Bezwaarschriftprocedure: Kernelementen en actualiteiten • Prof.mr. K.J. (Kars) de Graaf • Rijksuniversiteit Groningen 23 maart 2015
Inhoud 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9.
Bezwaarschriftprocedure algemeen Wanneer bezwaarschriftprocedure? Geen bezwaar bij niet tijdig handelen! Geen bezwaar bij UOV! Verhouding? Ontvankelijkheidseisen: geschrift en tijdigheid Horen + wraking commissieleden Artikel 7:11 Awb ex nunc heroverweging op grondslag bezwaar Dictum Proceskostenvergoeding
Bezwaarschriftprocedure: algemeen (I) • Hoofdfuncties: – Verlengde besluitvorming – Rechtsbescherming
• Nevenfuncties: – – – –
Zeef- of filterwerking (voor beroep) Compensatie voor mandaat Verduidelijkingsfunctie (voor beroep) Leereffect (instrument van kwaliteitszorg)
groot onderbelicht beroep sneller kan beter
Bezwaarschriftprocedure: algemeen (II) • Van formele procedure naar informele aanpak – Vaak externe bezwaaradviescommissie • Bestuursorgaan schrijft verweerschrift, quasi-rechterlijke hoorzitting, quasi-rechterlijke ‘heroverweging’ (rechtmatigheidsbeoordeling)
– Informele aanpak (prettigcontactmetdeoverheid.nl) • Welke vraag of welk probleem ligt aan het indienen van het bezwaar ten grondslag? • Op welke manier kan die vraag of het probleem het beste worden aangepakt? • Vaker: gesprekken, op maat geschilbeslechting, bemiddeling, (pre)mediation • www juridische handreiking informele aanpak (prettig contact) • www professioneel behandelen van bezwaarschriften
Bezwaarschriftprocedure: wanneer? • Art. 8:1 Awb (besluit) art. 7:1 Awb – Plus 1:3 lid 2, 6:2 sub a, 6:2 sub b, 8:2 Awb – Minus 6:3, 8:3, 8:4, 8:5 Awb
• Uitzonderingen art. 7:1 sub a t/m g Awb (art. 7:1a Awb)
•
– a, b + c) bezwaar/adm. beroep/goedkeuring – d) besluit is voorbereid met afd. 3.4 Awb (UOV) – e) besluit genomen o.g.v. uitspraak waarin de bestuursrechter met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, onderdeel a, heeft bepaald dat afd. 3.4 Awb buiten toepassing blijft – f) beroep gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit – g) Regeling rechtstreeks beroep Let op: algemene verplichting, maar ook individueel: art. 6:13 Awb
Bezwaarschrift en niet tijdig handelen? • Nee: art. 7:1 lid 1 sub f: zowel voor niet tijdig beslissen als voor niet tijdig bekendmaken (lsp) – Art. 6:2 sub b: niet tijdig beslissen = ‘besluit’ – Art. 8:55f: tegen niet tijdig bekendmaken staat beroep open voor ‘de belanghebbende’ – Art. 6:12: beroep niet aan termijn gebonden, maar niet onredelijk laat; pas mogelijk twee weken na schriftelijke ingebrekestelling – Afdeling 8.2.4a Awb: binnen 8 wkn uitspraak + binnen 2 wkn alsnog beslissen + dwangsom
• Eisen ingebrekestelling RVS:2014:4682 • Naast beroep ook dwangsom bij beschikking op aanvraag
Bezwaarschriftprocedure en UOV (I) • Wanneer is de UOV van toepassing? (art. 3:10 lid 1 Awb) – Indien een wettelijk voorschrift dat regelt: ‘Op de voorbereiding van (aanduiding besluit) is afdeling 3.4 van de Awb van toepassing’ • Formele wet, decentrale verordeningen of keuren – Bij afzonderlijk besluit van het bestuursorgaan • Dat betreft een voorbereidingsbesluit (art. 6:3 Awb: geen beroep) • Beleidsvrije bevoegdheid, maar niet onbeperkt: – 1) bijzondere beslistermijn is niet langer haalbaar – 2) LSP van toepassing (bv. Wabo)
Bezwaarschriftprocedure en UOV (II) • UOV van toepassing door feitelijk volgen? – Ja! (?) ABRvS 21-6-06, Gst. 2006/177 + RVS:2011:BR1439 • ‘Anders dan [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen behoeft geen uitdrukkelijk en afzonderlijk besluit te worden genomen om afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht, waarin de uniforme openbare voorbereidingsprocedure is geregeld, toe te kunnen passen. Voorts is het voor uitsluiting van mogelijkheid om bezwaar te maken voldoende dat het bestreden besluit feitelijk met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure is voorbereid. Nu vast staat dat het besluit van 22 juli 2009 tot het verlenen van vrijstelling en bouwvergunning eerste fase met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb is voorbereid, stond tegen dit besluit rechtstreeks beroep open bij de rechtbank.
