Bestuurskrachtmeting plattelandsgemeenten

Bestuurskrachtmeting plattelandsgemeenten > Eindrapport 2de en 3de fase De Peuter Bart, Frees Wout en Van Acker Wouter, KU Leuven ‐ Instituut voor de Overheid Janssens Lieven & Van Dooren Wouter, Onderzoeksgroep Management en Bestuur, Universiteit Antwerpen Voets Joris, Faculteit Economie en Bedrijfskunde, Universiteit Gent Juni 2015 Een studie in opdracht van VLM, uitgevoerd door KU Leuven, UA en UGent i.s.m. VVSG.

PROJECT BESTUURSKRACHTMETING PLATTELANDSGEMEENTEN INHOUDSOPGAVE ACHTERGROND STUDIE ........................................................................................................................... 3 DOEL EN VERLOOP VAN HET PROJECT .................................................................................................... 5 BEVINDINGEN UIT DE BESTUURSKRACHTMETING .................................................................................. 8 1.

Samenwerking tussen OCMW en gemeente ............................................................................... 9 > Analyse visitatietraject ................................................................................................................. 9 > Aanbevelingen voor plattelandsgemeenten .............................................................................. 11

2.

Burgerparticipatie via adviesraden ........................................................................................... 12 > Analyse visitatietraject ............................................................................................................... 12 > Aanbevelingen voor plattelandsgemeenten .............................................................................. 13

3.

Strategisch gebruik van de Beleids‐ en Beheerscyclus (BBC) .................................................... 15 > Analyse visitatietraject ............................................................................................................... 15 > Aanbevelingen voor plattelandsgemeenten .............................................................................. 16

4.

Financiën en besparingen.......................................................................................................... 17 > Analyse visitatietraject ............................................................................................................... 17 > Aanbevelingen voor plattelandsgemeenten .............................................................................. 18

5.

Interne werking en communicatie ............................................................................................ 19 > Analyse visitatietraject ............................................................................................................... 19 > Aanbevelingen voor plattelandsgemeenten .............................................................................. 21

6.

Werken aan een ruimtelijk beleid ............................................................................................. 22 > Analyse visitatietraject ............................................................................................................... 22 > Aanbevelingen voor plattelandsgemeenten .............................................................................. 23

7.

Kwetsbaarheid op vlak van administratieve capaciteit ............................................................. 25 > Analyse visitatietraject ............................................................................................................... 25 > Aanbevelingen voor plattelandsgemeenten .............................................................................. 26

8.

Intergemeentelijke samenwerking ............................................................................................ 27 > Analyse visitatietraject ............................................................................................................... 27 > Aanbevelingen voor plattelandsgemeenten .............................................................................. 28

ALGEMENE CONCLUSIES INZAKE BESTUURSKRACHT(METING) ............................................................ 29 AANBEVELINGEN VOOR DE VLAAMSE OVERHEID ................................................................................. 31 2

PROJECT BESTUURSKRACHTMETING PLATTELANDSGEMEENTEN

ACHTERGROND STUDIE De bestuurskracht van een gemeente is het vermogen om effectieve antwoorden te geven op de vragen en problemen die op haar afkomen. Bestuurskracht kan worden gezien als de relatie tussen de opdracht en de capaciteit van een gemeente. De opdracht wordt gevormd door taken die een gemeente in medebewind uitvoert, door lokale ambities en door omgevingsfactoren (bv. omvang grondgebied, aantal inwoners,…). Bij de capaciteit spelen eveneens verschillende soorten factoren, gelinkt aan financiën, personeel, bestuurlijke relaties,… Van plattelandsgemeenten is bekend dat ze bepaalde typische kenmerken hebben die zowel hun opdracht als hun capaciteit mee bepalen. Op sommige vlakken worden ze geconfronteerd met een relatief groter spanningsveld tussen capaciteit en opdracht dan in andere gemeenten. Anderzijds blijken plattelandsgemeenten, ondanks een soortgelijke context en gelijklopende kenmerken, toch verschillend met deze situatie om te gaan. In 2011 werd een pilooteditie opgestart van aanzet tot bestuurskrachtmeting bij plattelandsgemeenten, kaderend binnen de werking en doelstellingen van het Interbestuurlijk Plattelandsoverleg1 (IPO – www.ipo‐online.be), en meer bepaald de IPO themagroep ‘lokale bestuurskracht’. Doel van dit project was om plattelandsgemeenten van elkaar te laten leren hoe bestuurskrachtproblemen zich aandienen en hoe ze aangepakt kunnen worden vanuit de gemeente zelf. Het voornaamste doel is dus leren.De Vlaamse Landmaatschappij (VLM) financierde dit traject en een 14‐tal gemeenten nam er vrijwillig aan deel. Na een gunstige evaluatie van de pilooteditie door de deelnemende gemeenten, VLM en partners besliste de VLM om een 2de en 3de fase van dergelijke bestuurskrachtmeting te financieren, waaraan respectievelijk twee nieuwe groepen van plattelandsgemeenten konden deelnemen. Na een oproep meldden 27 plattelandsgemeenten zich aan voor het doorlopen van het traject. Zowel de pilooteditie (2011) als het vervolgproject (2013‐2015) werd gegund aan een consortium van bestuurskundigen vanuit het KU Leuven ‐ Instituut voor de Overheid en de onderzoeksgroep Management & Bestuur van de Universiteit Antwerpen i.s.m. de Faculteit Economie en Bedrijfskunde van de Universiteit Gent. Telkens was de Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten (VVSG), meer bepaald het Steunpunt Landelijke Gemeenten, bevoorrechte partner tijdens het traject. Voorliggend rapport is het eindrapport van de 2de en 3de fase van de bestuurskrachtmeting.2 1 IPO is een beleidsniveau‐ en sectoroverschrijdend overlegorgaan dat werkt aan de duurzame ontwikkeling van het

Vlaamse platteland. Het formuleert beleidsaanbevelingen en adviezen voor plattelandsgebonden knelpunten en uitdagingen. Waar nodig wordt hiervoor voorbereidend onderzoek verricht of via een projectoproep naar vernieuwende ideeën gezocht. 2 Het eindrapport van de pilooteditie, incl. de resultaten van de evaluatie van het traject, is beschikbaar via deze link: www.ipo‐ online.be/Projecten/lopendeprojecten/Bestuurskracht%20op%20het%20platteland/Pages/bestuurskracht.aspx

3

PROJECT BESTUURSKRACHTMETING PLATTELANDSGEMEENTEN Onderstaande tabel en kaart geven een overzicht van de deelnemende gemeenten in de verschillende edities van de bestuurskrachtmeting. Deelnemende plattelandsgemeenten Pilooteditie (2011) 2de en 3de fase (2014) Alveringem Arendonk Bocholt Assenede Diksmuide Bever Halen Boutersem Heuvelland Galmaarden Knesselare Gingelom Kortenaken Gistel Langemark‐Poelkapelle Herne Maarkedal Hooglede Merksplas Houthulst Riemst Huldenberg Sint‐Laureins Ieper Vorselaar Kaprijke Wachtebeke Kasterlee

Maldegem Mesen Nevele Nieuwerkerken Poperinge Ravels Retie Staden Tielt‐Winge Veurne Voeren Wuustwezel Zoutleeuw

Overzichtskaart deelnemende gemeenten3

3 De ‘lopende editie’ in de legende van de kaart verwijst naar de 2de en 3de fase (2014). De gemeente Heers, ook ingekleurd, besliste uiteindelijk niet deel te nemen aan de bestuurskrachtmeting in 2014; in dat jaar namen dus 27 gemeenten deel, verspreid over het voorjaar (2de fase) en het najaar (3de fase) van 2014.

4

DOEL EN VERLOOP VAN HET PROJECT Doel van dit project is om via een systematische kennisontwikkeling over bestuurskracht van landelijke gemeenten plattelandsgemeenten van elkaar te laten leren en reflecteren over hun bestuurskracht en hoe die te versterken. Het project bestond uit drie stappen, weergegeven in onderstaand schema. (1) Verzameling van ken- en stuurgetallen

(2) Bestuurskrachtprofiel via een plaatsbezoek aan de gemeente

(3) Leertraject: uitwisseling van goede praktijken en kennis tussen gemeenten

In een eerste stap werden ken‐ en stuurgetallen verzameld vanuit een verdere operationalisering van het concept bestuurskracht en toegepast voor de deelnemende plattelandsgemeenten. Via een set van indicatoren werd een eerste ‘foto’ van elke plattelandsgemeente vanuit een bepaalde hoek en met een specifieke lens genomen. Doel hiervan was om een aantal gelijkenissen en verschilpunten tussen de deelnemende plattelandsgemeenten onderling te distilleren. Belangrijk aandachtspunt in deze fase was om zoveel mogelijk met bestaande gegevens en bronnen te werken en enkel gericht bijkomende informatie op te vragen bij de deelnemende gemeenten. Op basis van deze ‘monitoring’ werden nog geen conclusies getrokken inzake bestuurskracht, maar werden een aantal aandachtspunten afgeleid om te bespreken tijdens het plaatsbezoek (zie verder), met oog op duiding en toelichting. Dit ligt in de lijn van de visie van het onderzoeksteam op het meten van bestuurskracht: indicatoren alleen schieten daartoe tekort, aangezien duiding bij cijfers en evoluties cruciaal is en bestuurskracht daarenboven ook veel facetten omvat die niet puur cijfermatig te vatten zijn (bv. leiderschap, visie). In een tweede stap werd een plaatsbezoek aan elke deelnemende gemeente georganiseerd, waarin de beleidspraktijk en werking van de gemeente nader werd verkend via gesprekken tussen een ‘visitatiecommissie’ en de bevoorrechte politieke en ambtelijke getuigen van elke gemeente. De visitatiecommissie bestond uit leden van het onderzoeksteam (vaste kern), aangevuld met een vertegenwoordiger uit twee andere deelnemende gemeenten (wisselend per gemeente) en

PROJECT BESTUURSKRACHTMETING PLATTELANDSGEMEENTEN een externe expert (VVSG) 4. Tijdens het plaatsbezoek, dat telkens een volledige werkdag in beslag nam, sprak de commissie met de volgende actoren over hoe de gemeente in kwestie denkt en werkt inzake allerlei bestuurs‐ en beleidsmatige thema’s: ‐

