitspraak op bezwaar

6.8.1

Redactie uitspraak

De meeste gemeenten werken met tekstblokken voor het doen van de uitspraak. Afhankelijk van de werkwijze worden de te gebruiken tekstblokken voorgesteld door de taxateur of door de ambtenaar die de uitspraak voorbereid. Enkele gemeenten hebben de tekstblokken de afgelopen jaren tegen het licht gehouden en het taalgebruik aangepast. Bij de meeste gemeenten beoordeelt de behandelend ambtenaar of de heffingsambtenaar de uiteindelijke uitspraak op volledigheid en taalgebruik. Daar naar gevraagd, hechten gemeenten ook aan een

- 26 -

zorgvuldig opgestelde uitspraak. Daarbij geeft men doorgaans de voorkeur aan kwaliteit boven snelheid. Binnen de gemeenten ligt de verantwoordelijkheid voor de inrichting van de uitspraken op bezwaar bij de afdeling zelf. Politiek verantwoordelijken of andere afdelingen hebben daar geen bemoeienis mee. 6.8.2

Functie bezwaarschrift

Gevraagd naar de functie van het bezwaarschrift, noemen de gemeenten spontaan de rechtsbescherming en terugkoppeling over de kwaliteit van de gebruikte gegevens. 6.9

Alternatieven geschilbeslechting

Gemeenten staan terughoudend tegenover mediation. Geen van de geïnterviewde gemeenten maakt daar uit eigen beweging gebruik van. Een deel van de gemeenten werken altijd mee aan een mediationverzoek van belanghebbende. Deze verzoeken komen doorgaans pas voor in de beroepsprocedure als mediation door tussenkomst van de rechtbank wordt geopperd. Hoewel de onderzochte gemeenten zich er niet altijd van bewust zijn, zetten zij wel steeds vaker mediationvaardigheden in. Zo kunnen belanghebbenden telefonisch, op het gemeentehuis of thuis een persoonlijke toelichting krijgen op de vastgestelde waarde. Ook gaan de geïnterviewde gemeenten er steeds meer toe over om in de voorbereiding van de uitspraak contact op te nemen met belanghebbende. Enerzijds om de waardering nader toe te lichten, anderzijds om de grieven beter in beeld te krijgen. 6.10

Politieke aandacht

De politieke aandacht voor de uitvoering van de Wet WOZ, is doorgaans beperkt. Als er belangstelling bestaat, vloeit dat meestal voort uit de persoonlijke belangstelling van het verantwoordelijke collegelid. De meeste aandacht gaat uit naar de waardeontwikkeling in samenhang met de tariefsontwikkeling. Structurele verstoringen bij de werkzaamheden krijgen politieke aandacht nadat de Waarderingskamer een negatief algemeen oordeel heeft afgegeven. Overigens ervaren de betrokken ambtenaren de invloed van een negatief oordeel op de politieke belangstelling, niet als vervelend. 6.11

Algemene indruk

Gevraagd naar de sterke punten van de gemeentelijke werkwijze, noemen gemeenten vooral de samenwerking binnen het team en de onderlinge kennisoverdracht. Gemeenten met lage bezwaarpercentages noemen naast open communicatie met de burger ook de investering in de basis, het doorlopend verbeteren van objectkenmerken en het gecontroleerd verwerken van aanpassingen die uit de bezwaarschriften voorvloeien. De personele kwetsbaarheid is voor veel gemeenten een zwak punt. ook de afhankelijkheid van derden (taxatiebureaus, automatiseerders) en de beperkte mogelijkheid om de waardering te controleren, worden door gemeenten als een zwak punt ervaren. Gevraagd naar hulp om verbeteringen te realiseren, noemen de meeste gemeenten vooral punten waarop zij zelf invloed hebben. Bij het verkennen van samenwerkingsvormen, de

- 27 -

omgang met professionele bezwaarmakers en specialistische kennis bij de uitvoering, verwachten gemeenten hulp van derden zoals de VNG en de Waarderingskamer.

