De wraak van de bestuurskunde Ewald
Engelen
Review van: Jelle van der Meer en Marcel Ham (2002) De verplaatsing van de democratie. Amsterdam, De Balie; Pieter Hilhorst (2002) De wraak van de publieke zaak. Amsterdam, De Balie. Het moet vaak zo zijn gegaan in de geschiedenis van het socialisme. Je werpt je op ais woordvoerder van een gedeeld belang, organiseert een achterban en wordt ten lange leste gevraagd zitting te nemen in een of andere beslissende vergadering. De verleiding is dan groot om je pas verworven macht hinderlijk in. te zetten en je niet te voegen naar de heersende mores, onder het motto: 'Daar heb ik geen zin an.' Maar op een ochtend word je wakker en blijk je politicus; je hebt je geconformeerd, smeert stroop rond de monden van je politieke tegenstanders en hoopt op het langetermijneffect van de 'mars door de instituties'. Het teleurstellende verkiezingsresultaat van Groen Links van 15 mei jongstleden kan ten dele op dit klassiek linkse dilemma worden teruggevoerd. 'Kwaliteitsoppositie' werd het door Rosenmöller en de zijnen genoemd, de poging om tegenover het marktgeoriënteerde beleid van Paars zinnige en realistische alternatieven te plaatsen. De lof was groot. De kwaliteit van Groen Links-parlementariërs ais Kees Vendrik en Femke Halsema werd alom geroemd. Als beloning werd Groen Links in de peilingen een zetelaantal van achttien of meer beloofd. En de VPRO wijdde een heus televisiedebat tussen Lolle Nauta, Menno Hurenkamp, Elsbeth Etty en een. Groen Links-wethouder uit Groningen aan de vraag of Groen Links er goed aan deed zich als regierungsfahig te presenteren en of de progressieve kiezer er in dat geval wijs aan deed Groen Links boven de PvdA te prefereren. Met terugwerkende kracht komt dit alles ineens tamelijk potsierlijk over. Tegen de achtergrond van de parlementaire thriller die de maand mei de Nederlandse televisiekijker voorschotelde, en de rechtse schokgolf die in het kielzog daarvan het Nederlandse politieke landschap heeft omgeploegd, is dit linkse dilemma vooral een virtueel dilemma gebleken. Ook Groen Links likt haar wonden, en doet er goed aan te reflecteren op de precieze oorzaken van. de grote ontnuchtering. Mijns inziens ligt een deel van. die oorzaken ten minste bij de opstelling van Groen Links zelf; in een klimaat vin plotseling oplaaiende Politikverdrossenheit die geiijkdeeis bestond uit intellectuelenhaat en deskundigendrift; werd de stijl van de kwaliteitsoppositie - Paars 93
">
* m
^ o .52 £
verslaan met de wapenen van dossierkennis en haalbaarheid - door de kiezer geduid als meer van hetzelfde, en week men voor alternatieven uit naar de 'proletarischere' SP. En dat geldt ook voor de twee boeken die voorjaar 2002 door De Balie zijn uitgcgeven en die mijns inziens als exemplarisch kunnen worden, gezien voor de algehele ideologische ontnuchtering waaraan niet alleen de sociaal-democratische verenpl.uk van Kok heeft bijgedragen maar de Groen-Linkse 'kwalitcitsoppositic' al evenzeer, namelijk De verplaatsing van de democratie van Jeilc van der Meer en Marcel Ham en De wraak van de. publieke zaak van Pieter Hilhorst. Begrijp me niet verkeerd - beide boeken hebben onmiskenbare kwaliteiten, maar in het licht van de politieke aardverschuiving van. mei. jongstleden bezitten ze vooral veelzeggende gebreken. Beide boeken voegen zich in het aanzwellende koor van kritieken en adviezen op en voor de staat. Beide boeken ook. nemen daarbij bekende gevallen van overheidstalen - U weet wel: bolletjesslikkers, Enschede, Volendam, NS - als uitgangspunt. En beide boeken paren daarbij kritische afstand aan, en dat is eigenlijk veel opmerkelijker, zinderende intimiteit. Hilhorst begint zijn boek met een schematische weergave van de naoorlogse geschiedenis van de relatie tussen staat en maatschappij. In den beginne was er de maakbaarheid die vanaf het midden van de jaren zestig aan zijn eigen paradoxen ten onder gaat, hoewei Hilhorst, De Haan en Duyvendak volgend, constateert, dat de term 'maakbaarheid' eerst in de tweede helft van de jaren zeventig wordt gemunt om de