Bescherming van de grutto in Nederland

MASTERTHESIS RECHTSGELEERDHEID

Bescherming van de grutto in Nederland R.S. Lameijer

© Elwin van der Kolk

Bescherming van de grutto in Nederland Voldoet Nederland aan de verplichtingen die zij heeft op grond van internationaal en Europees recht ten aanzien van bescherming van de grutto?

Naam Administratienummer Onderwijsinstelling Afstudeerrichting Datum Examencommissie

: R.S. Lameijer : 784161 : Tilburg University : Rechtsgeleerdheid accent Recht en Duurzaamheid : 30 mei 2014 : prof. dr. C.J. Bastmeijer mr. dr. F.M. Fleurke mr. H.M. Dotinga

Voorwoord Voor u ligt de masterthesis ‘Bescherming van de grutto in Nederland’ welke ik, in het kader van het afronden van de master Rechtsgeleerdheid accent Recht en Duurzaamheid aan Tilburg University, heb geschreven. Kort zal ik hieronder schetsen hoe ik op dit onderwerp ben gekomen, aan wie deze thesis is gericht en ik zal een woord van dank uitspreken. Altijd al ben ik mij bewust geweest van mijn groene omgeving en heb hiervoor door de jaren heen, mede door mijn opgroeien in het groen, een affiniteit mee ontwikkelt. Mijn interesse was dan ook snel gewekt door de enthousiaste colleges van dhr. prof. Bastmeijer. Op zijn aanraden heb ik bij Vogelbescherming Nederland het verzoek neergelegd om bij hen stage te lopen en mijn masterthesis te schrijven. Hier werd ik door mijn toenmalige stagebegeleider dhr. mr. Dotinga en alle collega’s warm ontvangen. Gedurende deze stage is het onderwerp van deze masterthesis op advies van mijn begeleider vastgesteld. Hiermee ben ik enthousiast aan de slag gegaan en dit heeft geresulteerd in deze masterthesis. Deze masterthesis bevat een analyse van de wijze waarop Nederland met haar internationale en Europese verplichtingen met betrekking tot het beschermen van de grutto omgaat en is dus in feite gericht aan de centrale en decentrale overheden die worden betrokken bij het onderzoek. Met het oog op de staat van instandhouding doet de grutto het op dit moment niet goed, terwijl Nederland wel de verplichtingen heeft om de grutto in leven te houden. Dank gaat uit naar dhr. mr. Dotinga voor de intensieve begeleiding bij het opstarten van mijn afstudeertraject en het bieden van een hele mooie stage-ervaring. Tevens gaat mijn dank uit naar dhr. prof. Bastmeijer voor de verdere begeleiding en de nuttige tips die hebben geleid tot de masterthesis zoals deze nu voor u ligt. Tilburg, mei 2014 Renée Lameijer

3

Inhoudsopgave Voorwoord................................................................................................................................... 3 Inhoudsopgave............................................................................................................................. 4 Lijst van afkortingen ..................................................................................................................... 6 1.

2.

Inleiding ............................................................................................................................... 7 1.1.

Aanleiding ................................................................................................................................ 7

1.2.

Onderzoeksvragen................................................................................................................... 9

1.3.

Methoden van onderzoek ..................................................................................................... 11

Internationale en Europese verplichtingen .......................................................................... 12 2.1.

2.1.1.

Biodiversiteitsverdrag.................................................................................................... 12

2.1.2.

Verdrag van Bern ........................................................................................................... 14

2.1.3.

Verdrag van Bonn .......................................................................................................... 16

2.1.4.

Overeenkomsten onder het Verdrag van Bonn ............................................................ 17

2.2.

Europees recht ...................................................................................................................... 20

2.2.1.

Vogelrichtlijn ................................................................................................................. 20

2.2.2.

Habitatrichtlijn............................................................................................................... 24

2.3.

3.

Internationaal recht .............................................................................................................. 12

Toetsingskader ...................................................................................................................... 26

2.3.1.

Internationaal recht....................................................................................................... 26

2.3.2.

