Besturen met burgerkracht Samenspel in de Energieke Samenleving

Besturen met burgerkracht Samenspel in de Energieke Samenleving

Donald van den Akker Jos van der Schot Uitgave voor het Evenement HierOpgewekt 21 november 2014

Inhoud: 0. 1. 2. 3. 4. 5. 6.

Leren samenspelen Stille revolutie Komt een initiatief bij de gemeente Wethouder zoekt burger In gesprek met de toekomst Bestuurlijke borging Duurzaam Door

2

0. Leren samenspelen De energieke samenleving daagt gemeentebesturen uit om duurzame maatschappelijke initiatieven te omarmen. Dat is gemakkelijker gezegd dan gedaan. In het eerste deel van dit boekje laten we zien hoe bestuurders de burger een rol van betekenis kunnen geven in het (be)sturen van de gemeente en het uitvoeren van de duurzame plannen. Sommige initiatieven, bijvoorbeeld rondom duurzame energieopwekking, dienen zichzelf aan doordat kritische, actieve en creatieve burgers naar de gemeente toestappen en laten zien dat ze met hun burgerkracht het lokale duurzame speelveld kunnen versterken (H2). Dat wil niet zeggen dat ze automatisch tot wasdom komen. Daar is samenspel met de overheid voor nodig. Op andere terreinen, zoals afval, groenonderhoud, armoede, huisvesting of mobiliteit, vraagt de bestuurlijke ambitie tot duurzaamheid en het betrekken van de burger meer initiatief van de wethouder en de gemeenteraad (H3). Wie in een actieve gemeenschap optimaal wil profiteren van de ideeën van burgers over de duurzame toekomst en het beleid dat daarbij hoort, doet er goed aan het podium (tijdelijk) daadwerkelijk aan hen te laten (H4). De belangrijkste sleutels bij de verleiding van de burger tot samenspel zijn vertrouwen en mensgerichtheid, prudente omgang met macht, lerend vermogen, aandacht voor het creëren van een haalbare businesscase en de inzet van (proces)management. Om te besturen met burgerkracht is het niet voldoende om de burgers te verleiden, te motiveren, te activeren, te faciliteren en te belonen voor hun inzet. Misschien wel de grootste opgave ligt in het gemeentehuis zelf. De structuur, de cultuur en de werkwijzen van de bestuurders en het ambtelijke apparaat is nog niet ingericht om de burgerinitiatieven werkelijk de benodigde ruimte te geven en ze op te nemen en door te voeren in het gemeentelijke beleid. In hoofdstuk 5 geven we aanknopingspunten om met de drievoudige verandering – structuur, cultuur en werkwijze – te experimenteren en, gebruikmakend van concrete initiatieven, tot doorbraken te komen. In het slothoofdstuk laten we zien dat de ingezette verandering blijvend aandacht behoeft, om te zorgen dat de nieuwe structuur, cultuur en werkwijze beklijven. Ook hier luistert het machtspel

3

nauw en is lerend vermogen essentieel. Daarnaast is politiek-bestuurlijke souplesse en collegialiteit vereist om de agenda en het management van de verandering vorm te geven. En, zowel voor het verleiden van de burger als het wrikken aan de bestuurlijke ‘regels van het spel’ geldt, dat het alleen lukt als je het lef hebt om de grens van het denkbare en acceptabele op te zoeken. Dit boekje laat zien hoe deze transitie in het lokale bestuur zijn beslag kan krijgen. Het bevat een achttal lessen: 1. Macht – om resultaat te boeken is een prudente omgang met macht van levensbelang. Gemeentebestuurders moeten soms hun stempel zetten op een proces, maar zij zullen dat altijd doen met aandacht en gevoel voor de ideeën, idealen, belangen en risico’s van de initiatiefnemers en uitvoerders van een project. 2. Lerend vermogen – een burgerinitiatief heeft de tijd nodig om zich te ontwikkelen. Ook voor het bestuur en de gemeenteraad is de situatie nieuw. Iedereen heeft baat bij experimenteerruimte en de mogelijkheid kennis op te doen in contact met geestverwanten in het land. 3. Vertrouwen – een burgerinitiatief heeft vertrouwen nodig en floreert bij een mensgerichte benadering. Door plannen in samenspel te ontwikkelen en de initiatiefnemers een eigen verantwoordelijkheid te geven in het proces ontstaat dat vertrouwen. 4. Haalbaarheid – een burgerinitiatief dat steun krijgt van de gemeente is geen vrijblijvende onderneming. Ook voor het gemeentebestuur is het slagen van een project van levensbelang. Een solide businessplan kan als lakmoesproef gezien worden. 5. Agendering – een burgerinitiatief kan er baat bij hebben als ze zich in relatieve luwte ontwikkelt. Het helpt om het in de beginfase niet te zwaar op de politieke en maatschappelijke agenda te plaatsen. Als de levensvatbaarheid gloort kan het een startpunt vormen voor grotere gemeentelijke ambitie en kan het gekoppeld worden aan andere maatschappelijke processen. 6. Rolwisseling – een gemeentebestuur doet er goed aan om een samenwerkingsmodel te ontwikkelen voor burgerinitiatieven. Daarin is ruimte voor rolwisseling gewenst, zodat de ene keer de

4

7.

8.

maatschappelijke partner de kar trekt en dan weer de gemeente het voortouw neemt. Deze rolwisseling maakt zowel een slagvaardige burgeronderneming als een stevig overheidsbeleid mogelijk. Proces- en netwerkmanagement – ook als de gemeente het burgerinitiatief veel vrijheid geeft is het van belang dat ze het proces professioneel ondersteunt. Inzet van het netwerk van de wethouder en de slagkracht van de gemeentelijke organisatie kunnen helpen om doorbraken te creëren. Grensverleggend – om maximaal te kunnen profiteren van een burgerinitiatief kan het opzoeken van de grenzen van het voorstelbare en het aanvaardbare helpen.

Deze lessen lijken nogal abstract. In de tekst hieronder hebben we stempels gezet op plaatsen waar deze lessen aan de orde zijn.

V/M

L

M

A

H

R

P/N G

5

1. Stille revolutie Als Maarten Hajer in 2011 een boekje uitbrengt met de titel De Energieke Samenleving1, opent hij veel ogen en harten. Actiegroepen, duurzame energiecoöperaties, stadslandbouwers, buurtcomités, sociaal ondernemers en ‘gewone’ burgers voelen zich erkend als mondige wezens en zien zich gepromoveerd tot de voorhoede van de samenleving. Bestuurders die het boekje lezen kijken plots naar buiten. “Is dat echt de samenleving waar ik leiding aan mag geven?” Het beeld van de samenleving als een krachtige motor van welvaart en verandering is natuurlijk niet gecreëerd of verzonnen door Maarten Hajer en zijn collega’s op het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL). Die energieke samenleving bestond al langer, in alle uithoeken van het land, in een veelheid van vormen. De mensen van het PBL hebben gewoonweg even de tijd genomen om om zich heen te kijken en hebben vervolgens tal van relatief kleine activiteiten en initiatieven in een groter kader gezet. Die optelsom van lokale reuring vormt de energieke samenleving. De Energieke Samenleving gaat nog een stap verder dan beschrijven wat er in de wereld gebeurt. Het boekje bevat een sturingsfilosofie die het openbaar bestuur en de maatschappij in Nederland in staat stelt om te “reageren op wat er op ons af komt”. Je kunt dan denken aan klimaatverandering, grondstoffencrisis, vergrijzing, zorgtekort, financiële schulden en allerhande andere problemen die met de dag groter worden. Maar er komt nog iets anders op de bestuurders en de maatschappij af: een enorm leger van slimme en ondernemende burgers die met eigen ideeën de kleine en grote problemen te lijf gaan, die zich verzetten tegen misstanden, waarbij ze zelf oplossingen en alternatieven aandragen. Sommige bestuurders voelen spanning tussen de vertrouwde representatieve democratie en de opkomst van deze nieuwe participatieve democratie. Een aantal bestuurders verwelkomt de leden van de energieke samenleving met open armen. Ze proberen de sturingsfilosofie uit De Energieke Samenleving zelf uit in de praktijk en verrijken deze met eigen ideeën en ervaringen.