– Nee! (?) ABRvS 28-11-12, RVS:2012:BY4461 + RVS:2013:803 (r.o. 4.1)
Bezwaarschriftprocedure en UOV (II) • In bezwaar blijkt dat UOV van toepassing is
– RVS:2010:BN9548 In beginsel splitsingsverbod b.o.b. (o.g.v. art. 7:11 Awb) • Echter: gegrondverklaring bezwaar + herroeping + mededeling dat uov wordt opgestart, is niet in strijd met art. 7:11 Awb
– RVS:2014:4473 sinds wijziging in art. 7:10 lid 4 sub c Awb per 1 okt. 2009 is splitsing niet meer toegestaan vanwege toepassing uov tijdig verdagen
Ontvankelijkheidseisen (openbare orde) • Besluit / belanghebbende / procesbelang • Eisen aan het geschrift art. 6:5 Awb • Tijdigheid art. 6:7 e.v. Awb • Niet: griffierecht (art. 7:15 Awb)
Eisen aan het geschrift • Art. 6:4 lid 1 schriftelijk
• Art. 6:5 ondertekend; naam en adres; dagtekening; omschrijving besluit; gronden bezwaar; zo mogelijk afschrift besluit; niet in vreemde taal gesteld • Identiteit bezwaarmaker bekend voor einde bezwaartermijn – zie RVS:2011:BQ2613 daarna geen herstel
• Aan motivering bezwaarschrift geen hoge eisen stellen
Bezwaar per e-mail? • Wel schriftelijk! Maar art. 2:15 jo. 6:6 sub b Awb – RVS:2012:BX5972 is met een binnengekomen email beoogd bezwaar te maken en is de elektronische weg niet opengesteld (mar wel verstuurd aan officieel e-mailadres), dan bezwaar slechts niet ontvankelijk verklaren nadat o.g.v. 6:6 sub b Awb een hersteltermijn is gegeven
Tijdigheid bezwaar • Zes weken (6:7) vanaf dag na die voorgeschreven wijze van bekendmaking (6:8) • Tijdig? gemitigeerde ontvangsttheorie (6:9) – Tijdige ontvangst is doorslaggevend (lid 1) – Tenzij bezwaar tijdig ter post bezorgd (PostNL) en binnen week ontvangen; leesbaar poststempel doorslaggevend (AB 2011/53)
• Overschrijding Verschoonbaar laat (6:11) beroep op doen! – Fout in rechtsmiddelenverwijzing: bezwaarde niet tegenwerpen – Ontbreken rechtsmiddelenverwijing: afweging
Verschoonbare termijnoverschrijding? • CRvB:2014:1278 – Onvoorziene omstandigheid aan het einde van de termijn kan verontschuldigend zijn (plotseling M.S)
• RVS:2014:3359 – Ontkenning ontvangst last onder dwangsom (r.o. 3.1) – Ontkenning ontvangst invorderingsbesluit
• CRVB:2014:3917 – Niet tijdig ter post bezorgd en dus niet tijdig (r.o. 4.1-2) – Verwonding aan rechterhand hoefde bezwaarde niet te hinderen bij het inschakelen van hulp van derden
Horen; telefonisch? •
•
•
Verplicht (7:2) – Bestuursorgaan, ambtenaren (7:5) of externe commissie (7:13) – Belanghebbenden in elkaars aanwezigheid (7:6) – Na vernietiging ook weer horen? Niet per se, tenzij zorgvuldigheid… Uitzondering (7:3) – kennelijk niet-ontvankelijk; kennelijk ongegrond; volledig tegemoetkomen; belanghebbende ziet af (art. 7:3 sub c en – sinds 1-1-2013 – sub d) Telefonisch? MvT: nee! Op verzoek belanghebbende en met instemming? Waarom niet. – Als telefonisch gehoord, dan ook op verzoek proceskostenveroordeling • RVS:2012:BV3193 (r.o. 2.3.2) + CRVB:2011:BU6407