Europees recht .............................................................................................................. 28

Nationale inzet ................................................................................................................... 29 3.1.

Nationale wetgeving.............................................................................................................. 29

3.1.1.

Flora- en faunawet ........................................................................................................ 29

3.1.2.

Natuurbeschermingswet 1998 ...................................................................................... 32

3.1.3.

Overige relevante wetgeving ........................................................................................ 34

3.2.

Nationaal beleid .................................................................................................................... 37

3.2.1.

Doelsoortenlijst en de leefgebiedenbenadering ........................................................... 37

3.2.2.

Gedragscodes ................................................................................................................ 37

3.2.3.

Instandhoudingsdoelstellingen ..................................................................................... 37

3.2.4.

Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte ....................................................................... 38

3.2.5.

AMvB’s ........................................................................................................................... 39

3.2.6.

Milieukwaliteitseisen..................................................................................................... 39

3.3.

Toetsing nationale inzet ........................................................................................................ 40

3.3.1.

Toetsing aan internationale verplichtingen .................................................................. 40 4

4.

3.3.2.

Toetsing aan Europese verplichtingen .......................................................................... 44

3.3.3.

Taken voor de provinciën .............................................................................................. 45

Provinciale inzet ................................................................................................................. 46 4.1.

4.1.1.

Beheerplannen Natura 2000 ......................................................................................... 47

4.1.2.

Provinciale uitvoering leefgebiedenbenadering ........................................................... 47

4.1.3.

Structuurvisie Grutsk op ‘e Romte ................................................................................ 48

4.1.4.

Verordening Romte Fryslan 2011 .................................................................................. 48

4.1.5.

Toetsing Friese inzet ...................................................................................................... 48

4.2.

Beleid in Noord-Holland ........................................................................................................ 49

4.2.1.

Beheerplannen Natura 2000 ......................................................................................... 50

4.2.2.

Provinciale uitvoering leefgebiedenbenadering ........................................................... 50

4.2.3.

Structuurvisie Noord-Holland 2040............................................................................... 51

4.2.4.

Provinciale Ruimtelijke Verordening ............................................................................. 51

4.2.5.

Toetsing Noord-Hollandse inzet .................................................................................... 51

4.3.

5.

Beleid in Friesland ................................................................................................................. 46

Beleid in Zuid-Holland ........................................................................................................... 52

4.3.1.

Beheerplannen Natura 2000 ......................................................................................... 52

4.3.2.

Provinciale uitvoering leefgebiedenbenadering ........................................................... 52

4.3.3.

Provinciale Structuurvisie Zuid-Holland ........................................................................ 53

4.3.4.

Verordening Ruimte ...................................................................................................... 53

4.3.5.

Toetsing Zuid-Hollandse inzet ....................................................................................... 54

Conclusies en aanbevelingen ............................................................................................... 55 5.1.

Doet Nederland genoeg? ...................................................................................................... 55

5.2.

Doen de provincies genoeg? ................................................................................................. 56

5.3.

Vooruitblik: wetsvoorstel Wet natuurbescherming .............................................................. 56

Literatuurlijst ............................................................................................................................. 58 BIJLAGE 1 Instandhoudingsdoelstellingen per Natura 2000-gebied ................................................ 1

5

Lijst van afkortingen AB ABRvS AEWA AMvB Art. Awb Barro CvP EC EG EHS EHV Ffw GS GW GLB HvJ EG Hrl IBA ILG IPO m. nt. M&R Nbw NPS NTER Pb EU POP2 POP3 PS PVRS Rb SBZ SKNL SNL SVIR SVNL TO Trb. VMR Vrl Wabo Wm Wro