1

De Energieke Samenleving, Maarten Hajer e.a. PBL, 2011

6

Over die bestuurders en over die leden van de energieke samenleving gaat dit boekje. Het gaat over vooruitstrevende gemeenten, hun ambitieuze bestuurders en al die capabele en energieke burgers die werken aan een betere leefomgeving, slimmere en goedkopere oplossingen voor problemen waar ze tegenaan lopen en met de oude routines en werkwijzen niet uitkomen. In dit boekje trekken we een aantal lessen uit de praktijk, lessen voor bestuurders, lessen voor initiatiefnemers en lessen voor wie maar gebruik wil maken van de kracht van de samenleving. Uiteindelijk gaat het over die stille revolutie, een revolte waarvoor we te rade kunnen gaan bij de Arnhemse spreekbuis van de energieke samenleving avant la lettre. Om die stille revolutie tot een succes te brengen kijken we in dit boekje hoe bestuurders de lokale initiatieven naar een succes kunnen leiden. We zien hoe de opstelling van de politici en de bestuurders ten opzichte van de samenleving een sleutelfactor vormt. Die bestuurders zoeken een prudente omgang met macht en invloed, de creatie van lerend vermogen, vertrouwen en mensgerichtheid, haalbare businesscases, slimme manieren om de politieke en maatschappelijke agenda te bepalen, een effectieve rolverdeling tussen bestuurders en de gemeenschap, het management van processen en netwerken en uiteindelijk de grens van het denkbare en acceptabele. Deze zoektocht biedt aangrijpingspunten om in de eigen lokale context de kracht van de energieke samenleving in te zetten.

7

2. Komt een initiatief bij de gemeente En toen schoten in het hele land de duurzame energie-initiatieven als paddenstoelen uit de grond. Van de circa 500 initiatieven hebben al ruim 100 de lastige beginfase van idee tot feitelijke oprichting van een lokale energiebedrijf met succes doorlopen. Ieder initiatief kent zijn eigen historie, zijn eigen plaatselijke context en zijn eigen succes- en faalfactoren. De ambitie De precieze start van een initiatief en daarmee van de geboorte van het energiebedrijf is vaak moeilijk te benoemen. Zelfs de initiatiefnemer is in veel gevallen nauwelijks aan te wijzen. De meeste initiatieven zijn een kristallisatie van de uiteenlopende ideeën van een aantal ambitieuze mensen. Dat zo’n kristallisatie überhaupt tot stand komt hangt niet alleen af van de kwaliteit van de ideeën en de capaciteit van de mensen. Minstens zo groot is de invloed van het samenspel tussen het lokale bestuur en die actieve burgers. Dit samenspel is cruciaal om de hindernisbaan over te komen, die alle duurzame energiecoöperaties op weg naar volwassenheid tegenkomen. De energieke samenleving die Hajer en de zijnen beschrijven bruist van de heldendaden en van mensen die dromen van een duurzame toekomst en de toepassing van hernieuwbare energiebronnen. Volgens Hajer zijn in de afgelopen twintig jaar de rollen omgedraaid. In de jaren tachtig en negentig riepen overheden samen met grote milieuorganisaties de burgers op om in actie te komen om watervervuiling, zure regen en het gat in de ozonlaag te stoppen. Anno 2014 zijn het de burgers die de grootste ambitie laten zien en die de overheid proberen over te halen om mee te doen. Die overheden trekken op veel plaatsen het been bij. Bestuurders die de oproep van de burgers positief ontvangen zien zich voor een lastige keuze geplaatst. Welk initiatief is het meest geschikt als maatschappelijke partner?

8

Natuurlijk kun je je als bestuurder afzijdig houden, zodat duizend bloemen bloeien. Maar is het niet beter om een of een aantal kansrijke initiatieven te steunen (zie kader)? En als je besluit tot samenwerking, hoe richt je die dan in? Kies je voor participatie light of ga je all the way in het partnerschap? De start Soms bestaan (bestuurlijk wenselijke) maatschappelijke partners simpelweg nog niet en moeten ze gecreëerd worden. Een wethouder die de opzet van een lokaal duurzaam energie-initiatief toejuicht, doet er dan goed aan om actief op zoek te gaan naar die mensen en organisaties die het initiatief vleugels kunnen geven: herkenbare pioniers met Houding bestuur bij initiatieven een betrouwbaar, sociaal, Afwijzend en ondernemend wij maken het beleid en weten wat goed voor u is karakter. Kies je Overnemend bijvoorbeeld voor een wij zetten dit om in beleid en doen wat goed voor u is lokale ondernemer die goede ideeën heeft en die Afwachtend ga uw gang en maak er iets moois van ze direct zakelijk, met mogelijk een sterk Faciliterend eigenbelang, wil ga aan de slag en kom maar langs als u hulp nodig hebt uitwerken? Of kies je voor Betrokken een groep burgers die op laten we er samen iets moois van maken, jullie staan meer vrijwillige basis hun aan het roer en we zoeken samen naar de benodigde tijd, kennis en middelen en wegen om het initiatief te laten slagen vaardigheden in de ontwikkeling willen steken? Dit is geen onbelangrijke beslissing. Een valse start maakt een hernieuwde poging lastig. En een al te dwingende keuze voor het ene initiatief kan de bereidwilligheid bij andere burgers smoren. In deze beginfase is het risico om het initiatief om zeep te helpen sowieso groot en zijn diplomatieke manoeuvreerkunst en procesmanagement waardevolle kwaliteiten. Als de gemeente de energieke groep burgers alle vrijheid geeft om het initiatief zelf vorm te geven is een mislukking niet

9

M

V/M

uitgesloten, zeker als het een nog nieuwe groep is waarvan de organisatorische capaciteiten onbekend zijn. Als de wethouder of zijn naaste medewerkers bij de organisatorische ondersteuning te sterk hun stempel op het proces zetten is de kans aanwezig dat het aanvankelijke enthousiasme afneemt. Een analyse, vooraf, van het lokale krachtenveld op zoek naar onmisbare sleutelpersonen, de meest passende organisatievorm en concrete, kansrijke projecten, kan wonderen doen. Wat kan helpen is om de actieve burgers te verenigen rondom een concreet idee: een collectieve inkoopactie van zonnepanelen, introductie van ledlampen, een scholenproject. Mensen kunnen dan zien hoe zij kunnen profiteren van het project of hoe zij zelf hun kennis en capaciteiten kunnen inzetten voor het welslagen ervan. Dan kan ook gesproken worden over de samenwerkingsvorm: een coöperatie, een stichting, een werkbedrijf of een combinatie van deze vormen. De eerste actieve leden kunnen vervolgens steun zoeken bij sympathisanten, die het initiatief steunen, maar die zich nog niet actief willen inzetten. Zo ontstaat een actieve kerngroep met een geïnteresseerde supportgroep, de basis van de organisatie ontwikkelt zich gelijktijdig met het draagvlak ervoor in de lokale samenleving.

L

Het samenspel Hoewel de deelnemers aan het initiatief zelf het meeste werk verrichten, werpt ook de samenwerking met de gemeente zijn vruchten af. Zo kan procesbegeleiding, bijvoorbeeld door een opbouwwerker, de ontwikkeling en structuur van de ontluikende organisatie in goede banen leiden. Ze kan ruimtes en andere faciliteiten beschikbaar stellen voor overleg, communicatie en werving. De gemeente kan het burgerinitiatief tijdens evenementen in de spotlights zetten, helpen met gemeentelijk subsidie of met het werven van fondsen bij derden, en, last but not least, kan ze in de beginfase successen ‘organiseren’. Dat kan door als launching customer op te treden en bijvoorbeeld dakoppervlak op gemeentelijke gebouwen beschikbaar te stellen voor zonnepanelen. Het netwerk van de wethouder, bijvoorbeeld de contacten met financiers en bovenlokale bestuurders, kan daarbij helpen. Ook het creëren van regelvrije ruimtes is zeker in de beginfase waardevol. Het voorkomt dat experimenten van de

P/N

10

energiecoöperatie terecht komen in de juridische vergunningenmolen met alle tijdverlies en afbreukrisico van dien.