Voorzitters van enkele adviesraden

‐

Selectie van diensthoofden

‐

De gemeentesecretaris en de financieel beheerder

‐

De OCMW‐voorzitter en –secretaris

‐

Het College van burgemeester en schepenen

Vanuit de ken‐ en stuurgetallen, achtergrondinformatie en een onderwerpenlijst voor elk gesprek stelde de commissie gerichte vragen om een beeld te vormen over meerdere facetten van bestuurskracht, de knelpunten en uitdagingen en hoe de gemeente daar zelf mee omgaat. De gemeente werd op die wijze een spiegel voorgehouden om hen te stimuleren om mee te reflecteren over de eigen werking. Op basis van de diverse gesprekken werd voor elke gemeente apart een verslag opgemaakt door de onderzoekers met daarin de bevindingen van de visitatiecommissie op basis van het plaatsbezoek en een aantal suggesties voor verbetering. Het verslag werd bezorgd aan de burgemeester en secretaris van de betrokken gemeenten. De verdere verspreiding van en eventuele vervolgacties werden aan hen overgelaten. De voornaamste thema’s die aan bod kwamen doorheen de gesprekken, keren terug in de overkoepelende bevindingen die we verderop in dit eindrapport bespreken. De derde stap was een leertraject, gericht op het wederzijds leren tussen alle participerende plattelandsgemeenten. De lessen over de knelpunten en oplossingsrichtingen uit de plaatsbezoeken werden gedeeld en verder uitgediept aan de hand van een zestal workshops rond een specifiek thema. Dit gebeurde op twee verschillende locaties zodat de afstand voor deelnemers beperkt bleef en eventuele agendaconflicten van deelnemers zo weinig mogelijk reden tot afwezigheid konden vormen. Gezien de gevoeligheid van het thema bestuurskracht en het feit dat er heel wat initiatieven en debatten op dat vlak bestaan, beklemtonen we tot slot expliciet dat dit project dus géén audit noch inspectie noch organisatiedoorlichting betrof, waarbij wordt beoordeeld of een gemeente goed of niet goed presteert. Evenmin gaat het om een klassieke oefening in benchmarking 4 De commissie bestond, in verschillende samenstellingen, uit de volgende leden: Bart de Peuter (KU Leuven), Wouter

van Acker (KU Leuven), Wout Frees (KU Leuven), Lieven Janssens (Universiteit Antwerpen), Wouter Van Dooren (Universiteit Antwerpen), Joris Voets (Universiteit Gent), Liesbet Belmans (VVSG), Steven Verbanck (VVSG) en Annelies Van Der Donckt (VVSG). Elke deelnemende gemeente kreeg ook de mogelijkheid om deel te nemen aan het plaatsbezoek bij twee andere gemeenten, via respectievelijk een lid van het college en een lid van het managementteam. Deze mogelijkheid werd expliciet voorzien als onderdeel van het onderling leren, namelijk door een diepgaande inkijk bij een collega‐bestuur.

6

PROJECT BESTUURSKRACHTMETING PLATTELANDSGEMEENTEN waarbij een ranglijst van gemeenten wordt opgesteld. Aan deze oefening waren ook geen consequenties gekoppeld, bv. inzake financiering. De expliciete keuze voor onze aanpak gericht op leren liet immers toe om eventuele lokale problemen te benoemen en onderling te bespreken met de gemeentebesturen. In dit rapport brengen we de bevindingen over de plaatsbezoeken aan alle deelnemende gemeenten heen via een aantal terugkerende thema’s of facetten van bestuurskracht waarbij knelpunten en uitdagingen werden vastgesteld en op basis waarvan we aanbevelingen voor de gemeenten formuleren. Achteraan het rapport formuleren we ten slotte ook aanbevelingen aan de Vlaamse overheid om de bestuurskracht van plattelandsgemeenten verder te versterken.

7


BEVINDINGEN UIT DE BESTUURSKRACHTMETING Op basis van de 27 visitaties rapporteren de onderzoekers in dit document de belangrijkste algemene bevindingen aan de Vlaamse Landmaatschappij. Hoewel de context van de gemeenten specifiek is, is een aantal thema’s op een groot deel van de betrokken gemeenten van toepassing. We behandelen volgende thema’s: ‐ Samenwerking tussen de gemeente en het OCMW ‐ Burgerparticipatie via adviesraden ‐ De Beleids‐ en beheerscyclus (BBC) en het meerjarenplan ‐ Interne werking en communicatie ‐ Burgergedrevenheid en responsiviteit van schepenen ‐ Beleid/praktijken rondom ruimtelijke ordening ‐ Beleid/praktijken rondom handhaving ‐ Kwetsbaarheid op vlak van administratieve capaciteit ‐ Intergemeentelijke samenwerking Telkens leiden we eerst het thema in, vervolgens bespreken we de vaststellingen uit de visitaties en geven we de aanbevelingen aan de gemeenten weer.

8


1. Samenwerking tussen OCMW en gemeente Er bestaat al vele jaren een steeds toenemende samenwerking tussen gemeente en OCMW. Het overlegcomité, de mogelijkheid (en nadien verplichting) tot opname van de OCMW‐voorzitter in het schepencollege, het decreet op het lokaal sociaal beleid, één geïntegreerd beleidsplan, het sociaal huis, een gemeenschappelijke BBC‐cyclus en rechtspositieregeling zijn allemaal kleine stappen in de richting van samenwerking. Kleine gemeenten kunnen door een intensieve samenwerking tussen gemeente en OCMW een kritische minimumschaal in de organisatie bereiken. De eenheid van beleid kan de bestuurskracht verder versterken. Ook in de organieke wetgeving werden de mogelijkheden tot samenwerking steeds meer gestimuleerd. Samenwerking tussen het OCMW en de gemeente kan inderdaad schaalvoordelen creëren. Dit uit zich tot nog toe niet noodzakelijk in een besparing op VTE’s maar wel in een kwaliteitsverbetering. Ondersteunende diensten kunnen immers effectiever, efficiënter, en specialistischer gaan werken. Zo kan bijvoorbeeld een personeelsmanager die zich wegens tijdsgebrek aanvankelijk enkel op personeelsbeheer kon richten, zich door samenwerking met de personeelsdienst van het OCMW meer focussen op strategisch HR en, personeelsontwikkeling. Gemeenten konden zich tot enige tijd geleden nog de vraag stellen of het al dan niet opportuun is om te evolueren naar een integratie van gemeente en OCMW. De Vlaamse Regering heeft die opportuniteitsvraag nu duidelijk beantwoord in haar Regeerakkoord 2014‐2019. Ze geeft hierin duidelijk aan dat de integratie van de OCMW’s in de gemeentebesturen tegen de start van de volgende lokale bestuursperiode een feit moet zijn. Deze doelstelling werd inmiddels (na afloop van de visitaties) verder uitgewerkt in een conceptnota die door de Vlaamse Regering werd goedgekeurd op 16 januari 2015. De Vlaamse Regering wil het sociaal beleid integreren in de gemeente met de eenheid van politieke aansturing via de gemeenteraad en het college van burgemeester en schepenen. Een bijzonder comité van de sociale dienst beslist over de individuele dossiers van maatschappelijke dienstverlening en maatschappelijke integratie. Het OCMW verdwijnt als aparte rechtspersoon, het (algemeen) lokaal sociaal beleid/welzijnsbeleid dat momenteel wordt uitgevoerd door de OCMW’s wordt volledig geïntegreerd in de gemeentelijke werking. De samenwerking tussen gemeente en OCMW krijgt trouwens nieuwe kansen door de verzelfstandiging in de OCMW‐sector. Ziekenhuizen en RVT’s met hun specifieke wetgevende kaders, worden meer en meer organiek losgekoppeld van het OCMW of meer op afstand geplaatst. > Analyse visitatietraject De meeste gemeenten hebben nog veel groeimarge om een intense samenwerking tussen gemeente en OCMW te bewerkstelligen. Dit heeft verschillende oorzaken. In enkele gemeenten neemt het bestuur een afwachtende houding aan totdat de Vlaamse Regering haar visie vertaalt in concrete regelgeving en modellen (waartoe de VR ondertussen een aanzet heeft gegeven met de conceptnota). In sommige andere gemeenten ontbreekt het wederzijds vertrouwen tussen de gemeente en het OCMW. Vooral de personeelsleden en mandatarissen van het OCMW vrezen dat de integratie zal leiden tot een uitholling van het OCMW. Een al dan niet vermeend 9

PROJECT BESTUURSKRACHTMETING PLATTELANDSGEMEENTEN cultuurverschil tussen gemeente en OCMW wordt dan aangegeven als reden waarom een integratie van beide organisaties moeilijk zou zijn. Het OCMW‐beleid richt zich volgens de critici van deze integratie op hulpverlening en de cliënt, terwijl het gemeentelijk beleid meer gericht zou zijn op het maken en handhaven van regels. Het OCMW‐beleid zou dan niet binnen een gemeente passen, omdat de visie op mensen en zorg in de gemeente fundamenteel anders zou zijn. Ook vrezen sommige OCMW’s dat het bestaande niveau van dienstverlening onder (financiële) druk of omwille van een meer directe concurrentie met andere beleidssectoren en ‐ prioriteiten niet gehandhaafd kan blijven. Ten slotte blijken soms ook vertroebelde relaties tussen individuen op politiek en/of ambtelijk niveau stappen naar verdere samenwerking tussen de gemeente en het OCMW te verhinderen. Los van deze hindernissen is er in de meeste gemeenten wel degelijk een begin gemaakt met samenwerking op het vlak van ondersteunende diensten. Zaken zoals ICT‐beleid, personeelsadministratie en de technische dienst zijn vaak het beginpunt van samenwerking, alhoewel ook bij deze zaken de diepgang van de samenwerking verschilt. Waar bij sommige gemeenten sprake is van een volledig gedeelde dienst, gaat het bij andere gemeenten slechts om het occasioneel inschakelen van elkaars expertise of capaciteit. In een aantal gemeenten zorgde de bundeling van diensten (gemeente en OCMW) in één infrastructuur voor een momentum van samenwerking, terwijl in andere gemeenten de soms nieuwe, aparte infrastructuur dat eerder lijkt te verhinderen. Het samenbrengen van diensten op één locatie biedt alvast meer mogelijkheden tot (informele) kennisdeling en coördinatie, maakt de organisatie daarom steviger en versterkt de bestuurskracht. Weinig bezochte gemeenten hebben een politiek gedragen, langetermijnvisie over de samenwerking. In de meeste gemeenten wordt er voorlopig nog voornamelijk ad hoc samengewerkt. Het bewustzijn van een nood of voordeel via samenwerking is vaak wel aanwezig, maar in de meeste gevisiteerde gemeenten ontbreekt het nog aan een duidelijke en gedeelde visie over de samenwerking tussen het OCMW en de gemeente. Los van ad hoc initiatieven ontbreekt het dan meestal ook een concreet stappenplan om naar meer samenwerking en integratie te bewegen. Een bijkomend probleem is dat voor zover de samenwerkingsvisie wel al duidelijk is, dit doorgaans enkel het geval lijkt bij de top van de administratie (MAT) en/of het College. Onder het bredere personeelskader heerst er volgens respondenten nog veel onduidelijkheid over de toekomst, wat leidt tot onzekerheid. Veel mensen vrezen er al dan niet terecht voor dat hun baan op de tocht staat, of hebben angst voor de verandering van hun jobinhoud. Sommige beleidsmakers denken ook effectief dat de gemeente het OCMW sowieso zou moeten ‘overnemen’ (en dat een inkanteling dus een éénrichtingsverhaal is) terwijl het vaak eerder zo is dat de gemeente in zo’n proces ook eerder moet inkantelen in het OCMW (en de manier waarop daar aan hulpverlening wordt gedaan). Een frequente en eensgezinde communicatie over de toekomstvisie en een duidelijk stappenplan kunnen helpen om deze onzekerheid weg te nemen, hetgeen de werksfeer en het draagvlak voor de veranderingen ten goede zal komen.