emancipatoire pretenties van de sociaal-democraten in een overspannen daglicht te plaatsen. Niet alleen staat emancipatie haaks op paternalisme, met de groeiende complexiteit van de maatschappij wordt tevens het kennisdeficit van centrale overheden te groot om effectief te kunnen, interveniëren. De objecten van beleid worden te divers, de grenzen van. beleidssectoren, worden in toenemende mate diffuus en het strategisch aanpassingsvermogen van cliënten en burgers noopt overheden tot een verhoogde mate aan reflexiviteit. Tot zover meest gesneden koek. Vervolgens beschrijft Hilhorst hoe de overheid, vanaf het midden van de jaren zeventig in. antwoord op deze stand van zaken, verschillende bestuursconcepten heeft uitgeprobeerd. Markt, onderneming, responsiviteit en antigedogen zijn de kern van deze concepten, die door Hilhorst worden gerangschikt door ze op een aan de jonge Van. Gunsteren ontleende tegenstelling af te zetten. Maakbaarheid, aldus de jonge Van Gunsteren, is gestoeid op analyse en. instructie. Je constateert een maatschappelijk probleem, analyseert het, bedenkt hoe het moet worden opgelost en instrueert vervolgens je ondergeschikten.. In complexe samenlevingen moet daarvoor een model van variatie en selectie in de plaats komen, je stimuleert diversiteit, laat vele bloemen bloeien, kiest vervolgens de mooiste en vertelt iedereen hoe ze ook zulke mooie bloemen kunnen krijgen. De ideale hayekiaan.se markt is het prototype van zo'n model 'Responsiviteit neemt wel de variatie over maar vertrouwt voor implementatie op instructie, terwijl antigedogen neerkomt op de terugkeer naar de oude maakbaar-
94
heidsïdee maar dan met andere middelen; "het primaat van de politiek/. Waar de bedrijfsmatige overheid thuishoort is onduidelijk. Karakteristiek voor de onderneming is immers dat zij opereert in een marktsetting, en dat haar interne kwancitatieve analyse en insmictiemodei uiteindelijk terug te voeren valt op de prijs van haar producten. Daarom oogt het onderscheid tussen markt en onderneming als bcstuursmodel gezocht, De gevallen van bestuurlijk falen die het leeuwendeel van Hilhorsts boek uitmaken, te weten de WAO, het onderwijs, het vluchtelingenbeleid, ruimtelijke ordening en het milieu, worden door hem gekoppeld aan steeds een van deze bestuursconceptcn. Het onderwijs staat voor de bedrijfsmatige overheid, de WAO voor de vermarktc overheid, milieu voor het antigcdogen, ruimtelijke ordening voor responsiviteit, terwijl het vluchtelingenbeleid staat voor pappen en nathouden.
3g
m CL. 3
H 3
o 5g SJ| CL.
3
Veel van wat in deze hoofdstukken staat is wijs, informatief en soms grappig en navrant. Maar ook missen zij door de mate van detaillering structuur en focus. De kern van Hilhorsts boodschap is dat politiek (of bestuur? beheer?) niet een kwestie is van het creëren van consensus over collectieve doeleinden (de algemene wil van Rousseau) en het vervolgens - technocratisch, deskundig - realiseren van die doelstellingen, maar juist van continue, brede reflectie op de instrumenten waarmee dat wordt gedaan om onverwachte, positieve zowel, ais negatieve, neveneffecten zo veel mogelijk te kunnen verdisconteren, Hilhorsts dictum 'regeren is achteruitzien'. Dat vereist niet alleen democratisering van de besluitvorming, zoals in het model van de responsieve overheid, maar ook democratisering van de uitvoering. Nieuwe tegenmachten van burgers en vrijwillige associaties moeten worden gecreëerd om de verplaatste machtsuitoefening door privatisering, liberalisering en decentralisering te kunnen volgen. Wat dat met een eventuele wraak van de publieke zaak te maken heeft, is niet zo duidelijk. Aan het einde van het boek heet het dat die wraak, de onmogelijkheid van een terugtredende overheid betreft, omdat er altijd politiek geoordeeld moet worden. Maar terugtreden doet de overheid alleen in het geval van marktwerking en misschien wanneer zij zich als bedrijf presenteert. Niet in haar responsieve en al zeker niet in haar antigedogengedaante. Die wraak betreft dus slechts enkele sectoren, als ik Hilhorst goed