H

Naar solide business Als het initiatief levensvatbaar lijkt, ontstaat een basis om het lokale duurzame energiebedrijf onderdeel te maken van meer fundamenteel duurzaam energiebeleid in de gemeente. Door in het beleid een structurele plaats in te ruimen voor betrokken burgers en het ontluikende burgerinitiatief vergroot de gemeente de kracht en continuïteit ervan. B&W en de gemeenteraad spreken op deze manier hun verwachting uit dat het energiebedrijf de komende jaren zal professionaliseren en een breder dienstverlenend energiebedrijf kan worden. Deze erkenning van het duurzame energiebedrijf als blijvende kracht in de lokale samenleving vergroot ook de eigen ruimte voor de gemeente om toekomstgericht energiebeleid te voeren. Het opnemen van een burgeronderneming in het gemeentelijke beleid, vraagt wederom om samenspel en afstemming. In onderling overleg schetsen het duurzame energiebedrijf en de gemeente de gewenste ontwikkeling van het bedrijf, zowel inhoudelijk als organisatorisch. Beperkt het bedrijf zich tot de ontwikkeling en levering van hernieuwbare energie aan de lokale bevolking of heeft het de ambitie om energiebesparing bij burgers en bedrijven ter hand te nemen? Als voor een grotere maatschappelijke opdracht wordt gekozen is het slim al vroeg de haalbaarheid van een maatschappelijke Energie Sevice Company (ESCo) in kaart te brengen. Gaat het lokale energiebedrijf dat alleen doen of zoekt ze daarbij partners, zoals lokale ondernemers? Welke diensten biedt de ESCo aan? Op welke manier zullen de revenuen die het bedrijf behaalt, terugvloeien naar de gemeenschap? Dat kan bijvoorbeeld via een maatschappelijk fonds van waaruit lokale activiteiten bekostigd worden of via andere constructies, zoals prijsstelling van de geleverde diensten aan de plaatselijke inwoners. Door deze exercitie gezamenlijk uit te voeren, begeleidt de gemeente lokale (energie)initiatieven naar de ontwikkeling van een solide business case. Met

11

G

dit businessplan kan het burgerinitiatief aan de lokale betrokkenen overtuigend zichtbaar maken dat de bedrijfsvoering in de toekomst daadwerkelijk rendementen zal genereren. Dat levert op zijn beurt weer leden en klanten op. Parallel aan of volgend op dit zakelijke fundament onder het lokale energiebedrijf, zal de politiek de positie van deze burgeronderneming in het beleid vast moeten leggen. Daarbij gaat het er vooral om dat de ambitie van de gemeente en het bedrijf overeenstemmen en dat het energiebedrijf geen speelbal wordt van onverhoopte politieke instabiliteit.

12

3. Wethouder zoekt burger Niet altijd staat de burger te springen om betrokken te worden bij maatschappelijke taken die traditioneel gezien worden als openbare voorzieningen waar de overheid of private bedrijven de verantwoordelijkheid voor dragen. Wat bijvoorbeeld te denken van afvalinzameling, veiligheid in de buurt, openbare groenvoorziening, exploitatie van buurthuis of speeltuin, opruimen van zwerfvuil, onderhoud van de wegen, burenhulp. Maar die betrokkenheid kan veranderen als deze voorzieningen dreigt te verschralen of zelfs te verdwijnen? Wie kent niet de tumultueuze inspraakavonden over de inrichting en het onderhoud van de publieke ruimte? Niet zelden organiseerde de overheid ongewild zelf het verzet tegen haar plannen. Eerst werd op het gemeentehuis zorgvuldig een beleidsnota geschreven, vervolgens werd deze nota in de gemeenteraad voorzien van Burgerschap in ontwikkeling aanvullende wensen en ontdaan van te duur geachte franje. Als de  1e generatie (sinds jaren ‘70) afgehamerde plannen vervolgens in de o inspraak voor de burger  2e generatie (sinds jaren ‘90) krant komen en voor inspraak o vooroverleg met de burger voorliggen, breekt het aanzwellende  3e generatie (sinds circa 10 jaar) protest los. Dat kan anders. o initiatief door de burger Groenonderhoud Laten we het groenonderhoud maar eens bij de kop nemen. Als gevolg van bezuinigingen schroeven veel gemeenten het aantal onderhoudsbeurten terug. Daar heeft ook de discussie over al dan niet gebruiken van Roundup en andere onkruidverdelgingsmiddelen mee te maken. Onderhoud met de hand is arbeidsintensiever en daarmee duurder. Dit veroorzaakt veel onvrede. Wie hier als wethouder met gevoel en respect op reageert, kan de bewoners verleiden om minimaal een deel van het onderhoud zelf te verzorgen.

V/M

Gesprekken tussen wijkvertegenwoordigers en de gemeente – liefst een persoon die mandaat heeft om toezeggingen te doen, zoals de wethouder zelf – kunnen ervoor zorgen dat bewoners onder voorwaarden deze

13

voormalige gemeentelijke taak ter hand willen nemen. Belangrijk daarbij is dat er wederzijds vertrouwen ontstaat, dat er geen onmogelijke eisen op tafel liggen en dat de overheid budget beschikbaar stelt. Wat bewoners over de brug kan helpen is dat ze (weer) zeggenschap krijgen over hun eigen leefomgeving. Opvallend is dat bij onderhoud door de wijk onderhoudsarme beplanting, die de gemeente uit budgetoverwegingen heeft gekozen, vaak wordt vervangen door planten die de mensen zelf mooi vinden. Het feit dat deze planten meer onderhoud nodig hebben nemen de wijkbewoners voor lief. Voor de gemeente en de buurt heeft zelfzorg bijkomende voordelen. Als mensen weer zelf voor hun leefomgeving gaan zorgen, krijgen ze ook meer oog voor andere hinderlijkheden in de buurt –zwerfvuil, vernielingen, onhandige inrichting van de wegen en voetpaden – en zoeken ze zelf oplossingen hiervoor. Ze spreken elkaar makkelijker aan op gedrag, pakken sneller een losliggend blikje of plastic zakje op en melden losliggende tegels of andere zaken eerder bij de gemeente. Het geschonken vertrouwen betaalt zich zo terug, soms zelfs in de vorm van nieuwe initiatieven en voorstellen. Het is een illusie om te denken dat de buurt het allemaal alleen kan. Wat bijvoorbeeld te denken van het opnieuw inrichten van een deel van de openbare ruimte, het onderhoud van beschermd stadsgezicht of het behandelen of rooien van zieke bomen, stuk voor stuk zaken die de spankracht en de expertise van de zelfzorg overstijgen. Daar is de gemeente aan zet. Maar voor de handen uit de mouwen van de plantsoenendienst te steken is overleg op zijn plaats, zeker als rondom de desbetreffende plek sprake is van groenonderhoud door de buurtbewoners. Wie die stap overslaat, bijvoorbeeld omdat er maar een oplossing mogelijk lijkt, verliest het opgebouwde vertrouwen. En wie weet, komt uit het overleg wel een geniaal idee van een betrokken

14

buurtbewoner. Want per slot van rekening is het gemeentelijk groen ook zijn of haar groen geworden. Geld speelt een rol Wat voor groenonderhoud geldt, geldt voor veel andere voorzieningen. Sommige gemeenten komen tot nieuwe routines bij de inzameling van afval, zonder dat de burger daartegen in verzet komt. Het blijkt bijvoorbeeld heel goed mogelijk om de gemeentelijke afvalbelasting afhankelijk te maken van de manier van aanbieden of het scheidingsgedrag van de huishoudens: wie minder of minder vaak restafval aanbied kan zo goedkoper uit zijn. De soepelheid van invoering hiervan is afhankelijk van de communicatie over de plannen en van de geboden mogelijkheid om met alternatieve ideeën te komen. Zo ontstaat een gezamenlijke zoektocht naar oplossingen die aanvaardbaar zijn en bijdragen aan gedeelde doelen.

