Bestuurskrachtmeting door middel van visitatie: hoe doe je dat? Een aanpak uitgewerkt Jean Schutgens en Arno F.A.Korsten1 181008
Als een gemeentebestuur overweegt om een beoordeling van het gemeentebestuur te laten verrichten om zo ‘sterkten en zwakten’ in beeld te krijgen om daar vervolgens van te leren hoe het beter te doen, hoe kan zo een gemeentebestuur dan te werken gaan? Dan kan het bestuur een bestuurskrachtmeting laten verrichten. Een bestuurskrachtmeting impliceert een vaststelling van opgaven die het gemeentebestuur zich stelt en een beoordeling van de uitvoering van de bestuurlijke opgaven. Het gaat om een integrale beoordeling. We geven in deze tekst een concrete manier hiervoor aan: visitatie gebaseerd op medewerking ‘van onderop’, door de te visiteren organisatie zelf. Die wordt ook wel toegepast bij het beoordelen van een departement, een provinciebestuur, grotestedenbeleid, een politiekorps, een omroep. We baseren ons op ervaringen met visiteren in met name Limburg zoals opgedaan door een visitatiecommissie met een 2 ondersteunend bureau maar ook in andere gebieden.
1 Inleiding In Nederland vindt steeds vaker ‘spiegeling’ plaats. Dat gebeurt tussen personen in de vorm van bijvoorbeeld functioneringsgesprekken of intervisies. Dat is niet nieuw, maar inmiddels gebeurt het ook bij grotere organisatorische verbanden. Zo laten ‘opleidingen’ zich spiegelen. Universitaire studies als bestuurskunde of rechten zijn onderworpen aan visitatie. Spiegelen geschiedt dus door visitatie, door anderen naar je te laten kijken. Visitatie betekent dat een opleiding zelf eerst een evaluatie verricht en rapporteert over onder meer opleidingsdoelen, programma’s, cursussen, organisatie en rendement, waarna een commissie zich ter plaatse een beeld vormt van de integrale kwaliteit van de opleiding door materiaal te bezien, scripties te raadplegen en door studenten, oudstudenten en docenten vragen te stellen. Daarmee verkrijgt de commissie een check op de zelfevaluatie maar ook een nader beeld van tal van relevante aspecten van een opleiding. We noemen dit dus visitaties die steeds per sector plaatsvinden.
1
Drs. J.M.L.R. Schutgens is voormalig gemeentesecretaris van de gemeente Landgraaf. Prof.dr. A.F.A. Korsten is hoogleraar bestuurskunde aan de Open Universiteit Nederland en bijzonder hoogleraar aan de Universiteit Maastricht. Zie ook: www.arnokorsten.nl. E-mail:
[email protected] . Zij publiceerden samen o.a. Bestuurskracht van gemeenten, Eburon, Delft, 2007. 2 Het ondersteunend bureau is het bureau Van Naem en Partners. J. Schutgens heeft zelf deelgenomen aan een visitatie door deze te ondergaan, A.Korsten heeft een visitatieproces van gemeenten geëvalueerd, als visitator deel genomen aan een provinciale visitatie en als voorzitter de visitatie geleid van een bestuurskundeopleiding aan de Erasmusuniversiteit en van alle hbo-instellingen bestuurskunde/overheidsmanagement.