begrijp, en. dat. betekent dat een. groot deel van zijn boek eigenlijk niet gaat over de noodzaak van politiek oordelen (de wraak van de publieke zaak) maar juist over technische kwesties van uitvoering en implementatie, en dus niet over politiek en democratie maar over bestuur en effectiviteit. Verder kan de vraag worden gesteld of Hilhorsts Analyse en dus Instructie, om het zo maar te noemen, wel zo correct is. Is het zo dat onderwijs, vluchtelingen en. WAO kunnen worden afgedaan als voorbeelden van overheidsfalen? In een land met een corporatistische bestuurstraditie zijn succes en falen onvermijdelijk kinderen van meerdere ouders. Zo is in het onderwijs falen, plat gezegd, het gevolg van te grote ambities enerzijds en, in het kielzog daarvan, ademloosheid anderzijds. Eerder
fD
95
"> Cl
eg i
c*
oC4
96
centralisme (de 'mammoetwet') heeft de verhouding met. het middenveld verstoord, een. verstoring die vervolgens met steeds nieuwe bestuursconcepten wordt bestreden waardoor de chaos en onbestuurbaarheid alleen maar worden vergroot, met name doordat ze niet de kans krijgen zich te nestelen en tot routines te worden. Die ademloosheid houdt echter niet alleen 'Zoetermeer' in. haar greep maar ook. alle beleids- en plannenmakers in de verzuilde koepelorganisaties die uit het middenveld optorenen. Democratische uitvoering is dus niet alleen een oplossing, maar vaak. zelf al. evenzeer onderdeel van het probleem. De hemelhoge arbeidsongeschiktheid is een verhaal apart. Ten. eerste heeft ook in Nederland productiviteitsstijging geleid tot arbeidsuitstoot. De laaggeschoolde industricarbeid van weleer is niet in voldoende mate vervangen door de laageeschoolde dienstcnarbeid in de postindustriële economie van vandaag. Deze uitstoot is in. Nederland echter niet terechtgekomen in de werkloosheid of het prepensioen zoals in buurlanden als Duitsland, maar in de veel genereuzere WAO. Dit 'sociale pact' is voor de Nederlandse economie misschien wel belangrijker geweest dan het roemruchte Akkoord van Wassenaar uit 1982, hoewel men daar tot op heden schuchter omheen draait. Ten tweede worden fondsen en organisaties beheerd en beheerst door de sociale partners en zijn pogingen van de overheid om meer greep te krijgen op de arbeidsongeschiktheid tot nog toe steeds stukgelopen op een rabiate verdediging van eigen privileges en prerogatieven. Oftewel, ook hier is democratisering van de uitvoering niet zozeer de oplossing als wel het probleem. Wat het vluchtelingenvraagstuk en de papieren uitzettingen betreft: dit kan evengoed als dilemma worden beschreven als overheidsfalen. Het dilemma namelijk tussen, nationale solidariteit enerzijds en internationale solidariteit anderzijds, of tussen verlicht nationalisme enerzijds en humanistisch kosmopolitisme anderzijds. Om electorale redenen verkiest de centrale overheid nationale boven internationale solidariteit, terwijl de lokale overheden die deze keuze moeten effectueren, worden, geconfronteerd met de inhumane kant ervan en. stilzwijgend of niet zo stilzwijgend de keuze omdraaien. Met andere woorden, er zijn. verschillende oorzaken voor verschillende vraagstukken in verschillende beleidssectoren, die zich dan ook lastig alle op de noemer van. overheidsfalen laten brengen. Bovendien moet de vraag worden gesteld of bestuursfouten niet van alle tijden zijn. James Scott beschrijft in zijn magistrale Seeing like a state hoe de Pruisische houtvesterij, die was gebaseerd op de gestandaardiseerde Normalbaum, juist door zijn uniformiteit en standaardisatie veel kwetsbaarder was voor parasieten en infecties dan. meer gevarieerde landschappen, en. dan hebben we het over het Pruisen van Frederik de Grote. Geldt hier niet meer in het algemeen dat de wetenschappelijke extrapolaties die ten. grondslag ligt aan de Analyse door de overheid is gebaseerd op de aanname van gesloten systemen? Kleine afwijkingen in begin waarden doen zich in het open systeem, van onze biologische en sociale werkelijkheid al snel voor, met alle grote consequenties op de lange termijn van dien.. Oftewel, 'what else is new'?