G

Een open houding in twee richtingen is van levensbelang, zeker als aan verandering niet valt te ontkomen. Burgers snappen namelijk maar al te goed dat zaken soms anders moeten. Een fraai voorbeeld is het wegbeheer in het buitengebied van de gemeente Lochem. Tot voor kort trok de gemeente daarvoor jaarlijks drie miljoen euro uit op de begroting. Die last is niet langer te dragen. De gemeente geeft aan dat er maximaal €900.000,2 beschikbaar is. In een artikel voor het tijdschrift MilieuMagazine omschrijft procesbegeleider Reinder Boon het dilemma als volgt: “Financiën is een geaccepteerde trigger. Geld verbindt belang, probleem en uitdaging: wat heb je nodig? we kunnen het niet meer doen zoals nu. hoe kan het anders?” De logica om overal een dure asfaltweg te leggen, verdwijnt, ook voor de aanwonende burgers. Op sommige plaatsen is een karrenspoor voldoende, mits de functie van het desbetreffende wegvak gewaarborgd is. Boon: “Zoiets ingrijpends lukt alleen als iedereen de kans krijgt mee te denken en als met ieders belang rekening is gehouden.” In plaats van wegenbouwers te vragen om met een oplossing hiervoor te komen, gaat de gemeente eerst te rade bij de burgers in een deel van het 2

Anders werken bij de overheid – circulair financieren als duurzaam alternatief, Jos van der Schot, MilieuMagazine, 2014-9, pag. 14, Kluwer, oktober 2014

15

R

buitengebied. In een persoonlijk gesprek komen zo de wensen van de aanwonenden letterlijk op de keukentafel. Daar blijkt dat burgers niet zo veeleisend zijn als bestuurders wel eens veronderstellen. Ze gaan uit van het eigen gebruik en geven daarbij details die een wegenbouwer achter de tekentafel nooit kan vermoeden. Op basis van deze inventarisatie krijgen infrabedrijven de uitnodiging om een plan te maken. De voorstellen van de infrabedrijven gaan voor instemming naar omwonenden. Als die instemmen kan dat de start betekenen van een langjarig partnerschap. Niet alleen tussen de overheid en het uitvoerende bedrijf, ook de bewoners zijn partner. Deze trojka gaat in een coöperatieve vorm voor een lange periode zorgen voor functioneel wegbeheer. Wat hier baanbrekend is, behalve de intensieve betrokkenheid van de omwonenden, is dat in het proces een bijna onhaalbare uitdaging is neergelegd. Het feit dat het budget in één klap 70 procent kleiner is dwingt tot onconventionele oplossingen. Juist dan, zo blijkt, is een proactieve volwaardige betrokkenheid van de burgers die het aangaat onmisbaar én waardevol. Een tweede aandachtspunt is dat een proces waarin de gemeente zo nadrukkelijk de burger als maatlat voor de kwaliteit van de oplossing kiest, druk legt op het democratische proces. De gemeenteraad moet zich namelijk realiseren dat afwijzing van een door alle betrokkenen in een intensief proces ontwikkelde oplossing een onherstelbare vertrouwensbreuk kan veroorzaken. In dit geval is gekozen tot intensieve betrokkenheid van de gemeenteraad bij het proces, inclusief het besluit over de inrichting van en randvoorwaarden bij dat proces. In hoofdstuk 5 gaan we diep in op het politieke en bestuurlijke proces binnen de poorten van het gemeentehuis.

A

16

4. In gesprek met de toekomst Met een wereld in verandering en een mondige burger die over je schouder meekijkt is het voor een bestuurder moeilijk om de toekomst zelf vorm te geven of toekomstbestendig beleid te formuleren. Daarbij komt dat, we zagen het in de voorgaande hoofdstukken, voor uitvoering van dat beleid medewerking van de burgers onontbeerlijk is. De toon die adviesorganen de afgelopen jaren hebben geschreven is helder: “Terugtreden is vooruitzien” (RMO, 2013), “Vertrouwen in burgers” (WRR, 2012), en “Loslaten in vertrouwen”(ROB, 2012). De VNG (2013) voegt daar aan toe: “Van eerste overheid naar eerst de burger”. De boodschap is duidelijk. De rol van het lokaal bestuur verandert en de burger staat meer dan ooit centraal. Ook de sturingsfilosofie van De Energieke Samenleving predikt de noodzaak om “alle inventiviteit uit de samenleving te mobiliseren om een duurzaam Nederland, met prettige leefomgeving te kunnen garanderen voor de volgende generaties.” En wat voor ‘een duurzaam Nederland’ geldt, geldt misschien nog wel sterker voor een duurzame gemeente. Wat is er dan logischer om die samenleving mee te laten praten over het beleid, de inrichting van die duurzame gemeente en de manier waarop deze gestalte krijgt.

R

Samenspraak Is het mogelijk om samen met de samenleving beleid te formuleren en tot uitvoer te brengen? Het is zeker een enorme trendbreuk. Wie bang is dat dit ertoe leidt dat de toekomst van de gemeente is overgeleverd aan die samenleving, kan gerust zijn. Politiek en bestuur behouden hun mandaat en daarmee de sleutelpositie waar het gaat om het omzetten van de maatschappijbreed gedragen visie in consistent en coherent beleid. Samenspraak biedt de mogelijkheid om beleid te maken dat de maatschappij prikkelt om te innoveren en dat de versnelling richting duurzaamheid mogelijk maakt. De overheid zorgt uiteindelijk ook voor borging van dat beleid (over het politieke proces dat hiervoor zorg draagt gaat het volgende hoofdstuk).

17

Het gezamenlijk ontwikkelen van visie en van toekomstbestendig beleid is meer dan een inhoudelijk gesprek – wat is nodig om klimaatneutraal te worden, hoe zorgen we dat we alle afval als grondstof behandelen, enzovoort. Het gaat ook over de regels van het spel. Nu nog ervaren veel burgers de overheid als belemmerend. De overheid staat de burgers, met wat gezien wordt als ’hinderwetgeving’, in de weg om hun inventiviteit en innovatiekracht tot ontplooiing te brengen. De rol van de overheid zal dus moeten veranderen; ze zal dynamischer moeten worden om op maatschappelijke innovaties in te spelen en deze te faciliteren. Daarvoor moet de overheid meer dan voorheen weten wat er leeft in de maatschappij en daarop inspelen. Pas dan kan ze de benodigde maatschappelijke innovaties ondersteunen en stimuleren. Daarover gaat het gezamenlijke gesprek met de toekomst. Een nieuwe rolverdeling Gelukkig hoeft dit gesprek niet van nul af aan te worden opgezet. Een aantal gemeenten heeft immers al aardig wat ervaring opgedaan met burgerondernemingen – duurzame energiecoöperatie en maatschappelijke ESCo’s, de exploitatie van buurtvoorzieningen en de gedeeltelijke overdracht van openbare groenvoorziening – en de daarvoor benodigde medewerking van en samenwerking met burgers. Die ervaring geeft al een indicatie van de spankracht, de ideeënrijkdom en de bereidheid tot deelname van de gemeenschap. Ook is daarmee het netwerk van actief meedenkende burgers in beeld gekomen. Hierop voortbordurend kan een creatieve uitwisseling van ideeën en toekomstvisies ontstaan. Die uitwisseling is gebaat bij een open agenda zonder vooraf vastgestelde doelen en al te rigide randvoorwaarden vanuit de overheid. Van participerende en initiatiefrijke burgers vraagt deze gezamenlijke agendasetting voor de toekomst ook het nodige begrip voor de benarde