10

PROJECT BESTUURSKRACHTMETING PLATTELANDSGEMEENTEN Los van de krijtlijnen die de Vlaamse overheid uitzet om tot een integratie van het OCMW in de gemeente te komen, is er steeds een lokaal veranderingstraject nodig op maat van het lokaal bestuur. Het zijn deze veranderingsprocessen die de aandacht moeten krijgen, zowel van de betrokken lokale besturen zelf, als van de Vlaamse overheid die een ondersteunende rol kan spelen. > Aanbevelingen voor plattelandsgemeenten De integratie van gemeente en OCMW biedt voor landelijke gemeenten de mogelijkheid om de schaal van de bestuurlijke organisatie te vergroten en zo de bestuurskracht te versterken. Zelfs na een integratie blijft de omvang van het bestuur voldoende beheersbaar om de kracht van kleinschaligheid te laten spelen. Snelle en persoonlijke kennisdeling en coördinatie tussen diensten enerzijds en tussen politiek en administratie blijven mogelijk. De belangrijkste boodschap aan plattelandsgemeenten is vooruitstrevend en proactief te zijn in dit samenwerkingsdebat. Ook in andere veranderingsprocessen is het zaak om niet af te wachten maar nu al actie te ondernemen. Voor heel wat plattelandsgemeenten is dat een haalbare zaak. Belangrijk daarbij is ook om dat niet te doen ‘omdat de Vlaamse overheid dat zegt’ of in functie van besparingen alleen – dit zijn te vermijden valkuilen. Een nauwere samenwerking tussen gemeente en OCMW vertrekt bij voorkeur van een intrinsieke en positieve motivatie, als een kans op een zowel een betere als een efficiëntere dienstverlening. De beheersmatige samenwerking die in heel wat gemeenten al uitgebouwd was, is alvast een basis om samen te werken aan meer efficiëntie in de organisatie en een meer geïntegreerd sociaal beleid.

11


2. Burgerparticipatie via adviesraden Een groep actieve en proactieve adviesraden kan van grote toegevoegde waarde zijn voor de bestuurskracht van (landelijke) gemeenten. Grondige adviezen, die serieus door het College worden behandeld, kunnen de beleidsvorming in kwaliteit doen toenemen. Praktische bezwaren, valkuilen, wensen en noden kunnen in een vroeg stadium erkend worden. De opmaak en periodieke evaluatie van het strategisch meerjarenplan is hierbij een uitstekende gelegenheid om het gevoerde en geplande beleid af te toetsen aan de wensen en noden van de gemeenschap. Daarnaast blijken de activiteiten die de adviesraden organiseren niet zelden een feitelijke verruiming van de gemeentelijke dienstverlening, tegen veel lagere kosten dan wanneer ze door betaalde ambtenaren moeten worden georganiseerd. Hoewel we ons hier hoofdzakelijk richten op de interactie met adviesraden omdat die in alle gemeenten ingebed en aanwezig zijn, is er natuurlijk ook nog een veel ruimer spectrum van burgerparticipatie mogelijk. > Analyse visitatietraject De gemeenten waar de adviesraden niet goed werken of waar zij door het College genegeerd worden, vormen in de door ons bezochte gemeenten een zeer kleine minderheid. Over het algemeen bestaan de adviesraden uit gemotiveerde vrijwilligers, die samen met de politiek en de administratie de dienstverlening en de besluitvorming in de gemeente willen verbeteren. In heel wat gemeenten blijkt het evenwel geen sinecure om voldoende gemotiveerde vrijwilligers met kennis van zaken te rekruteren voor alle adviesraden. De werklast wordt daardoor grotendeels gedragen door een kleine groep van sleutelfiguren. Het blijkt in het bijzonder moeilijk om voldoende vrouwen te vinden die willen zetelen in de adviesraden. Desalniettemin lijken de meeste adviesraden een zinvolle rol in hun gemeente te spelen. De adviesraden worden in de meeste gevisiteerde gemeenten behoorlijk ondersteund door het gemeentebestuur. Bijna allen krijgen een werkingsbudget en ondersteuning van een gemeenteambtenaar voor de opmaak van de agenda en de notulen. Bovendien geven de meeste adviesraden aan dat hun vergaderingen minstens af en toe bijgewoond worden door de bevoegde schepen, zonder dat deze laatste de vergaderingen al te duidelijk naar eigen hand probeert/proberen te zetten – hij of zij geeft meestal vooral informatie en toelichting en beantwoordt vragen van de leden. De aanwezigheid van de schepen bij vergaderingen is een teken van betrokkenheid en kan ook de kwaliteit van de adviezen ten goede komen. De schepen kan eventuele misvattingen al in de vergadering wegnemen, en is tijdens de behandeling van het advies op het College op de hoogte van de gedachtegang die het advies tot stand heeft doen komen. Het aantal situaties waarin adviesraden ‘misbruikt’ worden om het spel van meerderheid‐oppositie te spelen, lijkt gelukkig eerder uitzonderlijk. Waar het schoentje bij heel wat gemeenten echter knelt, is de terugkoppeling naar de adviesraden over wat er met de adviezen gebeurd is. Adviesraden weten vaak niet hoe hun advies ontvangen werd en of het bestudeerd of geïmplementeerd werd. Dit betekent niet noodzakelijk dat de adviezen door de betrokken gemeentebesturen genegeerd werden. Integendeel, collegeleden en ambtenaren geven aan dat er vaak wel gevolg aan gegeven wordt, 12

PROJECT BESTUURSKRACHTMETING PLATTELANDSGEMEENTEN maar geven toe dat er vaak niet duidelijk over teruggekoppeld wordt. Voor veel adviesraden is dergelijke feedback echter even belangrijk als de vertaling van hun adviezen in concreet beleid. Respect voor mekaar en de wederzijdse rol, samenwerking en erkenning is de basis van een gezonde verhouding. De meeste adviesraden zijn zich er zeer goed van bewust dat zij een adviserende rol vervullen en niet degenen zijn die de uiteindelijke keuzes maken. Sommige adviesraden, zoals jeugd‐ en cultuurraden, waren het in het verleden echter gewend om in het kader van aparte sectorale beleidsplannen zelf meer betrokken te zijn bij beleidsbepaling. Voor dergelijke raden kan het een moeilijke transitie zijn om deze coproductierol los te laten en zich terug te moeten plooien op een louter adviserende rol. We hebben in enkele gemeenten vastgesteld dat dit kan leiden tot wrijvingen. In enkele gemeenten gaven de adviesraden te kennen dat er behoefte is aan meer coördinatie en overleg tussen de adviesraden onderling. De milieuraad en de GECORO zijn bijvoorbeeld twee raden die er bijzonder veel baat bij hebben om op de hoogte te zijn van elkaars activiteiten en adviezen. In sommige gemeenten bleek evenwel dat deze raden onvoldoende bekend waren met elkaars werking. Een betere uitwisseling strookt dan ook met de evolutie op Vlaams niveau naar de omgevingsvergunning en een omgevingsdepartement waarin ruimtelijke ordening en milieu samen sporen. Het bestuur zou een faciliterende rol kunnen spelen in het organiseren van systematische interactie tussen de adviesraden. Een periodieke ‘rondetafel van raden’, een bijeenkomst van alle voorzitters met een afvaardiging vanuit het College, kan hier bijvoorbeeld een oplossing voor zijn. Een andere mogelijkheid is om afgevaardigden zitting te laten nemen in de vergaderingen van andere adviesraden, of het rondsturen van de verslagen van de vergaderingen naar de voorzitters van de andere raden. Tegelijk is echter duidelijk dat er heel wat mensen zijn die nu al in meerdere adviesraden actief zijn en er op die manier ad hoc wel al kennis gedeeld kan worden. In de meeste gemeenten houdt men in hoofdzaak vast aan de klassieke adviesraden om burgerparticipatie te organiseren, al plaatsen sommige gemeenten wel een aantal kritische noten op dit vlak, met name of ze nog voldoende representatief of deskundig zijn. In enkele gemeenten werden er aanvullend alvast ook alternatieve formules benut, zoals buurtbabbels, dorpsraden en infovergaderingen. De innovatie op dit vlak zou in de toekomst nog beter in kaart gebracht kunnen worden. > Aanbevelingen voor plattelandsgemeenten Inspraak en participatie is een essentieel onderdeel van het gemeentelijk beleid. In dit debat hebben plattelandsgemeenten eerder troeven (heel dicht bij de burger, verenigingen en belangengroepen) dan problemen (onvoldoende leden of te gevoelig voor wat bijvoorbeeld verenigingen zeggen en willen). Het is echter belangrijk om niet automatisch en exclusief terug te vallen in te klassieke modellen, want ook de manier waarop inspraak kan worden georganiseerd, evolueert sterk. 13

PROJECT BESTUURSKRACHTMETING PLATTELANDSGEMEENTEN Na de invoering van BBC en het wegvallen van de sectorale plannen moeten vele adviesraden en besturen hun relaties herijken. De formele adviesrondes zijn vaak niet meer verplicht of eerder vormelijk, maar dat wil natuurlijk niet zeggen dat inspraak niet hoeft te gebeuren. Het verplichte rondje dat nu in de meeste gemeenten, vaak onder tijdsdruk, is gebeurd voor de meerjarenplanning, is geen juiste basis van een goede verhouding tussen adviesraden en het bestuur. Er moet een sterkere intrinsieke rol voor adviesraden worden voorzien, waarin hun rol meer gewaardeerd kan worden. Veel plattelandsgemeenten kampen met te weinig vernieuwing in de samenstelling van de adviesraden. Niet zelden is er ook te weinig deskundigheid, waardoor het belang dat er door bestuurders aan wordt gehecht, soms zeer beperkt is. Dit creëert een vicieuze cirkel, want adviesraden die niet ernstig worden genomen, trekken doorgaans ook geen geëngageerde burgers aan. Een bestuur mag dat echter niet als excuus zien, maar eerder als een uitdaging. Er zijn mogelijkheden om meer creatief te zijn nu heel wat vorm‐ en planverplichtingen zijn weggevallen: bv. niet (enkel) de klassieke adviesraden maar combinaties van bestaande adviesraden en werkgroepen, doelgroep‐raden, een wijkgerichte aanpak, een andere samenstelling, een rondetafel van de adviesraden, een adviesraad op intergemeentelijk niveau (waardoor de deskundigheid erin ook toeneemt), … Inspraak en participatie hoeft ook niet altijd via adviesraden of formele structuren te gebeuren maar kan ook ad hoc, projectgebonden worden georganiseerd. Ook hier is het dus een kwestie om niet bij de pakken te blijven zitten maar te sturen naar een sterke participatiepraktijk waar mogelijk. Met uitzondering van een GECORO beschikken gemeenten tegenwoordig over meer vrijheidsgraden bij het samenstellen van adviesraden. Er is dus meer ruimte om creatief te zijn en zodoende ook opnieuw meer belang te hechten en een vaste structurele plaats te geven aan participatie en inspraak. Op die manier kunnen plattelandsgemeenten hun sterkste troef, de nabijheid, uitspelen en zo ook hun bestuurskracht (beleidscapaciteit) versterken.

