Theorie van de Provincie
Bestuurlijk essay van Prof. dr. Th. A. J. Toonen, hoogleraar Bestuurskunde, Universiteit Leiden
Essay Theorie van de Provincie
Essay Theorie van de Provincie
3
Inhoudsopgave Voorwoord
5
Theorie van de Provincie ● Kleine vertelling over regionalisering ● 1 Regionalisering: drie perspectieven ● 2 Niet Thorbecke, maar de verzuiling ● 3 Ontzuiling en verkokering ● 4 Kenniseconomie als megatrend ● 5 Verbinden van ‘hard’ en ‘zacht’ ● 6 Het huidige bestuurlijke debat ● 7 De betekenis van Thorbecke ● 8 De Schaal: duaal bestuur in de regio ● 9 Regionale configuraties in Nederland ● 10 Verandering in Variëteit
7 7 8 9 10 12 13 14 15 16 18 23
Colofon
28
4
Voorwoord Dit essay is de ‘pennenvrucht’ naar aanleiding van een vraag die begin 2005 aan professor Theo Toonen werd gesteld. De vraag luidde samengevat: "Valt er een theorie van de provincie te formuleren?" Herman Sietsma, de secretaris van de provincie Utrecht, wierp die vraag op. Theo Toonen heeft de handschoen opgepakt. Zijn bijdragen werden steeds besproken in het zogenoemde Paushuizeberaad, een bont gezelschap uit alle lagen van het openbaar bestuur. Langzamerhand groeide zo een indrukwekkend en omvangrijk essay. Dat essay zal naar verwachting door professor Toonen als (semi-) wetenschappelijke publicatie worden uitgebracht. Omdat het Interprovinciaal Overleg (IPO) tezelfdertijd werkte aan de voorbereiding van een discussienotitie over het profiel van het provinciaal bestuur ontstond het idee om het essay in bewerkte en verkorte versie als publicatie van het IPO uit te geven. Professor Toonen wilde daar graag aan meewerken en de journalist Pieter Nieuwenhuijsen heeft die klus geklaard. Naar de mening van Theo Toonen kan een theorie van de provincie niet zonder een theorie van het rijk, van Europa, het waterschap of de gemeente, net zo min als theorieën van het rijk of van de gemeente kunnen zonder een theorie van de provincie. Want, zegt Toonen: "In de optiek van Thorbecke is het de samenhang in het bestuurlijk bestel dat de doorslag geeft." In dit essay echter heeft hij zich beperkt tot een visie op de functie en de rol van de provincie als regionaal bestuur. Voor het voorliggende essay is professor Toonen verantwoordelijk. Het IPO heeft besloten tot de uitgave omdat het essay bijdraagt aan de actuele discussie over profiel en positie van het provinciaal bestuur. Op inspirerende wijze worden daarvoor bouwstenen aangereikt.
Gerard Beukema algemeen directeur IPO
5
6
Kleine vertelling over regionalisering De HSL van de stadsprovincie kwam met een klap tot stilstand. De bestuurlijke incrowd had weer eens buiten de waard van de burger gerekend. Referendum deed zijn werk. Nu – een decennium later – komt het treintje van de regionalisering weer een beetje in beweging. In het eerste wagonnetje van de kenniseconomie zitten al de internationaal toonaangevende bedrijven, vooral zij die zich toeleggen op innovatie, life science, (nano)technologie, ‘kenniswerkers’ en valorisatie. Sommige zien zich al ver over de grens met Vlaanderen reizen. Een enkeling gaat naar Duitsland. Lokaal wil graag meeliften naar de hotspot. Behoorlijk traditionele bedrijfstakken als agrarische sector hebben zich net op tijd omgekleed in de Food Valley. Zij zijn in de coupé naast de meer traditionele Mainports gaan zitten. Het reisgezelschap ziet zichzelf weerspiegeld in de ruiten. Als pieken in de Delta. Mobiliteit, bereikbaarheid en diensteneconomie zaten er al bij aankomst. Geduldig. Ingestapt op het vorige station. Hun reis zal nog wel even duren. De Europese Commissie was even uitgestapt. Maar Baroso heeft door zijn kok een oude Spitsverklaring uit Lissabon laten ophalen. Zijn boek over de constitutie was uit. Hij is snel weer aan boord geklommen. Het midden- en kleinbedrijf (MKB) holt hard over het perron om de aansluiting niet te missen. In het volgende rijtuig zit de ruimtelijke sector gerieflijk te genieten van de nieuwe inrichting. De fundamenteel herziene wet RO oogt nog wat onwennig, maar de nieuwe inkleding van de Nota voelt wel lekker aan. Ontwikkelingsplanologie had de overige reizigers al een beetje enthousiast gemaakt. Benieuwd of de nieuwe bekleding bestand is tegen de vermoeiende tocht, vragen ruimte en de rivier zich af of ze het bij het afscheid van hun oude technocratische vrienden en planfiguren droog zullen houden. Verstedelijking, versteniging en bodemverzakking zitten dicht bij elkaar en kijken naar buiten. Zij kunnen door beslagen ruiten niet zien dat Den Haag en Schiphol het water bijna tot de lippen staat. Het is nog steeds de vraag of Bollenstad het voor het vertrek zal redden. Het heeft er ook veel van weg dat lightrail de boot zal missen. Net nu er een plaatsje over is. Zuiderzeelijn blijkt niet mee te kunnen. Moederdepartement staat op het rangeerterrein. Enigszins getraumatiseerd. Ze dubt of zij haar wagentje zal aanhaken. Kamer had gevraagd of ze wilde komen kijken. De usual suspects uit het eigen kamp zijn sinds de laatste reis nauwelijks van hun plaats gekomen. Politie heeft zelfs gezelschap gekregen. Van Brandweer en van de Dokters van GHOR. Veilig zitten zij te kijken naar de ondernemers voor de publieke zaak. Druk in de weer op het perron. Toezicht bemoeit zich ook met hen. Mag misschien niet interveniëren. Administratie bezorgt wel érg veel
7
last. Corporatie en Hospitaal lijken aardig op weg de rit mee te maken. Kinderopvang heeft een privé-trein genomen. Thuiszorg heeft voor deze reis al wel haar nieuwe kleedje aan. Welzijn wordt door wet ondersteund en lijkt het regionaliseringtreintje nog niet te kunnen zien. Bijstand is nog druk van armoede afscheid aan het nemen. Onderwijs weet het nog niet en jeugd wil het zoals gewoonlijk nog niet weten. Moederdepartement zucht. Ze heeft haar stadsgewesten al eens eerder op reis gestuurd. Was bezorgd om goed bestuur. Kaderwet kwam terug. Sterk vermagerd. Stadsprovincie heeft ze niet meer gezien. Bij station andere overheid kwam onlangs burgemeester bijna tussen de zelfgekozen wielen. Dualisme loopt nog lang niet lekker. Zou ze eindelijk eens mee mogen rijden? Of zouden de drie wagonnetjes opnieuw niet dezelfde bestemming blijken te hebben. Zou ze opnieuw op het laatst de regiotrein alleen de berg moeten opduwen? Zou ze opnieuw de schuld krijgen als het mis ging? Ze aarzelt.
Theorie van de Provincie 1. Regionalisering: drie perspectieven Regionalisering, het speelt volop in Europa. In pluralistische landen, waar religieuze, etnische of regionale afkomst een belangrijke rol speelt in het openbare leven, is ‘de regio’ vanouds een belangrijk gegeven in de nationale politiek, dat ook zijn voren trekt door de bestuurlijke inrichting van die landen. Denk aan België, Oostenrijk, Duitsland, Italië, Zwitserland of Spanje. Maar ook in landen die in dit opzicht een zwakkere traditie hebben, is regionalisering tegenwoordig aan de orde. GrootBrittannië is daarvan een goed voorbeeld. Ging daar het pluralisme altijd schuil onder een homogene bestuurlijke opbouw, onder Blair hebben nu toch Wales en Schotland hun eigen parlement en bestuur gekregen en Groot-Londen zijn status aparte. Zelfs de ‘superhomogene’ Denen - een regionaal bestuurlijk niveau tussen Rijk en gemeenten kende Denemarken dan ook nooit – ruiken aan de regio, nu ook daar de vorming van bestuurlijke regio’s op handen is. Met als belangrijkste taak de ziekenhuiszorg. En Nederland? In een ver verleden waren we een confederatieve Republiek, gedragen door autonome gewesten en sterke steden. Wat je noemt pluralistisch. In de negentiende eeuw maakte die plaats voor een veel homogener bestuurlijk stelsel, met - niet toevallig - weinig ruimte voor de opvolgster van de gewesten: de provincies. De bestuursstructuur, die resulteerde uit Thorbeckes grondwet en zijn organieke wetten, was in formele zin homogeen, met voor de wet gelijke en gelijkwaardige provincies en gemeenten. Waarmee Nederland zich bij uitstek zou onderscheiden, was de verzuiling, het sociologische fenomeen dat aan het einde van de negentiende eeuw opkwam en tot diep in de twintigste eeuw het gezicht van Nederland zou bepalen. En ook al is de Nederlandse samenleving inmiddels ontzuild, de erfenis van de verzuiling heeft nog altijd grote invloed op de bestuurlijke inrichting. Dat bijvoorbeeld het regionaal bestuur hier minder taken heeft in vergelijking met andere landen, is rechtstreeks terug te voeren op de het proces van verzuiling. Kreeg in vergelijkbare landen de regio een belangrijke bestuurlijke rol toebedeeld in het proces van (‘sociale’) modernisering, in Nederland leverde de verzuiling de benodigde bestuurlijke kaders. Dat gold althans op het sociale en culturele vlak: onderwijs, gezondheidszorg, welzijn, maatschappelijk werk, jeugdzorg, cultuur. Op deze terreinen heeft in Nederland, anders dan in ons omringende landen, dan ook nauwelijks regionalisering plaatsgevonden, de bestuurlijke opvang lag elders. Deze historische ontwikkeling is in twee opzichten van groot belang. In de eerste plaats verklaart het waarom de Nederlandse provincies nauwelijks een rol zijn gaan spelen op het terrein van de ‘mensgerichte’ 1
WRR, Bewijzen van goede dienstverlening, 2004.
8
taken. In de tweede plaats moet worden onderkend dat er met de ontzuiling een probleem is ontstaan met betrekking tot de bestuurlijke vormgeving op deze terreinen. Onder de verzuiling was dit hecht geïntegreerd in het maatschappelijk bestel, wat zorgde voor cohesie en disciplinering; het verschafte een vorm van legitimiteit. Met de ontzuiling verloren genoemde publieke taken echter ook hun institutionele ankers. De verantwoordelijkheid is verder verschoven naar de rijksoverheid, een gedepartementaliseerde omgeving, waar taken verkokerd worden uitgeoefend. Voor disciplinering en samenhang ontbreekt het institutionele repertoire. Is het toeval dat de publieke dienstverlening op sociaal en cultureel terrein met grote problemen kampt, soms van een crisisachtige dimensie? Eind vorig jaar heeft de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid in een uitvoerig en zeer kritisch rapport hierover nog een boekje opengedaan1. Bij een plaatsbepaling van de provincie in het Nederlandse bestuur, zal men de ontzuilde werkelijkheid en de gevolgen daarvan voor het binnenlands bestuur nadrukkelijk in de beschouwingen moeten betrekken. Biedt regionalisering wellicht de institutionele ankers die de publieke sector nu zo node blijkt te missen? Een tweede perspectief van waaruit we naar de provincies kunnen kijken is dat van de opkomende internationale kenniseconomie. De toekomst in ons deel van de wereld is aan regio’s die elkaar op kwaliteit beconcurreren. Om succesvol te zijn en mee te kunnen komen, moeten zij voldoen aan de eisen die een kenniseconomie stelt. Fysieke infrastructuur, ruimtelijke kwaliteit, goed milieubeheer springen hier in het oog. Voor de provincies zijn dat bekende terreinen; hun huidige bestuurlijk profiel bestaat overwegend uit de taken die ze uitoefenen voor de fysieke omgeving. Voor de kenniseconomie is dit echter nog maar het halve verhaal. Die verlangt behalve een goede omgevingskwaliteit ook sociale kwaliteit: publieke en sociale voorzieningen, onderwijs cultuur, stedelijkheid. Omgevings- en sociale kwaliteiten zullen in onderlinge samenhang moeten worden benaderd. De vraag is wie hier voor de verlangde samenhang gaat zorgen. De commissieGeelhoed, die enkele jaren geleden rapporteerde aan het IPO, heeft er overtuigend op gewezen dat hier een taak ligt voor de provincie. Met erkenning uiteraard dat aan de steden en stadsgewesten een sleutelrol is voorbehouden, als generatoren van economische activiteit en van stedelijkheid. Het vereiste samenstel van kwaliteiten, op zowel fysiek als op sociaal terrein, vraagt daarnaast echter om samenhangen die de territoriale schaal van de stadsgewesten te boven gaat. Volgens de commissie-Geelhoed is het schaalniveau waarop zulke afwegingen kunnen worden gemaakt, minimaal dat van de huidige provincies en vaak zal het daar nog bovenuit gaan: referentiekader is dan het Noorden,
de Randstad e.d2. Het derde perspectief van waaruit we naar de provincie kijken is de bestuurlijke regioproblematiek en de kwaliteit van de oplossingen daarvoor. Het ontwikkelen van een strategie voor regionalisering kan nu eenmaal niet worden losgezien van oplossingen in het verleden, of pogingen daartoe. De oogst van de afgelopen decennia behelst onder meer Wgr-gebieden, Kaderwetgebieden, stadsgewesten, stadsprovincies in spe en het grotestedenbeleid. Deze opsomming geeft al aan dat in Nederland een veelheid van uiteenlopende probleemgebieden tot de regioproblematiek (‘regionale gat’) wordt gerekend. Dat verklaart ook waarom in de loop der jaren zo’n divers en verbrokkeld beeld is ontstaan in de ruimten tussen de drie bestuurslagen die met elkaar de hoofdstructuur vormen van de gedecentraliseerde eenheidsstaat: hulpstructuren, bestuurlijke drukte, ambtelijke drukte, bestuurlijke schemerzones, gebrek aan transparantie, oncontroleerbaarheid. Dat beeld wordt nog verder gecompliceerd door de aanwezigheid in de regio van gedeconcentreerde rijksdiensten, agentschappen en zbo’s. Het maakt eens te meer duidelijk hoezeer er op het bovenlokale en regioniveau behoefte bestaat aan bestuur dat, beter dan nu, voldoet aan maatstaven van goed bestuur. De te kiezen regionaliseringsstrategie moet daarom mede worden gezien als een poging om hier tot kwaliteitsverbetering te komen. Deze drie gezichtspunten - ontzuiling en regionalisering, internationale kenniseconomie, beter regiobestuur - zullen in dit essay nader worden bezien op hun betekenis voor de provincie en voor de toekomstige ontwikkeling van het regionaal bestuur in Nederland. Van belang is daarbij ook de onderlinge samenhang: door de drie gezichtspunten aan elkaar te verbinden ontstaat een theorie van de provincie. Een theorie, wel te verstaan, die recht doet aan actuele maatschappelijke ontwikkelingen, de eisen van de opkomende internationale kenniseconomie en de condities voor good governance in de regio. Daarbij geven we er ons rekenschap van dat een regionaliseringstrategie ook moet passen in de staatsrechtelijke en staatkundige uitgangspunten waarop het binnenlands bestuur is gebaseerd. Ofwel, het gedachtegoed van Thorbecke. De negentiende-eeuwse staatsman is vaak aangeroepen in debatten over bestuurlijke reorganisatie, zij het meestal volgens de gangbare interpretatie van het ‘Huis van Thorbecke’. Helaas heeft deze metafoor al te vaak het denken over oplossingen bemoeilijkt of geblokkeerd. Wij menen echter dat Thorbeckes ‘intelligent ontwerp’ niet statisch en mechanisch is, maar dynamisch en flexibel. En daarmee veel meer ruimte laat voor strategische aanpassingen van de schaal, voor variëteit en gedifferentieerde oplossingen, dan vaak is gedacht.