1
Visitaties van opleidingen zijn positief beoordeeld. Ze vormen een geijkte praktijk; de docenten en studenten en bestuurders van universiteiten hebber er waardering voor. Spiegelen heeft dus zin. Opleidingen trekken zich wat aan van de conclusies en aanbevelingen van die commissies van vakgenoten. Visiteren is inmiddels ook elders toegepast, zoals bij het grotestedenbeleid, bij politiekorpsen, woningcorporaties, omroepen en bij ziekenhuizen. Intussen kennen we in Nederland ook beoordeling van gemeentebesturen en gemeentelijke organisaties. In dat verband wordt vaak gesproken van bestuurskrachtmetingen. Deze metingen impliceren doorgaans een beoordeling van het gemeentebestuur, uitgaande van het vastgestelde beleid, dus het bestaande beleid. De centrale vraag luidt: ‘doet het gemeentebestuur de dingen goed?’ Eigenlijk zou de vraag ook moeten zijn of een gemeentebestuur de goede dingen doet, maar dat is een brug te ver in dit soort metingen. Die vraag wordt daarom in het algemeen buiten beschouwing gelaten. Zoals opleidingen of politiekorpsen integraal worden beoordeeld, geschiedde dat dus ook met gemeenten. Hier en daar worden die spiegelingsprocessen uitgevoerd door en onder auspiciën van een visitatiecommissie. Soms gaat het ook zonder zo’n commissie. 2 Visitatie door toepassing van bestuurskracht: een globale omschrijving De gemeentelijke bestuurskrachtmetingen staan in deze notitie centraal. Ze betreffen de vraag wat een gemeentebestuur terecht brengt van het bestaande beleid en het beoordelen daarvan. Deze beoordelingen geschiedden in Limburg in de vorm van een visitatie door een visitatiecommissie, ondersteund door een adviesbureau. Het zijn integrale metingen geweest van elk gemeentebestuur, zoals een visitatiecommissie een opleiding integraal beoordeelt en een huisarts ook een patiënt integraal – aan de hand van een standaardroutine van zeg tien handelingen – kan beoordelen. De bestuurskrachtmeting is niet gericht op een speciaal onderdeel van de gemeente, zoals de bedrijfsvoering of de handhaving van wettelijke en lokale regelgeving. Zou die focus op een onderdeel nodig zijn, dan is een speciale meting – als vervolg op de integraal gerichte bestuurskrachtmeting – aan de orde. Dat vervolg is vergelijkbaar met de opstelling van een huisarts naar een klant of patiënt. Als de huisarts het vermoeden heeft dat er ergens met de patiënt / klant iets aan de hand is, volgt doorverwijzing naar een bepaalde (ziekenhuis)specialist, die vervolgens de burger ontvangt en speciale meetinstrumenten inzet om te zien of en waar er iets aan de hand is. Mogelijk volgt nader specialistisch onderzoek of worden andere specialisten ingeschakeld. Daarmee wil gezegd zijn dat een bestuurskrachtmeting niet verward moet worden met speciale doelgerichte analyses of met scans, zoals een cultuurscan of een bedrijfsvoeringscan. Een bestuurskrachtmeting heeft zin maar is ook begrensd want het kan geen verzameling van alle specialistische analyses zijn; zoiets zou onmogelijk uit te voeren zijn want dan zou sprake zijn van een wel heel uitgebreide aanpak. Je kunt met een integrale bestuurskrachtscan niet alles aantonen, zoals een huisarts met zijn algemene beoordeling van de gezondheid van een burger ook niet alles kan vaststellen. 3 Bestuurskracht: een definitiekwestie Bestuurskracht is een relatief begrip en moet worden beoordeeld tegen de achtergrond van de 2
specifieke feiten en omstandigheden waaronder het gemeentebestuur gestalte krijgt. Bij een beperkte opgave is minder bestuurskracht nodig dan bij een majeure opgave. Om recht te doen aan het relatieve karakter van de bestuurskracht wordt in de bestuurskrachtmeting veel aandacht besteed aan de vaststelling van de opgaven en ambities van de gemeente. Vanuit een groot aantal aspecten van het gemeentelijk functioneren worden de opgaven geselecteerd die voor de gemeente relevant zijn en waarop de gemeente dus haar bestuurskracht moet tonen. Deze opgaven zijn allereerst ontleend aan de kenmerken van de gemeente: de sociale, fysieke en economische structuur. Daarnaast gelden de eigen ambities van de gemeente. Een selectie van actuele opgaven uit het rijks-, provinciaal en regionaal beleid maakt de opgaven compleet. Het overzicht van deze opgaven is overigens niet