14


3. Strategisch gebruik van de Beleids‐ en Beheerscyclus (BBC) Op 25 juni 2010 hechtte de Vlaamse Regering haar definitieve goedkeuring aan de beleids‐ en beheerscyclus van de gemeenten, de provincies en de OCMW's. Dit besluit, naderhand nog een aantal keer gewijzigd, geeft per 1 januari 2014 uitvoering aan titel IV, planning en financieel beheer, van het Gemeente‐, Provincie‐ en OCMW‐decreet. Deze regelgeving bracht een nieuw elan voor lokale planning, budgettering, uitvoering, opvolging en evaluatie van beleid. Nieuwe beleidsrapporten (meerjarenplan, budget en jaarrekening) en regels voor de lokale boekhouding werden geïntroduceerd. In 2013 stelden alle gemeenten, OCMW’s en provincies een meerjarenplan op voor de nieuwe legislatuur 2014‐2019. Het meerjarenplan brengt onderscheid en inzicht in ‘prioritaire doelstellingen’ waarover uitgebreider inhoudelijk en financieel moet worden gerapporteerd en ‘overig beleid’. Het wordt opgebouwd rond gemeenschappelijke (lees: afgebakende) beleidsvelden die echter op maat verder onderverdeeld kunnen worden in beleidsitems en geaggregeerd tot beleidsdomeinen. Gemeenten moeten ook jaarlijks een positief resultaat op kasbasis kunnen voorleggen en een structureel financieel evenwicht bereiken op het einde van de planperiode (de zogenaamde autofinancieringsmarge). Het meerjarenplan is opgevat als een actief instrument om beleid en de financiële impact ervan te plannen, maar ook om het gevoerde beleid en de financiën op te volgen en te evalueren. Het meerjarenplan kan dan ook jaarlijks indien nodig worden aangepast. De BBC en het meerjarenplan vormen dan ook een belangrijke hervorming, uitdaging maar ook opportuniteit voor lokale besturen om vanuit een lange termijnperspectief de lokale beleidslijnen uit te zetten. > Analyse visitatietraject De BBC is met wisselend succes ingevoerd in de gevisiteerde gemeenten. De opmaak werd in sommige gemeenten getrokken door het College, in andere vooral door het managementteam (MAT), of voornamelijk de financieel beheerder. Een aantal gemeenten koos duidelijk voor een samenspel tussen de administratie en het College, waarbij het College bij de start een aantal prioriteiten formuleerde, of pas later in het proces de voorbereiding vanuit de administratie ter hand nam en met leden van het managementteam in conclaaf keuzes maakte. Heel wat gemeenten kwamen onder tijdsdruk omdat het instrumentarium nog nieuw was, omdat het College bij aanvang draalde met het uitzetten van de krijtlijnen of op het einde met het doorhakken van knopen. Deze tijdsdruk had een aantal ongewenste neveneffecten, zoals het zeer laattijdig, soms ook summier of helemaal niet betrekken van adviesraden om hun reflecties te geven over de beleidsvoornemens, laat staan het financieel plaatje te bespreken. Ook mankeerde het proces soms aan een feedbackmoment naar de administratie over de uiteindelijk gemaakte keuzes vanuit het bestuur. Het vertalen van het politieke ‘regeerakkoord’ (met daarin de lokale coalitieafspraken) vanuit het College naar een strategische meerjarenplanning à la BBC liep niet altijd van een leien dakje. 15

PROJECT BESTUURSKRACHTMETING PLATTELANDSGEMEENTEN We stelden ook vast dat een – weliswaar beperkt ‐ aantal mandatarissen nog niet overtuigd is van de meerwaarde van het instrument. De BBC is nochtans functioneel, niet alleen om de gemeentelijke investeringsmogelijkheden realistischer in te schatten op langere termijn, maar ook om de voortgang van het geplande en uitgevoerde beleid op te volgen. Voor een heel aantal gebruikers brengt de invoering van de BBC echter een grote aanpassing en belasting met zich mee waardoor ze de voordelen van het instrument nog niet ten volle appreciëren of nog moeten ontdekken. Tegelijkertijd waren er ook heel wat mandatarissen die al dan niet schoorvoetend toegaven dat de BBC hen toch ‘dwingt’ tot het sterker doordenken van de financiële impact van beslissingen op langere termijn en werd het door administraties vaak ook als een betere gespreksbasis met het politieke bestuur voor beleidskeuzes aangehaald. Tijdens de visitaties werd verder duidelijk dat in een groot aantal gevisiteerde gemeenten de BBC en het meerjarenplan beschouwd worden als een éénmalige en op zichzelf staande oefening, waarbij het plan naar vorm en inhoud vastligt voor de lopende legislatuur. Heel wat gemeenten zijn niet overtuigd dat de BBC een dagdagelijks instrument kan zijn, aan de hand waarvan het gemeentelijk beleid afgestemd en geëvalueerd kan worden in het licht van een wijzigende context of nieuwe noden. Een periodieke evaluatie van de BBC en het meerjarenplan is dan ook bij slechts enkele gemeenten ingevoerd of al concreet vormgegeven. > Aanbevelingen voor plattelandsgemeenten We raden gemeenten dan ook aan om het instrument van BBC en het meerjarenplan als een werkinstrument te gebruiken voor een actieve opvolging van beleid en financiën. Zo kan op jaarlijkse basis een evaluatie van het plan uitwijzen of de uitvoering van acties op schema zit, of beleidsvoornemens haalbaar blijven, en of het beleid bijgestuurd moet worden naar aanleiding van opportuniteiten, tegenvallers of nieuwe noden. Idealiter wordt dit door College en managementteam samen opgevolgd. De plattelandsgemeenten die wel actief met het instrument werken, tonen aan dat de BBC niet noodzakelijk op maat van de grote gemeenten en steden gesneden is. Bij een volgend opmaakproces is dergelijke politiek‐administratieve tandem ook noodzakelijk om een evenwichtige en haalbare (lees: uitvoerbare) planning te maken. In dat proces zou dan ook in vroeg stadium input moeten komen vanuit diverse actoren, met name de adviesraden en de burger. De praktijk vandaag toont dat creatieve formules helpen om de betrokkenheid en steun van inwoners bij het beleid te versterken.

16


4. Financiën en besparingen Dat financiële middelen een essentieel element zijn voor bestuurskracht hoeft geen betoog. Maar minstens even belangrijk is het financieel beleid dat wordt gevoerd. Het vaak veranderende evenwicht tussen inkomsten en uitgaven, de haalbaarheid van extra middelen vs. leninglasten, de consequenties van investeringen (onderhoud en exploitatie), e.d. zijn factoren waarop men als lokale bestuurder wel degelijk vat heeft. > Analyse visitatietraject De opmaak van het meerjarenplan bracht in verschillende gemeenten een (grotere) ‘sense of urgency’ om te besparen. Terwijl voor sommige gemeenten de financiële problematiek al gekend was, heeft de BBC in andere gemeenten het beeld op de financiële toestand en vooruitzichten scherp gesteld. Vaak weegt hier historisch beleid door, in goede of negatieve zin. Zuinigheid in het verleden kan resulteren in een hedendaagse marge die (nog) niet noopt om fundamentele keuzes te maken. Een (te) groot investeringsritme of minder strakke teugels op financieel vlak maakt daarentegen dat meer dan ooit de tering naar de nering gezet moet worden. In bepaalde gemeenten is de sanering van de financiën al langer een aandachtspunt en bevestigde de oefening van het meerjarenplan vooral dat de inspanningen verder gezet moeten worden. In een kleine minderheid van gemeenten blijkt uit de cijfers én gesprekken dat er duidelijk wat financiële marge is, maar dit zijn toch de opvallende uitzonderingen. Daar waar de financiële toestand noopte tot keuzes, is dit verschillend benaderd: sommige gemeenten zetten bij aanvang van de BBC‐oefening een bepaalde besparingsdoelstelling voorop, in andere gemeenten werd eerst inhoudelijk het wensenlijstje opgemaakt en daarna getrancheerd met de cijfers en marges bij de hand. De aard en sterkte van de ingrepen verschilt ook: sommige gemeenten kunnen volstaan met het spreiden van investeringen tot na de legislatuur, andere gemeenten schrappen eerder geplande investeringen. In meerdere gemeenten werd een personeelsstop ingevoerd (niet‐vervanging bij pensionering) en in een minderheid werd beslist om personeel te laten afvloeien via niet‐ verlenging van contracten of ontslag. In diverse gemeenten kwam bepaalde dienstverlening op de helling te staan (bv. schrappen van een premie) of minstens de modaliteiten stonden ter discussie (bv. uitleen materiaal tegen aangepaste kostprijs). Belangrijke pakketten dienstverlening in welzijn (WZC, kinderopvang) worden overgedragen aan de private non‐profit sector, voor zover daar voldoende interesse voor is. Het gemeentelijk onderwijs verhuist regelmatig naar het GO of de katholieke koepel. De uitgaven verschuiven mee van het lokale naar het Vlaamse budget. In andere sectoren zoals de brandweer komen de uitgaven echter van centraal naar lokaal niveau. Ondanks deze belangrijke bewegingen, komt een grondige kerntakenanalyse vanuit de vraagstelling wat de gemeente echt zelf nog moet doen en wat ze best afstoot of overlaat aan andere (non‐profit of private) actoren, zelden voor. 17

PROJECT BESTUURSKRACHTMETING PLATTELANDSGEMEENTEN Een systematische en grondige kostprijsberekening ter ondersteuning van afwegingen tussen uitvoering in eigen beheer of via uitbesteding is eerder zeldzaam. Ad hoc gebeuren dergelijke afwegingen wel (bv. vervangen we een defecte machine wel of niet?), maar rond gelijkaardige issues komen gemeenten soms tot tegengestelde conclusies (bv. bermbeheer is goedkoper indien uitbesteed vs. bermbeheer is goedkoper indien uitgevoerd door eigen diensten), mede afhankelijk van de beoordeling op andere evaluatiecriteria die worden meegenomen (bv. flexibiliteit, kwaliteit, sociale tewerkstelling,…). > Aanbevelingen voor plattelandsgemeenten Gezien de vaak precaire financiële toestand is een echte kerntakenanalyse aangewezen. Verschillende belangrijke criteria moeten in de weegschaal gelegd worden: responsiviteit, de meerwaarde van de dienst, financiële haalbaarheid, uitvoerbaarheid met de beschikbare capaciteit. Op zichzelf kan elke taak en dienstverlening als waardevol worden beschouwd, maar goed bestuur en bestuurskrachtig zijn is het erin slagen om een geheel takenpakket op een doeltreffende en efficiënte wijze en kwaliteitsvol te kunnen uitvoeren. Dit vergt dan ook prioriteiten en keuzes maken. Keuzes die vanuit politiek oogpunt wellicht niet altijd populair zijn, maar die best vanuit een totaalplaatje en visie beargumenteerd worden. Vervolgens moet voor elke kerntaak gekeken worden naar de modaliteiten van uitvoering: wat is haalbaar binnen de beschikbare tijd, wat is de opportuniteitskost van de inzet van personeel, hoe kan het efficiënter zonder dat de dienstverlening zelf verdwijnt? Ook kleine gemeenten kunnen met eenvoudige besluitvormingsschema’s een goede afweging onderbouwen. Een kerntakenanalyse gaat best hand in hand met een realistisch financieel beleid. Dat betekent niet alleen werk maken van goede prognoses en opvolging, maar ook aangepaste tarifering op basis van kostprijsberekening, en doordachte investeringen. In het verlengde hiervan raden we ook aan om meer systematisch gebruik te maken van kostprijsberekening bij de afweging van scenario’s eigen beheer vs. uitbesteding. Dit gebeurt nu nog te weinig en ad hoc als een concreet dossier zich aandient. Nochtans kan dit deel uitmaken van een kerntakenanalyse. Wanneer beslist wordt om een taak op te nemen als gemeente, is de vraag nog open of de gemeente zelf de uitvoering moet doen, of vanuit een regierol de lijnen moet uitzetten waarbinnen andere actoren de dienstverlening concretiseren. Een grondige kostprijsberekening neemt alle relevante kosten in aanmerking: personeel, materiaal, onderhoud, verzekering etc. over een vergelijkbare tijdsperiode.

