Bezuinigen met beleid Terwijl de donkere wolken boven onze economie voorlopig nog wel even blijven hangen, moet als gevolg van de val van het kabinet in rap tempo een nieuw economisch programma worden opgesteld. Marten van den Berg hamert erop dat daarbij rekening moet worden gehouden met het open karakter van de Nederlandse economie: ‘Onze comfortabele positie is geen gegeven.’ Tegelijkertijd moeten we op basis van de lessen uit de financiële crisis de relatie tussen markt en overheid opnieuw bezien.
marten van den berg
68
Misschien wel het belangrijkste onderdeel van het in alle haast op te stellen verkiezingsprogramma is het hoofdstuk voor economie. Toen in 2009 de wereldeconomie instortte en Nederland mee de misère in werd getrokken, bleek maar weer eens hoe afhankelijk onze economie is van ontwikkelingen op de internationale markten. Nederland is altijd een zeer open economie geweest en die openheid is het afgelopen decennium alleen maar fors toegenomen. Dit inzicht zou bovenaan op de nieuwe economische agenda van de Partij van de Arbeid moeten staan. Geprofiteerd hebben we zeker van onze openheid. En dat doen we nog steeds. Nederland verdient zeventig procent van zijn bruto nationaal product in het buitenland en veel banen in Nederland zijn afhankelijk van buitenlandse investeerders.1 Deze comfortabele positie is echter geen gegeven. Economische Over de auteur Marten van den Berg is werkzaam bij het ministerie van Economische Zaken. Hij schrijft dit artikel op persoonlijke titel. Noten zie pagina 72 s & d 3 | 20 10
en politieke verhoudingen veranderen snel in de wereld en internationalisering leidt tot verdere economische specialisatie. Wil Nederland blijven profiteren van zijn openheid, dan zijn twee aspecten cruciaal: de comparatieve voordelen die we hebben vragen versterking en het vermogen om ons aan te passen aan de veranderende mondiale economie moet worden vergroot. Eén les uit de huidige crisis mag bovendien niet worden vergeten: markten kunnen niet zonder sterke overheden. Een sterke overheid is niet alleen nodig om een eerlijkere verdeling van de welvaart te bereiken maar ook om betere economische uitkomsten te creëren. Wat we dus nodig hebben is minder ‘onzichtbare hand’ en meer ‘zichtbare overheid’, vooral in markten waar de publieke belangen groot zijn ¬ een overheid die reguleert, die toezicht houdt, die regisseert en internationaal assertief en actief is. Helaas is het macro-economische beeld van de komende jaren daarbij niet gunstig. Forse tekorten en toenemende vergrijzingkosten maken pijnlijke keuzes voor deze overheid noodzakelijk.
Marten van den Berg Bezuinigen met beleid comparatieve voordelen versterken Zee, havens en rivieren die het achterland in lopen ¬ de gunstige ligging van ons land maakt het voor ons makkelijker een logistiek knooppunt in Europa zijn. Maar onze ligging alleen zal niet voldoende zijn om de sterke positie in de logistiek die ons land heeft opgebouwd, vast te houden. Er is meer nodig om de pieken in ons economische landschap te behouden. Vooral tegen de achtergrond van de globalisering, die tot toenemende specialisatie en concurrentie leidt. We moeten daarom onze comparatieve voordelen versterken. Waar we vandaag goed in zijn, daar moeten we ook morgen goed in blijven: de technologie intensieve en hoogwaardige activiteiten. Het aandeel van deze activiteiten in ons exportpakket is het afgelopen decennium fors toegenomen en dat moeten we vasthouden. Meer specifiek kun je naar de Balassa-index voor Nederland kijken, die een indruk geeft van onze comparatieve voordelen. 2 Het is zaak om in die sectoren ¬ onder meer de zakelijke dienstverlening, landbouw, water, energie, chemie, farmacie, medische industrie en voedingsmiddelenindustrie ¬ ook in de toekomst goed te blijven presteren. Succesvol concurreren in die sectoren zullen we moeten doen op basis van kwaliteit, creativiteit en vernieuwing. Dat vraagt om hoogwaardig onderzoek en uitstekend onderwijs, juist ook gericht op die sectoren. Daar moeten we in Nederland het wetenschappelijk en toegepast onderzoek, het (beroeps)onderwijs en het bedrijfsgerichte innovatiebeleid op inrichten. Zonder een sterke overheidsregie is dit niet mogelijk. diplomatie Een actieve economische diplomatie verdient eveneens een vast onderdeel op de nieuwe agenda nu globalisering niet langer synoniem is met het nog verder exporteren van het westerse model van marktdenken. Machtshebbers in China, India en Brazilië denken anders over de s & d 3 | 20 10