2
Commissie-Geelhoed, Op schaal gewogen, 2003.
9
2. Niet Thorbecke, maar de verzuiling Generaties Nederlanders zijn vertrouwd geraakt met het beeld van de provincie als een nogal bleek ‘middenbestuur dat - met weinig eigen "smoel" - enigszins zit ingeklemd tussen Rijk en gemeenten’. Dat beeld klopt als beschrijving van de situatie, zoals ze tot voor kort bestond. Dat het een vertrouwd beeld is, wil echter niet zeggen dat de bleke provincie is zoals Thorbecke het zich per se had gedacht, of dat ze een uitvloeisel is van zijn staatkundig model. De zwakke provincie is veeleer het resultaat van een fundamentele politieke en sociologische ontwikkeling die het binnenlands bestuur in Nederland gedurende meer dan een eeuw heeft bepaald en een eigen kleur heeft gegeven: de maatschappelijke en politieke verzuiling. Dit proces kwam pas na Thorbeckes constitutionele arbeid goed op gang, na 1860, was sterk expansief tegen het einde van de 19e eeuw, om te worden ‘bekroond’ met de politieke pacificatie van 1917. Het proces van verzuiling heeft bij uitstek het historische takenpakket, de rolopvatting en de bestuurlijke cultuur van de provincie als algemene gebiedscorporatie beïnvloed. Medio negentiende eeuw speelde er in Nederland nauwelijks een regionale problematiek in de moderne zin van het woord. Tegen de tijd dat de (sociale) modernisering tot ontwikkeling kwam – aan het einde van de negentiende eeuw – had de verzuiling zich al sterk ontwikkeld en zich meester gemaakt van beleidsvelden die in ons omringende landen typisch ‘regionale’ domeinen zouden zijn: zorg, welzijn, cultuur, onderwijs, gezondheidszorg. In Nederland hebben wij de landsdelige regio – grofweg: het Katholieke Zuiden, het Protestantse Noordoosten en Zuidwesten en de Algemene Randstad regio – historisch gezien vooral bestuurd langs de lijnen van het verzuilde bestel en het daarbij horende maatschappelijke initiatief. De zogenoemde ‘maatschappelijke ondernemingen’ van vandaag (woningcorporaties, ziekenhuizen, welzijns- en zorginstellingen, e.d.) vinden hier hun oorsprong. Provincies restte de taak van toezichthouder en administratieve bewaker en coördinator van gesloten beleids- en verdelingsakkoorden. Door gebrek aan beleidsinhoudelijke dynamiek leidde dit op den duur onvermijdelijk tot een tamelijk administratieve taakuitoefening en bestuurscultuur. Tot op zekere hoogte kende de verzuilde pluriformiteit van de Nederlandse samenleving wel degelijk ook een regionale dimensie. Wellicht niet zo sterk als in veel andere landen en minder zichtbaar, omdat een officiële taalstrijd ontbrak – ‘dialecten’ werden gewoon als minderwaardig gezien aan het ABN – en de overige verschillen werden gemaskeerd door de spelregels van de pacificatiepolitiek. De tegenstelling tussen Randstad en ‘overig Nederland’ overlapte lange tijd de tegenstelling tussen de niet-confessionele en confessionele bevolkingsdelen. Natuurlijk was er de sociaal-economische
tegenstelling tussen de algemene (‘liberale’) en sociaal-democratische bevolkingsgroepen, maar onder het zuilenstelsel lag het zwaartepunt daarvan toch vooral in de Randstedelijke regio. (Een aantal confessionele enclaves maakte handig gebruik van deze tegenstelling). Het proces van verzuiling werd zo op het punt van de mensgerichte taken een geduchte institutionele concurrent voor de provincies en stond hun ontwikkeling tot volwaardige regionale besturen in de weg. Sterker: de provincies zijn er, historisch gesproken, in feite niet aan te pas gekomen, omdat de zuilen zich al hadden georganiseerd voordat de sociale questie, in het verlengde van de Industriële Revolutie, aan het eind van de negentiende eeuw ook in Nederland op de deur klopte. Het gemeenschappelijke belang van (verzuilde) lokale en nationale elites smeedde hechte politieke allianties om de provincies als bestuur verder buiten het spel te houden. Men had ze ook niet nodig. De coördinatie tussen nationale en lokale systemen en tussen verschillende beleidssectoren - wat in beginsel een belangrijke taak had kunnen zijn voor regiobesturen - kon autonoom worden verzorgd door de netwerkinstituties van het verzuilde - maatschappelijke middenveld. Gegeven de machtsverhoudingen kon men kritiek op het weinig democratische karakter van deze structuren voor lange tijd gemakkelijk van zich laten afglijden. Bovenstaande analyse geldt, als gezegd, vooral voor de mensgerichte taken. In het huidige België zijn die – niet toevallig - het domein van de (Vlaamse, Waalse en Duitse) ‘Gemeenschappen’. Met betrekking tot de gebiedsgerichte taken (water, wegen, infrastructuur) - in België de verantwoordelijkheid voor de (Vlaamse en Waalse) Gewesten - is de Nederlandse provincie vanouds al beter ingeschakeld in het bestuur. Hooguit stuitte ze daarbij op de taaie concurrentie van waterschappen en van de soms omvangrijke rijksdiensten in de regio, zoals Rijkswaterstaat. In de tweede helft van de twintigste eeuw was actieve inschakeling van de provincie in deze domeinen in het geheel niet meer omstreden. Het is in historisch perspectief niet zo vreemd dat dit gebeurt op het moment dat de verzuiling over zijn hoogtepunt heen was, vanaf de jaren zestig en zeventig van de vorige eeuw. In retrospectief is het verleidelijk om zich de vraag te stellen hoe de bestuurlijke inrichting van Nederland zich zou hebben ontwikkeld als de verzuiling zich niet, of in veel zwakkere mate had voorgedaan. Men mag veilig veronderstellen dat er sterkere regio’s waren geweest en dat vergroting van de provincies al in een eerder stadium de politieke agenda had bereikt. Mogelijkerwijs zouden er bestuurlijke coördinatiemechanismen zijn ontstaan op regionaal niveau, waarmee bijvoorbeeld de belangen van zorg en onderwijs beter op elkaar konden worden afgestemd. De bijna exclusieve oriëntatie van de Nederlandse 3
provincie op gebiedsgerichte taken, bracht met zich mee dat ook in eigen kring het regionale debat vrijwel uitsluitend draaide om de ruimtelijke, gebiedsgerichte component. Ook de commissieGeelhoed gaat het vooral om een ruimtelijk-economische analyse3. Lange tijd is de culturele component in het regionale debat als bestuurlijk weinig relevant beschouwd. Zijn domeinen als onderwijs, zorg, welzijn en woningbouw niet van belang voor regionaliseringsprocessen? Waarom zou Nederland in dit opzicht een uitzondering vormen op de internationale regel? Hebben deze instituties van de civil society geen regionale bestuurlijke gesprekspartners nodig?
3. Ontzuiling en verkokering De zuilen in Nederland namen lange tijd de bestuurlijke coördinatie en uitvoering van culturele en mensgerichte taken voor hun rekening – in scholen, ziekenhuizen, welzijnsinstellingen, woningcorporaties, zorg- en bejaardentehuizen, enz.. Het ging daarbij om een tweevoudige coördinatie: de zuilen coördineerden en disciplineerden elk in eigen kring de activiteiten in de verschillende beleidssectoren, terwijl ze naar buiten toe als intermediair toezagen op de verdelende rechtvaardigheid bij de toedeling van middelen door de overheid. Ter vergelijking: in het Belgische staatsbestel zijn deze verantwoordelijkheden toegewezen aan de (regionale) Gemeenschappen, in Duitsland en Spanje veelal aan de regio’s of de Länder, die daar samen met hun lokale besturen verder vorm en inhoud aan geven. In Nederland zijn de uitvoeringsorganisaties van de zuilen lange tijd ‘in medebewind geroepen’. Deze verzuiling manifesteerde zich in operationeel opzicht vooral ook op lokaal niveau. De voorcoördinatie en voorzorg op het niveau tussen Rijk en gemeenten was geen zaak van rijksdiensten of provincies, maar voor de culturele instituties van de zuilen. Deze waren ten opzichte van elkaar verdeeld en verschillend, maar verzorgden intern belangrijke intermediaire en coördinerende taken: verticaal tussen elite en massa en horizontaal tussen de beheerders van de verschillende mensgerichte voorzieningen in de sectoren onderwijs, welzijn, zorg en gezondheid. Legendarisch (en romantisch tegelijk) klinken vandaag de dag de verhalen uit die tijd over de eendrachtige samenwerking tussen schoolbesturen, directeuren van woningcorporaties, pastors en leiders van (armen)zorg en welzijnsinstellingen van dezelfde denominatie. Eensgezind droegen deze zorg voor de veiligheid in de wijk of de aanpak van schoolverlaters, zagen toe op een gemengde samenstelling van wijken of woonblokken of traden gezaghebbend op tegen ‘asociale gezinnen’. Met name regio’s die qua verzuiling homogeen waren, zoals het Noorden, het Zuiden en de Bible Belt, speelden de instituties van de zuilen hun vrij onzichtbare, maar effectieve rol bij de culturele integratie van
Interprovinciaal Overleg, Op schaal gewogen, Regionaal bestuur in Nederland in de 21e eeuw, 2002.