Tijdschrift AB Rechtspraak Bestuursrecht Afdeling Bestuursrechtspaak van de Raad van State African-Eurasian Waterbird Agreement Algemene Maatregel van Bestuur Artikel Algemene wet bestuursrecht Besluit algemene regels ruimtelijke ordening Conferentie van Partijen Europese Commissie Europese Gemeenschap Ecologische Hoofdstructuur Ecologische Verbindingszone Flora- en faunawet Gedeputeerde Staten Grondwet Gemeenschappelijk Landbouwbeleid Hof van Justitie van de Europese Gemeenschap Habitatrichtlijn Important Bird Area Investeringsbudget Landelijk Gebied Interprovinciaal Overleg met noot Tijdschrift voor Milieu & Recht Natuurbeschermingswet 1998 Nationale Plattelandsstrategie Nederlands Tijdschrift voor Europees Recht Publicatieblad van de Europese Unie Plattelandontwikkelingsprogramma 2007-2013 Plattelandsontwikkelingsprogramma 2014-2020 Provinciale Staten Provinciale Verordening Ruimtelijke Structuurvisie Rechtbank Speciale beschermingszone Uitvoeringsregeling Kwaliteitsimpuls Natuur en Landschap Stelsel Natuur- en Landschapsbeheer Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte Uitvoeringsregeling Natuur- en Landschapsbeheer Tijdschrift voor Omgevingsrecht Tractatenblad Vereniging voor Milieurecht Vogelrichtlijn Wet algemene bepalingen omgevingsrecht Wet milieubeheer Wet ruimtelijke ordening 6

1. Inleiding 1.1.

Aanleiding

Gesteld kan worden dat de huidige natuurbeschermingsregelgeving niet voldoende voorkomt dat veel vogelsoorten (te) hard achteruit gaan. Inheemse vogelsoorten die bedreigd worden of kwetsbaar zijn worden bijgehouden op de ‘Rode Lijst van de Nederlandse broedvogels’ die door het toenmalige Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit in 2004 is vastgesteld. Op deze lijst staan op dit moment 78 vogelsoorten vermeld waarvan de staat varieert van niet meer in Nederland voorkomend tot gevoelige soort. 1 Deze lijst wordt door de overheid gebruikt voor het stellen van prioriteiten. De Rode Lijst wordt periodiek herzien door SOVON Vogelonderzoek en Vogelbescherming Nederland. In de praktijk is de Rode Lijst niet voldoende om bedreigde vogels de nodige bescherming te bieden. Dit blijkt onder andere uit het gegeven dat 64% van de broedvogels, welke zijn beschermd onder de Vogelrichtlijn, in een ongunstige staat van instandhouding verkeert.2 Een schrijnend voorbeeld hiervan is de grutto: deze soort is sinds 1990 in aantal met de helft afgenomen.3 De trend is dat de populatie grutto’s over de afgelopen 40 jaar gestaag achteruit gaat.4

Figuur 1 Populatietabel van de grutto

5

Nu is Nederland wel wat gewend op het gebied van ecologische achteruitgang, maar dit zijn drastische cijfers waardoor de aandacht over de afgelopen jaren op de grutto is gevestigd.6 Op het gebied van bescherming, beheer en onderzoek is dan ook een grote samenwerking op gang gekomen voor het in stand houden van de grutto en andere weidevogels. Voor het behoud van de grutto is een aangescherpt agrarisch natuurbeheerbeleid en een krachtige regie van de overheid bij ruimtelijke ontwikkelingen nodig.7 Omdat de grutto leeft op het weideland is het nodig om weidevogelvriendelijk te ‘boeren’. Ondanks het feit dat ruimtelijke ontwikkelingen aan de Flora- en faunawet en de Natuurbeschermingswet 1998 worden getoetst zijn deze ontwikkelingen buiten het broedseizoen niet gebonden aan grenzen. De vraag leeft of er door de Nederlandse overheid voldoende wordt gedaan om de nodige bescherming voor de grutto te realiseren.