verhouding tussen markt en overheid. Globalisering krijgt hierdoor een wezenlijk ander karakter, waarbij wij te maken krijgen met een buitenland waar de overheid een veel dominantere rol zal spelen in het economische proces. Die rol zal de Nederlandse overheid moeten matchen. Nederlandse bedrijven staan in China, India, Brazilië en Rusland tegenover staatsbedrijven of bedrijven met nauwe banden met de overheid. De Nederlandse overheid zal Nederlandse bedrijven daarom intensief moeten steunen op buitenlandse markten. Maar zelfs in een land als de Verenigde Staten bleek de staatssecretaris van Economische Zaken nodig om marktkansen voor Nederlandse bedrijven na de ramp Katrina te verzilveren. 3 Het gaat niet om zaken als het verlenen van subsidies, maar om het geven van politieke steun ¬ politici die publieke deuren openen en marktbarrières op de agenda zetten in bilateraal politiek overleg. Internationale overheidscontacten zijn daarnaast nodig om opkomende markten mee te krijgen in het naleven van sociale waarden: het tegengaan van kinderarbeid en het gebrek aan vakbondsrechten en veiligheid op de werkvloer. De ervaring leert dat deze rechten geen automatisch gegeven zijn in de opkomende markten. aanpassingsvermogen Nederlandse bedrijven die exporteren zijn productiever dan bedrijven die zich puur op de nationale markt begeven. 4 Internationalisering is, zeker voor onze relatief kleine economie, cruciaal voor de productiviteitsgroei. De sterke internationale positie van Nederland is geen vanzelfsprekendheid. We kunnen deze alleen vasthouden als we in staat zijn goed in te spelen op veranderingen elders in de wereld. Dat vraagt om het vermogen om je snel te kunnen aanpassen. Van belang is of Nederland in staat is zijn productiefactoren snel naar rendabele activiteiten te krijgen. Flexibele product- en arbeidsmarkten zijn daarvoor essentieel.
69
Marten van den Berg Bezuinigen met beleid De oecd heeft een index voor flexibiliteit samengesteld, waaruit blijkt dat het aanpassingsvermogen van Nederland ¬ ‘the ability to cope with globalisation’ ¬ beter kan.5 We scoren gemiddeld, maar onder bijvoorbeeld Scandinavische landen op factoren die relevant zijn voor ons aanpassingsvermogen: een flexibele arbeidsmarkt, een hoge kwaliteit van het onderwijs, een goed gekwalificeerde beroepsbevolking, een hoge kwaliteit van het innovatiesysteem en een open houding naar buitenlandse bedrijven. 6 Ook deze aspecten moeten belangrijke pijlers zijn van de op te stellen economische agenda. Snelheid van aanpassing bepaalt of we snel genoeg kunnen reageren op veranderende omstandigheden op internationale markten en dus of we kunnen blijven profiteren van internationalisering. outsourcing en offshoring
70
Het proces van specialisatie en het geografisch opknippen richt zich steeds meer op taken en activiteiten en niet op sectoren. 7 Outsourcing en offshoring zullen zich hierdoor nog verder ontwikkelen. Daar angstig voor zijn is niet zinvol. Niet nodig ook. Mede door de insourcing (buitenlandse bedrijven die activiteiten naar Nederland verplaatsen), geeft dit immers voor Nederland als geheel een positief saldo. Buitenlandse bedrijven zijn verantwoordelijk voor 24% van de toegevoegde waarde, 21% van de bedrijfsinvesteringen en 15% van de werkgelegenheid in Nederland. 8 In belangrijke sectoren als chemie, logistiek en transport en voedselverwerking hebben buitenlandse bedrijven veel activiteiten in Nederland geplaatst. Verliezers van dit specialisatieproces zijn er ook. Mensen die door al deze veranderingen hun baan verliezen en nauwelijks elders opnieuw aan de slag komen. Hun verlies moet worden erkend en we moeten ze niet zomaar langs de kant laten staan. Ook hier ligt een belangrijke les uit het verleden. Te vaak zijn de positieve macro-groei-effecten van globalisering bejubeld, terwijl de verdelingseffecten met s & d 3 | 20 10