uitputtend. Er is per beleidsterrein een selectie gemaakt uit de vele gemeentelijke taken en opgaven. Deze selectie is voor alle gemeenten gelijk. Alle verzamelde en geordende gegevens resulteren in het opgavenprofiel. Hierna wordt het bestuurskrachtprofiel opgesteld. Daarbij wordt gekeken hoe de gemeente invulling geeft aan de opgaven zoals die in het opgavenprofiel zijn benoemd. Het bestuurskrachtprofiel geeft dus aan op welke wijze de opgaven en ambities worden gerealiseerd. Het begrip bestuurskracht definiëren wij met het oog op het vorenstaande als de mate waarin een gemeente met de beschikbare kwaliteiten en middelen (in ruime zin: bestuur, personeel, financiën, ruimte e.d.) haar opgaven realiseert. Uitgangspunt is derhalve, dat de bestuurskracht steeds wordt beoordeeld in het licht van de (regionale) opgaven en ambities van de gemeente. 4 Functies en strategieën van bestuurskrachtmetingen Bij gemeentelijke bestuurskrachtmetingen kunnen wij de volgende functies onderscheiden: 1) Transparantie: het inzichtelijk maken van het functioneren van een gemeentelijke organisatie op basis van een vooraf vastgesteld normenkader. 2) Leren: op basis van de verkregen transparantie over het functioneren kan de gemeentelijke organisatie beoordelen wat goed gaat en welke elementen verbeterd kunnen worden. 3) Oordelen : op grond van het toetsen van de prestaties van de gemeentelijke organisatie kan een oordeel gegeven worden over het functioneren van die organisatie. 4) Afrekenen : op basis van het oordeel over het functioneren van de gemeentelijke organisatie kunnen sancties worden opgelegd. De functie die wordt toegekend aan een bestuurskrachtmeting is afhankelijk van de strategie waarmee een bestuurskrachtmeting wordt toegepast in de gemeente. Er zijn drie denkbare strategieën te onderscheiden:
Top-down strategie : hierbij wordt een bestuurskrachtmeting van bovenaf opgelegd, bijvoorbeeld door de provincie. De functie van een dergelijke strategie betreft meestal het beoordelen of zelfs afrekenen van een organisatie op basis van de behaalde prestaties.
Bottom-up strategie : hierbij ontwikkelt de eigen organisatie zijn eigen bestuurskrachtmeting. 3
De provincie blijft op afstand, maar kan dit initiatief stimuleren en faciliteren.
Externe strategie : hierbij ligt het initiatief van een bestuurskrachtmeting bij een externe organisatie, maar ontbreekt het onderdeel van het opleggen, zoals dat in een top-down strategie wel bestaat. Meestal zijn deze externe organisaties experts op het gebied van bestuurskrachtmetingen.
Wij hebben voorkeur voor een bottom-up initiatief, omdat een bestuurskrachtmeting door de organisatie zelf het draagvlak voor de exercitie vergroot. 5 De visitatiecommissie Het maximale model van bestuurskrachtmeting is dat van het kiezen van een aanpak gebaseerd op de beginselen van behoorlijke bestuurskrachtmeting met een visitatiecommissie. Er zijn uit ons onderzoek3 geen indicaties gekomen die afbreuk doen aan de betekenis van visitatiecommissies. Visitatiecommissies kunnen een proces van bestuurskrachtmeting disciplineren. Onafhankelijke commissies dwingen er gemeentebesturen toe om niet om zaken heen te lopen en om de trucendoos niet te openen. Wij pleiten daarom voor een aanpak volgens het maximale model. De visitatiecommissie zal moeten bestaan uit ervaren professionals op het betreffende vakgebied; de visitatiecommissie krijgt de opdracht van het gemeentebestuur. De visitatiecommissie werkt binnen het doel en het procedureel raamwerk van de bestuurskrachtmeting maar is verder volstrekt onafhankelijk in haar oordeelsvorming; de visitatiecommissie wordt daarbij ondersteund door een adviesbureau. De visitatiecommissie zal conclusies formuleren over sterke en zwakke elementen van het gemeentelijk functioneren aan de hand van een vooraf opgesteld normenkader. Net zoals bijvoorbeeld in het hoger onderwijs, zal de visitatie van de gemeente in beginsel gevolgen hebben voor de gemeente doordat wat goed is behouden zal worden en wat zwak is aanleiding geeft tot verbetering. De visitatiecommissie maakt in haar werk gebruik van de bestuurskrachtmonitor. 6 Het grondpatroon van de bestuurskrachtmonitor Het grondpatroon van toepassing van een gemeentelijke bestuurskrachtmeting kent vier fasen.