1

Peeters & Wheeler 2008, p. 22. Zie o.a. Planbureau voor de Leefomgeving, Balans voor de leefomgeving 2012, p. 179. 3 Teunissen & van Paassen 2013, p.5. 4 Idem. 5 Teunissen & van Paassen 2013, p.7. 6 Altenburg & Wymenga 2006, p.98. 7 Idem. 2

7

Het wetsvoorstel Wet natuurbescherming8 dat door staatssecretaris Bleker in augustus 2012 werd gepresenteerd geeft geen positieve vooruitblik voor de grutto. Met dit wetsvoorstel zal een drietal wetten worden geïntegreerd; de Flora- en faunawet, de Natuurbeschermingswet 1998 en de Boswet. In verhouding tot deze wetten zal er met het wetsvoorstel Natuurbescherming terug worden gegaan naar een lager natuurbeschermingsniveau, namelijk naar het minimale beschermingsniveau dat wordt voorgeschreven in het Europese recht.9 Het wetsvoorstel is door de Tweede Kamer controversieel verklaard omdat de impact ervan veel te groot zou zijn.10 Voorts leeft er bij meerdere partijen op dit moment de opvatting dat het aangepaste wetsvoorstel niet in voldoende mate voorziet in soortenbescherming voor soorten die bedreigd zijn of in een ongunstige staat van instandhouding verkeren zoals de grutto.11 Omdat zij er niet achter staan is er door verschillende politieke partijen de initiatiefnota ‘Mooi Nederland’ aangeboden als alternatief voor dit wetsvoorstel. Ook de campagne ‘Red de rijke weide’ van Vogelbescherming Nederland is een voorbeeld dat illustreert dat de vraag leeft of er voldoende maatregelen door de Nederlandse overheid worden genomen om de grutto te beschermen. Vogelbescherming Nederland heeft in juni 2013 deze campagne opgestart om de overheid te bewegen het boerenland vogelvriendelijk(er) te maken voor de weidevogels, omdat zij op dit moment aan het uitsterven zijn: hun staat van instandhouding wordt serieus bedreigd.12 Kortom we zijn bezig met wat Nederland nu wel (of juist niet) doet om de grutto te beschermen en het natuurbeschermingsrecht is in beweging doordat er plannen voor het structureren van wetgeving op dit gebied liggen. In het natuurbeschermingsrecht wordt onderscheid gemaakt tussen gebiedenbescherming en soortenbescherming. Soortenbescherming ziet op de bescherming van soorten, ongeacht waar deze vandaan komen of leven. Gebiedenbescherming ziet op de bescherming van aangewezen gebieden. Idealiter vullen soortenbescherming en gebiedenbescherming elkaar aan. Binnen soortenbescherming kan weer een onderscheid tussen actieve en passieve bescherming worden gemaakt. Passieve bescherming bestaat voornamelijk uit het verbieden van handelingen (zoals in art. 9-13 Flora- en faunawet).13 Wanneer het passieve beschermingsrecht niet voor voldoende bescherming kan zorgen, komt het actieve beschermingsrecht in beeld. Dit beslaat de positieve maatregelen die moeten worden genomen om een gunstige staat van instandhouding van soorten te waarborgen. Het actieve soortenbeschermingsregime komt in de praktijk neer op de overheid omdat de beschermingsmaatregelen door haar moeten worden genomen of gestimuleerd. Het komt voor de uitvoering van passieve en actieve soortenbescherming vervolgens neer op hoe de verplichtingen door de overheid worden omgezet in het nationale recht en tevens op hoe zij worden toegepast door de uitvoerders: de centrale en decentrale overheid. Welke maatregelen moet Nederland nemen op grond van het internationale en Europese recht voor de bescherming van de grutto en in welke mate neemt zij daadwerkelijk deze maatregelen? Met dit onderzoek zal deze vraag worden beantwoord. In de eerste plaats worden de beschermingsverplichtingen voor de grutto onder het internationale en 8

Kamerstukken II 2011/12, 33 348, nr. 2. Kamerstukken II 2011/12, 33 348, nr. 3, p. 6. 10 ‘Natuurwet Bleker controversieel verklaard’, nu.nl 9 oktober 2012, www.nu.nl/politiek/2929897/natuurwetbleker-controversieel-verklaard.html. 11 Zie o.a.: Dotinga, Meijer & Scheerens 2012 en het advies van de Raad van State (Kamerstukken II 2011/12, 33 348, nr. 4). 12 Zie: www.redderijkeweide.nl/nieuws/. 13 Woldendorp 2012, p. 198. 9