18


5. Interne werking en communicatie Bestuurskracht gaat ook over een aantal cruciale aspecten die niet zomaar in cijfers of indicatoren te vatten zijn. Veel hangt af van een vlotte interne werking en goed werkende communicatiestromen. Structuren, cultuur en personen hebben een grote impact. > Analyse visitatietraject In iedere gemeente zijn wel kleine of grote problemen met interne werking en communicatie vastgesteld, vaak echter zeer specifiek voor een bepaalde gemeente. Dit komt vooral omdat organogrammen, communicatiestructuren, organisatiecultuur en de persoonlijke kenmerken van de kernactoren sterk kunnen verschillen van gemeente tot gemeente. Er zijn wel een aantal gemeenschappelijke onderwerpen: het managementteam, de voorbereiding en opvolging van collegevergaderingen, de communicatiekanalen en de doorstroming van informatie naar de gehele organisatie. Het managementteam (MAT) is een instrument/forum met een grote potentie voor lokale besturen. Met de juiste samenstelling en agenda kan het MAT fungeren als een klankbord en strategische denktank voor het College. Met zijn deskundige inbreng en kritische blik kan het MAT strategisch reflecteren over organisatiebrede thema’s, zijn licht laten schijnen over de uitvoerbaarheid van bepaalde beleidsambities, en door zijn beleidsvoorbereidend werk de beleidsvorming aanzienlijk in kwaliteit doen toenemen. Het MAT als instrument/forum is nog niet in elke gemeente even goed aanvaard, waardoor de potentie ervan nog niet overal benut kan worden. Zo voelt in een aantal gemeenten het College zich bedreigd in zijn rol door het MAT, vrezend dat het managementteam beslissingsbevoegdheden van het college afneemt. Nochtans stelden we doorgaans vast dat de administratie er zich van bewust is dat het haar niet toekomt om uiteindelijke beslissingen te nemen en dat het ‘primaat van de politiek’ geldt. In de meeste gemeenten beschouwt men vanuit het college het MAT wel als forum ter ondersteuning van strategische beleidsvoering of organisatiebrede vraagstukken. Tegelijkertijd blijven veel gemeenten worstelen met de samenstelling en de agenda van het MAT. In enkele gemeenten worden uitsluitend de decretaal verplichte onderwerpen besproken in het MAT, zoals de opmaak van het meerjarenplan, de begroting en de rechtspositieregeling. In andere gemeenten laat het MAT zich dan weer te veel in met praktische en operationele zaken rondom dienstoverschrijdende dossiers. Heel wat gemeenten zoeken met andere woorden nog naar de juiste inhoudelijke balans. Interactie tussen bestuur en de diensten is cruciaal, met name in de aanloop naar de Collegevergaderingen, zodat schepenen en diensten de geagendeerde dossiers samen kunnen bespreken en voorbereiden, maar ook nadien om de beslissingen op te volgen en uit te voeren. De beschikbaarheid van schepenen voor hun respectieve dienst(en) is in verschillende gemeenten een knelpunt. Sommige schepenen met een job naast hun mandaat zijn soms relatief 19

PROJECT BESTUURSKRACHTMETING PLATTELANDSGEMEENTEN weinig aanwezig (al is dat soms ook het geval voor sommige schepenen die geen beroepsactiviteit meer uitoefenen), wat de voorbereiding van het college moeilijk maakt. Ook al zijn ze soms wel bereikbaar via telefoon of mail, fysieke aanwezigheid en overleg blijkt vaak de meest doeltreffende werkwijze. De tijdsbesteding van schepenen aan hun mandaat en specifiek om dossiers in te kijken en overleg te plegen verschilt gemiddeld van gemeente tot gemeente, maar kan ook binnen dezelfde bestuursploeg individueel sterk variëren. De beperkte beschikbaarheid en soms beperkte inspanningen van sommige collegeleden zorgt dan voor frustraties bij de administratie en brengt bovendien het risico met zich mee dat agendapunten op het College uitgesteld moeten worden omdat de bevoegde schepen onvoldoende op de hoogte is van de inhoud van het dossier, of misschien nog erger, dat er toch een beslissing genomen wordt op basis van onvoldoende kennis of informatie. Omgekeerd moet ook vermeden worden dat het oude schepenmodel niet de bovenhand haalt en de schepen als een ‘diensthoofd’ een volledig parallelle communicatie opzet. We stelden vast dat de briefing van de diensten na de Collegevergaderingen in een aantal gemeenten niet optimaal verloopt. In de meeste gemeenten hebben de diensthoofden toegang tot de notulen van de Collegevergaderingen. Vaak krijgen diensthoofden echter enkel die punten te zien die betrekking hebben op hun eigen dienst en zelf geagendeerd hebben. Bijgevolg hebben zij geen zicht, althans niet via de notulen, op de beslissingen die genomen werden in andere dossiers. Dit bemoeilijkt soms de afstemming in dienstoverschrijdende dossiers en kan ervoor zorgen dat opportuniteiten tot dienstoverschrijdende samenwerking onopgemerkt blijven. In de meeste gemeenten wordt de terugkoppeling via de notulen aangevuld met een mondelinge briefing van de diensthoofden door de secretaris. In uitzonderlijke gevallen gebeurt die briefing individueel per diensthoofd, maar veelal in groep. De gevisiteerde gemeenten verschillen ook onderling wat betreft de communicatiekanalen die ingezet worden voor de interne interactie. Sommige gemeenten steunen zeer sterk op digitale communicatie waarbij softwarepakketten voor agenda‐ en notulenbeheer en –verspreiding een spilfunctie vervullen. Het risico daarbij is dat niet elke medewerker even goed overweg kan met dergelijke software en dat deze vorm van communicatie als onpersoonlijk en te formalistisch overkomt. Andere gemeenten zetten dan weer vooral in op persoonlijke en informele communicatie. Op zich is een laagdrempelige en open en informele cultuur van overleg een meerwaarde. Maar een communicatiestructuur die enkel steunt op persoonlijke communicatie is fragiel. Er is immers geen vangnet voor wanneer bijvoorbeeld sommige medewerkers tijdelijk of definitief wegvallen, zeker wanneer veel informatie en kennis bij één persoon zit, zoals bv. de secretaris. Een laatste aandachtspunt betreft de doorstroming van informatie van het College en de administratieve top naar het ‘lagere’ kader van de organisatie. We hebben het dan niet alleen over de mate waarin notulen en verslagen van het College en het MAT beschikbaar zijn voor alle leden van de organisatie, maar ook over de mondelinge doorvertaling van de discussies aan de top van de organisatie naar de medewerkers op de lagere niveaus. Dergelijke informatiedoorstroming is cruciaal omdat het bijdraagt aan de betrokkenheid van het personeel

20

PROJECT BESTUURSKRACHTMETING PLATTELANDSGEMEENTEN bij (de strategische keuzes van) de organisatie en vermijdt dat er foutieve interpretaties zouden ontstaan over wat er besproken wordt aan de top van de organisatie. De mate waarin en de manier waarop de gevisiteerde gemeenten deze informatiedoorstroming organiseren, vertoont grote variëteit. In sommige gemeenten krijgen alle personeelsleden toegang tot alle verslagen en notulen, terwijl in andere gemeenten de diensthoofden die geen deel uitmaken van het MAT nauwelijks worden ingelicht over wat er in het MAT besproken wordt. > Aanbevelingen voor plattelandsgemeenten Hanteer het managementteam als forum om alle organisatiebrede thema’s van strategische aard te bespreken, zoals de integratie van gemeente en OCMW, de opmaak en periodieke opvolging van het meerjarenplan, strategisch personeelsbeleid, en de aansturing en coördinatie van complexe (infrastructuur)projecten. Laat operationele zaken over aan het dienst(hoofd)enoverleg. Stel het MAT samen met personeelsleden uit diverse domeinen van de organisatie die in staat zijn om generalistisch te denken en de verkokering van de beleidsdomeinen te overstijgen. Ook de informatiedoorstroming van MAT naar de bredere organisatie is een aandachtspunt (cf. infra). Zorg voor (een) goede afspraken(nota) tussen managementteam en college om de wederzijdse verwachtingen, respectieve rollen en interactie helder en werkbaar te krijgen. Een MAT hoeft ook geen gesloten club te zijn: een vaste kern die ad hoc aangevuld wordt in functie van de thema’s is eveneens een werkbaar model. Ook grote beleidsdossiers kunnen aan bod komen op het MAT. De verantwoordelijkheid voor het beleid is uiteraard politiek. Dit wil echter niet zeggen dat ambtenaren geen gefundeerde mening (mogen) hebben over beleid. Het MAT kan een platform zijn voor politiek‐ambtelijke dialoog. De beschikbaarheid van collegeleden voor hun ambt hangt vaak af van contextfactoren. Toch is het raadzaam om te reflecteren over de mogelijkheid om het aantal schepenen per gemeente te verminderen. Dit zal als gevolg hebben dat de bevoegdheidspakketten per collegelid zullen toenemen, waardoor deze laatsten gestimuleerd zullen worden om zich (verder) te professionaliseren. Ook een engagementsverklaring over tijdsbesteding aan een eventueel toegewezen mandaat, hetzij pre‐electoraal binnen de partij, of postelectoraal tijdens coalitiebesprekingen, kan ervoor zorgen dat men een bestuursploeg krijgt die voldoende tijd vrij maakt om haar rol in te vullen. Goede interne communicatie biedt kansen voor afstemming, synergie en samenwerking. We raden gemeenten dan ook aan om de notulen van het college integraal (behoudens eventuele vertrouwelijkheidsgevoelige informatie) ter beschikking te stellen van diensthoofden en niet enkel de punten die betrekking hebben op hun eigen dienst. Aanvullend suggereren we een gezamenlijke mondelinge briefing van de diensthoofden, bijvoorbeeld via een wekelijks kort 21

PROJECT BESTUURSKRACHTMETING PLATTELANDSGEMEENTEN overleg met de secretaris waarin de belangrijkste beslissingen van het College toegelicht worden en de uitvoering ervan gepland wordt. Een gezamenlijke briefing heeft meerdere voordelen ten opzichte van individuele briefing. Vanuit coördinatieoogpunt is het voordeel dat het personeel meer op de hoogte is van de gang van zaken in andere diensten. Bovendien laat een dergelijke aanpak toe om instructies tot samenwerking en afstemming te geven inzake dienstoverschrijdende projecten of dossiers. Vanuit efficiëntieoogpunt is het voordeel dat de secretaris hiermee ook veel tijd bespaart: het gezamenlijk in één keer briefen van alle diensten is immers efficiënter. Een dergelijke wekelijkse gezamenlijke briefing hoeft bovendien niet heel lang te duren: de praktijk wijst uit dat een uur kan volstaan om de belangrijkste punten te overlopen. Met het voorgaande promoten we ook de combinatie van digitale én persoonlijke communicatie.