Het boek van Van der Meer en Ham is minder ambitieus en daardoor wat minder labiel In aansluiting bij het markerende sociaal-democratische pamflet uit het midden van de jaren negentig, De verplaatsing van ie politiek, stellen zij de vraag wat er in dat proces van verplaatsing met het publieke belang gebeurt en of het toezicht daarop niet democratisch vormgegeven kan worden, dat wil zeggen: bij de betrokkenen zelf kan worden gelegd. Van. der Meer en Ham lichten deze vragen toe aan de hand van een beschrijving van. het verplaatsingsproces in het basisonderwijs, de volkshuisvesting, de landbouw en de media om te concluderen dat bij deze vcrplaatsingen onvoldoende aandacht is geweest voor het 'borgen van het publieke belang'. Liberaliscring, privatisering en decentralisering, de schibbolecs van het Paarse neoliberalisme, zijn ontoereikend gebleken voor de creatie van een effectieve publieke sector. Gecomplementeerd moet dit worden met het creëren van tegenmachten, het vastleggen van toetsingscriteria en het zichzelf optuigen door de staat als toezichthouder in laatste instantie, aldus Van der Meer en Ham. Meer dan Hilhorst betonen Van der Meer en Ham zich in hun gevalsbeschrijvingen gevoelig voor de dilemma's die zijn gemoeid met de inrichting van de publieke sector. Professionalisering, autonomie, toezicht, toegankelijkheid zijn. in veel gevallen botsende waarden die immer onderlinge spanning zullen vertonen. Het basisonderwijs is een uitmuntend voorbeeld. Meer autonomie voor scholen kan ten koste gaan van de toegankelijkheid. Anderzijds staat de roep om effectief toezicht op besteding van middelen en curriculum haaks op de idee van zelfbestuur. Terwijl professionalisering een zekere schaalomvang vereist waardoor de effectiviteit van oudertoezicht snel afneemt. Desondanks zijn Van der Meer en Ham naar mijn smaak te weinig systematisch in hun antwoord op deze dilemma's. Verdeling van besluitvormende arbeid over verschillende schaalniveaus - welke beslissingen moeten waar worden genomen? en verdeling van democratische arbeid tussen verschillende actoren - wie heeft welke medezeggenschapsbevocgdheden? - kan de spanning tussen de verschillende eisen, veelal danig verzachten. Bijvoorbeeld, toezicht op middelen en curriculum is een gecombineerde taak van Inspectie en medezeggenschapsraad. Het waarborgen van toegankelijkheid vindt echter op een hoger schaalniveau plaats. Zeggenschap daarover hebben Hoge Politiek, deskundige ambtenaren en behartigende vrijwillige associaties. Binnen deze parameters kunnen scholen dan hun autonomie en professionaliteit verwerven. De staat legt ten slotte voor de verschillende niveaus de verschillende democratische bevoegdheden voor de verschillende actoren vast en stelt eisen aan legitimiteit en inciusiviteit van de belangenbehartigers. Door zo'n model te volgen en steeds te zoeken naar het juiste schaalniveau voor verschillende collectieve beslissingen en op deze niveaus te zoeken naar de relevante belangen, hadden Van der Meer en Ham een meer systematische beschouwing ten beste kunnen geven over hoe een grotere mate van democratische zeggenschap op de verschillende beleidsterreinen zou kunnen worden gerealiseerd. Nu lopen de kwesties - verdeling van besluitvormingsarbeid en verdeling van democratische ar-
€PQ
H ^ o % %§ °r ST = ïCL.