8

Europese recht geïdentificeerd. Vervolgens zal er worden ingegaan op de wijze waarop Nederland uitvoering geeft aan deze verplichtingen. De meerwaarde van dit onderzoek op grond van het voorgaande is van tweeërlei aard. Het kan in de eerste plaats worden gehanteerd als handleiding over de beschermingsverplichtingen voor de grutto die Nederland heeft op grond van internationaal en Europees recht. Daarnaast is het een evaluatie van de wijze waarop Nederland op dit moment met deze verplichtingen omgaat. Gedurende het onderzoek staat de volgende vraag centraal: Voldoet Nederland aan de verplichtingen die zij heeft op grond van internationaal en Europees recht ten aanzien van bescherming van de grutto?

1.2.

Onderzoeksvragen

Voor het beantwoorden van de centrale onderzoeksvraag zullen de volgende onderzoeksvragen gedurende het onderzoek behandeld worden. 1. Welke verplichtingen heeft Nederland op grond van internationaal en Europees recht ten aanzien van de bescherming van de grutto? Om de centrale onderzoeksvraag te kunnen beantwoorden zal er eerst een analyse van het internationale en het Europese recht worden gemaakt om te bezien welke verplichtingen zij scheppen ten aanzien van bescherming van de grutto in Nederland. Internationaal recht Bij de analyse van het internationaal recht zal worden gekeken naar het Biodiversiteitsverdrag14 omdat dit mondiale verdrag in de preambule een doelstelling bevat welke een zeer ruime soortenen gebiedenbescherming omvat.15 Voorts zal bij het beantwoorden van deze vraag het Verdrag van Bern16 worden betrokken om te bezien of dit verdrag verplichtingen bevat met betrekking tot bescherming van de grutto. Nederland is partij bij dit regionale verdrag, dat door de EU is geïmplementeerd in de Habitatrichtlijn.17 Ook het Verdrag van Bonn18 zal deel uitmaken van dit onderzoek met betrekking tot bovengenoemde verplichtingen. Dit omdat zij als doel heeft om trekkende diersoorten te beschermen en dan voornamelijk het beschermen van de bedreigde trekkende diersoorten. Onder het Verdrag van Bonn is de overeenkomst ter bescherming van Afrikaans-Euraziatische trekkende watervogels19 gesloten. Deze overeenkomst zal ook bij dit onderzoek worden betrokken. Voor het beantwoorden van de vraag welke verplichtingen internationale regelgeving bevat omtrent bescherming van de grutto zal voor de uitleg en toepassing van de relevante bepalingen onderzoek worden gedaan in toelichtende documenten van de verdragsorganisaties.

14

Verdrag inzake Biologische Diversiteit, 29 december 1993 (Trb. 1994,169). Backes, Freriks & Robbe 2009, p. 23. 16 Verdrag inzake het behoud van wilde dieren en planten en hun natuurlijke leefmilieu in Europa, 19 september 1979 (Trb. 1980, 60). 17 Woldendorp 2011, p. 22. 15

18 19

Verdrag inzake de bescherming van trekkende wilde diersoorten, 23 juni 1979 (Trb. 1981, 6). Overeenkomst van 16 juni 1990 (Trb. 1996, 285).