10
uiteenlopende groeperingen en maatschappelijke domeinen. Men hoeft het verleden niet te idealiseren om te beseffen dat er met de ontzuiling ook belangrijke (culturele) coördinatie- en integratiemechanismen aan het bestuurlijke repertoire zijn onttrokken. Als daarvoor niets in de plaats komt, rest slechts centrale sturing van rijkswege met haar onvermijdelijke verkokering, of de tucht van de markt als alternatieve coördinatiemechanisme. Precies wat we nu meemaken. We zien thans hoe bewindslieden op het terrein van de zorg, het wonen of het onderwijs met die keuze worstelen, omdat tegenwoordig een bestuurlijke middenweg ontbreekt. Door een (zelfopgelegd) gebrek aan institutionele alternatieven voor coördinatie en integratie - het bestuur in de regio is vooralsnog geen optie – ziet de rijksoverheid zich geplaatst voor gedwongen keuzes. De keuze voor marktwerking op het terrein van zorg en welzijn wordt vooral ingegeven door afkeer van ‘centralisme’. Waar in Nederland de regio blijkbaar nauwelijks een optie is, wordt in de omringende landen de coördinerende en integrerende taak juist op het regionale bestuurlijke niveau ondergebracht, of het nu gaat om onderwijs, gezondheidszorg dan wel cultuur. In institutioneel opzicht lijkt Nederland zo bezien kansen te missen. Marktwerking kent haar grenzen op het gebied van de ‘toegelaten instellingen’ in zorg, onderwijs, welzijn en gezondheid en leidt op zijn best tot regionale quasimarkten. Woningcorporaties hebben de ‘doorsteek naar de markt’ al eens proberen te maken. Maar hun maatschappelijke doelstelling, de zorg voor betaalbare woningbouw, vergt dat zij structureel en bestuurlijk zijn ingebed in de regionale samenleving. Ook de andere maatschappelijke ondernemingen - zoals thuiszorg (koepel: LVT), ziekenhuizen (NVZ), verpleging en verzorging (Arcares), beroepsonderwijs en volwasseneneducatie (Bve Raad) en hoger onderwijs (HBO) - komen onvermijdelijk te staan voor de vraag waaraan zij hun externe maatschappelijke legitimering ontlenen voor beslissingen die zij zeggen te nemen in het belang van Maatschappelijke Doelstellingen. Ten tijde van de verzuiling – waarvan al deze instellingen, althans hun instituties, deel hebben uitgemaakt - was deze beslissing aan de zuilelites. Vandaag de dag kijkt de civil society liever zelf mee. Maar hoe organiseren we dat? Wie is het bestuurlijke aanspreekpunt? Dringt zich niet steeds duidelijker de behoefte op om het institutionele repertoire tussen markt en staat weer wat te verbreden?4 Een geïntegreerd bestuurlijk en maatschappelijk verantwoordingskader, zoals de zuilen dat vroeger op geheel eigen en naar hedendaagse maatstaven onnavolgbare wijze boden. De provincie biedt qua schaal en bestuurlijke positionering met wat aanpassingen het geschikte bestuurlijke vangnet. Maar als deze regionale weg niet wordt bewandeld, zal het institutionele vacuüm worden opgevuld met hetzij marktwerking, professionele netwerken, zbo’s of ambtelijke rijksdiensten. Maar waartoe leidt
dat? Mede door het ontbreken van een effectieve regionaliseringsstrategie is lange tijd op de ontzuiling gereageerd op een wijze die vooral de verkokering van het stelsel vergrootte. Via ‘professionalisering’ in het lokaal georganiseerde welzijnswerk, ‘centralisatie’ in de (gezondheids)zorg en ‘netwerken’ in het onderwijs. De drie terreinen met een sterke verzuiling zijn na verloop van tijd dan ook grootscheeps in de problemen gekomen. Werd wie tien, twintig jaar geleden sprak over ‘crisis’ in onderwijs, welzijn (‘leefbaarheid’) en cultuur (integratie), nog terzijde geschoven als onheilsprofeet, nu begint pijnlijk duidelijk te worden wat een institutionele wirwar is ontstaan op het terrein van jeugd- en gezinszorg – voorheen typisch verzuilde taken. De coördinatie laat veel te wensen over, zo zeer dat geestelijk gehandicapte kinderen lange tijd onopgemerkt aan de ketting kunnen worden gelegd of probleemgezinnen in de kou blijven staan. Te vaak blijkt dat welzijns- en zorginstanties langs elkaar heen werken. Ook op andere terreinen van sociaal beleid faalt de voorzorgstructuur. Steeds meer koepelorganisaties blijken het contact met de maatschappelijke achterban - in de tijd van de verzuiling een vanzelfsprekendheid - te zijn kwijtgeraakt ten faveure van een oriëntatie op de belangen van de eigen organisatie. Gezinscoaches en een nationale projectgroep ‘Operatie Jong’ redden het op zichzelf niet en zoeken koortsachtig naar een institutionele infrastructuur. Thuiszorg en geestelijke gezondheidszorg vertonen een soortgelijk beeld. Natuurlijk, het operationele werk moet op lokaal niveau gebeuren. Maar wie zorgt voor systematische kwaliteitsbewaking, bestuurlijke dekking, coördinatie en integratie van deze lokale transacties in de regio? Brancheorganisaties, adviesbureaus, ambtelijke regionale rijksinspecties? Of democratisch gelegitimeerde regiobestuurders? Is de Wet maatschappelijke ondersteuning (WMO) niet een poging om een geïntegreerde institutionele structuur voor het welzijnswerk op lokaal niveau tot ontwikkeling te brengen? En heeft dat ook geen regionale repercussies?
4 Netwerk Toekomst Maatschappelijke Onderneming (NTMO) m.m.v. Theo Toonen, Gerrit Dijkstra, Frits van Der Meer, de Waarde van de maatschappelijke Onderneming Geborgd, NTMO, Hilversum, januari 2003; WRR, Bewijzen van Goede Dienstverlening, december 2004; SER, Ondernemerschap voor de publieke zaak, april 2005.
11
4. Kenniseconomie als megatrend Stond in de jaren tachtig en negentig van de vorige eeuw bij het denken over regionale ontwikkeling vooral de compacte stad centraal (Vierde Nota, Vinex, stadsprovincies), het ruimtelijke gezichtspunt van de internationale economische ontwikkeling is, onder impulsen van de opkomende kenniseconomie, sindsdien nogal verruimd. De commissie-Geelhoed signaleerde, onder verwijzing naar de preadviezen van Salet en anderen: ‘Veel "nieuwe stedelijkheid" organiseert zich niet meer exclusief via stedelijke knooppunten of stadsgewesten – hoe belangrijk die op zichzelf ook mogen blijven –, maar veel meer gespreid. Het Nederland van de 21ste eeuw vertoont het beeld van een grote metropolitane zone die vanuit het westen in oostelijke en zuidoostelijke richting dwars door het land loopt, om daarna aansluiting te vinden bij het Roergebied en op de Vlaamse Ruit. In deze Europese kernzone, die het grootste deel van Nederland beslaat, is de grens tussen stad en open ruimte vrijwel niet meer te trekken. In het verleden is steeds getracht die grens zo scherp mogelijk vast te leggen.’ 5 De analyse van de commissie-Geelhoed sluit aan bij het paradigma van de ruimtelijke kenniseconomie dat inmiddels gemeengoed is. Ze onderbouwt dit gedegen voor de fysieke, gebiedsgerichte taken: ruimtelijke inrichting, mobiliteit, milieu, landschap, water. Veel minder aandacht schenkt de commissie aan de sociale en culturele taken. Het feit dat provincies traditioneel een geringe rol spelen in deze domeinen, is daar ongetwijfeld debet aan. Dat neemt niet weg dat in de kennissamenleving de sociale en culturele kwaliteit een wezenlijke rol spelen. Ze zijn als het ware ‘meekoppelende belangen’ in de ontwikkeling naar een kennissamenleving. Lokale economieën, schrijft de commissieGeelhoed, staan voor de taak om aansluiting te vinden bij de opkomende mondiale netwerkeconomie. Dat doen ze niet alleen door te voorzien in goede bedrijfseconomische vestigingsvoorwaarden (arbeidsverhoudingen, geschoolde werknemers, bereikbaarheid, e.d.), maar ook door een aantrekkelijke woon- en werkomgeving, die de goed opgeleide werkers van de kenniseconomie aan zich weet te binden: duurzaamheid, stedelijkheid, cultuur en een goed sociaal klimaat dat bijdraagt aan stabiliteit en veiligheid. Een kenniseconomie kan niet zonder een kennissamenleving. We staan hier voor een paradoxale ontwikkeling. Lange tijd is gedacht dat de postmoderne kenniseconomie zou leiden tot deterritorialisering: ruimte en tijd zouden er als gevolg van de moderne informatie- en communicatietechnologie niet of
5
veel minder toe doen. Nieuwe bedrijvigheid, heette het, kan zich overal vestigen. De ironie echter van de nieuwe informatietechnologie, schrijft de ook in Nederland bekende Amerikaanse stadssociologe Saskia Sassen, is dat we haar pas ten volle kunnen benutten als we toegang hebben tot conventionele infrastructuur: luchthavens en vliegtuigen voor de internationale netwerken, treinen en auto’s voor de metropolitane en regionale netwerken. ‘De ironie van het huidige elektronische tijdperk is dat de oudere notie van de regio en oudere vormen van infrastructuur weer opkomen als kritische sleutelsectoren van de economie.’6 Anders gezegd: de afhankelijkheid van deze vestigingsvoorwaarden maakt de internationale netwerkeconomie toch weer plaatsgebonden. Regio’s en steden, aldus Geelhoed, staan daarmee in de bestuurlijke voorhoede. Wordt de boot gemist, dan kunnen hele regio’s achteropraken. De economische en maatschappelijke dynamiek van vandaag laat diepe sporen na in de ruimtelijke en economische inrichting van Nederland. De scheiding tussen stad en open ruimte vervaagt, de mobiliteit en de afstand in het woon-werkverkeer nemen toe, er ontstaan steeds meer bedrijven- en woonlocaties buiten de ‘compacte’ stadsgewesten. De verstedelijking waaiert uit, schaalvergroting is de trend in vrijwel alle beleidsdomeinen die met de ruimtelijke en fysieke inrichting te maken hebben: wonen, verkeer en vervoer, regionaal economisch beleid, landinrichting, waterbeheer, duurzaamheid. ‘De kaart van Nederland is voor een belangrijk deel niet anders dan één grote metropolitane zone die vanuit het westen in zuidoostelijke richting loopt en daar aansluiting vindt op het Roergebied en via het zuidwesten op het Vlaamse stedelijke gebied.’ 7 Het accent van het regionale bestuur in de kenniseconomie verschuift van het met elkaar verbinden van stad en platteland, naar het open houden en onderhouden van de infrastructurele, sociale en culturele verbindingen tussen verschillende stedelijke kernen, het zorgen voor doorstroming en mobiliteit en het beschermen van algemeen erkende, bijzondere kwaliteiten en collectieve waarden binnen de regio. De commissie-Geelhoed meent dat de grote inrichtingsvragen die deze dynamiek met zich meebrengt, voor een deel via de steden en stadsgewesten kunnen worden beantwoord, maar niet uitsluitend. Het antwoord zal deels moeten worden gegeven op een hoger regionaal plan. De internationale netwerkeconomie vraagt daarom niet alleen om een revival van steden, maar ook om revitalisering van regio’s. Hier ligt een zeer belangrijk werkterrein van de provincies. De commissie tekent hierbij aan dat de schaal waarop sommige van
Op schaal gewogen, p 18. Saskia Sassen, The impact of new technologies and globalization in cities, from Arie Graafland en Deborah Hauptman (eds), Cities in Transaction, 2001, in: LeGates, Stout, op.cit.,2005: 219 . 7 Op schaal gewogen, p. 58. 6
12
de grote inrichtingsvragen (verstedelijking, lokale en regionale economie, waterbeheer, duurzaamheid, landinrichting, verkeersinfrastructuur) zich afspelen, ook de schaal van de bestaande provincies te boven gaat.
5. Verbinden van ‘hard’ en ‘zacht’ In de kennissamenleving komt het erop aan dat in de regio een effectieve en productieve verbinding wordt gelegd tussen de fysieke en de sociaal-culturele infrastructuur. De herstructurering van de agrarische sector, ofwel de transformatie van het platteland, is naast een economisch-ruimtelijke ook een sociale en culturele opgave. De Franse gehechtheid bijvoorbeeld aan de EU- landbouwfondsen is zeker niet alleen economisch bepaald, maar ook voor een deel gevoed door zorg over wat liberalisering zou betekenen voor de culturele betekenis en uitstraling van het Franse platteland (waarop critici uit Nederland of Engeland nu juist zo dol zijn). Om dichter bij huis te blijven, Ruimte voor de Rivier is niet enkel een ruimtelijk en ecologisch veiligheidsvraagstuk, het grijpt diep in in de leefomstandigheden van mensen. Het biedt daarbij ook nieuwe kansen. Mensen willen graag aan of nabij water wonen: Blauwe Stad in Groningen, Waterpark IJmeer. Waar blijft het Parklandschap Groene Hart? Het realiseren van zulke ambities vraagt in veel regio’s om een grootscheepse uitruil van belangen. De verstedelijkingsopgaven van de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening, de Habitat Richtlijn, de Kaderrichtlijn Water, zij stellen hoge eisen aan het creatieve en innovatieve vermogen van belanghebbenden in de regio. Zij maken elk (omvangrijk) waterstaatkundig, ecologisch, infrastructureel en gebiedsgericht project mede een sociaal en cultureel issue. Staat dus in de moderne kennissamenleving de verbinding van de ‘harde’ en ‘zachte’ sector, tussen de ‘fysieke’ en de ‘sociale’ infrastructuur centraal, de instituties die in Nederland in het verleden bewust of onbewust de verbinding verzorgden tussen lokaal en nationaal en die de pluriformiteit manageden, het zuilenstelsel, zijn lang geleden opgedroogd. Ervoor in de plaats kwamen bureaucratische of semi-ambtelijke structuren. Daarbij wordt allengs duidelijk dat deze structuren de publieke dienstverlening door de voormalige middenveldorganisaties ernstig belemmeren en het vertrouwen in hun professionaliteit in de weg staan.8 Om redenen die eerder zijn aangegeven heeft de Nederlandse provincie op het terrein van de hier genoemde mensgerichte taken historisch nauwelijks een rol toegewezen gekregen. Alleen op het terrein van de jeugdzorg heeft de provincie momenteel aanzienlijke bestuurlijke verantwoordelijkheden en wordt veel geld in de problematiek geïnvesteerd. Daar de bestuurlijke verhoudingen op het terrein van de jeugdzorg als geheel niet goed op elkaar aansluiten, is deze taak omstreden. 8 9
WRR, Bewijzen van goede dienstverlening, rapport nr 70, Amsterdam 2004. NRC Handelsblad, 30 juni 2005.