- 28 -

7

DOSSIERONDERZOEK

Dit hoofdstuk beschrijft de uitkomsten en indrukken uit het dossieronderzoek. Er wordt met nadruk op gewezen dat het geschetste beeld alleen ziet op de onderzochte dossiers; het kan niet als landelijk beeld worden gelezen.31 7.1

Dossiers

Voor het dossieronderzoek is aan iedere bezochte gemeente gevraagd om 10 dossiers met verschillende karakteristieken (zie ook par. 5.5) ter inzage te geven. In 13 gemeenten zagen de dossiers op het jaar 2009, in 2 gemeenten op het jaar 2010. Van de verstrekte dossiers bleken er uiteindelijk 146 bruikbaar voor nader onderzoek.32 7.1.1

Karakter dossiers

In het onderzoek zijn de volgende karakteristieken aangetroffen.

Dossier waarbij de waardegrieven zijn toegekend

18%

Dossier waarbij de waardegrieven zijn afgewezen

20%

Eerste waardedossier dat is afgedaan

6%

Laatste waardedossier dat is afgedaan

8%

Dossier met herhalingsbezwaren

17%

Dossier zonder beroep tegen de waarde

9%

Dossier met beroep tegen de waarde

10%

Onbekend

12% 0%

5%

10%

15%

20%

25%

Grafiek 1 - Karakteristiek dossiers

In nagenoeg alle dossiers is één object beschikt en in geschil. 7.1.2

Tijdsduur

In de onderzochte dossiers33 verliep gemiddelde 134 dagen tussen de ontvangst van het bezwaarschrift en de uitspraak op bezwaar. Uit nadere analyse van de tijdsduur blijkt dat de afhandelingstijd sterk wordt beïnvloed door de handelingen in de voorbereiding. Zo is de gemiddelde afdoeningstermijn 187 dagen bij dossiers waarin een aanvulling op de motivering wordt ingediend. Bij dossiers waar een opname ter plaatse plaatsvindt, is de looptijd 171 dagen en bij dossiers waar wordt gehoord, is de doorlooptijd 198 dagen.

31 32 33

Om de schijn van nauwkeurigheid weg te nemen zijn percentage afgerond. Tenzij anders vermeld, zijn in dit hoofdstuk de genoemde percentages berekend op basis van n=146. n=141

- 29 -

7.1.3

Waardeverloop

In de onderzochte dossiers bedraagt het gemiddelde waardegeschil circa € 67.000 of 16% van 34 de beschikte WOZ-waarde. De waardeverlaging bedraagt gemiddeld € 47.000 of 11% van de beschikte WOZ-waarde.35 In Grafiek 2 zijn per waardeklasse de gemiddelden van het waardegeschil en de waardeverlaging aangegeven van de onderzochte dossiers.

36

250.000

25%

200.000

20%

150.000

15%

100.000

10%

50.000

5%

0

0% tot 200.000

200.000 / 300.000

300.000 / 400.000

400.000 / 500.000

500.000 / 750.000 750.000 / 1.000.000

1.000.000 +

waardek lassen gemiddeld geschil €

gemiddelde verlaging €

gemiddeld geschil %

gemiddelde verlaging %

Grafiek 2 - Waardegeschil en waardeverlaging naar waardeklassen

Uit de onderzoeksgegevens blijkt voorts dat 77% van de beschikte WOZ-waarden boven de gemiddelde WOZ-waarde ligt en 23% daaronder. Na de uitspraak op bezwaar komt 5% van de waarden alsnog onder de gemiddelde WOZ-waarde te liggen. 7.2

Belanghebbenden

In nagenoeg alle dossiers is de belanghebbende een natuurlijk persoon die de procedure zelf voert. De belanghebbende is doorgaans eigenaar/gebruiker (82%) of eigenaar (16%) van het bestreden object. 7.3

Beschikkingen

7.3.1

Informatie-uitwisseling voor bezwaar

Uit de onderzochte dossiers blijkt dat gemeenten tot aan het bezwaarschrift zeer sporadisch contact hebben met de belanghebbende. Aanwijzingen van enig contact is in 2% van de dossiers aangetroffen.