18

P/N

positie van de overheid. Deze ziet zich gesteld voor een groeiend takenpakket, toenemende complexiteit, meer verantwoordelijkheden, maar afnemende beschikbaarheid van budgetten. De tijd van ongelimiteerde financiële ondersteuning van activiteiten door de overheid is passé (als deze al ooit heeft bestaan). Sterker nog, om in te spelen op maatschappelijke ontwikkelingen heeft de overheid juist minder geld te besteden, en ze zal een beroep moeten doen op financiering – in geld of menskracht – vanuit de maatschappij om, naast wettelijke taken, collectieve dienstenverlening op peil te houden. Die verminderde slagkracht van de overheid betekent tevens dat zij minder zal moeten, willen en kunnen sturen op details. Dit legt het speelveld open voor een andere taakverdeling tussen overheid en samenleving. Openbare beleidsvorming Minimaal twee valkuilen liggen op de loer. De eerste is om nieuw beleid te ontwikkelen met de bekende samenwerkingspartners. Dat werkt vast sneller. Er bestaat onderling vertrouwen en de verwachtingen zijn bekend. Het zou echter gemakkelijk een ons-kent-ons indruk kunnen wekken alsof de mening en ideeën van de rest van de gemeenschap er niet echt toe doen. Daarmee is de tegenkracht en hindermacht georganiseerd en is draagvlak een serieus punt van zorg. De tweede valkuil is om het gesprek geheel los te koppelen van de concrete praktijk. Hoewel iedereen weet dat de onderlinge verhoudingen tussen bestuur en burger ter discussie staat, geeft de koppeling aan een concrete beleidsopgave – energievoorziening, huisvesting, veiligheid, zorgverlening – structuur aan die discussie. Daarom is bij het betrekken van de burgers alleen een zo open mogelijke beleidsvorming vruchtbaar: iedereen die wil, mag meepraten over dit concrete thema.

V/M

Het proces van de totstandkoming van het Nationaal Energieakkoord kan als voorbeeld dienen. Natuurlijk is veel af te dingen op het Energieakkoord, maar de gezamenlijke vaststelling van een stip op de horizon en de toedeling van verantwoordelijkheden aan alle spelers om hun deel van de klus te klaren, hebben ontegenzeggelijk de basis gelegd voor een maatschappijbrede discussie die vruchten heeft afgeworpen. Het heeft

19

partijen met verschillende visies en belangen aan elkaar verbonden en het heeft iedere deelnemer het recht gegeven anderen aan te spreken op de afspraken en de uitvoering van toebedeelde taken. Zo’n proces – in het klein uitgevoerd – kan ook op gemeentelijke schaal de route naar de toekomst wijzen. Het kan een lokaal energieakkoord opleveren, een lokaal zorgakkoord, een lokaal afvalakkoord, en zo verder.

R

Feest van de burger Hoe krijg je zoveel mogelijk betrokken en creatieve burgers bij elkaar? Een groots evenement – congres, symposium, studiedag – ligt voor de hand. Om dat uitnodigend te maken moet vooraf direct duidelijk worden dat hier geen oude wijn uit nieuwe zakken geserveerd wordt. De bijeenkomst moet een feest van de burger worden. Zij organiseren de avond met de gemeente als gast en facilitator. De gemeente stelt ruimte, catering of het daarvoor benodigde geld beschikbaar. Op de avond zelf – ‘s avonds kunnen de meeste actieve, creatieve burgers – blijft ze op de achtergrond en luistert. Ze Inventariseert ideeën, probeert te ontdekken wat ieders bijdrage kan zijn en wat mensen voor belang hebben bij het te voeren beleid. Het is een goed moment om te zoeken naar geschikte combinaties van mensen en organisaties en werkvormen die zicht geven op succesvol vervolg. En als we het toch over een feest hebben: vergeet niet de actieve burgers en de reeds bereikte resultaten – het lokale duurzame energiebedrijf – in het zonnetje te zetten en geef ze in het vervolgtraject een centrale rol. We schreven in hoofdstuk 2 al dat een uitbreiding van het takenpakket voor de hand ligt. Het burgerevenement is een uitgesproken gelegenheid om de contouren van het businessplan daarvoor te bespreken. Dat kan nieuwe initiatieven opleveren, nieuwe ‘burgerbedrijfjes’ om het lokale energieakkoord uit te voeren. Zo zou energiezuinige verbouw en renovatie voor bewoners kunnen worden aangeboden als ketenbrede service, waarbij verschillende (commerciële) bouwpartijen elkaars diensten aanvullen. Dit biedt de bewoners als voordeel dat zij de diensten voortaan niet meer separaat hoeven in te kopen, maar als totaalservice. Via het burgerbedrijf of de maatschappelijke ESCo kunnen ze snel schakelen met de gemeente, bijvoorbeeld om het vergunningsproces te versoepelen. Deze bundeling van

20

krachten leidt tot gezamenlijke (ook economische) voordelen voor lokale ondernemers en versnelde energiebesparing. Het succes van deze open beleidsvorming zit hem in de nazorg. De weken na het congres zijn de periode die de toekomst van de burgerparticipatie kan maken of breken. Dan zullen de ideeën, de energie en de beloofde daadkracht omgezet moeten worden in een zo concreet mogelijke toekomstvisie, een die zowel recht doet aan de inhoudelijke bijdrage van de betrokken burgers als vorm geeft aan de veranderende rolverdeling tussen gemeente en burger.

21

G

5. Bestuurlijke borging De bestuurder die denkt dat de klus is geklaard als hij of zij burgers tijdens het burgercongres heeft weten te verleiden en te activeren, komt de dag na het festijn van een koude kermis thuis. Misschien wel de grootste klus wacht als hij of zij terug is in het gemeentehuis. Dat gemeentehuis zit namelijk vol valkuilen en doodlopende gangen, stroperige procedures en ingesleten gewoontes. Daar moet nog veel werk verzet worden voor sprake is van succesvol samenspel en goed werkende rolverdeling tussen overheid en burger. De veranderende opstelling van de burger dwingt tot een duidelijk bestuurlijk en ambtelijk antwoord. Een moderne overheid die ruimte geeft aan samenwerking met actieve partners verandert ook de ruimte waarin ze zelf beweegt, wikt, beslist en beleid maakt. Het samenspel verandert haar rol. Een toekomstbestendige overheid regisseert, jaagt samenwerking aan en ondersteunt, mobiliseert lokale draagkracht, geeft randvoorwaarden en vormt een vangnet voor diegene die dat nodig heeft.

M

Korte versus lange termijn De daarvoor benodigde structurele verandering en consistente aanpak voor de lange termijn heeft hier last van het streven naar direct en tastbaar succes op de korte termijn. De bestuurlijke spelregels en het politieke proces zijn (in)gericht op de korte termijn. De politiek wringt zich in een spagaat van profilering en compromis. Een maal in de vier jaar, voor de verkiezingen, zoeken politici de grootste tegenstellingen op, waarna ze in steeds wisselende coalities weer de consensus moeten terugvinden. En ook het bestuur ziet zich bij vormgeving van oplossingen voor de lange termijn gehinderd door de vierjarencyclus van verkiezing, compromissen, de financiële systematiek van jaarbegrotingen, verantwoording, inkoopregels en een kasstelsel die de wendbaarheid en creativiteit ernstig in de weg zitten. Deze beperkingen en bureaucratische procedures veroorzaken hoge hindernissen voor de duurzame burgerinitiatieven. Ook bestuurders met een heldere visie over het werken met de energieke samenleving heeft te