daarin ook verliezers onvoldoende werden onderkend. We zullen ons aanpassingsvermogen moeten vergoten en tegelijkertijd voor iedereen een perspectief op werk moeten bieden. Juist daar zit de sleutel van een groter aanpassingsvermogen: bij een overheid die ook via een sterke sociale agenda de flexibiliteit verhoogt. Hogere flexibiliteit en een sterkere rol van de overheid, het lijkt een paradox. Maar juist sterke prikkels van de overheid moeten partijen aanzetten tot training en herscholing en trajecten voor ‘een leven lang leren’. Een activerend sociaal stelsel maakt het makkelijker voor mensen om, indien nodig, van baan te veranderen en is zo de beste bescherming tegen werkloosheid. Ook de groep zzp’ers moet maximaal worden ondersteund in hun ondernemings- en scholingsbehoefte ¬ recente ontwikkelingen op de arbeidsmarkt laten immers zien dat zij een belangrijke rol spelen op een flexibele arbeidsmarkt. markt en overheid Veel maatschappelijke functies worden verzorgd op het snijvlak van markt en overheid ¬ de gezondheidszorg, het onderwijs, het openbaar vervoer. Bij het waarborgen van de publieke functies maakt de overheid veelvuldig gebruik van markten. De financiële crisis wordt vaak aangehaald om aan te tonen dat deze markten falen bij het leveren van maatschappelijke diensten en dat de overheid het heft weer in eigen hand moet nemen. Maar voordat we het kind met het badwater weggooien, is het raadzaam een onderscheid te maken tussen ‘markten’ en ‘zelfregulering’. Markten kunnen zeer ondersteunend zijn in het invullen van maatschappelijke behoeften. De financiële markten hebben echter laten zien wat er kan gebeuren als de overheid te veel afwezig is in de markt, als te veel vertrouwd wordt op zelfregulering. Dan gaat het mis. De vragen die dat heeft opgeroepen zijn niet alleen relevant voor de financiële sector. Vergelijkbare vraagstukken spelen ook in andere sectoren met
Marten van den Berg Bezuinigen met beleid publieke belangen. Welke verstrengeling van de publieke en commerciële functie maakte het systeem kwetsbaar? Waarom waren regels ontoereikend? Waarom bleken financiële buffers onvoldoende? Waarom schoten toezichthouders tekort? En waarom was er een gebrek aan internationale samenwerking in het toezicht? Kiezen voor een strikte scheiding tussen publieke en commerciële functies maakt beantwoording van deze vragen overbodig. Dat zou een makkelijke oplossing zijn. Zo bepleiten in
De overheid kan ons aanpassings vermogen vergroten door met een sterke sociale agenda de flexibiliteit te verhogen de financiële sector sommigen een waterscheiding tussen investeringsbanken en spaarbanken. Deze oplossing komt voort uit de gedachte dat perfect toezicht een illusie is. Het is echter de vraag of een perfecte scheiding wel mogelijk is en of we daarmee niet marktprikkels die tot vernieuwing leiden, gaan missen. We zullen mijns inziens de oplossing toch moeten zoeken in een betere ordening. Dat vraagt om scherpere regels, beter en strenger toezicht, betere corporate governance, hogere financiële buffers en juiste beloningsprikkels voor de individuele bestuurder. Ook zullen we moeten nadenken over de kwaliteit van de toezichthouder en hoe die te borgen. Bij internationale markten komt daar nog het vraagstuk van global governance bij: zorgen dat toezicht en regelgeving meegroeien met het proces van internationalisering. Zoals Baarsma en Theeuwes in hun bijdrage in s&d laten zien, kunnen markten een uitstekende rol vervullen bij het leveren van publieke diensten. 9 We zullen alleen opnieuw naar de relatie tussen markt en overheid moeten kijken, omdat marktwerking weliswaar tot meer efficiency kan leiden, maar de overheid s & d 3 | 20 10
een hoofdrol hoort te spelen in de ordening van die markten. Regulering en toezicht moeten meegroeien met de complexiteit van markten ¬ dat waren we de afgelopen jaren vergeten. tempo van bezuinigen De crisis heeft diepe wonden achtergelaten in de overheidsbegroting. De reddingsoperaties, de werking van de automatische stabilisatoren en de fiscale stimulansen door de overheid hebben het begrotingstekort ver boven het emumaximum gebracht. Voeg daarbij de zilveren tsunami (vergrijzing) die voor de deur staat en een fors budgettair probleem laat zich zien. De komende jaren zullen bedrijven, banken en consumenten vooral bezig zijn met het afbouwen van hun schulden en het opschonen van hun balansen. Dit zet een rem op het economisch