GENERÁLNÍ ŘEDITELSTVÍ PRO VNITŘNÍ POLITIKY UNIE TEMATICKÁ SEKCE B: STRUKTURÁLNÍ POLITIKA A POLITIKA SOUDRŽNOSTI
DOPRAVA A CESTOVNÍ RUCH
BEZPEČNOST LETECKÉ NÁKLADNÍ DOPRAVY PŘI PŘEPRAVĚ NÁKLADU ZE TŘETÍCH ZEMÍ SHRNUTÍ
Abstrakt Tato zpráva přezkoumává právní předpisy a postupy EU na zabezpečení leteckého nákladu a pošty (včetně expresních doručovacích služeb) a předkládá doporučení ohledně opatření na posílení bezpečnosti, zejména, ale nikoli výhradně v případě letů ze třetích zemí.
IP/B/TRAN/FWC/2010-006/Lot2/C1/SC1
PE 474.546
květen 2012
CS
Tento dokument si vyžádal Výbor pro dopravu a cestovní ruch Evropského parlamentu.
AUTOŘI TIS.pt – Rosário Macário, João Vieira, Pedro Mano, Sonja van Renssen Anverpská univerzita - Eddy van der Voorde, Tom Pauwels, Sérgio Domingues Europe Economics - Ross Dawkins, Jonathan Todd
ODPOVĚDNÝ ADMINISTRÁTOR Marc Thomas Evropský parlament Tematická sekce B: Strukturální politika a politika soudržnosti B-1047 Brusel E-mail:
[email protected]
ZPRACOVÁNÍ TEXTU Nora Revesz
JAZYKOVÁ ZNĚNÍ Originál: EN. Překlady: BG, CS, DA, DE, EL, ES, ET, FI, FR, HU, IT, LT, LV, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, SV.
O EDITOROVI Chcete-li se obrátit na tematickou sekci nebo si objednat její pravidelný měsíčník, pište na adresu:
[email protected] Rukopis byl dokončen v květnu 2012. Brusel, © Evropská unie, 2012. Tento dokument je k dispozici na internetu na této adrese: http://www.europarl.europa.eu/studies
PROHLÁŠENÍ O VYLOUČENÍ ODPOVĚDNOSTI Názory vyjádřené v tomto dokumentu jsou názory autora a nemusí nutně představovat oficiální postoj Evropského parlamentu. Rozmnožování a překlady pro nekomerční účely jsou povoleny, pokud je uveden zdroj a vydavatel je předem upozorněn a obdrží kopii.
Bezpečnost letecké nákladní dopravy při přepravě nákladu ze třetích zemí
____________________________________________________________________________________________
SHRNUTÍ Cílem této studie je informovat členy Výboru pro dopravu a cestovní ruch Evropského parlamentu o bezpečnosti v odvětví nákladní letecké přepravy, včetně přepravy ze třetích zemí a expresních doručovacích služeb. Za tímto účelem studie analyzuje bezpečnostní předpisy a postupy uplatňované v oblasti nákladu a pošty přepravovaných v rámci Evropské unie leteckou cestou. Studie rovněž členům výboru předkládá k uvážení soubor návrhů na zdokonalení stávajícího rámce.
Obavy týkající se bezpečnosti leteckého nákladu a pošty jsou podle všeho odůvodněné… Studie je založena na důkladném prostudování literatury, dotazníku předloženém příslušným orgánům členských států a desítkách rozhovorů s odborníky, zainteresovanými stranami a tvůrci politiky, včetně osob pověřených touto tematikou v rámci Evropské komise. Hlavní závěr přezkumu konstatuje, že současný rámec pro bezpečnost leteckého nákladu a pošty není uspokojivý:
Evropský systém bezpečnosti letectví upřednostňuje řešení hrozeb, které vznikají mimo odvětví letectví, a na ochranu cestujících se soustředí v mnohem větší míře než na ochranu přepravovaného nákladu.