22

maken met beleidsambtenaren en staffuncties – controllers, de afdeling communicatie – die op hun beurt vallen binnen managementstructuren met afrekenbare doelstellingen. Voor de bestuurders is er dus werk aan de winkel om het gehele ambtelijke systeem op alle niveaus (cultuur, structuur en werkwijze) zo in te richten dat het ten dienste staat van de dynamiek van de samenleving, zonder daarmee overigens de eigen (wettelijke) verantwoordelijkheid te ondermijnen. Subsidieregels leveren vaak fraaie staaltjes bureaucratie op. Zo kan de gemeente subsidie die ze ontvangt voor activiteiten van het lokale initiatief direct doorschuiven naar de initiatiefnemers. Maar als die dat geld willen uitgeven, moeten ze zich weer houden aan de inkoop- en aanbestedingsregels van de gemeente, omdat die de besteding van de subsidie moet verantwoorden. Ambtenaren ontbreekt het aan mandaat om deze regels te negeren. Alleen bestuurders kunnen dit soort magische cirkels doorbreken. De vierjarencyclus heeft ook geleid tot een hardnekkige notacultuur. Beleid is immers pas beleid als het in nota’s en raadsbesluiten gevangen is. De politieke spanning, zo eigen aan de terugkerende cyclus van verkiezingen en coalitievorming, zorgt voor ongeduld en angst dat verkiezingen roet in het eten gooien en een vernieuwingsproces voortijdig afbreekt. Die notacultuur en de neiging om het proces dicht te timmeren hebben menig beloftevol initiatief in de knop gebroken. Burgerinitiatieven zijn in de startfase namelijk gebaat bij ongestoorde ontwikkeling in de luwte om pas na rijping gevangen te worden in een beleidsmatige borging. Beleidsarme periode Dat maatschappelijke rijpingsproces van het initiatief, biedt de verantwoordelijke wethouder en zijn staf tegelijkertijd de rust om ook binnen het gemeentehuis een bestuurlijk rijpingsproces te starten. In de meeste gemeentes zijn duurzaamheid, lange-termijnvisie en beleid dat gericht is op ondersteuning van maatschappelijke innovaties, nog geheel nieuwe takken van sport. Het is een enorme omslag om niet de gemeentelijke organisatie centraal te stellen maar de doelgroep. Die omslag is ook nodig nu met de decentralisatie een groot aantal sociale thema’s op het gemeentelijke bordje komen te liggen. De gemeente moet haar burgers

23

L

op een andere manier, intensiever, leren kennen. Eerst kijken wat de mensen nodig hebben en met die kennis in de hand en het hart beleid maken om dit gezamenlijk met hen te realiseren.

G

Het is nodig om de gemeentelijke organisatie uit te dagen. Die gemeentelijke organisatie opereert volgens ongeschreven ‘regels van het spel’. Die regels, beleidsvelden en politieke profilering zorgen voor een verzuilde organisatie, waarin onzichtbare schotten en gevestigde belangen aan de orde van de dag zijn. Verandering van die ‘regels’ roept weerstand op. Het heeft geen zin om als een olifant door de porseleinkast te gaan en plannen door te duwen als je daarmee geen draagvlak creëert. Een machtsstrijd staat verandering eerder in de weg dan dat het helpt om de doelen te bereiken. Verandering vergt dus een grote dosis diplomatie, inlevingsvermogen, geduld, collegialiteit, flexibiliteit en improvisatievermogen.

P/N

Dit spel speelt zich op twee niveaus af, politiek/bestuurlijk en ambtelijk. Zorgvuldige keuze van ambtelijke medestander is cruciaal. Het is niet voldoende om inhoudelijke cracks aan boord te halen. Het helpt enorm als het ‘dwarsdenkers’ zijn met een natuurlijke aanleg voor bestuurlijke ongehoorzaamheid. Tegelijkertijd moeten ze de gave hebben om weerstand vermijdend, doelgericht en strategisch te opereren. Zo kan – zowel bestuurlijk als ambtelijk – een tactiek van lange adem gevoerd worden: beleidsvoornemens niet of amper formeel vastleggen, niet te vroeg victorie kraaien en de ander wat gunnen. De politieke neiging om voor eigen succes te gaan en, liefst en plein public piketpaaltjes te slaan, kan daarbij het beste onderdrukt worden. Het afbreukrisico van (al te enthousiaste) beleidsvoornemens is enorm. Een beleidsarme periode doet wonderen. In die beleidsarme periode is aandacht nodig voor beleidsoverschrijdende aspecten. De manier waarop dit gebeurt wijkt eveneens af van de traditionele cultuur. De gevolgen die energie- en duurzaamheidsbeleid en burgerparticipatie hebben voor andere beleidsterreinen kun je bij voorkeur

24

A

open bij de collega’s op tafel leggen. Zo kunnen zij hun kennis, belangen en bezwaren inbrengen en, minstens zo belangrijk, hun creativiteit aanwenden voor de oplossingsrichtingen. Net als in het contact met het burgerinitiatief is dit overleg een afgewogen mix van inhoudelijke, organisatorische en menselijke uitwisseling. Doel is niet het doordrukken van het idee, maar verleiding, het laten landen van de achterliggende logica en het vinden van welgemeend draagvlak bij de collega’s in het bestuur en de ambtelijke organisatie.

H

Collegeprogram Bij een tactiek van lange adem hoort de spanning van de verkiezing en mogelijke bestuurswisseling. De doorbraak kan immers niet in één collegeperiode zijn beslag krijgen. In de voorafgaande beleidsarme periode heeft de veranderende werkwijze als het goed is voor collegialiteit en draagvlak gezorgd. Daarmee is de basis voor het vervolg gelegd.

Het collegeprogramma van de erop volgende periode is de lakmoesproef. Als het lukt om de werkwijze en de samenwerking met burgers en andere maatschappelijke partners expliciet in het programma te verankeren, dan kan worden doorgeschakeld naar het bestuurlijk borgen van inhoud en aanpak. Zinnen als “Burgerparticipatie zal de komende jaren stevig verankerd worden in de ambtelijke organisatie”, bij voorkeur in een separate paragraaf “Samenspel” in het collegeprogramma, vormen het fundament hiervoor. Dat geldt evenzeer voor het opnemen van een duurzaamheidparagraaf met ambitieuze doelstellingen: “Klimaatneutraal in 2030”, “maximale inzet op energiebesparing en duurzame energie”, “intensivering van duurzaam bouwen in de bestaande- en nieuwbouw”, “inzet op een sterke afname van huishoudelijk en bedrijfsafval” en “duurzaam inkopen van alle producten en diensten”, liefst voorzien van heldere procesdoelen. Om het collegeprogramma nog sterker te richten op de toekomst kan het goed zijn om een innovatieve stap te zetten, bijvoorbeeld door aandacht te schenken aan projecten op het gebied van cradle to cradle, de circulaire economie en de biobased economy, waarbij concrete voorbeelden de drive verder versterken. Minstens zo belangrijk is het verhogen van de flexibiliteit en de slagkracht van de gemeente en de

25

burgerinitiatieven die ze beoogt. Dat kan onder andere door het expliciet opnemen van de mogelijkheid om wetgeving die vernieuwende projecten in de weg zitten (tijdelijk) buiten werking te stellen of de procedures aanzienlijk te versimpelen en te versnellen. Hierdoor ontstaat regelvrije ruimte voor experimenten en nieuwe nog onbekende ontwikkelingen. Geld Overheidsbeleid is tandeloos zonder een heldere visie op geld en een borging van de inhoudelijke paragrafen in de begroting. Daar gaat, wederom, een traject aan vooraf. Niet alleen ontbreekt het de gemeente zelf vaak aan financiën om alle duurzame ambities waar te maken, ze mist ook de financiële draagkracht om de enthousiast ingezette burgerinitiatieven materieel te ondersteunen. Bovendien ontstaan er bij duurzamer en participatiever beleid ook besparingen en inkomsten, die buiten de klassieke begrotingssystematiek vallen. Oplossingen hiervoor zijn niet alleen binnen het gemeentehuis te vinden.