Wraking adviescommissie(leden)? • Bezwaarde wraakt Commissie bezwaarschriften – een advocaat maakte deel uit van die commissie – Partijdigheid + strijd met art. 21 WvBRv
• ABRvS: – Artikel 21 van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering is niet van toepassing op deze procedure – Er is geen regeling op grond waarvan leden van een adviescommissie als bedoeld in artikel 7:13 Awb kunnen worden gewraakt
• Niet aannemelijk gemaakt dat een van de leden van de Commissie bezwaarschriften, vooringenomen zou zijn. De enkele omstandigheid dat een advocaat deel uitmaakt van een adviescommissie als hiervoor bedoeld leidt niet tot een ander oordeel
7:11 Awb • 1.Indien het bezwaar ontvankelijk is, vindt op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats. • 2.Voor zover de heroverweging daartoe aanleiding geeft, herroept het bestuursorgaan het bestreden besluit en neemt het voor zover nodig in de plaats daarvan een nieuw besluit. • • • •
Volledige heroverweging: doelmatig en rechtmatig Ex nunc heroverweging Op grondslag van het bezwaar (ne ultra petita?) Verbod van reformatio in peius
Ex nunc heroverweging
• RVS:2012:BY4455 • Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, geldt bij een heroverweging in bezwaar als bedoeld in artikel 7:11 van de Awb, als uitgangspunt dat rekening moet worden gehouden met alle relevante feiten en omstandigheden zoals die zich op dat moment voordoen en dat het recht moet worden toegepast zoals dat op dat moment geldt. • De enkele omstandigheid dat een belanghebbende door toepassing van nieuw recht in een ongunstiger positie komt, is onvoldoende om van dit uitgangspunt af te wijken. • Wel kan in bijzondere gevallen van dit uitgangspunt worden afgeweken. Een zodanig bijzonder geval doet zich hier voor.
Voorbeeld… • Bestuursorgaan weigert gehandicaptenparkeerkaart omdat de aanvrager, gelet op de verstrekte informatie niet aan de eisen voldoet. In bezwaar komt hij met nieuwe informatie waaruit blijkt dat hij op het moment van de aanvraag wel voldeed aan de voorwaarden. Kan die info meegenomen worden?
Op grondslag van het bezwaar •
MvT: ‘Die heroverweging is ook niet gebonden aan de argumenten of omstandigheden die in het bezwaarschrift aan de orde zijn gesteld. *…+ dit betekent onder meer dat onderdelen van het besluit die geheel los staan van de aangevoerde bezwaren, in beginsel buiten beschouwing blijven
•
RVS:2009:BH9259 – Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen is de bezwaarprocedure bedoeld voor een volledige heroverweging, die niet is gebonden aan argumenten of omstandigheden die in het bezwaarschrift aan de orde zijn gesteld.