34 35 36

n=87 n=50 Bij de waarden tot € 200.000 lijkt de daadwerkelijke verlaging hoger te zijn dan het gestelde geschil door belanghebbende. Dit verschil is veroorzaakt doordat belanghebbenden niet altijd een bedrag in geschil hebben aangevoerd, terwijl gemeenten in die zaken wel een (relatief aanzienlijke) verlaging aangebracht.

- 30 -

7.3.2

Beschikkingsdatum

Van de onderzochte dossiers is 6% in januari van het WOZ-jaar beschikt, 75% in februari en 14% in maart. In de resterende maanden van het WOZ-jaar, is 5% van de dossiers beschikt. Een enkele beschikking is in het volgende jaar vastgesteld. 7.3.3

Waardeonderbouwing

In bijna de helft van de onderzochte dossiers is voorafgaand aan het bezwaarschrift een waardeonderbouwing verstrekt. De wijze waarop deze verstrekking plaatsvond, is in 43% van de betreffende dossiers37 onbekend. In 37% van dossiers is sprake van een digitale verstrekking en in 20% is de waardeonderbouwing op papier verstrekt. 7.3.4

Bezwaarschriften

Grafiek 3 geeft het verloop weer van de binnenkomst van de bezwaarschriften. De ontvangst was redelijk gespreid, met een kleine stijging aan het einde van de bezwaartermijn. 20,0% 18,0% 16,0% 14,0% 12,0% 10,0% 8,0% 6,0% 4,0% 2,0% 0,0% vooraf

week 1

week 2

week 3

week 4

week 5

week 6

week 7

later

Grafiek 3 - Ontvangst bezwaarschriften

In nagenoeg alle dossiers zijn individuele bezwaarschriften aangetroffen die direct zijn gemotiveerd. In 1 dossier was sprake van een georganiseerd bezwaarschrift aangetroffen.38 In 11% van de dossiers is het bezwaarschrift later gemotiveerd of is de motivering aangevuld. 7.4

Grieven belanghebbende

7.4.1

Aard grieven

Iedere procedure staat op zich. Dit maakt het onmogelijk om op detailniveau de inhoudelijke redenen van de belanghebbenden en de gemeenten onderling te vergelijken. Daarom is er voor 37 38

n=68 De onderzoekers hebben op basis van tekstherkenning geconstateerd dat belanghebbenden regelmatig gebruik maken van voorbeelden van belangenorganisaties of internet. Deze voorbeelden zijn niet als georganiseerde bezwaarschriften aangemerkt. Daarvan is sprake als meerdere belanghebbenden bewust en met enige mate van coördinatie een (nagenoeg) zelfde bezwaarschrift indienen.

- 31 -

gekozen om de redenen te classificeren. Voor de classificering is aangesloten bij de systematiek in de dissertatie van Van den Ban.

39

Zoals uit Grafiek 4 blijkt, vormen klachten over de vergelijkingsobjecten in de bezwaarschriften de belangrijkste grief. In 50,0% van de dossiers gaat de belanghebbende hierop in. Andere veel gehoorde grieven zien op objectkenmerken en omstandigheden van het WOZ-object (36,3%), periodieke ontwikkeling WOZ-waarden (36,3%), omgevingsfactoren (24,7%) en waardeontwikkeling woningmarkt (19,9%). Roerend/onroerend

0%

Waardering is opnieuw getoetst

1%

Waarderingsficties

1%

Vrijstellingen

1%

Objectafbakening

1%

Persoonlijke omstandigheden belanghebbende

2%

Correcties eerder jaar niet of onvoldoende verwerkt

3%

Algemene rechtsbeginselen

4%

Ongemotiveerd

4%

Gehanteerde waarderingsmethode (algemeen)

5%

Niet aan de waarde gerelateerde grieven

7%

Waardeonderbouwing voor object

7%

Koop-, huur-, stichtingsprijs van het WOZ-object

8%

Periodieke waardeontwikkeling (woning)markt

20%

Omgevingsfactoren

25%

Periodieke waardeontwikkeling WOZ-waarden

36%

Objectkenmerken en omstandigheden van het WOZ-object

36%

Vergelijkingsobjecten

50% 0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

% van de onderzochte dossiers

Grafiek 4 - Grieven belanghebbenden

7.4.2

Onderbouwing waarde

In 65% van de dossiers onderbouwt de belanghebbende de voorgestane waarde niet. Van de 40 onderbouwde dossiers is de onderbouwing in 98% opgenomen in het bezwaarschrift; in 2% van de dossiers volgt de onderbouwing in een later stuk. Zoals uit Grafiek 5 blijkt, bestaan de meeste onderbouwingen uit een eigen opstelling in het bezwaarschrift (63%). Daarnaast is de onderbouwing in 22% van de dossiers afkomstig van