13
Vanuit de hier ontwikkelde optiek zou het voor de hand liggen om eens te bekijken hoe – in het belang van jeugd, onderwijs, veiligheid, uitvoerende instellingen en vooral ook gemeenten die veel van het uitvoerende werk zullen moeten doen – een meer geïntegreerde aanpak in de regio tot stand kan worden gebracht. Jeugdproblematiek houdt zich niet aan gemeentegrenzen, instellingen voor jeugdzorg zullen niet beter gaan functioneren als ze worden onderworpen aan een per definitie verkokerd centraal bestuurlijk regime. Hetzelfde geldt bijvoorbeeld voor de vorming van cultuurfondsen en de verschillende andere zorgvoorzieningen die hier al de revue zijn gepasseerd. De grote steden hebben zich meermalen uitgesproken voor het betrekken van de regionale dimensie in de keuzes van subsidies voor kunst- en cultuurinstellingen. Het is ook merkwaardig dat niemand nog de vraag stelt naar het democratisch tekort dat steeds meer cultuurfondsen bedreigt. Het is een kwestie van tijd voor we weer gaan beseffen dat cultuurpolitiek politiek is, en dat cultuur en regio onvermijdelijk met elkaar zijn verbonden. Ook op het terrein van zorg, sociaal beleid, onderwijs en ziekenhuizen zijn ontwikkelingen gaande die vragen om een regionale bestuurlijke infrastructuur. Het gaat hier niet om een abstracte ‘coördinerende’ materie. Het gaat om bestuurlijke verantwoordelijkheden: ‘Een vrouw met uitgezaaide borstkanker van het agressieve type HER2-positief kan maar beter niet in Friesland wonen. Of in Utrecht, Drenthe, Flevoland of Gelderland. Dan is de kans groot dat haar een levensverlengende standaardtherapie met het dure medicijn trastuzumab wordt onthouden. Terwijl vrouwen met hetzelfde type borstkanker in Zeeland en Zuid-Holland dankzij een ruimhartiger voorschrijfgedrag gemiddeld zo’n zeven maanden langer leven ‘. 9 Wie kan gelegitimeerd zulke keuzes maken? Als gekozen en gelegitimeerd bestuur komen de genoemde provincies hier niet in beeld. Gekozen wordt nu voor ‘marktordening’ en centrale regie. Bij de ‘decentralisatie’ van de zorg worden de zorgverzekeraars daardoor opgezadeld met een zware bestuurlijke verantwoordelijkheid, terwijl het hen ontbreekt aan relevante legitimeringmechanismen. Het gevolg? Inderdaad: weer nieuwe regelgeving door het ministerie. Noch de sector, noch de burger, noch de zorgverzekeraar zelf zal zonder adequate bestuurlijke inbedding in de regio op termijn veel plezier beleven aan zijn nieuw verworven status. Het bovenstaande is slechts één voorbeeld. Ook herinneren wij ons calamiteiten met kinderen, met probleemgezinnen, die zich konden voltrekken omdat zorginstellingen langs elkaar heen bleken te werken. Het probleem daarbij is dat die wel (moeten) letten op de interne bedrijfsvoering, maar niet op hun inbedding in regionale zorgstructuren.
De remedie vanuit de ministeries komt er meestal op neer dat regels en toezichtstructuren zich snel opstapelen.10 De provincie beschikt - als men daarvoor zou kiezen - over een regionale en democratische bestuurlijke infrastructuur voor het maken van het soort afwegingen dat het bovenstaande trastuzumab-voorbeeld schetst, en dat zich nu noodgedwongen in de anonimiteit van de bedrijfsvoering van zorgverzekeraars afspeelt. Een gekozen lichaam kan ten opzichte van de inwoners de verantwoording nemen voor het soort criteria dat bij dat soort afwegingen op hun grondgebied voor hun inwoners behoren te gelden.
6. Het huidige bestuurlijke regiodebat. De beide in het voorgaande besproken gezichtspunten - regionalisering na ontzuiling, regionalisering en kenniseconomie leveren belangrijke bouwstenen op voor een regionaliseringstrategie. Er is echter nog een derde gezichtspunt: zo’n strategie zal ook moeten bijdragen aan de oplossing van de bestaande bestuurlijke regioproblematiek. Al tientallen jaren worstelt het binnenlands bestuur, het ministerie van BZK voorop, met de bestuurlijke regioproblematiek. Dat in het dichtbevolkte en verstedelijkte Nederland de discussie over regiovorming steeds sterk in het teken stond van de (groot)stedelijke problematiek, is op zichzelf niet verbazingwekkend. De opkomende kenniseconomie zorgt intussen wel voor een accentverlegging: van de grote of centrumstad verschuift het debat naar de policentrische, multipolaire of meervoudig samengestelde ‘regiostad’. Dit geeft al aan dat bezwaarlijk kan worden gesproken van ‘de’ regioproblematiek. Bij nauwkeurige waarneming kunnen we in het huidige regiodebat drie soorten problemen onderscheiden, die elk om een eigen bestuurlijke en strategische aanpak vragen: de Big Village-problematiek, de Stedelijke Agglomeratie-problematiek en de Capital City of Internationale Hoofdsteden-problematiek. Bij de Big Village-problematiek gaat het in feite om de ‘gewone’ stedelijke problematiek die zich in zijn verschillende dimensies ook in andere, kleinere gemeenten voordoet, maar die zich in de grote stad onderscheidt door schaal, accumulatie en complexiteit. Deze problematiek is lange tijd voorwerp geweest van het Grotestedenbeleid en staat nu centraal in de energieke pogingen van steden als Rotterdam, Amsterdam en Den Haag om ‘de boel bij elkaar te houden’ en de lasten van de multiculturele samenleving beter te verdelen tussen stad en omliggende gemeenten. Bij de Agglomeratievraagstukken gaat het om de onderlinge verhoudingen tussen gemeenten binnen een stads- of streekgewest. Twee soorten problemen zijn hier aan de orde: aan de ene kant is er de noodzaak tot interlokale samenwerking om gemeenschappelijke diensten in stand te houden. Zouden gemeenten elk voor 10
zich die diensten moeten onderhouden, dan zou dat te kostbaar of te weinig doelmatig zijn. Aan de andere kant zijn er vraagstukken die om een gemeenschappelijke strategische aanpak op agglomeratie- of stadsgewestelijk niveau vragen. Bijvoorbeeld een gemeenschappelijk beleid voor woningtoewijzing, bedrijfsvestiging of gronduitgifte. Voor beide probleemtypen is de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) het beschikbare vehikel. Voor het eerstgenoemde type probleem blijkt de Wgr al tientallen jaren een probaat middel. Door de bank genomen stelt ze de overheden in staat om een stelsel van gemeenschappelijke voorzieningen in stand te houden, van gemeenschappelijke inkoopcentra tot grondbedrijven en van gezamenlijke technische diensten tot computercentra. Maar ook onderwijscentra, gezamenlijke sociale diensten en reïntegratiebedrijven. Uit deze opsomming blijkt al dat de Wgr weliswaar een oude vorm is, maar een met een dynamische inhoud. Het blijkt een geschikte opvang voor telkens weer nieuwe inter- en bovenlokale voorzieningen, zonder de noodzaak van structuurwijzigingen. Deze doeltreffendheid ten spijt is het functioneren van de Wgr altijd onderwerp van kritische beschouwingen geweest. Daarbij werd vooral gewezen op de veronderstelde onoverzichtelijkheid en ondoorzichtigheid, het gebrek aan democratische controle en de bestuurlijke drukte die eruit zouden voortvloeien. Toch zou Thorbecke zeer wel met de Wgr hebben kunnen leven. Hij zou er ongetwijfeld op hebben gewezen dat eerder sprake is van ambtelijke dan van bestuurlijke drukte. Als er al sprake zou zijn van een probleem dan zou dat ook in zijn ogen het ‘democratisch gat’ zijn. Maar dit laten gemeenten (en provincies) zelf ontstaan, doordat te weinig wordt nagedacht over de vraag hoe de intergemeentelijke diensten het beste kunnen worden bestuurd en gemanaged (de governance-structuur). Thorbecke zou erop wijzen dat er niets op tegen is om al deze uitvoerende diensten binnen een bepaald gewest in één bedrijfsverzamelgebouw onder te brengen en desnoods ook onder een eigen door gemeenten aan te sturen ‘concernbestuur’ (vergelijk de voorstellen van de commissie-Leemhuis voor het politiebestel). Provincies zouden daarbij kunnen worden ingeschakeld voor externe kwaliteitsbewaking, het bewaken van hardheidsclausules en van procedures voor calamiteiten en voor conflictoplossing. Ingewikkelder ligt het met de Wgr als instrument voor gemeenschappelijk beleid. Als gevolg van het uitgangspunt van unanimiteit werkt de Wgr hier niet goed. Prisoner’s dilemma en liftersgedrag zijn bekende verschijnselen. De Kaderwet (met centralisatie als nadeel) dient er dan ook toe om het Wgr-stelsel van zijn vrijblijvendheid te ontdoen. Mogelijk is ook dat één belanghebbende ten langen leste besluit het gemeenschappelijke belang dan maar voor eigen rekening te behartigen. Vaak zijn het de centrumsteden die zich voor dit karretje van voortrekker laten spannen.
WRR, op cit.; SER, Ondernemerschap voor de publieke zaak - Advies, publikatie nummer 4, Den Haag, april 2005.
14
Zij hebben immers het meeste belang bij de regionale ontwikkeling. De (stads)regionale problematiek die zich de laatste tijd het sterkst opdringt, betreft de positie van stedelijke centra als internationale hoofdstad (Capital City): als mainport, als internationale juridische hoofdstad (zoals Den Haag), nationaal openbaar vervoerscentrum, als internationale modestad, financieel centrum, ICT-stad, centrum voor cultuur, voor ‘creative industry’ en wat dies meer zij. Het doel is daarbij het bereiken van de top of een hoge klassering in de internationale, nationale of regionale stedelijke hiërarchie. De verhouding tussen rand en centrum binnen een stedelijke agglomeratie, wordt er dan één van speerpunten en de kwaliteit van hun omgeving, van hotspots en hun regionale infrastructuur, van ‘Pieken en hun Delta’. Een Wgr-structuur gedijt slecht in zo’n belangenconfiguratie.Het gevaar bestaat daardoor dat de centrumstad onevenredig grote offers moet brengen, waarmee ze in de internationale concurrentie meteen op flinke achterstand wordt gezet.
Of benutten we de aanwezigheid van een onafhankelijk en extern gelegitimeerd besluitvormingsorgaan in de regio als kader om, waar nodig, op meer decentraal niveau de knopen door te hakken? Daarbij is het goed om erop te wijzen dat het vaak gehanteerde uitgangspunt van unanimiteit nergens in de Wgr is voorgeschreven; binnen gegeven kaders kan het dus ook anders. Het openbaar bestuur in de Kenniseconomie vraagt vooral om strategische keuzes op regionaal niveau. Deze spelen zich niet of hooguit gedeeltelijk af op stads- of agglomeratieniveau. Zij vergen aanpassing van het schaalniveau in het regionale denken. Dergelijke besluitvorming vraagt om een gebiedsafbakening waar alle belangen zijn vertegenwoordigd, zodat er voldoende ruimte is voor uitruil. De verkokerde departementale structuur met zijn gescheiden beleidscircuits is niet de geschikte omgeving voor uitruil van belangen. De regio heeft wat dat betreft heel wat betere papieren.
7. De betekenis van Thorbecke In de afgelopen tien jaar is de grotestadsproblematiek in Nederland van karakter veranderd. De Big Village-problematiek staat weliswaar nog steeds in het centrum van de aandacht, maar het grotestedenbeleid is ontdaan van zijn tobberigheid. Op de ‘krachtdadige aanpak’ van de stadsproblematiek staat een premie: het wordt gezien als ‘sexy’ en er vallen stemmen mee te winnen, zoals het optreden van Leefbaar Rotterdam laat zien. Bouwden de steden nog niet zo lang geleden met voorrang voor armen en sociaal zwakkeren, nu is doorstroming centraal komen te staan. Grote steden bouwen ook duurdere woningen om welgestelden binnen de eigen grenzen te houden en doorstroming op de woningmarkt te realiseren. Van corporaties en agglomeratiegemeenten wordt gevraagd dat zij ook hun aandeel leveren in de sociale woningbouw, opdat de centrumstad een gevarieerdere bevolkingssamenstelling kan krijgen. Voor het overige is de agglomeratieproblematiek onveranderd aanwezig, met dien verstande dat - onder invloed van de kenniseconomie scherper onderscheid zal moeten worden gemaakt tussen het beheer van intergemeentelijke diensten en voorzieningen en strategische besluitvorming. Bij het eerste zal in toenemende mate de vraag aan de orde moeten komen: hoe organiseren wij de democratische controle en verantwoording op uitvoerende organisaties van gemeenschappelijk belang? Waar de aandacht bovenal naar zou moeten uitgaan is het derde regionaliseringprobleem, ofwel de strategische besluitvorming over de positie van de internationale hoofdsteden (‘Pieken in de Delta’, e.d.). Op vrijwilligheid en vrijblijvendheid gebaseerde bestuurlijke arrangementen onder de Wgr kunnen deze problematiek niet goed verwerken. Er is op dit punt meer verbindende sturing nodig. Komt die van het Rijk en vragen we weer om meer centralisatie?