6. Werken aan een ruimtelijk beleid Hoewel ook landelijke gemeenten onderling verschillen delen ze een aantal ruimtelijke kenmerken die mee bepalen wat mogelijk is, maar die ook een goed en aangepast ruimtelijk beleid vergen. > Analyse visitatietraject De meeste gemeenten die gevisiteerd werden door de commissie zijn ruimtelijk ontvoogd of stonden op het punt ontvoogd te worden. Dit toont alvast dat ook landelijke gemeenten door de Vlaamse overheid bepaalde kwaliteitsvereisten kunnen behalen en daarmee over een basis beschikken voor het voeren van een eigen ruimtelijk beleid. Tegelijkertijd is de ruimtelijke beleidspraktijk sterk uiteenlopend. Een belangrijk thema is de mate waarin er op de verdere ontwikkeling van één of meerdere kernen wordt ingezet, waarbij o.a. rekening wordt gehouden met leefbaarheid, mobiliteit, enz. In sommige gemeenten lijken daar doordachte en soms moeilijke keuzes gemaakt te worden (bv. nog wel wonen stimuleren in kern A, maar niet meer in kern B), waar in andere gemeenten echte keuzes op dat vlak eerder lijken uit te blijven. Er spelen natuurlijk factoren mee die een gemeente niet in de hand heeft (zoals regionale woondynamieken of oude gewestplanbestemmingen en de private eigendom) maar tegelijkertijd zijn er toch een aantal beleidsmogelijkheden die wel of niet gebruikt worden (zoals een RUP) om te sturen. In heel wat van deze gemeenten kunnen de stedenbouwkundige diensten bijvoorbeeld nog niet steunen op een algemeen normenkader met enkele minimale richtlijnen omtrent parkeerverplichtingen, bouwhoogten, ruimtes waar meergezinswoningen toegelaten zijn, enz. In een aantal gemeenten is er wel een mondelinge afstemming tussen college en ambtenaar over wat de krijtlijnen voor beoordeling zijn, maar staat die visie niet op papier waardoor ze ook minder robuust is. Dit laat zowel de gemeente als de burgers met een mate van onzekerheid achter. Wanneer er zonder een duidelijk normenkader beslist wordt over de afgifte van vergunningen blijven burgers en bouwpromotoren immers kwetsbaar voor willekeur, en het bestuur even kwetsbaar voor beschuldigingen van willekeur. 22

PROJECT BESTUURSKRACHTMETING PLATTELANDSGEMEENTEN De mate waarin gemeenten een eigen ruimtelijk beleid voeren dat verder gaat dan een ‘laissez‐ faire’‐politiek (bv. om toch maar nieuwe inwoners te kunnen aantrekken leggen we hen zo weinig mogelijk in de weg, ook al is dat geen goede ruimtelijke praktijk) hangt dan samen met de mate waarin het College een inhoudelijke visie heeft, hoe sterk de GECORO‐werking is als lokale ‘sparring partner’ en de mate waarin een stedenbouwkundige dienst en met name een sterke stedenbouwkundig ambtenaar (GSA) aanwezig is die de nodige tijd en ruimte krijgt om op dit vlak input te leveren. Het is eveneens duidelijk dat de beperkte administratieve capaciteit hier ook een belangrijke rol speelt: het vinden en behouden van een sterke GSA is niet altijd evident maar het is ook duidelijk dat zeer veel tijd opgaat aan de stedenbouwkundige vergunningen (want dat is de rechtstreekse dienstverlening aan burgers en bedrijven) en er vaak weinig of geen tijd overblijft voor het plannen (al zijn er wel een aantal gemeenten die bv. ook RUP’s maken om ontwikkelingen te sturen) en allerminst voor het handhaven, voor zover daar al politieke wil voor bestaat. De beperkte animo voor handhaven blijkt verschillende oorzaken te hebben: veel ambtenaren gaven aan dat zij het niet zien zitten om de rol van handhaver op te nemen, gezien de vijandigheid die zij soms ondervinden bij het uitoefenen van deze functie. Zeker in kleine gemeenten kan dit een probleem vormen aangezien de ambtenaar in kwestie de overtreders vaak persoonlijk kent. Bovendien straalt een handhavingsambtenaar niet dezelfde autoriteit uit als een politieagent, ook al heeft hij of zij de mogelijkheid om processen‐verbaal op te maken. Dit gebrek aan autoriteit kan het uitvoeren van hun handhavingstaak soms sterk bemoeilijken. Daarnaast krijgen zij niet altijd de ondersteuning vanuit de politie bij het uitvoeren van het handhavingsbeleid, gelet op het bovenstaande. Ten slotte speelt ook de sociale druk hier en daar een belangrijke rol binnen gemeenten van deze schaal. Nabijheid kan dus een pervers effect hebben. Het besef dat een goed handhavingsbeleid cruciaal is, met name in beleidsdomeinen zoals ruimtelijke ordening en milieu, is bij heel wat besturen wel aanwezig maar het ontbreekt hen meestal aan de politieke wil en/of moed maar ook de capaciteit om er werk van te maken. > Aanbevelingen voor plattelandsgemeenten In plattelandsgemeenten is er veel ruimte. Tegelijk neemt ook hier de druk op de ruimte toe. Ruimtelijke versnippering leidt tot hogere kosten van dienstverlening, creëert mobiliteit in de gemeente, en kan de ontwikkeling van sociaal kapitaal in buurten verzwakken. Een slecht ruimtelijk beleid legt de kiemen voor de bestuurskrachtproblemen van morgen. Het belang van een goed ruimtelijk beleid is dus zeker ook in plattelandsgemeenten hoog. Meer nog, het is noodzakelijk om de identiteit van de dorpen en de eigenheid van de streek en het landschap kwalitatief te kunnen bewaren en de verdere ontwikkeling op gerichte plekken mogelijk te maken. Gemeenten ontwikkelen best een duidelijk ruimtelijk beleid en maken daarbij keuzes op ontwikkelingsvlak en vanuit een aantal duidelijke afwegingscriteria (zoals leefbaarheid, mobiliteit). Heel wat contextfactoren beperken de beleidsvrijheid (zoals hogere kaders of 23

PROJECT BESTUURSKRACHTMETING PLATTELANDSGEMEENTEN eigendomssituatie) maar zijn daarom nog geen beletsel om zelf maximaal te sturen via bijvoorbeeld een algemeen normenkader, in de vorm van een algemene gemeentelijke stedenbouwkundige verordening of een gebiedsdekkend RUP. Een dergelijk normenkader kan dan de stedenbouwkundige dienst de nodige ruggensteun en houvast bieden bij het formuleren van zijn adviezen. Het kan bovendien het bestuur helpen in een duidelijke en eenduidige communicatie naar de burgers. Goede handhaving vormt daarbij het sluitstuk van het beleid. De vorming van beleidsmakers op het vlak van ruimtelijk beleid en de versterking van de eigen administratieve capaciteit op ruimtelijk ordeningsvlak zijn cruciaal. Waar nodig en mogelijk kan dat via een intergemeentelijke aanpak.

24


7. Kwetsbaarheid op vlak van administratieve capaciteit Bestuurskracht betreft zoals gezegd de verhouding tussen opdrachten en capaciteit om ze uit te voeren. Die capaciteit omvat niet alleen financiële middelen, maar ook de beschikbare administratieve capaciteit en met name de kwaliteit en kwantiteit van het personeel. > Analyse visitatietraject In de meeste landelijke gemeenten die we bezochten spraken we met geëngageerde ambtenaren die door de burgernabijheid en beperkte omvang van het bestuur letterlijk ‘zien’ voor wie ze werken en wat hun werk teweeg brengt. De dienstbaarheid lijkt vaak groot. We stellen echter vast dat in heel wat gemeenten die intrinsieke motivatie de vaak gebrekkige administratieve capaciteit slechts in zekere mate kan opvangen en dat het geheel vooral zeer kwetsbaar is. De realiteit in heel wat bezochte landelijke gemeenten blijft dat er heel wat 1‐persoonsdiensten bestaan, of dat 1 persoon zelfs een brede waaier van taken of bevoegdheden heeft over verschillende beleidsdomeinen heen. Hoewel sommigen die afwisseling in activiteiten verrijkend vinden, lijken de nadelen vaak groter dan de voordelen: een gebrek aan de mogelijkheid om specialistische kennis op te doen of die te weinig kunnen gebruiken, teveel claims uit teveel domeinen of door verschillende schepenen op 1 persoon, het feit dat afwezigheid door ziekte of gewoon verlof de facto vaak betekent dat die dienstverlening tijdelijk in het gedrang komt of zelfs stilvalt en daardoor de druk op mensen zeer groot is om dat niet te doen, zijn enkele van de meest markante factoren. Naast de intrinsieke motivatie zien we ook dat er desondanks wel heel wat creativiteit aan de dag gelegd wordt om de boel bijeen te houden. Er worden in heel wat gemeenten wel degelijk oplossingen gezocht, door bijvoorbeeld intern een ‘back‐up’ te voorzien (bv. meerdere mensen die een identiteitskaart kunnen uitreiken of bepaalde attesten kunnen uitreiken), tijdelijk beroep te doen op een ambtenaar van een andere gemeente of intercommunale, het rekruteren van mensen met de juiste competenties en vaardigheden die dergelijke inhoudelijke veelzijdigheid aankunnen, enz. Het is dus niet allemaal kommer en kwel. Tegelijkertijd blijft dit geheel, ondanks creativiteit en vindingrijkheid, vaak kwetsbaar: vacatures die niet ingevuld geraken voor bepaalde functies (bv. GSA), vaak hoge werklast en sociale druk om niet uit te vallen, geen ruimte voor de nodige bijscholing, ... Er is op dit vlak nog wel wat variatie tussen meer specialistische en hoogopgeleide profielen en domeinen met complexe wetgeving (zoals ruimtelijke ordening, milieu of veiligheid) en domeinen die meer operationeel gericht zijn (zoals jeugd, sport). Deze administratieve kwetsbaarheid wordt weliswaar erkend door zowel administratie als het College, maar met name het College in sommige gemeenten lijkt de risico’s en problemen op dit vlak soms nog wat te onderschatten. Het valt bijvoorbeeld op dat de openingsuren soms nog ruim zijn. Dit is vanuit burgeroogpunt natuurlijk mooi, maar betekent ook dat er soms veel tijd en capaciteit gaat naar de ‘frontdesk’ maar er minder of te weinig tijd kan gaan naar wat er vervolgens met dossiers moet gebeuren, of beleidsmatige vragen die voorbereid moeten worden, enz. In heel wat gemeenten lijken burgers op dat vlak zelfs wat ‘verwend’: ze komen 25