39 40

De systematiek is nader uiteengezet in Van den Ban 2009-1, par. 15.2.3. n=51

- 32 -

een waardedeskundige. In geen van de dossiers is een taxatierapport aangetroffen dat speciaal voor de bezwaarprocedure is opgemaakt.

Taxatierapport - bestreden beschikking

0%

Taxatierapport - buurpand

2%

Onbekende vastlegging

6%

Schriftelijke verklaring waardedeskundige

6%

Eerdere WOZ-beschikking

10%

Taxatierapport - aankoop/financiering

14%

Eigen opstelling in (aanvulling op) het bezwaarschrift

65% 0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

% van de onderb ouwde dossiers

Grafiek 5 - Wijze waardeonderbouwing belanghebbenden

7.5

Voorbereiding uitspraak

7.5.1

Coördinatie en uitvoering

In 53% van de dossiers41 voeren de gemeenten de voorbereiding zelf uit. In 16% coördineert de gemeente de werkzaamheden maar vraagt de gemeente wel om advies bij een externe taxateur of extern taxatiebureau. In 31% is zowel de coördinatie als de advisering uitbesteed. 7.5.2

Opname ter plaatse

De heroverweging op de waarde is in belangrijke mate bureauwerk. In 23% van de dossiers verrichtte de taxateur een opname ter plaatse. In 46% van deze opnames was er geen persoonlijk contact met de belanghebbende.42 7.5.3

Contact tijdens voorbereiding

In 77% van de onderzochte dossiers was bij de voorbereiding van de heroverweging geen contact met de belanghebbende. In de dossiers43 waar wel contact met belanghebbende was, vond dat contact in 48% plaats bij de opname ter plaatse, in 33% tijdens een hoorzitting en in 12% in een telefoongesprek. In 6% van de dossiers is een combinatie van contacten geconstateerd. 7.5.4

Horen

In 18% van de dossiers vraagt de belanghebbende om te worden gehoord. In de dossiers waar belanghebbende vraagt te worden gehoord44, vindt in 50% ook daadwerkelijk een hoorzitting

41 42 43 44

n=144 n=33 n=33 n=26

- 33 -

plaats en in 19% trekt belanghebbende het verzoek in. In 31% is niet aan het verzoek voldaan zonder dat uit het dossier bleek waarom aan het verzoek voorbij is gegaan. 45

Tijdens nagenoeg alle hoorzittingen verschijnt belanghebbende zelf. De gemeente is in de meeste zaken vertegenwoordigd door de heffingsambtenaar of een andere WOZ-medewerker. Een taxateur is zelden bij de hoorzitting aanwezig. Onderbouwingen of aanvullingen daarop worden tijdens de hoorzitting nauwelijks gewisseld. In geen van de dossiers waar is gehoord, heeft de hoorzitting tot een nader onderzoek geleid. 7.6

Uitspraak op bezwaar

In alle onderzochte dossiers is een uitspraak op bezwaar gedaan. 7.6.1

Formele overwegingen

In nagenoeg alle dossiers gaan de gemeenten in op de formele vereisten waaraan een bezwaarschrift moet voldoen. In 96% van de dossiers gaat de gemeente in op de ontvankelijkheid; in 35% van de dossiers gaat de gemeente ook op de overige vormvereisten in. 7.6.2