15
Het is ongetwijfeld de meest gebezigde metafoor in beschouwingen over het binnenlands bestuur: het Huis van Thorbecke. Met zijn drie verdiepingen: de gemeenten beneden, het rijk boven en een bescheiden tussenlaag, de provincie, op de middelste verdieping. Plannen voor bestuurlijke reorganisatie werden steeds nauwgezet getoetst aan het Huis, dat aan de negentiende-eeuwse staatsman wordt toegeschreven. Wat daarvan afweek, zoals een gewestelijke of landsdelige ‘vierde’ bestuurslaag, zou daarom nooit beleid kunnen worden. Een ander zeer gangbare interpretatie van Thorbeckes erfenis is uniformiteit. Het Huis is als metafoor helaas even krachtig als misleidend. Thorbecke heeft nooit een Huis willen ontwerpen. Wat hem voor ogen stond was geen architectonische blauwdruk, maar een intelligent institutioneel ontwerp voor een staatkundige structuur die dynamische nieuwe ontwikkelingen mogelijk zou maken. De metafoor van het Huis schept een veel te bouwkundig en mechanistisch beeld. Thorbeckes ontwerp is beter getypeerd als een voorwaardenscheppend, dynamisch en evolutionair systeem. Meer dan een bouwwerk was de staat in zijn ogen een levend organisme. Hij dacht niet vanuit een rationeel ontwerp, maar vanuit de evolutionaire ontwikkeling van staatkundige stelsels. Een modern, hedendaags concept als de transactiestaat zou zeer wel aan hem zijn besteed. De autonomie der delen (bestuurslagen) stond bij Thorbecke voorop, al is recht van initiatief misschien een betere aanduiding. Dit recht kan worden uitgeoefend in een open huishouding. Dit autonome vermogen tot vernieuwing is één van de verklaringen van de uitzonderlijke duurzaamheid van Thorbeckes gedachtegoed.
Gemeenten hebben door de jaren heen overigens veel drukker gebruikgemaakt van het recht van initiatief tot vernieuwing dan de provincies. Die hebben zich voornamelijk als trouwe uitvoerders van hun wettelijke (medebewinds) taken laten zien. Het wordt tijd dat daarin verandering komt. Want veel domeinen van de kennissamenleving en de kenniseconomie vragen om vernieuwende initiatieven op regionaal niveau. Daaronder ook het aan elkaar verbinden van gebiedsgerichte en mensgerichte taken. Dit veronderstelt een zelfbewustzijn waarvoor Thorbecke alle aanleiding geeft. In diens denkwereld is het provinciaal bestuur het vehikel bij uitstek voor de staatkundige vormgeving van het publieke domein in de regio, wat daarvan ook de precieze schaal of territoriale afbakening mag zijn. Samen met de instituties van de civil society (maatschappelijk middenveld, maatschappelijke ondernemingen, marktpartijen, bedrijven, burgerinitiatief) vormen regionale overheden de crux van een internationaal serieus te nemen regionaal bestuur. Gemeenten en provincies zíjn niet het regionale en lokale bestuur, zij maken er deel van uit. In de hedendaagse literatuur over netwerkbestuur wordt dit aangeduid als horizontalisering. Van belang is hier ook het begrip governance (bestuur als proces), dat iets anders is dan government (bestuur als staatsrechtelijke organisatie). Net als transactiestaat passen deze begrippen zeer wel in het open systeem van Thorbecke. Governance, transactiestaat - voorkomen moet worden dat dit horizontale besturen in vrijblijvendheid verzandt. Thorbeckes ontwerp moet daarom ook worden opgevat als een maatschappelijk besluitvormingssysteem. In zijn open systeem, waarin de delen gelijkelijk zijn betrokken op het geheel (de publieke taak), participeert lager gezag in beslissingen van hoger gezag. Dit maakt het systeem consensusgericht. Alle relevante belangen moeten in de overwegingen worden meegenomen. Daarom is het noodzakelijk dat het besluit wordt genomen op het bestuursniveau dat die belangen overziet. Om het systeem besluitvaardig te houden, kan het evenmin zonder voorrangsregels en kent het wel een hiërarchie. Het besluitvormingssysteem van Thorbecke wil dus zowel consensusgericht als slagvaardig zijn. Thorbecke zag daarom goed dat er per beleidsterrein steeds drie gescheiden niveaus nodig zijn: voor beleid (normering), voor de uitvoering en een tussenlaag die ook een deel van de verantwoordelijkheid draagt: toezicht, bemiddeling, regionale coördinatie. In belangrijke delen van de publieke sector ontbreekt dit laatste of is het uit de algemene bestuurlijke lijn gehaald. Dit verschijnsel zien we vooral bij de mensgerichte publieke taken, die, meer dan de gebiedsgerichte taken, onderwerp zijn geworden van departementale verkokering, met alle gevolgen van dien (zie ook onze beschouwing terzake over ontzuiling en verkokering, par. 3). Er zou veel voor te zeggen zijn als in deze domeinen de provincies als tussenlaag een deel van de verantwoordelijkheid
16
zouden gaan dragen. Anders dan vaak wordt gedacht stond Thorbeckes ontwerp niet voor uniformiteit. Integendeel, hij ontwierp globale kaders (gemeentewet, provinciewet). Juist omdat hij deze in al hun globaliteit precies omschreef, was er binnen die kaders grote vrijheid om arrangementen aan te gaan met publieke en private partijen. Zo laat Thorbecke ruimte voor differentiatie en voor de pluriformiteitsgedachte in het regionaal bestuur. Dat zal nodig blijken, want met zijn uiteenlopende dimensies en domeinen (regionalisering van mensgerichte taken, voorwaarden scheppen voor de kenniseconomie, opvang gewestelijke bestuursproblematiek), die ook nog eens effectief met elkaar moeten worden verbonden, is hedendaags regionaal bestuur bij uitstek gelaagd en meervoudig bestuur. Het is althans onwaarschijnlijk dat deze drie domeinen kunnen worden vertegenwoordigd in een enkelvoudige, unitaire bestuurlijke organisatie in de regio.
8. De schaal: duaal bestuur in de regio Als gezegd, de hedendaagse regionale problematiek kent een samengesteld en gelaagd karakter. Zo stellen de genoemde drie domeinen van regionaal bestuur uiteenlopende eisen aan de schaal waarop ze kunnen worden vertegenwoordigd en behartigd en aan elkaar kunnen worden verbonden. In de combinatie zullen uiteenlopende oplossingen en configuraties denkbaar en wenselijk zijn. Met dit voor ogen lopen we navolgend de drie domeinen langs voor een gedachteoefening, in de verwachting dat dit nadere bouwstenen zal opleveren voor een hedendaagse regionaliseringstrategie.
Gebiedsgerichte, fysieke aspecten In deze tijd, die vraagt om economische en sociale vernieuwing, is juist op het regionale niveau het vermogen tot autonoom initiatief en tot bestuurlijke innovatie dringend gewenst. Het meest in het oog springt dat in het domein van de gebiedsgerichte, ruimtelijke regionale taken. Met name de commissie-Geelhoed heeft hiervoor terecht aandacht gevraagd. In de regionaliseringstrategie van de commissie wordt de huidige provinciale schaal onomwonden ter discussie gesteld. Het kan snel gaan. Tien of vijftien jaar geleden werd schoorvoetend gesproken over de beide ‘vleugels’ van de Randstad. De gedachte aan een bestuurlijke eenheid voor de Randstad als geheel was nog hoogst abstract. Inmiddels zijn de Noordvleugel en de Zuidvleugel vaste begrippen geworden in de beleidstaal en is de ‘ene’ Randstadprovincie een thema op de agenda van de betrokken provincies. Ook initiatieven als Deltametropool, wat nog niet zo lang geleden een abstractie was, hebben we een meer operationeel gezicht gegeven. In het licht van het hedendaagse Europese
Randstad Abstract, Perron Nederland, Abraham de Swaan.
regiobegrip zou het overigens een vergissing zijn als de betrokken provincies zich nu zouden concentreren op de beide vleugels. Want de vleugelgedachte is in feite niet veel meer dan het verlengde van de stadsprovinciegedachte uit een vorig decennium. Daarover bestonden terecht twijfels, in het besef van het gevaar dat de grote steden opgesloten zouden raken in een te klein gebied, terwijl het belang van de assen die hen met andere stedelijke kernen verbonden, al wel zichtbaar was. Voorzichtigheid met het omhelzen van de vleugelgedachte als richtsnoer voor de provinciale regionaliseringstrategie is dus geboden. Er is juist veel voor te zeggen om beide vleugels aan elkaar te verbinden. Daarbij is het bij uitstek de taak voor de regionale overheid - en zo zien wij provincies hier – om de verbinding tussen de complementaire, internationale stedelijke kernen in West-Nederland te verzorgen. Die samenhang betreft de open gebieden en gemeenschappelijke fysieke gebruiksgoederen – water (berging, ruimte voor de rivier, veiligheid, kostbare infrastructuur), het groen (Parklandschap Groene Hart, Waterpark IJmeer) en de mobiliteit op de kleinere, menselijke schaal (lightrail; rondje Randstad met gegarandeerde reistijden volgens een nader te bepalen norm).
gebracht bij de ‘Gemeenschappen’ en de gebiedsgerichte bij de ‘Gewesten’. Vervang Gemeenschappen door ‘zuilen’ en Gewesten door ‘provincies’ en de parallelliteit met de Nederlandse situatie is opmerkelijk. Beide domeinen zijn in België overigens gekoppeld. In Nederland geldt de gedachte om het mensgerichte compartiment in verband te brengen met het regionaliseringsproces vooralsnog als rijkelijk abstract. Maar dat was de Randstadidee tien jaar geleden ook. Wel is er voorlopig voldoende tijd voor een goede analyse. En daarvoor bestaat alle aanleiding nu de decentralisatie op handen is van een aantal belangrijke taken op sociaal- en cultureel terrein: onderdelen van de zorg, het sociale beleid, de bijstand en de wederopbouw van het welzijn onder de Wet maatschappelijke ondersteuning. Robuuste ontwikkelingen die regionale repercussies zullen krijgen, op intergemeentelijke en ‘bovenstadgewestelijke’ schaal. Het alternatief zou zijn dat de samenhang op centralistische wijze moet worden georganiseerd. Opgemerkt moet worden dat de stadsregio’s onder de Kaderwet altijd aan de sociale en culturele dimensie zijn voorbijgegaan. De Kaderwet staat nog altijd (eenzijdig) in het teken van de oude Vinex-strategie, waarin ruimtelijke knooppunten en de compacte stad centraal staan. De tekortkomingen die aan het licht traden toen de Vinex-wijken eenmaal waren opgeleverd – uit een oogpunt van toegankelijkheid, sociale veiligheid, publieke voorzieningen - illustreerden slechts de eenzijdigheid van het concept. Met het oog op de kennissamenleving zal uit een ander vaatje moeten worden getapt.
7
1 8 3
4
5
2 6
Mensgerichte, culturele aspecten Doen Belgen het beter? Wie weet. Maar de duale manier waarop daar de regionalisering vorm heeft gekregen, maakt wel nieuwsgierig: de mensgerichte regionale taken zijn daar onder-
9
Illustratie uit bijlage van de Nota Verkeer en Vervoer, concept vierde Nota.
17
Samenwerking is hier geboden: tussen woningcorporaties en zorginstellingen bij de totstandkoming van woonzorgcombinaties, tussen onderwijs en sociale zaken op het terrein van de bestrijding van schooluitval, jeugdwerkloosheid en werk voor jongeren zonder ‘startkwalificaties’. Het gaat om de samenwerking tussen de justitiële en de welzijnsaanpak (Glenn Mills School) bij de bestrijding van de jeugdcriminaliteit, of samenwerking van onderwijs met volkshuisvesting en ruimtelijke ordening ter bestrijding van de segregatie in het onderwijs. Zolang het op (proef) projectbasis geschiedt, is zulke samenwerking best op nationaal niveau door de betrokken departementen te organiseren. Maar zodra het een zekere omvang krijgt en het bestuurlijk routine dient te worden, dient het te worden overgedragen aan instanties in de regio. Het liefst aan instanties met een algemene bestuurlijke bevoegdheid, die in staat is tot het soort afwegingen dat wordt verlangd. Het zal nog wel even duren voor de genoemde decentralisatievoornemens concreet genoeg en de geesten in bestuurlijk Nederland voldoende rijp zijn. Genoeg aangrijpingspunten intussen voor de provincies om zich op deze situatie voor te bereiden en hiervoor politieke steun te zoeken.