Voorfase
In deze fase worden doel en aanpak van het instrumentarium toegelicht aan vertegenwoordigers van de gemeente. Uiteengezet wordt op welke wijze de opgaven van de gemeente worden geïnventariseerd en hoe de bestuurskracht wordt getoetst en besproken. Tevens wordt aangegeven welke inzet van het gemeentebestuur wordt verwacht en er worden afspraken gemaakt over het te volgen tijdspad.
Eerste fase : beschrijven opgaven en bestuursbeeld van de gemeente
De eerste fase bestaat uit het bepalen van de opgaven van de gemeente en het verkrijgen van een algemeen beeld van het bestuurlijk functioneren van de gemeente. Daartoe wordt de eerste 3
Korsten, A.F.A., K. Abma en J.M.L.R. Schutgens, Bestuurskracht van gemeenten, Meten, vergelijken en beoordelen, Eburon, Delft, 2007.
4
vragenlijst door de gemeente ingevuld. De vragenlijst is achter het bureau ontwikkeld en in de praktijk getoetst. Alle facetten van het gemeentelijk functioneren komen daarin aan bod. Op basis van de ingevulde vragenlijst wordt een profiel van de gemeente opgesteld, gebaseerd op de geconstateerde (bestuurlijke) opgaven. De eerste fase wordt afgerond met het vaststellen van het profiel en de opgaven van het gemeentebestuur (al of niet uitgevoerd samen met andere organisaties). De vragenlijsten worden ingevuld door het college van burgemeester en wethouders en door het managementteam (dit kan overigens ook anders georganiseerd worden). De visitatiecommissie ondersteunt en begeleidt de gemeente bij het invullen van de vragenlijsten via inzet van het ondersteunend bureau. De visitatiecommissie biedt het concept van het opgavenprofiel (in feite een reconstructie van het bestaande beleid op hoofdlijnen) aan de gemeente aan.
Tweede fase : beoordelen bestuurskracht aan de hand van normenkader
De tweede fase beslaat de bestuurskrachtmeting en omvat de beoordeling van de prestaties van de gemeente, gerelateerd aan de opgaven. Voor de gemeente wordt door de extern adviseur op basis van de uitkomsten van de eerste ronde een gerichte tweede vragenlijst gemaakt en worden de beschikbare gegevens van de gemeente zo goed als mogelijk ingevuld. Vragen worden gesteld als ‘wanneer heeft besluitvorming over deze beleidsopgave plaatsgevonden?’ ‘hoe is deze beleidsopgave uitgevoerd?’, ‘wie worden bij de ontwikkeling en uitvoering van het beleid betrokken?’, en ‘ welke consequenties heeft dit beleid voor de samenleving of delen hieruit?’. Het college en het managementteam zijn opnieuw aanspreekpunt en coördineren respectievelijk het bestuurlijke en ambtelijke aandeel (dit kan ook anders georganiseerd worden, bijvoorbeeld in de vorm van betrokkenheid van een aantal sleutelfiguren). De visitatiecommissie ondersteunt en begeleidt ook hier bij de invulling van de vragenlijst, zelfs meer nadrukkelijk. Op basis van de ingevulde vragenlijst wordt een conceptconclusie over de bestuurskracht opgesteld en een oriëntatie op een vervolgtraject. De visitatiecommissie bespreekt deze conclusies met het college van burgemeester en wethouders. De conclusies worden geagendeerd voor een bespreking in de gemeenteraad (men kan dit beperken tot het college van B&W; een keuze). Daartoe stelt de visitatiecommissie na de bespreking met burgemeester en wethouders een eventueel verbeterd bestuurskrachtprofiel op.