Overwegingen over de waarde

In het onderzoek is gekeken of de gemeente uit zichzelf ingaat op aspecten van de waardering en het al dan niet reageren op de waardegrieven in het bezwaarschrift. Veel gemeenten gaan in de uitspraak op bezwaar in op de waarderingsficties en de waarderingsmethoden. Zoals uit Grafiek 6 blijkt, komt dit sterk tot uitdrukking bij de spontane argumenten. In 76,5% van de betreffende dossiers46 komen de waarderingsficties aan de orde; de gehanteerde waarderingsmethode in 67,6% van de betreffende dossiers. Andere spontane argumenten zien op vergelijkingsobjecten (13,7%), nieuwe waardetoetsing (12,7%) en objectkenmerken en omstandigheden van het WOZ-object (5,9%). Algemene rechtsbeginselen

1%

Koop-, huur-, stichtingsprijs van het WOZ-object

1%

Waardeonderbouwing voor object

2%

Periodieke waardeontwikkeling (woning)markt

2%

Omgevingsfactoren

3%

Periodieke waardeontwikkeling WOZ-waarden

3%

Objectkenmerken en omstandigheden van het WOZ-object

6%

Waardering is opnieuw getoetst

13%

Vergelijkingsobjecten

14%

Gehanteerde waarderingsmethode (algemeen)

68%

Waarderingsficties

76% 0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

% relevante dossiers

Grafiek 6 - Spontane argumenten gemeenten

45 46

Gelet op het geringe aantal relevante dossiers worden in deze alinea geen percentages genoemd. n=192

- 34 -

70%

80%

90%

Grafiek 7 geeft de intensiteit van de argumenten weer waarop de gemeente op de grieven in 47

het bezwaarschrift reageert. Uit de grafiek blijkt dat de nadruk sterk ligt op de waardering van het bestreden object. Dit blijkt uit de veel vermelde argumenten over vergelijkingsobjecten (55%), objectkenmerken en omstandigheden van het WOZ-object (45%), en omgevingsfactoren (23%). In tegenstelling tot de spontane argumenten komen de gehanteerde waarderingsmethode (34%) en de waarderingsficties (3%) veel minder aan de orde. Objectafbakening

1%

Correcties eerder jaar niet of onvoldoende verwerkt

1%

Vrijstellingen

2%

Algemene rechtsbeginselen

2% 3%

Waarderingsficties

4%

Niet aan de waarde gerelateerde grieven

9%

Waardeonderbouwing voor object Koop-, huur-, stichtingsprijs van het WOZ-object

12%

Periodieke waardeontwikkeling (woning)markt

18%

Waardering is opnieuw getoetst

20%

Omgevingsfactoren

23%

Gehanteerde waarderingsmethode (algemeen)

25% 34%

Periodieke waardeontwikkeling WOZ-waarden

45%

Objectkenmerken en omstandigheden van het WOZ-object

55%

Vergelijkingsobjecten 0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

% relevante dossiers

Grafiek 7 - Reactie op aangevoerde grieven

In het dossieronderzoek is ook gekeken naar de mate waarin gemeenten op de grieven ingaan. De mate van reactie in de uitspraak op bezwaar is weergegeven in Grafiek 8.

47

n=137

- 35 -

6%

12%

41%

11%

1%

0%

2%

10%

20%

26%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Op geen enkele grief Op geen enkele grief + aangevuld grieven die niet zijn aangevoerd Op een gedeelte van de grieven Gedeelte van grieven + aanvulling met nieuw Alleen op alle grieven Op alle grieven + aangevuld met grieven die niet zijn aangevoerd Alleen eigen grieven [bij een ongemotiveerd bezwaar]

Grafiek 8 - Mate van reageren op grieven

Zoals ook uit de grafiek blijkt, reageren de gemeenten in de meeste dossiers op alle grieven; in 31% van de relevante dossiers48 reageert de gemeente niet op alle grieven. Uit de gegevens blijkt ook dat de gemeenten in 57% van de relevante dossiers49 alleen op de grieven ingaat terwijl in 43% ook aanvullende argumenten worden aangevoerd in de uitspraak op bezwaar. In Grafiek 9 zijn de grieven van belanghebbenden gerelateerd aan de reactie daarop in de uitspraak op bezwaar. Uit deze vergelijking blijkt dat argumenten die zien op de waardeonderbouwing50 in de gemeentelijke reacties vaker voorkomen dan bij de belanghebbenden. Daar staat tegenover dat meer persoonlijke argumenten en argumenten 51

over de gemeentelijke handelswijze , juist bij de belanghebbenden vaker voorkomen.