G

In het land zijn tal van subsidieregelingen om innovatieve (voorbeeld)projecten en duurzame investeringen te ondersteunen. Door de subsidiemogelijkheden van andere overheden – provinciaal, nationaal en europees – in kaart te brengen, kan de gemeente lokale initiatieven ondersteuning verlenen zonder dat dit op de eigen middelen drukt. Maar er is meer mogelijk. Zo kan de gemeente zelf een voorbeeldproject starten dat in een nationaal of europees ontwikkelingsprogramma past: een pilot op het gebied van smartgrids, een inpassingsprogramma voor windmolens, een proefproject voor toepassing van biomassa. Door een burgerinitiatief de centrale rol te geven in een van die projecten, ontstaat financieel draagvlak, krijgt het burgerbedrijf de mogelijkheid zich te ontwikkelen en groeit het duurzaamheidsgehalte van de gemeente. Naast deze externe financiering en creatieve verbinding tussen bovengemeentelijke en gemeentelijke projecten, valt ook binnen het gemeentehuis het nodige te winnen. De klassieke begrotingsregels gaan uit van financiële dekking van het beleid dat voor het lopende boekjaar is vastgesteld. Binnen dit kasstelsel kan

26

enigszins geschoven worden met de budgetten, maar daar zit een beperking in. Volgens de regels van het spel zullen besparingen op een beleidsveld, direct geclaimd worden om op andere thema’s extra geld uit te geven. Daarbij komt dat het wettelijk niet is toegestaan om inkomsten of besparingen in te boeken die in de (verre) toekomst mogelijk worden gerealiseerd. Dat zet een rem op maatregelen en investeringen die zich over een lange periode terugbetalen. Zo zal een investering in led-armaturen in de openbare verlichting op basis van de totale kosten in de levensduur (Total cost of ownership, TCO) ruimschoots terugbetalen, maar is deze begrotingstechnisch niet te verantwoorden. Vergelijkbare rekensommen ontstaan bij burgerinitiatieven, die hun besparing ontlenen aan de mogelijkheden om gerealiseerde besparingen te besteden aan verdere verbetering van het initiatief. Het eerder genoemde voorbeeld van functioneel wegbeheer en een vergelijking met het onderhoud van de riolering maken dit duidelijk. Het wegbeheer, zo blijkt uit het experiment in Lochem, kan worden uitgevoerd voor een aanzienlijk lager bedrag dan tot nu toe gebeurt. Daarvoor is het wel nodig om meerjarige afspraken te maken met burgers en bedrijven. Die afspraken zijn alleen uitvoerbaar als ook de beschikbare budgetten voor het werk meerjarig vaststaan. Sterker nog, het lijkt mogelijk om met innovatie en circulaire inzet van de benodigde grondstoffen de kosten op termijn verder te verlagen. De gemeente heeft voorgesteld om het beschikbare budget jaarlijks te reserveren voor een coöperatief partnerschap van de gemeente, de wegbeherende bedrijven en de burgers, dat het wegonderhoud gedurende meerdere coalitieperioden verzorgt. Voor de bedrijven is het alleen interessant om te investeren in verbetering en kostenverlaging, als ze het vooruitzicht en de zekerheid hebben dat de resultaten van de inspanningen (returns on investments) niet direct worden afgeroomd. Deze oormerking van het budget in de begroting kennen we van het rioleringbeheer. Veel duurzame investeringen hebben een vergelijkbaar onomstreden belang en verdienen daarom eenzelfde status aparte buiten de reguliere begroting.

27

Deze creatieve vorm van financiering – ook wel circulaire financiering genoemd – de opname in het collegeprogramma en in de ambtelijke rolopvatting en werkwijzen zijn manieren om duurzame ontwikkeling en burgerparticipatie voor de lange termijn te waarborgen. Want het vertrouwen en de samenwerking met burgers die met veel geduld, diplomatie en slim gebruik van middelen zijn opgebouwd, blijven kwetsbaar, zolang ze niet in de reguliere structuur en cultuur zijn ingebouwd.

28

6. Duurzaam Door Burgerinitiatieven tot volle wasdom brengen klinkt gemakkelijk, maar vraagt een secure aanpak en enorm doorzettingsvermogen, van zowel de initiatiefnemers als de bestuurders. Vanaf het begin is het risico op ontsporing aanwezig. Paradoxaal genoeg zijn alle onvoorziene voetangels en klemmen te voorzien. En als ze toch op je weg komen zijn ze te ontmantelen voordat ze onherstelbare schade aan het initiatief en het daarop gerichte beleid toebrengen. Hetzelfde geldt voor het duurzaam onderhouden van in gang gezette initiatieven. Waar zitten de valkuilen en potentiële problemen? 3

Les 1: Macht Om resultaat te boeken is een prudente omgang met macht van levensbelang. Gemeentebestuurders moeten soms hun stempel zetten op een proces, maar doen dat altijd op een manier die aansluit op de ideeën, idealen, belangen en risico’s van de initiatiefnemers, medebestuurders en uitvoerders van een project.

M

Formeel bepaalt de bestuurder hoever zij of hij de burger laat binnendringen in het bolwerk van de overheid. Wie die beslissingsbevoegdheid met souplesse hanteert komt aanzienlijk verder dan wie het als machtsmiddel inzet. Dit begint al met de keuze van een initiatief als maatschappelijke partner voor de overheid. Door hier open en uitnodigend te zijn, verleidt je de burger om mee te doen, ook met een initiatief dat hij of zij niet zelf heeft ingebracht. Deze souplesse geldt evenzeer het interne spel binnen de muren van het overheidsbolwerk, het gemeentehuis, het college van B&W en de gemeenteraad. Ook daar zal een machtsstrijd de ontwikkeling in de weg staan. Gevoel, diplomatie, geduld, collegialiteit, elkaar wat gunnen, gezamenlijke focus op het doel. Kortom, prudente omgang met de macht is de eerste sleutel.

3

De terreinen waar we lessen trekken zijn ontleend aan het praktijkonderzoek: Leren van Lochem – Praktijkvoorbeeld van hoe lokaal bestuur vertrouwen schenkt aan de energieke samenleving, Thomas Hoppe en Donald van den Akker, RVO-Duurzaam Door, juni 2014. In bijlage zijn de lessen die daarin getrokken zijn kort samengevat.

29

L

Les 2: Leren Een burgerinitiatief heeft de tijd nodig om zich te ontwikkelen. Ook voor het bestuur en de gemeenteraad is de situatie nieuw. Iedereen heeft baat bij experimenteerruimte en de mogelijkheid kennis op te doen in contact met geestverwanten in het land.

Ongeduldige jacht op succes, druk vanuit de overheid om resultaat te boeken en de drang om ontwikkelingen in beleid om te zetten ontnemen een burgerinitiatief van de benodigde incubatietijd. Een nieuw initiatief heeft tijd nodig om zich te ontwikkelen, de vorm te kiezen die het best past en de inhoudelijke zaken in de vingers te krijgen. De overheid doet er ook goed aan om in het samenspel met het burgerinitiatief, zeker in de beginperiode, het lerend vermogen een belangrijke plaats te geven. Een intensieve zoektocht met de initiatiefnemers naar ervaringen van gelijksoortige projecten in den lande – zowel inhoudelijk als organisatorisch – is één ding. Minstens zo belangrijk is het leerproces bij de bestuurders en ambtenaren, die moeten wennen aan een plaats in de bijrijdersstoel. Samen moeten de overheid en het initiatief een manier van samenwerken tot stand brengen, dat ook op termijn houdbaar is.

V/M

Les 3: Vertrouwen en mensgerichtheid Een burgerinitiatief heeft vertrouwen nodig en floreert bij een mensgerichte benadering. Door plannen in samenspel te ontwikkelen en de initiatiefnemers een eigen verantwoordelijkheid te geven in het proces ontstaat dat vertrouwen.