Derde fase : versterken van de bestuurskracht
Het visitatietraject beperkt zich tot een geobjectiveerde beoordeling van de bestuurskracht. De visitatiecommissie doet in principe geen aanbevelingen voor de versterking van de bestuurskracht. Dit is in de eerste plaats een verantwoordelijkheid van het gemeentebestuur zelf, eventueel in nauw overleg met de buurgemeenten en het provinciebestuur. Uit ervaringen elders blijkt evenwel, dat gemeenten soms moeite hebben om de uitkomsten van de bestuurskrachtmeting te vertalen naar concrete verbeteracties. Op dit punt kan een visitatiecommissie daarom open staan voor een nadere gedachtewisseling met het gemeentebestuur over de mogelijkheden de bestuurskracht te versterken op basis van haar bevindingen. We werken nu enkele elementen uit en beginnen met het opgavenprofiel uit de eerste fase. 7 Opstellen concept opgavenprofiel 5
Het conceptopgavenprofiel bevat een beschrijving van het gemeentelijk profiel en bestaat uit drie delen: 1) Een beschrijving van de structuur van de gemeente en de daaruit voortvloeiende opgaven. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen de sociale structuur (o.a. positie regio, jongerenbeleid, ouderenbeleid, werk en inkomen, minderheden), de fysieke structuur ( o.a. positie regio, woningbouw, kernen, leefbaarheid, platteland, recreatie en toerisme) en de economische structuur (o.a. positie regio, in- en uitgaande pendel, werkgelegenheid, bedrijfsleven). 2) Een beschrijving van de functionele opgaven per beleidsterrein. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen generieke opgaven, d.w.z. opgaven die voor elke gemeente gelden, en specifieke opgaven voor de gemeente Ameland. 3) Een beschrijving van het algemene bestuursbeeld. Aan de voor de gemeente geldende opgaven wordt een bepaald gewicht toegekend. Daarbij wordt allereerst gekeken naar het gewicht in kwantitatieve zin. Vervolgens wordt eventueel een correctie toegepast voor het kwalitatieve gewicht van de opgave. Voor de generieke opgaven geldt dat zij voor alle gemeenten in gelijke mate gelden. Derhalve wordt er vanuit gegaan dat het gewicht van deze opgaven neutraal is. De thema’s die bij een beschrijving van het algemene bestuursbeeld aan de orde komen zijn de missie, de communicatie, de klantgerichtheid en het imago, het sturen op effecten, het instrumentarium en strategievorming, interactieve beleidsvorming, samenwerking, personeel en organisatie en de politieke beleving. 8 Opstellen bestuurskrachtprofiel Bestuurskracht betekent bij de toepassing van de bestuurskrachtmonitor het formuleren van gemeentelijke opgaven en bezien wat daarvan in de uitvoering terecht komt. Om tot een oordeel over de opgaven en de kwaliteit van de uitvoering te komen, hanteert een visitatiecommissie een kwaliteitsmatrix die is opgebouwd uit vier gemeentelijke rollen en drie kwaliteitsniveaus. Kwaliteitsmatrix De kwaliteitsmatrix is gedeeltelijk gebaseerd op het rapport ‘Gemeenten in ontwikkeling’ van prof. Toonen e.a.4 De combinatie van de drie kwaliteitsniveaus en de vier gemeentelijke rollen levert een kwaliteitsmatrix met twaalf velden op:
Rollen gemeentelijke overheid Bestuur
Dienstverlener
Participant
Organisatie
4
Toonen, Th.A.J., M.J.E.M. van Dam, M.C.S.Glim en G.J. Wallagh, Gemeenten in ontwikkeling - Herindeling en Kwaliteit, Van Gorcum, Assen, 1998, pp. 12-25.