48 49 50

51

n=142 n=136 Het betreft hier argumenten over vergelijkingsobjecten, kenmerken en omstandigheden WOZ-object, en transacties met het object zelf. Het betreft hier argumenten over persoonlijke omstandigheden belanghebbende, verwerking correcties uit voorgaande jaren en de algemene rechtsbeginselen.

- 36 -

Roerend/onroerend

0% 0%

Persoonlijke omstandigheden belanghebbende

0% 0%

Objectafbakening

1% 0%

Correcties eerder jaar niet of onvoldoende verwerkt

1% 0%

Vrijstellingen

1% 0%

Algemene rechtsbeginselen

1% 1%

Waarderingsficties

1%

Niet aan de waarde gerelateerde grieven

41% 2% 0% 3%

Waardeonderbouwing voor object

1% 5%

Koop-, huur-, stichtingsprijs van het WOZ-object

1% 7%

Periodieke waardeontwikkeling (woning)markt

1% 8% 7%

Waardering is opnieuw getoetst

9%

Omgevingsfactoren

2% 10%

Gehanteerde waarderingsmethode (algemeen)

36% 13%

Periodieke waardeontwikkeling WOZ-waarden

2% 17%

Objectkenmerken en omstandigheden van het WOZ-object

3% 22%

Vergelijkingsobjecten

7% 0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

reactie op grief spontaan

Grafiek 9 - Reactie gemeenten in relatie tot grieven belanghebbenden

Uit het voorgaande blijkt dat de gemeenten niet in alle gevallen reageren op de grieven van belanghebbende. Grafiek 10 geeft aan in welke mate een reactie uitblijft op de verschillende grieven. De mate waarin bepaalde argumenten niet worden beantwoord, vertoont geen bijzonderheden. De scores zijn voornamelijk te verklaren uit de intensiteit waarin de argumenten zijn aangevoerd door belanghebbenden.

- 37 -

45%

Koop-, huur-, stichtingsprijs van het WOZ-object

3%

Waardering is opnieuw getoetst

3%

Gehanteerde waarderingsmethode (algemeen)

3%

Persoonlijke omstandigheden belanghebbende

6%

Correcties eerder jaar niet of onvoldoende verwerkt

6%

Waardeonderbouwing voor object

6%

Niet aan de waarde gerelateerde grieven

8%

Objectkenmerken en omstandigheden van het WOZ-object

11%

Algemene rechtsbeginselen

14%

Omgevingsfactoren

14% 17%

Periodieke waardeontwikkeling (woning)markt Periodieke waardeontwikkeling WOZ-waarden

25%

Vergelijkingsobjecten

25% 0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

% relevante dossiers

Grafiek 10 - Geen reactie gemeenten

7.6.3

52

Waardeonderbouwing

In 62% van de dossiers verstrekt de gemeente in de bezwaarprocedure geen waardeonderbouwing. Van de verstrekte waardeonderbouwingen 53 is 76% een opsomming in de uitspraak op bezwaar en 20% een taxatieverslag. Daarnaast zijn als onderbouwing ook een taxatierapport en een opgave gerechtvaardigd belang aangetroffen. In par. 7.3.3 is aangegeven dat uit meer dan de helft van de dossiers niet is op te maken of er een waardeonderbouwing is verstrekt. Bij 59% van deze dossiers54 verstrekt de gemeente ook bij de uitspraak op bezwaar geen waardeonderbouwing. In 35% van deze dossiers wordt de waarde met een opstelling in de uitspraak op bezwaar toegelicht, in 3% met een taxatieverslag bij de uitspraak op bezwaar en in 3% is de wijze van onderbouwing onbekend. In de onderbouwingen is de waarde in 73% van de dossiers gelijk aan de waarde op de beschikking. In 24% ligt de waarde lager, in 4% ligt de waarde boven de waarde op de beschikking. In het onderzoek is bekeken hoe de waarde van het object zich verhoudt tot de waarden van de 55 opgevoerde vergelijkingsobjecten. Uit Grafiek 11 blijkt dat 57% van de waarden van de beschikte objecten lager is dan de (gemiddelde) waarden van de vergelijkingsobjecten. In 2% is de waarde gelijk de gemiddelde waarde van de vergelijkingsobjecten en in 41% ligt de waarde van het object boven het gemiddelde van de vergelijkingsobjecten. 52 53 54 55