Bij de keuze van een of meerdere initiatieven draait alles om vertrouwen. Zelf vertrouwen uitstralen in de haalbaarheid van het initiatief en gelijktijdig vertrouwen winnen van de initiatiefnemers, dat je hen aan het stuur laat en helpt om hun eigen ambitie waar te maken. Die balans van vertrouwen geven en ontvangen, speelt ook later een belangrijke rol, als samen wordt gezocht naar een inpassing van het initiatief in het gemeentelijke beleid. Ook in het beleidsproces is vertrouwen tussen bestuurders onderling en tussen bestuurder en de ambtelijke ondersteuning goud waard. Een prachtig moment om het vertrouwen te geven is het (laten) organiseren van een bijeenkomst waar in alle vrijheid over het door de burgers gewenste beleid

30

van de toekomst gesproken kan worden. De ultieme test is het winnen van het vertrouwen van de gemeenteraad. Benutten van burgerkracht in het gemeentebeleid zal de rol en macht van de raad immers verregaand beïnvloeden.

H

Les 4: Haalbaarheid Een burgerinitiatief dat steun krijgt van de gemeente is geen vrijblijvende onderneming. Ook voor het gemeentebestuur is het slagen van een project van levensbelang. Een solide businessplan kan als lakmoesproef gezien worden.

Vanaf de beginfase van het burgerinitiatief is het realiseren van succes van belang. Daarom is het verstandig om het initiatief direct te richten op concrete doelen en overzienbare projecten. Als dat lukt en het initiatief levensvatbaar blijkt, kan gedacht worden aan doorschakelen naar een volgende fase, een nieuw initiatief of uitbreiding van de activiteiten. Deze uitbreiding is gebaat bij een solide businesscase zodat verdere verzelfstandiging in het zicht komt. Haalbaarheid is evenzeer nodig voor het opnemen van het initiatief – en in bredere zin, het samenspel met de gemeenschap – in het gemeentebeleid. Het heeft immers geen zin om onhaalbare wensdromen tot beleid te verheffen.

A

Les 5: Agendering Een burgerinitiatief heeft er baat bij om zich in relatieve luwte te ontwikkelen. Het helpt om het in de beginfase niet te zwaar op de politieke en maatschappelijke agenda te plaatsen. Als levensvatbaarheid gloort kan het een startpunt vormen voor grotere gemeentelijke ambitie en kan het gekoppeld worden aan andere maatschappelijke processen.

Rijping van een initiatief gaat meestal beter in een beleidsvrije ruimte, waarin het initiatief nog geen officiële status in het gemeentebeleid heeft. Zo ontstaat een weerstandsarme beleidsvrije periode – er ligt immers nog niets vast in nota’s of raadsbesluiten – die kansen biedt om intern te werken aan de aspecten die de verschillende beleidsvelden overschrijden. Zo kan in het hele bestuurs- en ambtenarenapparaat gewerkt worden aan kennis van en draagvlak voor burgerinitiatieven. Zodra de tijd rijp is, kan een

31

burgerinitiatief geformaliseerd worden in raadsbesluiten of in een nieuw collegeprogramma. Dan is ook de tijd gekomen om het initiatief volop in de schijnwerpers van de publieke ruimte te plaatsen. Les 6: Rolwisseling Een gemeentebestuur doet er goed aan om een samenwerkingsmodel te ontwikkelen voor burgerinitiatieven. Daarin is ruimte voor rolwisseling gewenst, zodat de ene keer de maatschappelijke partner de kar trekt en dan weer de gemeente het voortouw neemt. Deze rolwisseling maakt zowel een slagvaardige burgeronderneming als een stevig overheidsbeleid mogelijk.

R

De initiatiefrijke burger en de bestuurder hebben verschillende rollen in de realisatie van het beoogde succes. Door elkaar hierin te ondersteunen ontstaat het benodigde teamwork. Het samenspel is een voortdurende balanceeract waarin soms het burgerinitiatief het voortouw neemt en op andere momenten de overheid. Gelijkwaardigheid is daarbij een van de sleutels. De rolwisseling geld ook in het bestuurlijke proces. Soms is het goed om een initiatief onder de bestuurlijke arm te nemen, soms komt het verder als de bestuurder het met rust laat. Soms kun je je kennis inbrengen, soms moet je gewoon luisteren. Natuurlijk is het ideaal als het initiatief snel op eigen benen komt te staan. Dan is het mogelijk om als overheid de samenleving te volgen in plaats van zelf de weg te wijzen – een relatief nieuwe positie voor het lokale bestuur.

P/N

Les 7: Proces- en netwerkmanagement Ook als de gemeente het burgerinitiatief veel vrijheid geeft is het van belang dat ze het proces professioneel ondersteunt. Inzet van het netwerk van de wethouder en de slagkracht van de gemeentelijke organisatie kunnen helpen om doorbraken te creëren.

De succes- en faalfactoren zitten vaak niet in de inhoud maar in de ontwikkeling van de onderliggende organisatie. Mensen nemen en ondersteunen immers een initiatief op een gebied waar hun interesse en

32

kennis ligt. Met name in de beginperiode kan de gemeente, bijvoorbeeld met de inzet van een opbouwwerker of procesmanager, helpen met de inbedding van het inhoudelijke verhaal in een organisatorische structuur. Een minstens zo waardevolle bijdrage kan komen uit het uitgebreide netwerk van de wethouder of zijn medewerkers. Zij kennen mensen die een nuttige rol kunnen spelen in de organisatie, zij kennen ondersteuningsnetwerken in den lande en, niet het minste, zij kennen regelingen om aan financiële ondersteuning te komen.

G

Les 8: Grensverleggend Om maximaal te kunnen profiteren van een burgerinitiatief kan het opzoeken van de grenzen van het voorstelbare en het aanvaardbare helpen.

De opname van burgerinitiatieven in de besturingsfilosofie van de gemeentelijke overheid is op zich al een grensverleggende ontwikkeling. Om daarmee resultaten te boeken is het essentieel om de lat hoog te leggen. Een burgerinitiatief dat hetzelfde doet als een bedrijf of de ‘oude’ gemeente voorheen deed, voegt niets wezenlijks toe. Een burgerinitiatief dat de grenzen verlegt, bijvoorbeeld door de doorbraak van hernieuwbare energie te versnellen, zorgt voor meerwaarde. In de zoektocht naar de grens en het oprekken daarvan kan enige spanning wonderen doen. Het voorbeeld van het functioneel wegbeheer in Lochem met een budgetverlaging van 70% maakt direct een enorme creativiteit los, zowel in de zoektocht naar optimale bediening van de omwonenden, nieuwe manieren van wegonderhoud, nieuwe organisatievormen én nieuwe dynamiek in de besluitvorming in de gemeenteraad. Op al deze terreinen vergroot het initiatief de betrokkenheid van alle spelers. Blijvende betrokkenheid De energieke samenleving eist anno 2014 haar plek op in het lokale speelveld. Dat roept om een omvorming van de besturingsprocessen binnen de overheid. Er ontstaat een mengvorm van vertegenwoordigende democratie en participatieve democratie. Deze hybride besturing van de samenleving – zelfsturing vermengd met collectieve borging – is zowel het

33

gevolg van als de motor achter de blijvende betrokkenheid van de gemeenschap. Het is nu de kunst om de innovatieve aanpak die begon met een of enkele burgerinitiatieven maatschappelijk en beleidsmatig in te bedden. Het zal onderdeel moeten worden van de structuur, de cultuur en de werkwijze van de overheid. Als deze nieuwe overheid zich open opstelt naar de energieke samenleving zal de vernieuwing ook daar zijn beslag krijgen en is de overgang naar een energiek samenspel van bestuur en burger gemaakt en is besturen met burgerkracht de nieuwe realiteit.

34

Colofon: Dit boekje is geschreven ten behoeve van het evenement HierOpgewekt, 21 november 2014 Tekst: Donald van den Akker (Oprit Duurzaamheid) en Jos van der Schot (Van der Schot Tekst & Context) Het maakt deel uit van een groter project over besturen in de Energieke Samenleving, georganiseerd door Duurzaam Door, een kennisprogramma van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland

Van der Schot Tekst & Context

35

36