PROJECT BESTUURSKRACHTMETING PLATTELANDSGEMEENTEN evenzeer binnen op het gemeentehuis buiten de kantooruren en worden evengoed voortgeholpen, of spreken een schepen of burgemeester aan die hen meteen een antwoord of oplossing belooft (en in extreme gevallen vervolgens de bevoegde ambtenaar inschakelt, zelfs op zondag). De balans tussen het zichtbare dienstverlenende en het overige werk moet soms nog gezocht worden. Het risico is verder dat een te grote klemtoon op rechtstreeks dienstverlenende activiteiten andere belangrijke zaken zoals indienen van subsidiedossiers of projectaanvragen in het gedrang brengt. > Aanbevelingen voor plattelandsgemeenten We raden plattelandsgemeenten aan om voldoende aandacht te besteden aan een goede balans tussen de rechtstreekse dienstverlening aan de burger en de overige taken en activiteiten die door de administratie moeten gebeuren. Dit is zowel een verantwoordelijkheid voor de administratie als het College, dat de ‐ weliswaar vervelende – boodschap moet durven geven dat bepaalde dienstverlening of toegang soms moet teruggeschroefd worden. Naast de kleinere ingrepen zoals kortere openingstijden, moet ook expliciet de intergemeentelijke en zelfs de (bestuurlijke) fusie‐piste bekeken worden. Een mogelijke (gedeeltelijke) oplossing voor de problematiek van kwetsbaarheid is het poolen van personeel over gemeenten heen. We geven een concreet (fictief, maar realistisch) voorbeeld. Vier naburige gemeenten kampen alle met dezelfde problematiek van krappe personeelsbezetting: in elk van de vier gemeenten wordt de cultuurdienst slechts door één personeelslid bemand, met al de hierboven vermelde risico’s van dien. Om dit probleem op te lossen, beslissen de vier gemeenten hun cultuurfunctionarissen te poolen. Samen vormen ze een dienst van vier ambtenaren. Deze constructie laat ten eerste toe dat de vier ambtenaren zich kunnen specialiseren in een bepaald cultuurdomein, waardoor het weer doenbaar wordt om bij te blijven met wetgeving en andere ontwikkelingen. Ten tweede is er het voordeel dat de drie overige ambtenaren de dienst draaiende kunnen houden wanneer één van de vier cultuurfunctionarissen ziek valt. Ook Vlaanderen kan dergelijke constructies aanmoedigen omdat het de bestuurskracht van kleine gemeenten robuuster maakt. We denken dan bv. aan subsidies voor het intergemeentelijk poolen van personeel. We raden plattelandsgemeenten echter ook aan om de fundamentele denkoefening te maken of die administratieve kwetsbaarheid geen antwoord kan krijgen door de ambtelijke fusie of het volledig opgaan in een groter geheel met één of meerdere andere gemeenten. We verwachten, voor alle duidelijkheid, geen heil van fusies voor alle problemen waarmee landelijke gemeenten kampen, maar het is evenmin zo dat een fusie geen enkel probleem zou helpen oplossen op dit vlak. Deze aanbeveling is ook samen te lezen met de vaststelling dat bijvoorbeeld meer intergemeentelijke samenwerking om bepaalde ambtenaren te delen minder ingrijpend/meer voor de hand liggend lijkt, maar die praktijken vaak praktische of politieke bezwaren blijken op te roepen (bv. wie krijgt dan de gedeelde ambtenaar op de ‘meest aantrekkelijke dagen’ of ‘een GSA is strategisch zo belangrijk dat we die enkel voor onszelf willen’).

26

PROJECT BESTUURSKRACHTMETING PLATTELANDSGEMEENTEN Tot slot blijft er ook een minder ingrijpende piste die verder te ontwikkelen is, namelijk het onderling uitwisselen en delen van die creatieve oplossingen. Hoewel dergelijke oplossingen niet altijd ingrijpend genoeg zullen zijn, kunnen ze minstens een vorm van minimale terugvalpositie helpen garanderen bij bv. onverwachte personeelsgebeurtenissen.

8. Intergemeentelijke samenwerking Intergemeentelijke samenwerking loopt steeds meer in de kijker als één van de pistes om bestuurskracht te verhogen. Kleine gemeenten kunnen immers heel wat aan bestuurskracht en efficiëntie winnen door samen te werken met andere gemeenten in bepaalde domeinen. We denken dan bijvoorbeeld aan het poolen van personeelsleden (cf. supra) en het gezamenlijk aankopen van goederen en materiaal. Dergelijke vormen van samenwerking kunnen schaalvoordelen en efficiëntiewinsten opleveren voor de deelnemende gemeenten. Maar wat is de praktijk op dit moment bij landelijke gemeenten en welke lessen kunnen we daaruit trekken? > Analyse visitatietraject Zoals al bleek uit de “Regioscreening” bewandelen alle gemeenten het pad van intergemeentelijke samenwerking, maar is er heel wat verschil op het vlak van de intensiteit, samenstelling, inhoud, enz. Wij stellen echter vast dat de intergemeentelijke samenwerking in de door ons bezochte gemeenten vaak moeizamer verloopt dan op het eerste zicht vermoed zou worden. In sommige gevallen is men formeel lid van bijvoorbeeld een intercommunale structuur, maar heeft men het gevoel die niet te kunnen sturen of zijn die intercommunale spelers in de ogen van gemeenten eerder ‘gewone’ externe aanbieders van diensten waar ze al dan niet beroep op doen (bv. een ruimtelijk planner). Veel van de gevisiteerde gemeenten maken ondanks de administratieve kwetsbaarheid nog niet optimaal gebruik van deze mogelijkheden. Een mogelijke verklaring voor deze onderbenutting ligt in de risico’s en nadelen verbonden aan intergemeentelijke samenwerking. De gemeente deelt immers beslissingsmacht met andere gemeenten waardoor de eigen impact vermindert. Bovendien groeit de afhankelijkheid van de gemeentelijke vertegenwoordigers in de intergemeentelijke verbanden, zowel voor het kenbaar maken van het gemeentelijke standpunt als voor het terugkoppelen van de genomen beslissingen naar het College en de administratie. In lijn met de evaluatie5 van het Decreet Intergemeentelijke Samenwerking (DIS) stellen we vast dat het hier wel eens durft mis te lopen. Het gevolg is dat gemeenten soms onvoldoende zicht en grip hebben op de samenwerkingsverbanden, waardoor de nadelen de voordelen dreigen te overtreffen.

5

Zie Binnenband, jaargang 19, nr. 84, pp. 12‐16: http://binnenland.vlaanderen.be/publicaties/binnenband

27

PROJECT BESTUURSKRACHTMETING PLATTELANDSGEMEENTEN > Aanbevelingen voor plattelandsgemeenten We bevelen aan om het debat over gemeentelijke kerntaken (zie elders) te koppelen aan een debat over de samenwerkingsstrategie van de gemeente. Intergemeentelijke samenwerking is daarbij slechts één piste, maar volgens ons wel een cruciale omdat op die manier gemeenten samen capaciteit kunnen creëren die ze nooit alleen kunnen realiseren. We zien de eerder vermelde drempels voor ogenschijnlijk eenvoudige constructies, maar zijn van mening dat uiteindelijk de voordelen de nadelen overstijgen. Wat de terugkoppeling betreft, bevelen we aan om de communicatiekanalen van en naar de intergemeentelijke verbanden te verbeteren door sterke afgevaardigden aan te duiden, die een duidelijk mandaat te geven en een systematische terugkoppeling te voorzien binnen College en Raad en de administratie. Op gezette tijdstippen de deelname aan elk verband evalueren is ook onderdeel van een goede samenwerkingsstrategie van de gemeente.

28


ALGEMENE CONCLUSIES INZAKE BESTUURSKRACHT(METING) We komen tot een aantal algemene conclusies inzake bestuurskracht en het meten daarvan. Het zijn horizontale bevindingen maar evenzeer aandachtspunten voor de centrale overheid als partner van (plattelands)gemeenten.  Bestuurskracht vs. bestuurskrachtproblematiek Ons beeld van de bestuurskracht van de bezochte plattelandsgemeenten is zeker niet structureel alarmerend. Dit wil zeggen: we hebben zeker werkpunten en knelpunten vastgesteld en zien nog heel wat kansen voor verbetering, maar we kunnen niet spreken van een structureel bestuurskrachtprobleem over de hele lijn. Integendeel, we hebben evenzeer tal van bestuurskrachtige elementen gezien: een dynamisch bestuur en kwaliteitsvol beleid, een dynamische organisatie, het benutten van de voordelen van de kleine schaal die eigen is voor plattelandsgemeenten.  Bestuurskrachtdeficit: geen typisch probleem voor plattelandsgemeenten Uit deze 2de en 3de fase van bestuurskrachtmeting kunnen we een essentiële vaststelling die werd gedaan op basis van de pilooteditie bevestigen: bestuurskrachtproblemen dienen zich niet anders aan bij plattelandsgemeenten in vergelijking met andere gemeenten. Wel is het zo dat het spanningsveld tussen capaciteit en opdracht zich relatief sterker manifesteert bij kleine plattelandsgemeenten. De problematiek en uitdagingen zijn dus niet typisch voor deze gemeenten, maar soms wel meer uitgesproken, door structurele beperkingen aan capaciteitszijde en/of door relatief zwaardere opdrachten omwille van de landelijke context en de uitgestrektheid van het grondgebied. Voorbeelden zijn de grote uitdagingen in wegenonderhoud (wegen, grachten en bermen), het voorzien in een kwalitatief woonaanbod en het wel of niet kunnen aansnijden van woonuitbreidingsgebied, het kunnen realiseren van dorpskernvernieuwing in een veelheid aan kernen, de leefbaarheid van die kernen (sociaal netwerk, buurthuizen, ontmoetingscentra,…), het aanbod aan voorschoolse en buitenschoolse kinderopvang, en de aanleg en het onderhoud van riolering.  Bestuurskracht is… Bestuurskracht is een complex gegeven met veel facetten en hangt af van veel soorten factoren: structuur, cultuur, omgevingsfactoren, persoonlijke engagementen. Los van harde capaciteitsaspecten (bv. financiële draagkracht) zit bestuurskrachtig zijn voor een groot deel ook in de wijze van besturen en beleid maken. Bestuurskrachtig zijn betekent ook niet passief zijn in discussies, tegenover verwachtingen en uitdagingen, bij veranderende regelgeving etc. Het is uitdagingen aangaan, oplossingen zoeken op een (pro)actieve wijze, en beoogde veranderingstrajecten lokaal invullen en aanvatten vanuit een onderbouwde, haalbare en gedragen visie. Het is ook keuzes durven maken, bv. inzake het kernenbeleid m.b.t. tot de locatie van sport‐ en cultuurfaciliteiten, containerpark, administratief centrum,…. Het is tot slot ook