Existují náznaky, že současný bezpečnostní proces se orientuje spíše na otázky související s povinnostmi a závazky, pokud jde o přepravce, poskytovatele pozemních služeb, dopravce, zasilatele a letecké úřady, než na skutečné uplatňování bezpečnostních postupů; v některých situacích se bezpečnostní kontroly považují za bezvýznamnou byrokracii.
Byly vypozorovány významné rozdíly jak ve výkladu, tak v provádění bezpečnostních předpisů EU. V některých členských státech nejsou příslušné úřady pro bezpečnost letectví schopné řídit se právními předpisy EU a zavést účinný bezpečnostní systém, zatímco v jiných členských státech regulační orgány zavádějí oproti společnému rámci podstatné změny.
Čtvrtým kritickým hlediskem je to, že bezpečnostní předpisy většinou reagují na identifikované hrozby, přičemž se postupy přizpůsobují na základě jednotlivých případů tak, aby zohlednily nejnovější pokusy o protiprávní jednání, nebo se zaměřují na nedávno zjištěná narušení bezpečnosti. K tomu dochází, aniž by byla taková opatření začleněna do zastřešující strategie či vize pro bezpečnost leteckého nákladu a pošty, což vede k velké nejistotě a případně to může ohrožovat investice jak do výzkumu a vývoje, tak do nového bezpečnostního vybavení.
… a jsou relevantní obzvláště v případě letů ze třetích zemí. Ačkoli se výše zmíněné problémy vyskytují v rámci celého systému EU pro bezpečnost leteckého nákladu a pošty, má se za to, že větší rizika jsou spojena s lety směřujícími do EU, tj. rizikovější jsou zásilky naložené ve třetích zemích do letadla s destinací v EU. I když k domněnce, že rizika takových letů jsou větší než v případě letů uvnitř EU, je nutné přistupovat s opatrností, tato studie ukazuje, že mnohé třetí země nejsou schopné nebo nemají zájem uplatňovat bezpečnostní programy rovnocenné těm, jež jsou v současnosti zavedeny v Evropě. Celosvětově platné normy pro bezpečnost letectví běžně přijímá Mezinárodní organizace pro civilní letectví (ICAO), avšak mnozí jsou přesvědčeni, že tato agentura OSN není schopna vytvořit nezbytný regulační rámec tempem, jaké vyžadují ty
3
Tematická sekce B: Strukturální politika a politika soudržnosti
____________________________________________________________________________________________ státy, které čelí závažným hrozbám, a není schopna prosazovat své normy v celosvětovém měřítku. V důsledku toho by měla být prioritou EU opatření na zvýšení bezpečnosti nákladu a pošty při letech směrujících do EU, ale právní rámec, který byl za tímto účelem nedávno přijat (prováděcí nařízení č. 859/2011) je nedostatečný. První část těchto nových pravidel vstoupila v platnost v únoru 2012. Provozovatelům letadel stanoví povinnost předkládat jejich bezpečnostní programy týkající se nákladu a pošty a uplatňované ve třetích zemích ke schválení příslušným evropským orgánům. Většinou je toto pravidlo považováno za byrokratickou formalitu a málokdo věří, že výrazně zlepší bezpečnost. Druhá část má nabýt účinku v červenci 2014. Bude vyžadovat nezávislé ověřování bezpečnostních postupů uplatňovaných ve třetích zemích a je považována za zásadní pro dosažení účinnosti režimu EU. V podstatě však není známo, jakým způsobem bude tento druhý krok prováděn, jelikož nebylo zveřejněno žádné posouzení jeho dopadů a nákladů.