6
Strategisch
1.1
Kwaliteitsniveau
Strategisch bestuur
1.2
1.3
Strategische
Strategische
dienstverlener
participant
2.1
2.2
2.3
Tactisch bestuur
Tactische
Tactisch
2.4
Tactische participant Tactische organisatie
dienstverlener Operationeel
3.2
3.3
3.4
Operationele
Operationele
Operationele
dienstverlener
participant
organisatie
De diverse rollen en kwaliteitsniveaus worden hierna toegelicht. Daar wordt ook toegelicht waarom een tweetal velden in de matrix geen inhoud kent. Opgemerkt zij dat de naamgeving van de velden richtinggevend is. De opgaven die een gemeente heeft, worden - nadat het opgavenprofiel is vastgesteld - bij een veld van de kwaliteitsmatrix ondergebracht. Deze plaatsing van opgaven op de velden kan van gemeente tot gemeente verschillen. Een opgave kan bij de ene gemeente van strategisch niveau zijn, terwijl die bij een andere gemeente van tactisch niveau is. Daarnaast geldt uiteraard dat de opgaven op zich per gemeente kunnen verschillen. Ook is het mogelijk dat een opgave in meerdere velden wordt geplaatst. Dit laatste zal in het bijzonder van toepassing zijn voor de opgaven die als strategisch voor het gemeentebestuur worden aangemerkt. Deze strategische opgaven hangen samen met opgaven op tactisch of operationeel niveau en wegen daarin ook vaak door. Normenkader De aldus gerubriceerde opgaven van een gemeentebestuur worden aansluitend getoetst aan de criteria die voor elk van de desbetreffende velden gelden. Deze criteria zijn gebaseerd op een normatief kader dat de visitatiecommissie in het kader van de bestuurskrachtmonitor heeft ontwikkeld. De mate waarin aan de criteria van het veld wordt voldaan, wordt door middel van vijf opvolgende kwalificaties geformuleerd.
Mate waarin aan de criteria wordt voldaan
Kwalificatie van de bestuurskracht op dit onderdeel
In ruime mate Adequaat In voldoende mate Matig
Matig
In onvoldoende mate
Niet adequaat
7
Niet
Om te komen tot een oordeel verzamelt de visitatiecommissie feitelijke bevindingen vanuit verschillende bronnen en interpreteert deze voor de situatie van de gemeente. Deze bevindingen worden in de analyse geconfronteerd met de normen en criteria voor bestuurskracht. Op basis van deze analyse geeft de commissie haar oordeel over de mate waarin aan de criteria per veld wordt voldaan en aansluitend - bij wijze van recapitulatie - over de bestuurskracht. Van belang is te vermelden dat de analyse van de visitatiecommissie geen onderzoek bevat naar achtergronden of oorzaken van de constateringen. Het bestuurskrachtonderzoek stelt op enig moment vast in hoeverre het gemeentebestuur en haar organisatie adequaat met haar opgaven omgaat. Deze opgaven zijn vastgelegd in het opgavenprofiel en vormen het uitgangspunt voor de monitor. Tevens worden de door de gemeente gepraktiseerde werkwijzen in de beleids- en uitvoeringscyclus in beeld gebracht. Met deze methodiek hebben de uitkomsten een zekere houdbaarheid. Begrippen in kwaliteitsmatrix In het voorgaande is toegelicht dat voor het beoordelen van de bestuurskracht de opgaven van de gemeente worden gerubriceerd naar velden en dat per veld specifieke criteria worden aangelegd voor de beoordeling. In deze paragraaf worden de onderscheiden kwaliteitsniveaus en gemeentelijke rollen nader beschrijven. Dat gebeurt zowel in termen van opgaven als in termen van eisen voor bestuurskracht. 1. Strategisch niveau. Op dit niveau gaat het enerzijds om het ontwikkelen van een visie op de (middel)lange termijn waarin - al of niet samen met anderen - richting wordt gegeven aan de ontwikkelingen in de samenleving en aan de eigen positie in de omgeving. Anderzijds is van belang of de samenleving er op kan vertrouwen dat de overheidstaken over een langere periode en ook in tijden van crisis op betrouwbare en robuuste wijze worden uitgevoerd. 2. Tactisch niveau. Op tactisch niveau wordt invulling gegeven aan het geheel van de organiserende en structurerende taken. Dit betreft de inrichting, kwaliteit en voortgang van bestuurlijke en beleidsmatige processen, alsmede de efficiëntie en effectiviteit daarvan. Steekwoorden zijn ook zorgvuldigheid en draagvlak. 3. Operationeel niveau. Hierbij gaat het om de doelgerichtheid, doelmatigheid en gebruiks- en publieksgerichtheid van de op de uitvoering gerichte taken en werkzaamheden voor de korte termijn (een begrotingsjaar).