De bestuurlijke, ‘good governance’ component De decentralisatie naar de gemeenten van ‘mensgerichte’ publieke taken op het terrein van welzijn, bijstand, zorg en - wie weet – onderwijs, zal onvermijdelijk repercussies hebben voor de organisatie van de lokale dienstverlening. Daarbij gaat het minder om de territoriale schaal dan om de aanzienlijke investeringen die voor deze hoogwaardige voorzieningen nodig zijn en die door afzonderlijke gemeenten niet zullen kunnen worden opgebracht. Ook reïntegratie gaat weer terug naar de gemeenten, maar deze zullen voor een effectieve aanpak toegang moeten hebben tot een infrastructuur van hooggekwalificeerde, gespecialiseerde en professionele organisaties. Gemeentelijke herindeling houdt dat proces niet bij zonder het contact met de burger geheel te verliezen. Als er dan geen bestuurlijk orgaan is dat in de regio met een eigen democratische legitimering kan zorgen voor bestuurlijke inbedding, dan kan het niet anders of zo’n ontwikkeling loopt uit op de invoering van ‘privatisering en marktwerking’ dan wel vorming van agentschappen of zbo’s. En als dat vanwege het quasi monopoliekarakter na verloop van tijd fout loopt, rest nog slechts de ministeriële verantwoordelijkheid, dus de omvorming tot een gedeconcentreerde rijksdienst, waar gemeenten en bijstandstrekkers het verder mee moeten doen. Voor vele ‘maatschappelijke ondernemers’ geldt nu al dat zij zich op regionale schaal bewegen, maar daar feitelijk geen bestuurlijk aanspreekpunt hebben. Wie de ‘Pieken in de Delta’s’ zijn, kan alleen op grootschalig regionaal niveau met enige afstand en onafhankelijkheid worden bepaald en vastgesteld, anders 11
prevaleert weer het maaiveld van de polder. Wie is in dat proces de bestuurlijke counterpart? Of neem het midden- en kleinbedrijf (MKB). In alle opzichten is dat een sleutelbranche voor de kenniseconomie, zowel voor de economische starters en de allochtone ondernemer als de sociale reïntegratie in het lokale sociale beleid. Bezinning op de plaatsbepaling van een noodzakelijke belangenvertegenwoordiging in de regio voert al gauw in de richting van een regionale SER. De provincie komt dan in beeld, maar die regionale SER is in de jaren negentig toch wegens overbodigheid uit de provinciewet geschreven? De voorheen verzuilde en later ‘geprofessionaliseerde’, dan wel gecentraliseerde middenveldorganisaties van de gezondheidszorg, het (beroeps)-onderwijs, de thuiszorg en de ouderenzorg positioneren zich met toenemend zelfvertrouwen als maatschappelijke ondernemers en zijn op zoek naar een maatschappelijk verantwoorde bestuurlijke inbedding. De ‘regie’ van de commerciële markt achten zij voor de regulering van hun maatschappelijke missie en doelstellingen geen redelijk alternatief. Steeds duidelijker wordt echter dat zij niet centraal kunnen worden aangestuurd zonder daarbij verkokering, detailcontrole, bureaucratisering, een grote regeldruk en zware administratieve lasten op de koop toe te moeten nemen. De oplossing schuilt in het ene Regionale Loket voor de Maatschappelijke Onderneming.
9. Regionale configuraties in Nederland De drie hier onderscheiden gezichtspunten kunnen aanleiding geven tot uiteenlopende bestuurlijke regionaliseringstrategieën (regional governance) en vormen van regionalisering (regional government) in de diverse delen van het land. Het kiezen van de schaal en de organisatorische inrichting kan per landsdeel of provincie verschillend uitpakken. Het Thorbeckiaanse systeem laat een dergelijke benaderingswijze zeker toe en moedigt deze zelfs aan. Aan welke regionale configuraties valt te denken in de verschillende delen van het land.?
De Randstad: ruimte scheppende provincie Met de commissie-Geelhoed beamen wij dat ook in de regionale discussie de culturele dimensie aan belang gaat winnen. De commissie constateert: ‘Dat culturele samenhang zich ook landsdelig laat vertalen illustreert de situatie in de Randstad (historisch: Holland en Utrecht). Het westen van Nederland is vanouds de regio met de meest stedelijke traditie en een zeer sterke externe oriëntatie. Opvallend was en is de grote culturele diversiteit en het open culturele klimaat, dat de regio aantrekkelijk maakt(e) als vestigingsplaats voor buitenlanders. Culturele kenmerken, die al sedert de zeventiende eeuw dominant aanwezig zijn in wat later de Randstad zou heten.’ 11
Commissie Geelhoed, Op schaal gewogen; regionaal bestuur in nederland in de 21e eeuw, blz 53, Uitgever IPO, maart 2002.
18
Daarbij moet wel worden aangetekend dat deze kenmerkende ‘open cultuur’ vooral opgaat voor de ruimtelijk-economische en gebiedsgerichte component en veel minder voor de ‘gemeenschapsorganisatie’. Want daarbij is eerder sprake van pluriformiteit en relatieve geslotenheid. In een mensgerichte benadering komen naast de steden als symbool, vooral buurten en gemeenschappen centraal te staan. Dat maakt al snel duidelijk dat Den Haag geen Oude Wetering is. De Schilderswijk en Wassenaar liggen internationaal op steenworp van elkaar, maar verschillen niet alleen in economische identiteit hemelsbreed. Katwijk is zeker geen Noordwijk, laat staan Leiden. En waar Katwijk lijkt op Scheveningen, heerst van oudsher competitie en rivaliteit. De ‘open cultuur’ van de Randstad is vooralsnog een optelsom van lokale identiteiten. Kiest men voor de Randstad of kiest men voor Katwijk? Zonder bestuurlijk tegenwicht hebben lokale gemeenschappen toch de neiging om zich naar binnen te keren in plaats van de gemeenschappelijke dynamiek op te zoeken. En voor de grote steden geldt dat niet minder. De deelname van wethouders van grote steden aan bijvoorbeeld Deltametropool gebeurt vanuit defensieve overwegingen: zij zitten er om ontwikkelingen tegen te houden die zij voor hun stad (of beleidsportefeuille) schadelijk achten. Het naar internationale maatstaven zeer aantrekkelijke profiel van de Randstad als een open en cultureel gedifferentieerde regio, gaat dus gepaard met een culturele, mensgerichte component waarin veel meer de afzonderlijke en veel kleinschaliger stedelijke en substedelijke gemeenschappen
L.P. T. Verwey, Uitgeverij 010, copyright 1996.
19
centraal staan. Er is echter nauwelijks of geen ‘gemeenschapsorganisatie’ voor de mensgerichte activiteiten op regionaal, dat is randstedelijk niveau, althans zo wordt er nog nauwelijks naar de Randstad gekeken. Om die open, internationale cultuur van de Randstad als een samenhangend pluriform stelsel verder tot ontwikkeling te brengen, is een institutionele drager nodig. Een dergelijk kader bestaat op dit moment op randstedelijk niveau niet. De geleidelijke uitbouw van de gebiedsgerichte dimensie kan op termijn overigens ook leiden tot concretisering van de pluriforme en dynamische gemeenschapsdimensie van de Randstad. Voor de Randstad zou voor de hand liggen om de ruimtelijke en fysieke component tot vertrekpunt te nemen van (landsdelige) regiovorming. Temeer ook daar de stadsbestuurders voorlopig nog wel andere dingen aan hun hoofd zullen hebben. Zij worden door hun kiezers aangesproken op hun bijdrage aan de culturele component: ‘de boel bij elkaar houden’, ‘no go areas’, verpaupering, integratievraagstuk, ‘gevoel van veiligheid’. De belangrijkste opgave van een Randstadprovincie zal liggen in het verbinden van de vleugels van de Randstad tot een niet-vrijblijvende samenwerking. Van wezenlijk belang is daarbij het open houden van de fysieke en sociale ruimte tussen de verschillende stedelijke kernen waaruit de Randstad als dynamische en pluriforme ‘regionale stad’ is samengesteld, zowel in sociaal als in ruimtelijk opzicht. De regionalisering in de Randstad dient in het teken te staan van het scheppen van ruimte voor fysieke en sociale mobiliteit en strategische ‘uitruilen’. Vanuit de Noordvleugel wordt de grens met Flevoland en Utrecht al als knellend ervaren. Wil men serieus werk maken van de Stedelijke Wateropgaven, Leven met Water, Ruimte voor de Rivier, het economische en sociale mobiliteitsvraagstuk, de inpassing van Mainport Schiphol, de bescherming, kwaliteitsverbetering en benutting van het Groene Hart als international regionaal landschapspark, de mogelijkheden van het IJmeer als hoogwaardige en ecologisch duurzame stedelijke woonlocatie aan het water, de herinrichting van woongebieden en landgebruik in combinatie met herstructurering van de agrarische sector: Bollenstad, Drijvende Kassen, Wonen met Water, een Kennisboulevard van de Magic Mile in Amsterdam Zuid tot de Maasboulevard in Rotterdam Oost, met Leiden, Den Haag en Delft in de as van de Nanotechnologische, Life Science en Kenniseconomische ontwikkeling gekoppeld aan een hoogwaardige infrastructuur van onderling verbonden Culturele Topinstellingen, die de internationale allure van Capital Cities als Amsterdam, Rotterdam en Den Haag op internatonaal regionaal niveau onderling kracht bij zetten, dan is randstedelijk beleid en randstedelijke besluitvorming geboden.
Het maatschappelijke belang van één provinciale organisatie voor de Randstad valt niet beter te illustreren dan aan de hand van de bestaande bestuurlijke situatie. De huidige provinciegrens tussen de beide Hollanden verhindert volgens veel waarnemers dat bovengenoemde belangen en projecten van Randstedelijk belang überhaupt de strategische agenda van de provinciebesturen halen. En van de verkokerde Haagse ministeries mag al helemaal niet worden verwacht dat ze dit institutionele vacuüm zullen weten te vullen. De beleidsvorming in de Randstad is gebrekkig, en strategisch gezien onder de maat voor een gebied dat zich nog altijd tot de topregio’s van Europa mag rekenen. Wat anders dan ‘interne’ overwegingen let de provincies NoordHolland, Zuid-Holland en Utrecht om hun uitvoerende diensten op het terrein van water, vervoer, ruimtelijke ordening, veiligheid en (kennis)economie voor een deel samen te voegen onder de noemer van een gezamenlijke strategische agenda, onder te brengen in een gemeenschappelijke regeling? De meest betrokken ministeries zouden eveneens kunnen worden uitgenodigd om mee te doen. Een dergelijke constructie (‘Wgr plus Randstad’ op basis van een Kaderwet?) kan worden beschouwd als een eerste stap op weg naar de Randstadautoriteit (die overigens in 1989 al door de commissie-Montijn is bepleit). Wat Flevoland betreft, gezien de grootstedelijke woonambities die het heeft in Waterpark IJmeer, zou het logisch zijn als Almere zich bij de Randstad aansloot. Overig Flevoland heeft nog de ruimte die het in staat stelt om een aantal noodzakelijke ontwikkelingen op eigen grondgebied in goede banen te leiden. Op den duur zal het zich moeten aanpassen aan de verdere landsdelige ontwikkeling.
Het Noorden: de federatieve provincie De Noordelijke regionale strategie richt zich al meer dan een decennium op verregaande bestuurlijke integratie op landsdelig niveau van die beleids- en organisatieonderdelen die zich bezig houden met ruimtelijke en fysieke inrichting, mobiliteit en economie. Tegelijkertijd vormen de Friese, Drentse en Groningse (culturele) ‘gemeenschappen’ de basis voor een hechte mensgerichte, culturele regionale organisatie. Een verschil met de Randstad is wel dat de Noordelijke provincies vanuit sociale en culturele optiek een duidelijke eigen identiteit hebben, die samenvalt met genoemde regionale gemeenschappen. In de randstadprovincies heeft de sociale en culturele oriëntatie van de samenleving zich vooralsnog op een lager schaalniveau van steden en gemeenten vastgezet. Deze situatie in het Noorden veronderstelt vooralsnog een meer gelede, federale vorm van landsdeelvorming. De landsdelige dynamiek in het Noorden is in de afgelopen tien jaar voor een belangrijk deel ingegeven door de mogelijkheid om Europese fondsen te krijgen. Een tweede
20
drijfveer was de regionale achterstandspositie van het Noorden in de Nederlandse context. De Europese structuurfondsen zijn niet langer onuitputtelijk, als gevolg van de uitbreiding van de EU en van de afnemende bereidheid in Nederland en Europa om nog langer geld rond te pompen. De Noordelijke provincies staan daarmee voor de opgave om de wat opportunistische samenwerking ten behoeve van de fondsen om te zetten in een meer duurzame alliantie. Voorkomen moet immers worden dat de huidige samenwerking uiteenvalt zodra de Europese subsidiestroom ophoudt. Zo liggen er voor Noord-Nederland mogelijkheden om zich aan te sluiten bij ontwikkelingen aan de Noordflank van Europa, in plaats van zich tot in lengte van jaren te moeten concentreren op het verkrijgen van Europese steun. Kijken we naar de bestuurlijke vormgeving, dan dient het ‘Belgische model’ zich aan als logische optie. Er ontstaat dan een landsdelig opererend Regionaal Gewest met gebiedsgerichte, fysieke en bestuurlijke (governance) infrastructurele taken, met daarbinnen drie regionale (Drentse, Friese en Groningse) Gemeenschapsbesturen die in de vorm van binnenprovinciale decentralisatie zichtbaarheid, herkenbaarheid en mensgerichte taken op het terrein van zorg, cultuur, wonen en onderwijs voor hun burgers op zich nemen.