Je nutné vypracovat novou strategii pro bezpečnost leteckého nákladu a pošty, jejíž součástí bude bezpečnostní proces založený na posuzování rizik… Vzhledem k těmto zjištěním je třeba urychleně přezkoumat rámec EU pro bezpečnost leteckého nákladu a pošty a přitom se zaměřit nejen na institucionální hlediska, ale rovněž na vlastní bezpečnostní proces a odpovědnost všech zúčastněných stran. I když je stávající systém založen na základních bezpečnostních normách společných pro všechny členské státy, které jsou následně pozměňovány vnitrostátními orgány tak, aby byly přizpůsobeny místním okolnostem a rizikům, dospěli jsme k závěru, že je zapotřebí vypracovat bezpečnostní rámec založený na rizicích a platný pro celou EU. Podle tohoto nového přístupu by byly jak metodiky pro posuzování rizik, tak bezpečnostní procesy na každém stupni rizika definovány na úrovni EU, což by zaručovalo, aby byly bezpečnostní postupy v celé Evropě jednotné. Pro překonání problémů souvisejících s harmonizací by navíc nařízení EU mělo být jasnější, tj. mělo by doplnit více podrobností o tom, jak uplatňovat bezpečnostní postupy. Je nutné harmonizovat kritéria využívaná pro akreditaci subjektů pověřených bezpečností, schvalování typu zařízení, výběr pracovníků a požadavky na jejich odbornou přípravu.
… a která by již měla formulovat naléhavá opatření potřebná ke zlepšení bezpečnosti nákladu přepravovaného do EU. Studie navrhuje přísnější opatření na zabezpečení leteckého nákladu a pošty v případě letů ze třetích zemí. Ačkoli řešení prostřednictvím ICAO je upřednostňovanou možností, která je zároveň považována za nejúčinnější, existují závažné obavy ohledně obecné schopnosti této organizace vytvořit účinný rámec pro zabezpečení leteckého nákladu a pošty. Přístup, který zaujímá Komise prostřednictvím prováděcího nařízení č. 859/2011, umožňuje lepší harmonizaci bezpečnostních postupů provozovatelů letadel ve třetích zemích v krátkodobém horizontu, což by snad mohlo vést v některých případech k určitému zlepšení. Vyskytují se nicméně obavy, že příliš velká odpovědnost je kladena na provozovatele letadel, kteří ve skutečnosti nemají možnost některé bezpečnostní postupy příliš kontrolovat. Tato situace by se mohla změnit se zavedením navrhované povinnosti „nezávislého ověřování“ bezpečnostních programů ve třetích zemích, a to od července 2014, ačkoli, jak je zmíněno výše, stále nejsou k dispozici žádné informace o jejím případném dopadu na úrovně bezpečnosti či o nákladech.
4
Bezpečnost letecké nákladní dopravy při přepravě nákladu ze třetích zemí
____________________________________________________________________________________________
Existují čtyři balíčky politických opatření, které by mohly vyřešit nejvýznamnější zjištěné problémy… Celkově je nutné zaměřit se na obecný rámec bezpečnosti leteckého nákladu v Evropě, odpovědnost zúčastněných organizací a způsob, jakým by bylo možné zlepšit současný bezpečnostní proces. S cílem vypořádat se s nejdůležitějšími problémy tato studie identifikuje čtyři balíčky politických opatření, jejichž záměrem je:
přezkoumat současný regulační rámec EU v oblasti leteckého nákladu a pošty a vytvořit základ pro přístup založený na rizicích, jenž aktivně přizpůsobuje bezpečnostní postupy úrovním hrozby a rizika;
zavést systém pro bezpečnost dodavatelského řetězce založený na spolupráci uvnitř tohoto odvětví, který vytváří na procesy orientovaný rámec, jenž všechny zúčastněné obchodní strany informuje o významu bezpečnosti leteckého nákladu a pošty. To jim umožňuje plné pochopení bezpečnostních postupů, jež mají být uplatňovány v jednotlivých fázích dodavatelského řetězce (tj. orientovaný na procesy) a povzbuzuje je k spolupráci se všemi ostatními aktéry dodavatelského řetězce (především pokud jde o sdílení příslušných informací a analyzování případných rizik), aby tak bylo možné dosáhnout vysoké úrovně bezpečnosti při omezeném dohledu ze strany veřejných orgánů;