9

Europees recht Bij het analyseren van het Europees recht ten aanzien van bescherming van de grutto zal het onderzoek zich richten op de Vogelrichtlijn20 en de Habitatrichtlijn21. De Vogelrichtlijn beoogt randen minimumvoorwaarden vast te stellen om alle in het wild levende vogels en hun leefgebieden te beschermen.22 Voorts bevat de Habitatrichtlijn het juridische instrumentarium om soorten- en gebiedenbescherming te realiseren.23 De Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn zijn onmisbaar in dit onderzoek omdat zij de kern vormen van het Europese natuurbeschermingsrecht en tevens belangrijke verplichtingen bevatten voor lidstaten ten aanzien van bescherming van de grutto. Bij het beantwoorden van deze vraag zal worden gekeken naar de uitleg die het Europese Hof van Justitie geeft aan de verschillende richtlijnbepalingen. 2. Hoe zijn de verplichtingen op het gebied van bescherming van de grutto geïmplementeerd in nationale wetgeving en beleid? Voor de beantwoording van deze vraag zal geïdentificeerd worden welke beschermingsverplichtingen er voor de grutto uit het nationale recht voortvloeien. Om dit te kunnen beoordelen zullen allereerst de Flora- en faunawet en de Natuurbeschermingswet 1998 worden geanalyseerd. De Flora- en faunawet omvat dé omzetting van het Europese soortenbeschermingsrecht in het nationale recht en zij vloeit voort uit de eerder aangehaalde Habitatrichtlijn en Vogelrichtlijn.24 De Natuurbeschermingswet is op haar beurt de omzetting van gebiedenbescherming uit de richtlijnen. Ook zullen relevante beleidsplannen worden betrokken bij dit onderzoek zoals de doelsoortenlijst, de leefgebiedenbenadering en de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte. Tevens zal er onderzoek worden gedaan in andere relevante wetgeving zoals de Wet ruimtelijke ordening welke onder andere de basis vormt voor nationale en provinciale structuurvisies. Zoals in de inleiding reeds aangestipt ligt er op dit moment het wetsvoorstel Natuurbescherming. Dit wetvoorstel zal worden betrokken bij het onderzoek in die zin, dat er aan de hand van het onderzochte, punten van aandacht voor dit wetsvoorstel worden meegegeven. 3. Hoe wordt er in Nederland in de praktijk aan de verplichtingen op het gebied van bescherming van de grutto vormgegeven? Hoe de beschreven verplichtingen in de praktijk worden nageleefd zal geïllustreerd worden door te onderzoeken hoe de overheid en de belangrijkste grutto-provincies zich bezig houden met het beschermen van de grutto. De belangrijkste provincies voor de grutto zijn Friesland (hier broedt 33% van de populatie), Noord-Holland (hier broedt 25% van de populatie) en Zuid-Holland (hier broedt 12% van de populatie).25 Daarom zullen deze bij het onderzoek worden betrokken.

20

Richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PbEG L 103), opnieuw vastgesteld bij richtlijn 2009/147/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 30 november 2009 (PbEU 2010, L 20). 21 Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PbEG L 206). 22 Backes, Freriks & Robbe 2009, p. 25. 23 Idem. 24 Boerema & de Jong 2012. p.12. 25 Boerema & de Jong 2012, p. 6.

10

4. Conclusie: Voldoet Nederland aan de verplichtingen welke zij heeft op grond van het internationale en Europese recht op het gebied van bescherming van de grutto? Wanneer de verplichtingen op het gebied van bescherming van de grutto op internationaal en Europees niveau zijn vastgesteld, wanneer duidelijk is hoe de verplichtingen op het gebied van bescherming van de grutto op nationaal niveau zijn geïmplementeerd in nationale wetgeving en beleid en er is onderzocht hoe Nederland deze verplichtingen in de praktijk uitvoert kunnen er conclusies worden getrokken. Door middel van een vergelijking tussen de maatregelen die Nederland neemt en de verplichtingen die Nederland heeft op internationaal en Europees niveau in het kader van bescherming van de grutto kan er een antwoord worden gegeven op de centrale onderzoeksvraag.

1.3.

Methoden van onderzoek

De voor dit onderzoek gehanteerde methodes bestaan uit het inventariseren en analyseren van regelgeving op drie verschillende niveaus: internationaal, Europees en nationaal. Hiervoor zullen de volgende methoden worden gebruikt:  Analyse van regelgeving op het gebied van natuurbescherming: o Internationaal recht: het Biodiversiteitsverdrag, het Verdrag van Bern en het Verdrag van Bonn en haar relevante dochterovereenkomsten. o Europees recht: de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn. o Nationaal recht: de Flora-en faunawet, de Natuurbeschermingswet 1998 en overige relevante wetgeving (onder andere de Wro).  Onderzoek in relevante uitspraken van het Europese Hof van Justitie en de nationale rechter, inclusief annotaties.  Onderzoek in literatuur en rapporten om tot verduidelijking van de verplichtingen ter bescherming van de grutto te komen. Voorts zal onderzoek worden gedaan naar het landelijke en provinciale beleid ten aanzien van bescherming van de grutto. Hiervoor zullen de volgende methoden worden gebruikt:  Analyse van nationaal en provinciaal beleid om te achterhalen welke maatregelen worden genomen.  Onderzoek in literatuur over het nationale en provinciale beleid ten aanzien van bescherming van de grutto.  Het voeren van telefonische en schriftelijke interviews met ambtenaren die betrokken zijn bij het beleid met betrekking tot de bescherming van grutto in de provincie.