Het Zuiden: de grensoverschrijdende provincies Een gedifferentieerde ontwikkeling speelt zich ook af in de Zuidelijke regio. Kijken we eerst naar de positie van Zeeland. Omdat de Randstad als vervoerseenheid steeds compacter gaat opereren en de corridor naar de Vlaamse Ruit voor een groot deel niet over, maar net langs het Zeeuwse grondgebied loopt, komt de zuidwestelijke provincie steeds verder van de Randstad af te liggen. Naast nadelen uit een oogpunt van bereikbaarheid, biedt dit ook vestigingsvoordelen, bijvoorbeeld voor ‘kenniswerkers’ die niet zo afhankelijk zijn van reistijden of die aan een aangename woonomgeving de voorkeur geven boven de hectiek van een yuppenbestaan in een randstedelijke omgeving. De opening van een universiteitscampus in Middelburg is in dat geval van bijzondere betekenis en duidt op potentie van de provincie. Ook de ligging tussen twee wereldhavens moet Zeeland onvermijdelijk strategische opties bieden. Zeeland is in feite het voorbeeld van een Niche regio, waarbij nog niet geheel duidelijk is waar precies de mogelijkheden liggen in het zich ontwikkelende krachtenveld tussen Antwerpen en Rotterdam, dan wel tussen de Vlaamse Ruit en de Randstad. De strategische ontwikkeling van de Zeeuwse regio zal zeker haar beslag moeten krijgen in de euregionale verhoudingen tussen beide mainports. Er is geen dwingende reden om hier overhaast te werk te gaan. De regiovorming in Zeeland zou voor de komende periode kunnen worden geplaatst in het geschetste governance-perspectief. In de eerste plaats, bij wijze
090102© de Volkskrant. Bron: Nederlands Architecten Instituut, tentoonstelling ‘Op Europees Spoor’. Kaarten door NEXT Architects.
van voorbeeld, ‘best practice’ van grensoverschrijdende samenwerking, met de Randstad enerzijds en met de Vlaamse Ruit anderzijds. Zeker zo belangrijk is dat de tijd wordt benut voor het creëren van slagvaardige interne bestuurlijke verhoudingen, zodat de mogelijkheden van de Zeeuwse Niche naar buiten toe optimaal kunnen worden benut op de momenten dat zij zich aandienen. Dat zal een evolutionair proces zijn waarin serendipiteit – de gelukkige samenloop van omstandigheden – optimaal moet worden benut op het moment dat deze zich voordoet. De slagvaardigheid van de provincie als regionale entiteit lijkt nu enigszins te worden gehinderd door een interne competentiestrijd in het ‘zorgdomein’ op bovenlokaal niveau tussen provincie en gemeenten. Van een provincie die tijdens de hoogtijdagen van de verzuiling deel uitmaakte van de Bible Belt, zou mogen worden verwacht dat juist op het terrein van zorg, wonen, welzijn en wellicht het onderwijs, institutionele modernisering tot stand wordt gebracht, ten einde weer te komen tot een adequate, geïntegreerde en mensgerichte regionale voorzorgstructuur. Moderne governance-inzichten kunnen worden aangegrepen om een hedendaagse regionale taakverdeling tot stand te brengen die andere regio’s tot voorbeeld kan strekken. In Zuid-Limburg is de situatie in zekere zin vergelijkbaar, in die zin dat de landsdelige ontwikkeling hier nog nadrukkelijker over de landsgrenzen heen gaat. Zuid-Limburg heeft ‘autonoom’ al de nodige ontwikkeling doorgemaakt dankzij de nabije Europese dynamiek. Dat deze grensoverschrijdende ‘landsdeelvorming’
21
nog allerlei problemen kent, blijkt bijvoorbeeld uit de onmogelijkheid voor een woningcorporatie om ten behoeve van de ontwikkeling van de woningmarkt in Maastricht te investeren in de woningmarkt van Luik, terwijl alle betrokken partijen in de regio aangeven dat dit de beste maatschappelijke investering is die men onder de gegeven omstandigheden van deze maatschappelijke onderneming kan vragen. Het heeft er daarom veel van weg dat de volgende generatie van ‘euregionale’ samenwerkingsprojecten zich deels zal gaan richten op de culturele component, in aanvulling op de ruimtelijk-economische en fysieke inrichting. De wenselijkheid van optimale benutting van de zorginfrastructuur in de grensregio aan de verschillende kanten van de landsgrens (politie, brandweer, ambulancediensten, ziekenhuizen, zorginstanties), dwingt intussen tot nadenken over geheel nieuwe grensoverschrijdende bestuurlijke constructies.
Noord-Brabant: consoliderende regio De provincie Noord-Brabant is ongeveer de enige provincie waar de strategische regionale opgaven momenteel min of meer samenvallen met de bestaande bestuurlijke grenzen. De ontwikkeling van een grootschalig en provinciebreed reconstructieplan voor het platteland, waarin op diverse punten een uitruil plaats vindt van veehouderij, woon- en natuurgebieden, is hiervan wellicht de beste illustratie. De gebiedsgerichte en de mensgerichte componenten lijken wat schaal betreft vooralsnog te wijzen in dezelfde richting, wat in het licht van de geschiedenis niet zo verwonderlijk is. Voor zover wordt gesproken van interne
geledingen en de wenselijkheid van nieuwe indelingen, betreft dit de situatie rond de afzonderlijke Brabantse steden, die meer zelfstandigheid zouden willen ten opzichte van de provincie. De Brabantse stedenrij wordt in diverse analyses gekenmerkt door een onderling aanvullende diversiteit en complementariteit. Deze zou wegvallen als er geen overkoepelend regionaal bestuur was dat tegenover de altijd weer bestaande neiging van stedelijke kernen tot meer autonomie de checks and balances bewaakt.In meer dan één opzicht lijkt Brabant momenteel de toetssteen voor de meerwaarde van het provinciale bestuur in de regionale ontwikkeling van Nederland. In de wat verder weg gelegen toekomst komt de grensoverschrijdende samenwerking met Vlaanderen vanzelf in beeld.
Gelderland en Overijssel: Ladies in waiting? Grensoverschrijdende samenwerking met Duitsland is de sleutel waarin de regiovorming in het Oostelijke landsdeel zou moet worden gezet. Gelderland en Overijssel hebben in dit opzicht al een reputatie hoog te houden en zich langs verschillende wegen als competitieve Europese regio weten te manifesteren. Zij hebben al menige internationale beauty contest op dit punt glansrijk weten te doorstaan. De regionale echo van de verzuiling en ontzuiling klinkt nog door in het hardnekkige streven van Twente naar een bestuurlijke of bestuursculturele status aparte, maar voor het overige is helder dat de toekomst van dit landsdeel toch vooral zal worden gedefinieerd in relatie tot de ontwikkeling met Duitsland, meer in het bijzonder met Noordrijnland-Westfalen, dat qua economische betekenis als deelstaat nog altijd tot de kopgroep van sterkste landen van de wereld mag worden gerekend. Het wachten is in zekere zin op de wederopleving van de Duitse economie, waarvoor overigens nog een reeks van hervormingen in de voormalige ‘diesel van Europa’ nodig zullen zijn. Net als in Zuid-Limburg tekent zich echter ook hier de noodzaak af om in de euregionale samenwerking – grondwet of geen grondwet – een kwaliteitsslag te maken en het Nederlandse (nationale) ambitieniveau in de samenwerking met Duitsland over de volle breedte aanmerkelijk te verhogen: kenniseconomie, taal en cultuur, ruimtelijke planning en afstemming van infrastructuur. Het Benelux-Arbeitsprogramm van de Landesregierung Nordrhein-Westfalen kent een ambitieuze agenda die aan Nederlandse zijde alleen kan worden bediend wanneer de grensoverschrijdende samenwerking ontdaan wordt van zijn ‘grensstreek karakter’ en op een hoger plan, dan wel hogere schaal wordt getild. Noordrijnland-Westfalen zegt te willen aankoersen op Grenzüberschreitende Regionsbildung von europäischen Ausmass. Daarbij zal de coördinatie met andere, meer westelijk en zuidelijk gelegen regiobesturen steeds vaker nodig zijn, terwijl betrokkenheid van departementen van alge-
22
meen bestuur dringend nodig is. Instanties als het Nationaal Innovatie Platform dienen actief te worden ingeschakeld. Ruimtelijk-planbureaus moeten hun verantwoordelijkheid nemen door nu eindelijk eens bruikbare ruimtelijke analyses te maken op het niveau van Noordwest-Europa en te voorkomen dat in de volgende ruimtelijke ordeningsnota Duitsland wederom als terra incognita moet worden opgevoerd. De Duitsers spreken weliswaar niet van ‘Pieken in de Delta’ – geef ze eens ongelijk – maar Noordrijnland-Westfalen hanteert wel exact dezelfde filosofie waar het gaat om de ruimtelijk economische ontwikkeling in de Europese kenniseconomie. De ruimtelijke vraagstukken gaan al lang niet meer om de afstemming van woningbouw, overheidsen nutsvoorzieningen aan beide kanten van de grens, maar vergen ruimtelijke strategieën, die onder invloed van de komst van Betuwelijn, IJzeren Rijn en pijplijnverbindingen voor petrochemische industrie tussen Rotterdamse Haven, Antwerpen en het Roergebied een geheel nieuwe dimensie zullen gaan krijgen. Het zou onzin zijn te veronderstellen dat Haagse departementen deze ‘schaalsprong’ dan maar voor hun rekening zouden moeten nemen. Nodig is een regionaal bestuur dat voldoende massa en bestuurskracht kan ontwikkelen om de betrokken nationale, regionale en internationale stakeholders uit overheid, economie en samenleving aan beide zijden van de Duits-Nederlandse grens te mobiliseren en te activeren tot een effectieve grensoverschrijdende regionale strategie. Dit stelt hoge eisen aan de kennis en kwalificaties (taal!) van het regionale apparaat dat met het management van dit proces wordt belast. De samenvoeging van de bestuurlijke apparaten van Gelderland en Overijssel moet toch voldoende ambtelijk en bestuurlijk talent kunnen opleveren en vrijmaken om deze taak op zich te nemen? Net als in de Noordelijke provincies moet het vervolgens toch mogelijk zijn om binnen dit grotere provinciale verband verschillende regionale Gemeenschappen in te richten voor de cultuur- en mensgerichte zorg en voorzorgstructuren waar de mensen in deze hoogwaardige woonregio terecht zo aan hechten. Dan krijgt wellicht Twente ook nog eens de bestuursculturele status die het ambieert, zij het niet als ‘stadsprovincie’.
Nederland Waterland: Een Wadden of IJsselmeer Regio? Deze regionaliseringexercitie in vogelvlucht is niet compleet zonder de vraag te stellen of er ‘rijksregio’s zijn die omwille van ‘ontkokering’ en bestuurlijke cultuurverandering voor provincialisering in aanmerking zouden moeten komen. Meer in het bijzonder kan men denken aan de Waddenzee, die feitelijk nog wordt bestuurd op basis van een bestuurlijk anachronisme als de PKB.13 Rijksambtenaren – voor de vorm en nominaal afgedekt door de vertegenwoordigende lichamen van Rijk en provincies –
proberen de ontwikkelingen in het Waddengebied te bestieren met behulp van vergunningenbeleid voor de Waddenzee. Het land en de zee worden bestuurlijk gescheiden, waar integratie toch zo voor de hand ligt. Van regionale inbedding van deze extreem hoogwaardige ecologische piek in de Nederlandse Delta is op deze wijze in bestuurlijk opzicht geen sprake. Binnen de verkokerde en verbureaucratiseerde structuur is het feitelijk slechts mogelijk een stand still-principe te handhaven in een kwetsbaar gebied, waar stilstand alleen maar achteruitgang kan betekenen. Voor het IJsselmeer - één van de laatste zoetwaterbekkens in Noord-West-Europa, waar dit hoe langer hoe schaarser wordt - geldt dat er al helemaal geen instantie is die bestuurlijk toeziet op ontwikkeling en beheer en zorg draagt voor regionale inbedding. Terwijl het evident is dat hier een grote ‘herstructureringopgave’ ligt, al is het alleen maar om af te komen van de cultuur om dit zoetwaterbekken vooral te zien als lozingsreservoir voor regionale afwateringssystemen. Beide ‘regio’s’ voldoen in bestuurlijk opzicht nauwelijks aan de criteria die daaraan in eerder geschetste ruimtelijke paradigma’s worden gesteld. De vraag dient zich aan of bij het doordenken van een nieuwe landsdelige provinciale indeling deze natuurmonumenten in bestuurlijk opzicht ook niet de status dienen te krijgen die zij verdienen. Zij zouden bijvoorbeeld ondergebracht kunnen worden in een Waddenregio, met een vooral infrastructurele en ecologische taakstelling. Het ligt dan voor de hand deze problematiek onder te brengen bij een te vormen Landsdeel Noord-Nederland. Dit zou ook richting kunnen geven aan de keuze waarvoor de provincie Flevoland (minus Almere) nog zal komen te staan. Wellicht biedt het ook nog soelaas aan de Kop van Noord-Holland die zichzelf niet echt tot de Randstad rekent. Op die manier zouden West-Friesland en Friesland ook weer verenigd zijn.