Voor de analyse van het gemeentelijk functioneren wordt tevens onderscheid gemaakt naar de onderstaande rollen van de gemeentelijke overheid: 1. Voor de gemeente als bestuur staat het democratisch functioneren, in de zin van de verbinding tussen lokaal bestuur en lokale samenleving, centraal. De betrokkenheid van burgers, de afstand tussen bestuur en bestuurden en de toegankelijkheid en transparantie van dat bestuur zijn belangrijke aandachtspunten. 2. De gemeente als dienstverlener is aanbieder en producent van publieke goederen en diensten. Daarbij gaat het niet alleen om zaken als de uitgifte van paspoorten of vergunningverlening, maar 8
ook om het maken en uitvoeren van beleid. De kwaliteit van de uitoefening van taken en bevoegdheden staat centraal, met name vanuit het oogpunt van bedrijfsvoering. De politiekbestuurlijke kaders worden bezien op hun controle- en sturingsfunctie voor het uitvoerende apparaat. In het huidige denken wordt van gemeenten vooral een extern georiënteerd en oplossingsgericht publiek ondernemerschap verwacht. 3. Bij de derde rol, de gemeente als participant in het openbaar bestuur, gaat het om het effectief functioneren in bestuurlijke netwerken en om interactiepatronen. Aandachtspunten zijn: communicatievaardigheid, het tegengaan van bestuurlijk autisme, het coöperatieve vermogen, de onderhandelingscapaciteit en het relatiemanagement. 4. De gemeente als organisatorische eenheid. Het functioneren van de organisatie, leer- en veranderingsprocessen binnen de organisatie, human resource management en het financieeleconomisch perspectief (de begroting) zijn aspecten die hier naar voren komen. Rest nog om op te merken dat in de kwaliteitsmatrix een tweetal velden blanco is gelaten. Er is voor gekozen om voor de interne gemeentelijke organisatie op strategisch niveau geen opgaven te classificeren. Dit komt voort uit de overtuiging dat de gemeente alleen strategische doelen kan hebben die extern zijn gericht en waaraan de eigen organisatie ten dienste staat. De doelstellingen en het beleid voor de interne organisatie zijn volgend. Zij hebben een organiserend en structurerend karakter en behoren daarmee per definitie tot het tactische niveau. Ook het veld ‘bestuurlijke rol/operationeel niveau’ is leeg gelaten. De reden is dat democratische legitimatie tot stand komt in bestuurlijke en beleidsmatige processen op strategisch en tactisch niveau; op operationeel niveau is dit niet meer aan de orde. De daar gevraagde klantgerichtheid wordt gerekend tot veld 3.2. Vaststellen bestuurskrachtprofiel In het voorgaande is aangegeven dat per veld uit de kwaliteitsmatrix wordt nagegaan in hoeverre de gemeente voldoet aan criteria die daarvoor zijn gesteld. Deze beoordeling is kwalitatief van aard en kent geen nadere onderlinge weging van de gehanteerde normen en criteria op een veld. Bij het bepalen van de conclusie inzake de bestuurskracht weegt de visitatiecommissie de zwaarte van de (gerubriceerde) opgaven nadrukkelijk mee. Het bepalen van het belang en daarmee de zwaarte van de opgaven die voor een gemeente gelden, houdt verband met onder meer de voorwaarden die het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties stelt ten aanzien van de door een gemeente te leveren basiskwaliteiten. Een gemeente heeft voldoende basiskwaliteit als zij: samen met haar inwoners en relevante maatschappelijke organisaties kan zorgen voor een veilige, leefbare en geordende woonomgeving uitzicht en zingeving kan bieden aan groepen burgers via belangrijke sociale basisvoorzieningen als sociale zorg, onderwijs, jeugdbeleid en sociaal economisch beleid een klantgerichte en dienstverlenende organisatie kan bieden aan haar inwoners (bijvoorbeeld vuilophaal, afhandelingstempo van vergunningaanvragen, bezwaarschriften en uitkeringen) ook in de komende decennia een voldoende draagvlak heeft (ruimtelijk, organisatorisch, financieel) om een volwaardige speler te zijn in het publieke domein. Bij de beoordeling van de bestuurskracht van de gemeente gaat de visitatiecommissie uitsluitend uit van de door haar geformuleerde normen en criteria. -