harmonizovat postupy pro bezpečnost leteckého nákladu a pošty na úrovni EU, aby byl způsob řešení určité úrovně rizika stejný ve všech členských státech, bezpečnostní pracovníci se mohli snadno přizpůsobovat podobným pozicím v různých zemích a bezpečnostní zařízení schváleného typu měla plný přístup na vnitřní trh;
vzhledem k současné situaci nemůže EU očekávat, že ICAO bude přijímat opatření, posilovat je a prosazovat na celosvětové úrovni. Na základě toho by Unie měla přezkoumat proces týkající se bezpečnosti leteckého nákladu a pošty v případě letů směřujících do EU – způsobem, který případně může posílit celosvětový rámec bezpečnosti letectví, aby byla větší bezpečnost letů ze třetích zemí spojena s tlakem na intenzivnější činnost ICAO. Jinými slovy by se EU měla jednostranně posunout vpřed, ale měla by usilovat o vymezení rámce, do něhož mohou být zapojeny třetí země.
… a soubor otázek, které je třeba zvážit.
Poslanci Evropského parlamentu by mohli uvážit, že požádají Evropskou komisi, aby v příští výroční zprávě o provádění nařízení (ES) č. 300/2008 posoudila náklady a přínosy přechodu k přístupu založenému na rizicích, pokud jde o letecký náklad a poštu, a zároveň stanovila společné úrovně bezpečnosti pro celou EU a harmonizovala postupy pro posouzení rizika a bezpečnostní kontroly.
Byly identifikovány některé obavy ohledně odpovědnosti a skutečného provádění bezpečnostních postupů v systémech bezpečnosti dodavatelského řetězce. Proto se jeví jako nezbytné vypracovat studii, která by se soustředila na opatření, jejichž účelem je posílení přístupu orientovaného na bezpečnost dodavatelského řetězce, zejména pak zlepšováním informovanosti a spolupráce v rámci dodavatelského řetězce, což ještě může být doplněno novým režimem známého odesilatele. Měly by být prozkoumány také souhrnné důsledky systému pro bezpečnost dodavatelského řetězce založeného na rizicích.
5
Tematická sekce B: Strukturální politika a politika soudržnosti
____________________________________________________________________________________________
Zástupci odvětví vyjádřili vážné obavy nad nedávno přijatým nařízením, které má upravovat bezpečnost nákladu a pošty směřujících do EU. Uváděli chybějící přehled informací o bezpečnosti leteckého nákladu a pošty, pokud jde o třetí země, a stejně tak chybějící komplexní posouzení navrhovaných opatření. V souvislosti s konferencí na vysoké úrovni o bezpečnosti letectví, již v září 2012 pořádá ICAO, by bylo možné vybídnout Evropskou komisi, aby představila tuto vizi pro bezpečnost leteckého nákladu a pošty ve třetích zemích – tato vize by pak mohla být základem pro postoj EU v této oblasti poté, co bude prodiskutována v Parlamentu a Radě.
Poslanci Evropského parlamentu by si rovněž měli být vědomi možnosti prosadit další ustanovení na zabezpečení leteckého nákladu a pošty v případě letů ze třetích zemí, když schvalují dvoustranné dohody o mezinárodních leteckých dopravních službách.
Poslanci Evropského parlamentu, kteří jsou členy Výboru pro dopravu a cestovní ruch (TRAN), by mohli uvážit spolupráci s Výborem pro průmysl, výzkum a energetiku (ITRE), aby tak zajistili, že příští rámcový program pro výzkum a inovace, jež je v současnosti předmětem diskuse, bude věnovat větší pozornost otázkám bezpečnosti leteckého nákladu a pošty.
6