11

2. Internationale en Europese verplichtingen Internationaal en Europees natuurbeschermingsrecht vormen de basis voor soortenbescherming en gebiedenbescherming zoals dit in het nationale recht is verankerd, omdat zij doorwerken in de nationale rechtsorde. Doorwerking zorgt ervoor dat alle verdragen waarbij Nederland partij is volgens ongeschreven regel deel uitmaken van de nationale rechtsorde.26 Dit wordt in Nederland geregeld in artikel 93 van de Grondwet (hierna GW) welke verbindende kracht toekent aan eenieder verbindende bepalingen van verdragen en artikel 94 GW welke bepaalt dat de nationale wetten geen toepassing vinden indien deze niet verenigbaar zijn met de eenieder verbindende bepalingen van verdragen. Het internationale recht moet dus onverkort worden toegepast en gaat boven het nationale recht als dit strijdig is. Hieronder wordt het internationaal en Europees recht wat relevant is voor de bescherming van de grutto besproken. Aan de hand hiervan zal er een toetsingskader worden gevormd om de nationale en provinciale inzet met betrekking tot de bescherming van grutto te kunnen beoordelen.

2.1.

Internationaal recht

2.1.1. Biodiversiteitsverdrag Het Biodiversiteitsverdrag is op 29 december 1993 in Rio de Janeiro in werking getreden. ‘Biologische diversiteit’ is het centrale begrip in dit verdrag en wordt geformuleerd als: “de variabiliteit onder levende organismen van allerlei herkomst, met inbegrip van, onder andere, terrestrische, mariene en andere aquatische ecosystemen en de ecologische complexen waarvan zij deel uitmaken”27. Onder de reikwijdte van biologische diversiteit valt ook de grutto omdat deze een levend organisme is. Het doel van dit verdrag is de instandhouding van de biologische diversiteit.28 Hiertoe heeft de bescherming van ecosystemen een centrale rol in het Biodiversiteitsverdrag. Het Biodiversiteitsverdrag kent dan ook geen bepalingen die expliciet zien op soortenbescherming. Echter erkent het verdrag, onder andere in de preambule, wel dat de bescherming van de biodiversiteit een belangrijke bijdrage kan leveren aan het beschermen van ecosystemen.29 Behoud en duurzaam gebruik Artikel 6 van het Biodiversiteitsverdrag verwoordt de verplichting voor verdragspartijen om nationale strategieën, plannen of programma’s voor de instandhouding en het duurzaam gebruik van de biodiversiteit te ontwikkelen.30 Voorts dient er, voor zover mogelijk en passend, bij plannen op andere beleidsterreinen rekening te worden gehouden met het behoud en het duurzaam gebruik van de biodiversiteit.31 Inventarisatie en toezicht Identificatie en monitoring van de biodiversiteit worden genoemd in artikel 7 van het Biodiversiteitsverdrag. Dit artikel kan worden gezien als een waarborging van de doeleinden die zijn verwoord in artikel 8 (in-situ bescherming) en 10 (duurzaam gebruik). Bijlage 1 van het Verdrag geeft een indicatieve lijst van categorieën van ecosystemen die voor deze bescherming in aanmerking 26

Zijlmans 2011, p. 14. Artikel 2 Biodiversiteitsverdrag. 28 Artikel 1 Biodiversiteitsverdrag. 29 Dotinga & Trouwborst 2008, p. 113. 30 Artikel 6 lid 1 Biodiversiteitsverdrag. 31 Artikel 6 lid 2 Biodiversiteitsverdrag. 27