Vanuit deze invalshoek van de opgavenbepaling wordt het belang van de opgaven van iedere gemeente gekwalificeerd. Een kwalificatie betekent overigens niet per definitie dat de gemeente zelf 9
de initiatiefnemer hoeft te zijn. De gemeente kan ook inspelen op initiatieven van met name andere overheden die vanwege de grote belangen bijvoorbeeld uit oogpunt van basiskwaliteiten of van positionering van de gemeente van strategisch belang zijn. Zo zijn bijvoorbeeld de uitkomsten op strategisch niveau voor een gemeente waarbij het accent ligt op instandhouding en beheer van een ander gewicht dan voor een ontwikkelingsgerichte gemeente of voor een centrumgemeente. Complete gemeente Aan de hand van het opgavenprofiel en van de analyses per veld wordt een gemeente ‘over de velden heen’ beoordeeld op zijn bestuurskracht als bestuurlijke organisatie. Daarbij moet een gemeente om compleet te zijn op alle drie de niveaus adequaat bestuurskrachtig zijn.
9 Visitatiecommissie spreekt met maatschappelijke partners Naast informatieverzameling bij de gemeente zal de visitatiecommissie in fase 2 van het bestuurskrachtonderzoek ook met vertegenwoordigers spreken van enkele organisaties uit het maatschappelijk middenveld (bedrijven, verenigingen en maatschappelijke instellingen) om na te gaan hoe het functioneren van de gemeente wordt ervaren waar het gaat om belangrijke of kenmerkende opgaven. De visitatiecommissie zal de gesprekspartners kiezen aan de hand van het opgavenprofiel en in overleg met de gemeente. 10 Visitatiecommissie stelt definitief bestuurskrachtprofiel vast Nadat het concept bestuurskrachtprofiel in de visitatiecommissie is besproken en vastgesteld en vervolgens besproken is met b&w zal het conceptbestuurskrachtprofiel eventueel voor een bespreking in de gemeenteraad geagendeerd worden. Na bespreking in de gemeenteraad wordt het definitieve rapport door de visitatiecommissie vastgesteld. Met het aanbieden van de eindrapportage bestuurskrachtprofiel heeft de visitatiecommissie haar opdracht om de bestuurskracht van een gemeente te onderzoeken afgerond. 11 De duur van een bestuurskrachtmeting In de bijlage is het stappenschema zoals dat in Limburg is uitgevoerd gepresenteerd. De doorlooptijd is berekend op basis van een veeltal van gemeenten en beloopt bijna één jaar. Voor één gemeente zal de doorlooptijd van de fase 1 en 2 aanzienlijk bekort kunnen (en moeten) worden. Op basis van een gehouden pilot gaan wij uit van vijf maanden. Voor elke fase zijn tien weken beschikbaar. 12 Een bestuurskrachtmeting is begrensd Bestuurskrachtmetingen gaan over hoofdlijnen. Het zijn geen bij uitstek toekomstgerichte studies. Bestuurskrachtmetingen leveren op zich ook niet zonder meer een bijdrage aan de innovatie van het openbaar bestuur maar zijn volgens diverse betrokken burgemeesters wel een opstap om bepaalde thema’s, zwakke punten of kansen, bestuurlijk lastige zaken bespreekbaar te maken en in beweging te brengen; een eerste stap dus. Wie echt wil innoveren en innovaties wil verkennen, moet ook andere rapportages en/of reflecties in gang zetten. De visitatieronde in Limburg heeft - zo is vastgesteld in een onderzoek - bijgedragen aan het stimuleren van interne verbetertrajecten, aan 10
een herijking van samenwerkingsverbanden en aan het nadenken over de bestuurlijke toekomst van de gemeenten. 13 De kosten van een bestuurskrachtmeting De kosten van de bestuurskrachtmeting begroten wij op € xxxx . Dit bedrag is als volgt opgebouwd: 0000000000.
11