n=36 n=54 n=78 n=56. De positionering is aangegeven ten opzichte van de transactieprijzen, of als deze niet zijn vermeld, de WOZ-waarde van het vergelijkingsobject. Uit de onderzoeksgegevens blijkt overigens dat in nagenoeg alle vergelijkingen (94,6%) transactiewaarden (al dan niet met WOZ-waarden) zijn verstrekt.

- 38 -

32%

0%

10%

25%

20%

30%

40%

2%

50%

20%

60%

70%

% relevante onderb ouwde waarden

Onder de waarden van de vergelijkingsobjecten Lager dan de gemiddelde waarde vergelijkingsobjecten Gemiddelde waarde vergelijkingsobjecten Hoger dan de gemiddelde waarde vergelijkingsobjecten Boven de waarde van de vergelijkingsobjecten

Grafiek 11 - Verhouding waarde tot vergelijkingsobjecten

- 39 -

21%

80%

90%

100%

- 40 -

BIJLAGE 1

SPREIDING GEMEENTEN OVER SELECTIECRITERIA

Het algemene oordeel van de Waarderingskamer luidt:  goed  naar behoren

6 gemeenten; 6 gemeenten;

 dringend verbeteren  kan worden verbeterd

2 gemeenten; 1 gemeente .

De onderzochte gemeenten liggen in de provincie:  Drenthe 2 gemeenten;  Flevoland 1 gemeente ;  Gelderland 2 gemeenten;  Limburg 1 gemeente ;  Noord Brabant 2 gemeenten;  Noord Holland 4 gemeenten;  Zuid Holland 3 gemeenten. Inwoneraantal onderzochte gemeenten:  tot 20.000 inwoners  20.000 - 50.000 inwoners  50.000 - 100.000 inwoners

2 gemeenten; 8 gemeenten; 2 gemeenten;

 meer dan 100.000 inwoners

3 gemeenten.

Aantal beschikte woningen:  tot 10.000 woningen  10.000 - 20.000 woningen  20.000 - 50.000 woningen  meer dan 50.000 woningen

3 gemeenten; 5 gemeenten; 4 gemeenten; 3 gemeenten.

Bezwaarpercentage woningen 2009:  1% tot 2%  2% tot 3%  3% tot 4%  4% tot 7%  7% of meer

3 gemeenten; 4 gemeenten; 3 gemeenten; 3 gemeenten; 2 gemeenten.

- 41 -

- 42 -

BIJLAGE 2

GERAADPLEEGDE LITERATUUR

Euwema, Koetsenruijter en Van der Velden 2010

Euwema, Koetsenruijter en Van der Velden Prettig contact met de overheid Ministerie van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties, Den Haag 2010

Happé, van Loon en Slijpen 2005

Happé, van Loon en Slijpen Algemeen fiscaal bestuursrecht Monografieën Awb deel B2, Kluwer, Deventer 2005

Nationale Ombudsman 2005

Nationale Ombudsman De maakbare overheid Jaarverslag, Den Haag 2005

Van den Ban 2009-1

Van den Ban De rechterlijke toetsing van WOZ waarden, een studie naar de werking van de Wet WOZ en de rechtsbescherming door gerechtshoven bij WOZbeschikkingen Kluwer, Deventer 2009, diss. EUR

Van den Ban 2009-2

Van den Ban Wet waardering onroerende zaken FM 130, Kluwer, Deventer 2009

Van den Ban 2011

Van den Ban Alternatieven voor de bezwaardrempels in de Wet WOZ WFR 27 januari 2011, nr. 6891, blz. 103-109

Van Wijk, Konijnenbelt en Van Male 2005

Van Wijk, Konijnenbelt en Van Male Hoofdstukken van bestuursrecht Elsevier juridisch, Den Haag 2005

- 43 -