herstel.10 Veel meer dan 1,5% economische groei per jaar lijkt er de komende tijd niet in te zitten. Dat betekent dat de overheid voorlopig zeer voorzichtig zal moeten omgaan met het terugbrengen van het begrotingstekort. Terugdringing van het tekort vereist een goede afweging van verschillende risico’s. Aan de ene kant het risico dat met het huidige begrotingstekort schuldeisers een substantieel hogere rentevergoeding gaan vragen. Aan de andere kant moeten we het tekort niet te snel willen oplossen want dat brengt het economisch herstel in gevaar. De timing is uiterst relevant want het tekort moet wel tijdig worden teruggedrongen indien het economisch herstel doorzet en de investeringen aantrekken ¬ anders zal de toenemende vraag naar krediet een opwaartse druk geven op de rente. Exit-strategieën zullen dus voorzichtig moeten worden uitgevoerd. De komende jaren vormt de vraagzijde een groot probleem. In 2010 is het de groei van de internationale handel (7,5%) die de Nederlandse economie uit het dal trekt. In 2011 voorspelt het cpb een geringere groei in de wereldhandel (5,5%), een kleine toename van de bedrijfsinvesteringen (2%) en nog nauwelijks herstel van de consumptieve uitgaven (0,5%).11 Veel meer dan
71
Marten van den Berg Bezuinigen met beleid 0,5% van het bnp bezuinigen per jaar lijkt voor de komende vier jaar het economisch herstel in de knop te breken. Een fors bezuinigende overheid zal een sterk negatief effect hebben op de groei van het bnp omdat andere bestedingscomponenten nog te zwak zijn om voldoende vraag te creëren in de economie. Het perspectief moet daarom een langere tijdsbalk zijn. De geloofwaardigheid en duidelijkheid van een tijdpad van bezuinigingen zal belangrijker zijn dan het tempo waarin het overheidstekort wordt teruggebracht. De manier waarop de bezuinigingen worden ingevuld is verder uiterst relevant. We moeten goed in de gaten houden dat het terugdringen van de overheidsschuld niet alleen effect heeft op de teller, maar ook op de noemer van de schuldquote. Laten we dus geen bezuinigingen doorvoeren die op lange termijn slecht uitpakken voor de productiviteitsgroei. Dus terreinen als onderzoek en onderwijs maximaal ontzien, maar eerder bezuinigen op veiligheid, defensie en ontwikkelingssamenwerking. Nederland
Noten
72
1 cbs, Internationalisation Monitor, 2009. 2 ser advies, ‘Duurzame globalisering: een wereld te winnen’, 2008; cbs, Internationaliseringmonitor, 2009. Balassaindex geeft aan het deel van een sector in de export van een land gedeeld door het deel van die sector in de export van de wereldexport. 3 Frank Heemskerk, ‘Toenemend
s & d 3 | 20 10
4 5
6 7
is ook zeer afhankelijk van de exit-strategieën van andere landen. Internationale afstemming hierover, zeker in Europa, lijkt dan ook cruciaal voor de komende jaren. sterke overheid Tegen de achtergrond van een weinig rooskleurig economisch plaatje, zal er een stevig economisch programma geformuleerd moeten worden. Een programma dat rekening houdt met het open karakter van de Nederlandse economie en Nederland sterk maakt in het nieuwe mondiale krachtenveld. Dat vraagt om een agenda gebouwd rondom onze comparatieve voordelen en om een agenda die ons aanpassingvermogen verder versterkt. Tegelijkertijd zullen we marktprikkels moeten blijven gebruiken om onze publieke diensten zo efficiënt mogelijk te produceren. Deze agenda vraagt in alle domeinen van de economie om een sterke overheid. Een overheid die reguleert, die toezicht houdt, die regisseert en internationaal assertief en actief is.
belang van economische diplomatie voor Nederland’, Inter nationale Spectator, jaargang 64 nr. 2, februari 2010. cbs, Internationalisation Monitor, 2009. Dave Rae en Marte Sollie, ‘Globalisation and the European Union, which countries are best placed to cope?’, oecd working paper, nr. 586. cbs, Internationalisation Monitor, 2009. R. Baldwin, ‘Globalisation: the
great unbundling(s)’, 2006. 8 cbs, Internationalisation Monitor, 2009. 9 Barbara Baarsma en Jules Theeuwes, ‘Efficiëntie moet de eerste toetssteen zijn’, s&d 2009/10, p. 20-28. 10 Zie onder meer imf en McKinsey: ‘Debt and deleveraging: The global credit bubble and its economic consequences’, januari 2010. 11 Zie voorlopige ramingcijfers cep 2010, cpb, 16-02-2010.