fD
97
3£ °>
Of
f
^ o |2 £
§8
beid - te veel door elkaar en komen sommige inventieve voorstellen, zoals Publieke Landbouwraden, wel erg uit de lucht vallen, terwijl andere, het onderschrijven van de kritiek op medezeggenschapsraden als zou het gaan om ouderwetse medezeggenschap', wel erg onbekookt zijn. Maar zelfs als de staat deze nieuwe taken op zich neemt, blijft een lastige kwestie ongeadressecrd, aldus Van der Meer en Ham, en dat is de kwestie van het bepalen van het publieke belang. Verplaatste democratie is in de ogen van. Van. der Meer en Ham namelijk eerst en vooral deelbelangendemocratie of in rousseauiaan.se termen volonté de mus in. plaats van volonté générale. Een impliciete vervaisgeschiedenis onderschrijvend door te veronderstellen dat het vroeger, in de gouden jaren van de representatieve democratie en het primaat van de politiek, koek en ei was met die volonté générale, stellen Van der Meer en Ham de vraag of een. terugkeer naar die gouden jaren misschien de oplossing is. Nee, zo antwoorden, zij. Ten eerste omdat die 'oude vertrouwde politiek niet meer bestaat' en. ten tweede omdat burgers zich niet meer in. het keurslijf van de algemene wil laten persen. In plaats daarvan moeten nieuwe democratische fora worden, gecreëerd, maar hoe die het probleem van de deelbelangen moeten oplossen, laten zij in het ongewisse. Mijns inziens wreekt zich hier een te statische opvatting van belangen. Het publieke belang is nimmer eens en voor al gegeven en eenduidig maar is juist aan constante herdefinitie onderhevig en is door en door controversieel De vraag is niet wat is het publieke belang, maar wiens publieke belang? Politiek gaat dan ook niet zozeer om het 'borgen, van het publieke belang', zoals Van der Meer en Ham het de Wetenschappelijke Raad voor de Regering nazeggen, maar juist om het bepalen van. het publieke belang. De aloude democratische hoop is dan dat burgers en. vrijwillige associaties hun particuliere belangen transformeren in meer omvattende beschrijvingen van hun belangen in de confrontatie met die van anderen, mits deze confrontatie fair is en onder condities van grove gelijkheid plaatsvindt. Aan dat laatste schort het, en je zou van een boek over verplaatsing van de democratie dan ook een. grotere aandacht voor deze kwesties hebben verwacht. Zoals het er nu staat, volgen Van der Meer en Ham eerder de dominante definities van de publieke zaak, inderdaad zoals die door de Wetenschappelijke Raad voor de Regering namens de politieke, economische en intellectuele elites van. Nederland zijn verwoord, dan dat zij de vaststelling ervan zelf bekritiseren als te eenzijdig, te technocratisch en te bestuurskundig, en als antwoord, een verdergaande democratisering ervan voorstellen. Datzelfde doet zich. bij Hilhorst voor. Ook hij stelt expliciet - en. mijns inziens te snel en te gemakkelijk ~~ dat er consensus is over doeleinden en dat 'nieuwe politiek' vooral reflectie op instrumenten is. Dat levert wonderlijke situaties op, zoals in Hilhorsts beschrijving van de vluchtelingenproblematiek ais overheidsfalen. Wat mijn herbeschrijving ervan (zie boven) leert, is dat Hilhorst zich bij zijn beschrijvingen (te) sterk heeft laten leiden door de interne doelstellingen, van het beleid (namelijk snelle verwerking van asielaanvragen en. restrictieve beoordeling ervan), de staat en haar doelstellingen te veel heeft geconcipieerd als respectievelijk homogeen en een-
duidig, en te weinig gebruik heeft gemaakt van externe morele maatstaven om de verschillende beleidseffecten, mee te duiden. Dat lokale overheden niet actief meewerken aan uitzetting en zelfs lokale fondsen opzetten om uitgeprocedeerde asielzoekers in staat te stellen, in noodgevallen medische bijstand te krijgen is geen kwestie van overheidsfalen maar een kwestie van humane wijsheid, zou ik zeggen. En dan ben ik weer terug bij het linkse fiasco van de verkiezingen. Hilhorst en Van der meer en Ham hebben zich mijns inziens te veel de beleidsagenda van de overhcid eigen gemaakt om zelf met moreel gestuurde vergezichten te kunnen komen. Democratie en politiek zijn. in het linkse denken dat Hilhorst en Van der Meer en Ham vertegenwoordigen te veel vereenzelvigd met staatsbeheer, waardoor het zelfbestuur is veronachtzaamd, om met De Haan te spreken. Het resultaat is erger dan boekhouderutopisme; het is onversneden bestuurskunde. En dat is geen compliment. Zeker in het geval van een Amsterdamse politicoloog als Pieter Hilhorst is het verbazingwekkend om te zien hoe drie decennia na de radicalisering van de Amsterdamse politicologie de bestuurskunde alsnog het pleit in haar voordeel lijkt te hebben beslecht. Waarbij moet worden aangetekend dat, afgemeten aan de abominabele requiems van de representatieve democratie die de Nederlandse politicologie in de bijlage van NRC Handelsblad van 4 mei jongstleden ten beste gaf, diezelfde politicologie naast plat positivisme en stemm.entel.len ook weinig meer te bieden heeft. Rest mij te zeggen dat ik niet weet wat erger is: 's morgens wakker worden als politicus, ais bestuurskundige of als kever...
~ E" GK* <* ^ o % 5csj °r S" jf £CL.
99