10. Verandering in variëteit De verschillende, hier onderscheiden componenten van het regionaliseringsproces - gebiedsgericht, mensgericht en bestuurlijk kwaliteitsgericht - wijzen in hun consequenties qua vorm, inhoud en schaal per landsdeel soms in een andere richting. Omdat in de Nederlandse traditie regiovorming altijd is opgevat als een eenvormig proces, kan dit gegeven verlammend werken: ‘Het is willekeurig, er is geen optimale schaal, het ene criterium (democratie) wijst de ene kant op, het andere criterium (doelmatigheid) de andere.’ Beleid of nieuwe organisatievormen moeten in deze gedachtegang uniform over het hele land worden uitgerold. Regiovorming wordt nog steeds te veel gezien als een herindeling van de tweedimensionale kaart van Nederland in plaats van als een aanpassing van het bestuurlijke systeem aan de multidimensionale regionale dynamiek, die de hedendaagse 13
economische en sociale ontwikkeling kenmerkt. Terwijl bijna alle historische en buitenlandse voorbeelden aangeven dat ‘regionaal bestuur’ – net als trouwens ‘lokaal bestuur’ – een gelaagd, multidimensionaal besturingconcept impliceert. Provincies en gemeenten zijn gelijkwaardige organen – onderling en ten opzichte van elkaar – en kunnen binnen verschillende delen van het land als government deel uit maken van geheel verschillende regionale governance-structuur. De gedachte dat zij overal dezelfde, uniforme positie dienen in te nemen, is om te beginnen staatsrechtelijk niet juist en is nimmer praktijk geweest. Het zou daarenboven een ongewenste, nieuwe uiting zijn van ‘overheidscentrisch’ denken in zaken van openbaar bestuur en samenleving, waarbij governance wordt gereduceerd tot government. De regionalisering heeft binnen de grenzen van Thorbeckes model in het verleden dan ook al heel verschillende vormen aangenomen. Ook Europees gezien is van belang te beseffen dat regionalisering letterlijk nergens een uniform proces is. Regionalisering is per definitie een sterk geregionaliseerd gebeuren. Het is voor de Duitstalige Gemeenschap in België – die is er ook, al hoor je er nooit over – een heel ander proces dan voor de Vlaamse gemeenschap. Het is in Catalonië en in Baskenland een heel ander proces dan in Andalusië. Het is in de regio rond Turijn een heel ander proces dan in de regio rond Napels. Het is in de voormalige Oost-Duitse deelstaten van de Bondsrepubliek een heel ander proces dan in Beieren, Hessen of NoordrijnlandWestfalen, deelstaten die onderling nog weer sterk van elkaar verschillen. Ook in Nederland dient de pluriformiteitsgedachte in het regionaal bestuur centraal te staan. De redelijk duurzaam blijkende gedachte van een regionaal bestuur dat bestaat uit 25 of meer gewesten - ‘districten’ dan wel ‘miniprovincies’- komt voort uit een fixatie op de vraag naar de coördinatie en democratische controle van uitvoerende en producerende taken die nu bij intergemeentelijke samenwerkingsverbanden en gedeconcentreerde rijksdiensten zijn ondergebracht. Juist het feit dat die indelingen nu al zo’n dertig jaar in dezelfde richting wijzen, zou moeten geruststellen. Men kan er blijkbaar gevoeglijk vanuit gaan dat men te maken heeft met een redelijk stabiele structuur, waarbinnen de noodzakelijke bestuurlijke processen kunnen worden georganiseerd, zonder ze onder regie te brengen van een orgaan met algemene bevoegdheden en een open huishouding. Gegeven de taakstelling van nagenoeg alle Wgr-verbanden en van uitvoerende rijksdiensten, zou het staatkundig gesproken ‘zonde’ zijn als hieraan een ‘algemene bevoegdheid’ tot initiatiefrijk beleid zou worden ‘verspild’. Dit betekent dat men ook zou kunnen volstaan met getrapte verkiezingen of andere vormen
Theo Toonen, Jos Staatsen, Goed bestuur voor de wadden, ‘s-Gravenhage (Cie Waddenzee; Ministerie van VROM) voorjaar 2004.
23
van indirect bestuur, zeg: een regionale Raad van Bestuur voor het Beheer van Uitvoerende Stadsgewestelijke Diensten. Of noem het Federatiegemeenten. Duidelijk moet wel zijn dat, met uitzondering van de ‘hoofdsteden’ en andere ‘Pieken in de Delta’, dit niet de schaal is waarop de hedendaagse strategische vraagstukken in de regio spelen. En als er op dat gewestelijke niveau niettemin problemen bestaan - en daarvan is in diverse stadsgewesten ontegenzeggelijk sprake -, dan verdient het aanbeveling om hiervoor een bestuurlijke kwaliteitsstrategie te ontwikkelen. Deze zou in de plaats moeten komen van het kwantiteitsdenken dat de intergemeentelijke samenwerking altijd heeft beheerst, met haar fixatie op aantallen Wgr-regelingen, aantallen bestuurslagen, aantallen overlappingen, aantallen functionele samenwerkingverbanden en de ambitie (als doel op zichzelf) om deze aantallen telkens weer te reduceren. De ‘bestuurlijke regio’s’ die bijvoorbeeld de commissie-Andeweg van de PvdA in haar analyse onderscheidt, zijn in vergelijkende termen: Départements, Kreise, counties, districts of op zijn best Regierungsbezirke voor de coördinatie van uitvoerende ambtelijke diensten. Zij zijn het verlengstuk van lokaal beleid. Het is belangrijk de inter- en bovengemeentelijke verhoudingen permanent te stroomlijnen, transactiekosten (bureaucratie) te minimaliseren en onder democratisch toezicht te houden, maar het zijn in onze analyse wat betreft schaal (‘lage regionalisering’) en oriëntatie (‘uitvoering’) daarmee precies de verkeerde eenheden om de strategische regionale ontwikkeling op het Nederlandse grondgebied aan op te hangen. De commissie-Andeweg gaat ervan uit dat het juist op landsdelig niveau‘… vooral externe taken (bijvoorbeeld de betrekkingen met de EU) en coördinatie van regionale besturen betreft, en veel minder het zelf ontwikkelen van beleid, (daarom) is het denkbaar het bestuur daar voorlopig indirect vorm te geven via verkiezing door de regionale (gewestelijke, TT) politici. Als de landsdelen zich wel ontwikkelen tot belangrijke niveaus van beleidsvorming is dat uiteraard onvoldoende.’ 14 Wij menen echter, met de commissie-Geelhoed, dat effectuering van de Europese kenniseconomie in de Nederlandse verhoudingen juist vraagt om regionalisering op landsdelig niveau, zij het in gevarieerde vormen in uiteenlopende gebieden. De actuele ontwikkeling vraagt bij uitstek om vernieuwende creativiteit en strategisch initiatief op de schaal van de ‘hoge regionalisering’. Dan is indirecte verkiezing van regionale besturen inderdaad onvoldoende. In het denken over verandering zijn pluriformiteit, differentiatie en variëteit sleutelwoorden, niet alleen in het organische staatsbeeld van Thorbecke, maar ook in het hedendaagse denken over regionale ontwikkeling. Het is in de visie van Thorbecke nu net 14
niet de bedoeling deze pluriformiteit centraal te ‘regelen’. Het gaat erom via de inrichting van een effectief, maar globaal bestuurlijk kader een pluriforme ontwikkeling mogelijk te maken. De missie van het ministerie van BZK in het regionale hervormingsproces zou dan ook moeten zijn de erkenning dat een variëteit aan oplossingen voor gewenste regionale configuraties wenselijk is. Om vervolgens een maatgerichte en gebiedsgerichte aanpak van de regionalisering tot ontwikkeling te brengen. Op het punt van ‘streeksgewijze’ gemeentelijke herindeling heeft het departement in dit opzicht nu juist de nodige ervaring opgedaan. Waarom die methode dan niet toegepast op het regionaliseringvraagstuk? De opgave bij de vormgeving van het nieuwe ‘meso-bestuur’ is niet het opnieuw tekenen van de bestuurlijke kaart van Nederland, maar ervoor te zorgen dat de transactiekosten (bestuurskosten, administratieve lasten) van de verschillende regionale bestuurlijke configuraties en arrangementen worden geoptimaliseerd. De ‘angst’ dat met regionale differentiatie onevenwichtigheden in het systeem van regionale besturing zouden kunnen ontstaan, kan daarbij eenvoudig worden omgezet in een zekerheid dat een vergaande ‘landsdelige’ regionale organisatie in de hier geschetste benadering al helemaal niet ‘de opdeling van Nederland’ zal betekenen. Integendeel. Het is wellicht wenselijk dat de rijksdienst wat meer ‘naar buiten’ - dat wil zeggen Europa en de wereld – zou gaan functioneren om daar onze belangen sterker te vertegenwoordigen. De noodzaak van een nationale regie van de Nederlandse belangen in een Europese ruimte blijft onverkort (ook) voor de samengestelde ‘kenniseconomische’ regio’s bestaan, zelfs als er maar vier of vijf van zouden worden ingevoerd op Nederlands grondgebied. Er zal dringend behoefte bestaan aan een instantie die de activiteiten van verschillende regio’s op elkaar kan afstemmen, of in ieder geval uit elkaar kan houden. Anders herhaalt zich op het niveau van de regio, de concurrentie die we nu zien bij de stedelijke kernen. In het perspectief van Thorbecke dient het Rijk - als sluitsteen - te zorgen voor de eenheid in een dynamisch, bottom up functionerend systeem waarin steden en regio’s autonomie (recht op initiatief) hebben en ook gebruiken. In feite is dat de negentiende-eeuwse opvatting over het functioneren van onze staatsstructuur. En daarmee is nog steeds niets mis. De moeite die het de gemeenten nu al kost om tot een standpunt te komen over het kabinetsbeleid inzake ‘Pieken in de Delta’ is in dit verband tekenend. Zodra alle gemeenten in VNG-verband gezamenlijk een standpunt dienen te bepalen, oriënteert ieder zich op de hoogte van het maaiveld en overheerst het belang van de Delta. Alleen instanties die het vermogen hebben tot enige afstand en overzicht, zijn in staat tot backing the winners.
Partij van de Arbeid, De Leidende burger, 2005. Rapport over bestuurlijke vernieuwing van de Commissie Andeweg, p46.
24
Niet in de laatste plaats zal de discussie ook moeten gaan over de provincies zelf. Waar staan de provincies, dankzij of ondanks Provincies van de toekomst, Presterende provincies en andere vernieuwingsprojecten waar ze zich in het afgelopen decennium op hebben gestort? Bestaat de politieke bereidheid om zich te begeven op terreinen die historisch niet, maar institutioneel wel tot de provinciale core business kunnen worden gerekend? Is de organisatie intern voldoende in evenwicht om de ‘harde’ gebiedsgerichte taken te verzoenen en te vermengen met de maatschappelijk inmiddels even harde, maar in de overheidsorganisatie nog vaak als ‘zacht’ ervaren mensgerichte activiteiten? Is de macho-organisatie van de ‘harde infrastructuur’ in staat wat feminiene trekken en een gevoel voor de mensgerichte zorg en voorzorg te incorporeren? Is de provincie voldoende ingericht om als capaciteitsorganisatie met een open en steeds wisselende maatschappelijke taakstelling te functioneren of overheerst nog de prestatiegerichte en ‘afrekenbare’ productorganisatie die de provincie als ‘middenbestuur’ lange tijd was - aangestuurd door anderen? Zijn de institutionele en organisatorische voorwaarden voor ‘scheppende coördinatie’ – tegenwoordig: ‘ruimtelijk ontwikkelingsbeleid’ – binnen de eigen organisatie voldoende ontwikkeld, voordat men zijn beklag weer elders gaat doen op zoek naar de ‘doorzettingsmacht’ die provincies toch echt zelf kunnen en zullen moeten ontwikkelen? Behalve aan de eigen competenties zullen de provincies ook aandacht moeten schenken aan bondgenootschappen. Is het niet hoogste tijd dat het wederzijdse vijandbeeld in de verhouding tot de gemeenten wordt teruggedrongen, om plaats te maken voor strategische allianties en belangengemeenschappen? Het door ons beschreven dynamische, bottom up functionerende bestuurssysteem, waarin ‘autonome’ steden en regio’s beide bestuurlijk initiatief uitoefenen, is in het belang van de gemeenten én van de provincies. Een integrerende, op maatschappelijke prestaties gerichte instantie op het regionale niveau, zou een sterke bijdrage kunnen leveren aan de gewenste herordening. Het nagenoeg door iedereen gewenste regionale ontwikkelingsbeleid in de kenniseconomie, gaat om meer dan alleen ontwikkelingsplanologie, alhoewel het van verstandige strategie zou getuigen om daar nu maar eens even alle kaarten op te zetten en te voorkomen dat ook dit bij een nieuw buzzword blijft. Naast de fysieke en de culturele of maatschappelijke infrastructuur dient de kwaliteit van het bestuur een belangrijke rol te spelen in de organisatie en de legitimering van het regionale proces. Zou Thorbecke de vraag worden voorgelegd, dan zou hij antwoorden dat in zijn structuur de provincie hiervoor de gedachte instantie was. De schaal waarop de hier geschetste problematiek zich afspeelt, gaat in het Europa van de toekomst in veel gevallen over de grenzen van de bestaande provinciale indeling heen, en vaak over de landsgrenzen.
25
Colofon Dit is een uitgave van het Interprovinciaal Overleg (IPO) Postbus 16107 2500 BC Den HJaag Telefoonnummer (070) 888 12 12 Faxnummer(070) 888 12 80 www.ipo.nl
Tekst Theo Toonen, hoogleraar Bestuurskunde, Universiteit Leiden Bewerkt door Pieter Nieuwenhuijsen, journalist
Ontwerp em fotografie: Delta III Visuals & Communications bv, Den Haag
Druk: Drukkerij Paulussen
IPO-publicatienummer: 252 Den Haag, oktober 2005
26
27
28