•
RVS:2012:BX1034 – Uitgangspunt van artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) is dat op grondslag van het bezwaarschrift een volledige heroverweging van het bestreden besluit plaatsvindt. Dat neemt niet weg dat een bestuursorgaan zich bij het nemen van een besluit op bezwaar mag beperken tot de in bezwaar aangevoerde gronden, indien, gelet op de in geding zijnde belangen, geen klemmende redenen bestaan voor een verderstrekkende heroverweging.
Verbod van reformatio in peius • Door het indienen van zijn bezwaarschrift mag de bezwaarde niet in een slechtere positie komen verbod van reformatio in peius – Vergunninghouder natuurlijk wel door bezwaar van een derde – Eindresultaat mag niet negatiever zijn voor bezwaarde
• Belangrijk(st)e uitzondering op verbod – Indien het bestuursorgaan onafhankelijk van bezwaar bevoegd is het bestreden besluit ten nadele van bezwaarde te wijzigen, dan mag die bevoegdheid tegelijkertijd met het besluit op bezwaar uitgeoefend worden (Bevoegdheid expliciet of evt. impliciet)
Voorbeeld… • In zijn ontvankelijke bezwaarschrift maakt Albert bij B&W van de gemeente Beerta bezwaar tegen een voorschrift dat is verbonden aan een aan hem verleende vergunning om te bouwen. Tijdens de behandeling van het bezwaar blijkt dat het bouwen in strijd is met het bestemmingsplan. Wat dienen B&W te beslissen op bezwaar? En als het bezwaar van buurman Chris afkomstig is?
Dictum? • ABRvS 4 december 2002, RVS:2002:AF1459 – ’Artikel 7:11 schrijft, op herroeping van het bestreden besluit door het bestuursorgaan na, geen formulering voor bij de beslissing op een ontvankelijk bezwaar. Voorts biedt de bepaling, gelet op haar bewoordingen, geen grond voor het standpunt dat het bestuursorgaan, indien het bij de beslissing op bezwaar tot herroeping van bestreden besluit overgaat, daarbij tevens zijn opvatting omtrent de gegrondheid van de daartegen gemaakte bezwaren dient weer te geven in de vorm van een bepaalde uitspraak. Een vaste formulering (gegrond respectievelijk ongegrond) dient in de regel de duidelijkheid, doch onder omstandigheden kan die soms beter op andere wijze worden verkregen.’
Proceskostenvergoeding in bezwaar • Artikel 7:15 lid 2 Awb • Bezwaarmaker moet verzoek doen voorafgaand aan besluit op bezwaar • Voorwaarden – aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid – primaire besluit wordt herroepen – kosten moeten redelijkerwijs gemaakt zijn
• Forfaitaire kosten! Besluit Proceskosten bestuursrecht
Proceskostenvergoeding • RVS:2011:BT6652: Misverstand • RVS:2014:4665 – ’De Afdeling is van oordeel, nu de uitspraak van de rechtbank dateert van na 1 januari 2014 en de puntwaarde per die datum is gewijzigd in € 487,00, de rechtbank ten onrechte is uitgegaan van een puntwaarde van € 472,00
• Annotatie Koenraad – Procesbelang bij beroep tegen proceskosten vergoeding gegeven mits verzoek tijdens bezwaar is gedaan – Ook intrekken en wijzigen van besluit tijdens bezwaar kan duiden op herroepen (hoeft niet altijd aan b.o. verwijtbaar te zijn zie RVS:2012:BX1034) – Door derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand? Geen familielid / geen juridische scholing
Relativiteitsvereiste bij VoVo in bezwaar? • ‘11. De voorzieningenrechter ziet desondanks geen reden om tot schorsing van het bestreden besluit over te gaan. In dit verband wordt het volgende overwogen. • 12. De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich er op beroept. Dit uitgangspunt is neergelegd in artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht. Hoewel dit artikel niet van toepassing is op procedures hangende bezwaar, ziet de voorzieningenrechter, nu dit artikel wel van toepassing zal zijn op een – mogelijk – later van de zijde van verzoeksters te entameren beroepsprocedure, aanleiding om dit uitgangspunt bij de door hem te maken belangenafweging te betrekken.’