29

PROJECT BESTUURSKRACHTMETING PLATTELANDSGEMEENTEN voldoende durven samenwerken en alle alternatieven daarbij afwegen, om de structurele kwetsbaarheid die we vaak wel ervaren een antwoord te bieden.  Bestuurskracht vergt… Bestuurskracht vergt een goede tandem van professionele politici die voldoende tijd kunnen vrijmaken voor het lokaal bestuur en een voldoende uitgebouwde en loyale administratie die vanuit een open overlegcultuur een actieve beleidsvoorbereidende rol opneemt. Lokale bestuurders hebben dan ook nood aan mogelijkheden tot vorming, zijn idealiter generieke denkers die vanuit een algemeen belang kunnen en durven denken, en van daaruit beslissingen nemen die soms ingaan tegen individuele verwachtingen of vragen. Een sterke administratie wordt mee gevormd vanuit een doordacht organogram, door een eigentijds personeelsbeleid, en mits voldoende kwaliteit (inschaling) en een cultuur van overleg tussen diensten. Een sterk bestuur én een sterke administratie zijn nodig, maar evenzeer een goede samenwerking tussen beide. Empathie voor het primaat van de politiek moet samengaan met vertrouwen in de ondersteunende rol die een administratie kan spelen en het counteren van de kwetsbaarheid van een beperkte ambtelijke capaciteit. Kennisbeheer, voorzien in een back‐up voor éénpersoonsdiensten, het poolen van ambtelijke capaciteit, maar ook uitwisseling van bestuurservaringen zijn cruciale hefbomen voor meer bestuurskracht.  Bestuurskracht meten Door de hoger beschreven complexiteit en vele facetten, is bestuurskracht niet volwaardig te meten met cijfers of met indicatoren alleen. Een kwalitatieve benadering, zoals visiteren, is essentieel om bestuurskracht in beeld te brengen, inclusief knelpunten en oplossingen. De werkwijze van visiteren werd als zeer relevant en nuttig ervaren door de deelnemende gemeenten. De doelstelling van het traject – leren – werd gefaciliteerd door enkele belangrijke randvoorwaarden: het vrijwillig karakter van het instrument (gemeenten hebben zichzelf aangemeld om het traject te doorlopen), de vertrouwelijkheid in de rapportage (een verslag op maat van de gemeente werd enkel naar de gemeente zelf teruggekoppeld) en het feit dat er geen consequenties aan de resultaten gekoppeld zijn (bv. inzake financiering), wat de openheid en zelfkritische reflectie in de gesprekken sterk bevorderd heeft.  Bestuurskracht versterken Bestuurskracht versterken is in de eerste plaats de doorlopende verantwoordelijkheid van de lokale besturen zelf. Maar de centrale overheid kan via gerichte initiatieven en accenten in het interbestuurlijk beleid een belangrijke ondersteuning bieden in het versterken van lokale bestuurskracht. De thema’s die in deze rapportage aan bod komen zijn dus ook aandachtspunten voor de centrale overheid, als partner van het lokaal bestuur.

30


AANBEVELINGEN VOOR DE VLAAMSE OVERHEID Hoewel het traject gericht was op uitdagingen inzake bestuurskracht bij plattelandsgemeenten en hoe gemeenten deze zelf kunnen aanpakken, destilleren we uit de oefening ook een aantal aanbevelingen voor de Vlaamse overheid. In het kader van interbestuurlijk beleid, waar de Vlaamse overheid streeft naar sterke gemeenten, is lokale bestuurskracht immers een belangrijke beleidsprioriteit.  Ontwikkel een integrale visie op bestuurskracht van lokale besturen en een gedifferentieerd ondersteuningsbeleid Het verder versterken van de lokale bestuurskracht is een gedeelde verantwoordelijkheid van de beleidsverantwoordelijken op zowel het centrale als het lokale bestuursniveau. Voor de beleidsverantwoordelijken op het centrale bestuursniveau is het van belang om rekening te houden met het feit dat de bestuurskrachtproblematiek complex is (cf. supra) en dat een gedifferentieerde aanpak op meerdere sporen noodzakelijk is. Eén enkele standaardoplossing om de problemen inzake lokale bestuurskracht op te lossen bestaat niet. Er is een gedifferentieerd ondersteuningsbeleid nodig vanuit de premisse dat de Vlaamse overheid partner wil zijn van lokale besturen. De Vlaamse overheid neemt al initiatieven gericht op de ondersteuning van gemeentelijke bestuurskracht. We stellen echter vast deze initiatieven nog teveel ontkoppeld zijn en te weinig gecoördineerd. Voor een betere coördinatie is ook een gedeelde en integrale visie op bestuurskracht nodig, over beleidsdomeinen heen. Het scherper durven stellen van wat de Vlaamse overheid precies van de lokale besturen verwacht, is een cruciaal punt. Vanuit dergelijke visie kan bepaald worden wat de verwachtingen naar lokale capaciteit zijn en hoe de Vlaamse overheid haar interbestuurlijk beleid (vanuit binnenlands bestuur maar ook vanuit de diverse beleidsdomeinen) daarop kan oriënteren.  Voorzie in de verderzetting van vrijwillige bestuurskrachtmeting met leren als doel De formule van visiteren is, ondanks enkele onvermijdelijke beperkingen, opnieuw een doeltreffende methode gebleken om een helder beeld te verkrijgen van de werking en visie van de betrokken plattelandsgemeenten en om uitdagingen en werkpunten inzake bestuurskracht te detecteren. Voor de gevisiteerde gemeenten is het een gewaardeerde en nuttige oefening in zelfreflectie gebleken op basis waarvan ze zelf gericht initiatieven kunnen nemen om hun bestuurskracht verder te optimaliseren. Het is ook gebleken dat een monitor met louter kwantitatieve informatie te weinig of onvoldoende accurate inzichten oplevert over de bestuurskracht van een gemeente en dat de eerder kwalitatieve kennis uit de visitatie noodzakelijk is om een accuraat beeld op te bouwen. Het vrijwillig karakter, de vertrouwelijke terugkoppeling naar de gemeente zelf en leren als primair doel zijn cruciale randvoorwaarden om dit instrument relevant en doeltreffend te laten zijn. Deze formule zou verder ondersteund moeten worden en zou idealiter in een langetermijnperspectief geplaatst kunnen worden (met een opvolgingstraject of om de x‐aantal jaren een nieuwe visitatie om te zien welke evolutie er is

31

PROJECT BESTUURSKRACHTMETING PLATTELANDSGEMEENTEN in de gemeente). Het hoofddoel blijft dan bestuurskrachtontwikkeling van gemeenten, maar het levert meteen ook belangrijke en nuttige beleidsinzichten voor de Vlaamse overheid op.  Verken verder de structurele piste van het poolen van administratieve capaciteit tussen gemeenten De differentiatie in uitdagingen inzake bestuurskracht noopt tot een waaier van remedies en ondersteuning. Bij de meer structurele pistes verdient de pooling van administratieve capaciteit tussen gemeenten verdere aandacht en verkenning. Dergelijke bundeling van personeelscapaciteit kan op maat van bestaande bottom‐up dynamiek van samenwerking worden geënt en flexibel worden georganiseerd in functie van lokale of regionale noden. De piste komt neer op het organiseren van een gedeelde backoffice tussen een relatief kleine groep van gemeenten. Dit levert schaalvoordelen op: kennisdeling, meer mogelijkheden voor specialisatie en ‘mee’ zijn met evoluerende regelgeving, maar ook naar continuïteit en efficiëntie van dienstverlening. Deze piste levert met andere woorden een aantal voordelen op zonder de nadelen of nieuwe problemen die de meest ingrijpende piste van fusie van gemeenten met zich mee kan brengen. De gemeenten moeten hier, voor alle duidelijkheid, zelf de nodige stappen ondernemen, maar de Vlaamse overheid dient een flexibel kader voor dergelijke samenwerking te scheppen waarbinnen gemeenten op maat van lokale noden initiatief kunnen nemen. Het is aan te bevelen om het huidige DIS vanuit deze noden tegen het licht te houden en het in overleg met het veld bij te stellen waar nodig.  Investeer in de professionalisering van lokale politici Bestuurskracht vergt een sterke administratie maar evenzeer een sterk bestuur. Om aan hedendaagse verwachtingen (opdracht) te kunnen voldoen, dient ook de politieke capaciteit voldoende uitgerust te zijn. Zonder af te dingen op de representatiefunctie en burgernabijheid van lokale politici, dringt een verdere professionalisering zich verder op. Een belangrijke hefboom daartoe is de tijdsbesteding aan het lokaal mandaat. Een beperking van het aantal schepenen kan een trigger zijn om deze tijdsbesteding te vergroten. Daarnaast moet blijvend aandacht gaan naar doorlopende vormingsinitiatieven voor lokale mandatarissen.  Ondersteun lokale veranderingstrajecten Bestuurskracht heeft in belangrijke mate te maken met het proactief en integraal vorm geven van lokale veranderingstrajecten. De integratie van gemeenten en OCMW is een actueel voorbeeld, maar evenzeer situeren deze zich op het vlak van personeelsbeleid, financieel beleid e.d. De Vlaamse overheid kan dergelijke veranderingstrajecten actief ondersteunen zonder deze in te vullen in de plaats van het lokaal bestuur. Door het organiseren van kennisdeling en het ontsluiten van goede voorbeelden en praktijken, kunnen lokale besturen doeltreffend ondersteund worden in deze complexe oefeningen. 32




Voorzie gepaste financiering ten behoeve van lokale opdrachten die inherent verbonden zijn aan het landelijk karakter

Bestuurskracht is niet louter een financieel gegeven (cf. supra). Toch is de aard of zwaarte van verschillende opdrachten van plattelandsgemeenten inherent verbonden aan het landelijk karakter van het gemeentelijk grondgebied. We bevelen dan ook aan om in de (algemene) financiering van gemeenten de criteria gelinkt aan het vrijwaren en onderhouden van open ruimte en het landelijk karakter (identiteit dorpskernen en landschap) meer gewicht te geven rekening houdend met de structurele handicap qua fiscaal draagvlak waar plattelandsgemeenten mee geconfronteerd worden en dus het relatief groter spanningsveld tussen capaciteit en opdracht.  Promoot een actief gebruik van de beleids‐ en beheerscyclus De BBC en het meerjarenplan is een mijlpaal in de lokale beleidsplanning. Het potentieel van het instrument om niet alleen te plannen maar ook om actief op te volgen en te evalueren is echter nog te weinig benut. We bevelen de Vlaamse overheid aan om het gebruik van dit instrument voor opvolging en evaluatie actief te promoten bij lokale besturen.

33

Bestuurskrachtmeting plattelandsgemeenten

Recommend Documents