12

komen. Hieronder vallen onder andere ecosystemen en habitats die veel endemische of bedreigde diersoorten bevatten en bescherming nodig hebben. Voorts verplicht dit artikel tot het inventariseren van processen en activiteiten die onomkeerbare schadelijke gevolgen kunnen hebben voor de instandhouding en het duurzaam gebruik van de biodiversiteit. Omdat de grutto bedreigd is en bescherming nodig heeft betekent dit dus dat processen en activiteiten welke onomkeerbare gevolgen op haar kunnen hebben moeten worden gemonitord. Behoud in situ Artikel 8 verwoordt soortenbescherming in het Biodiversiteitsverdrag. Het gaat hierbij om in situinstandhouding: de instandhouding van natuurlijke leefgebieden en het behoud en het herstel van soorten in hun natuurlijke omgeving. De relevante maatregelen die, voor zover mogelijk en passend, moeten worden genomen voor de bescherming van soorten zijn:  het bevorderen van de bescherming van ecosystemen;  het bevorderen van de bescherming van natuurlijke leefgebieden;  en de instandhouding van levensvatbare populaties van soorten in hun eigen omgeving.32 Onder artikel 8 valt ook het herstellen van aangetaste ecosystemen en het bevorderen van het herstel van bedreigde soorten.33 Dit dient te gebeuren door middel van de ontwikkeling en uitvoering van plannen of andere strategieën alsook noodzakelijke wetgeving en/of andere regelgeving voor de bescherming van bedreigde soorten en populaties. De grutto is op de internationale rode lijst34 vermeld als bijna bedreigd en valt dus niet onder de bescherming voor bedreigde diersoorten. Echter, zij moet wel in stand worden gehouden omdat zij een levensvatbare soort is. De Conferentie van Partijen (hierna CvP) zegt hierover dat zij aanspoort tot het opnemen van in situ-instandhouding in de nationale plannen of strategieën en maatregelen en het integreren van doelstellingen in andere relevante sectoren.35 Hierin moet het bevorderen van de instandhouding van levensvatbare populaties (populaties waarvan er voldoende individuelen zijn om de populatie te laten voortbestaan36) en dus ook de instandhouding van de grutto worden meegenomen. Voorts wordt in het Strategisch plan voor Biodiversiteit 2011-201037 als doel gesteld dat in 2020 het uitsterven van bedreigde soorten is voorkomen en dat de staat van instandhouding, voornamelijk van de soorten die het meeste vermindering tonen, is verbeterd en opgelopen.38 Duurzaam gebruik Volgens artikel 10 moeten verdragspartijen de principes van instandhouding en duurzaam gebruik integreren in de nationale besluitvorming.39 Voorts moeten er maatregelen omtrent het

32

Artikel 8 lid 4 Biodiversiteitsverdrag. Artikel 8 lid 6 Biodiversiteitsverdrag. 34 The IUCN Red List of Threatened Species. 35 Besluit III/9 van de CvP van het Biodiversiteitsverdrag (11 februari 1997), Implementation of Articles 6 and 8 of the Convention, UNEP/CBD/COP/3/38, p. 67- 69. 36 Gilpin & Soulé 1986. 37 Besluit X/2 van de CvP van het Biodiversiteitsverdrag (29 oktober 2010), The Strategic Plan for Biodiversity 2011-2020 and the Aichi Biodiversity Targets, UNEP/CBD/COP/DEC/X/2. 38 Besluit XI/3 van de CvP van het Biodiversiteitsverdrag (5 december 2012), Monitoring progress in implementation of the Strategic Plan for Biodiversity 2011-2020 and the Aichi Biodiversity Targets, UNEP/CBD/COP/11/35, p. 98-106. 39 Artikel 10 lid 1 Biodiversiteitsverdrag. 33

13

minimaliseren of voorkomen van onomkeerbare schadelijke effecten op biodiversiteit worden genomen.40 Tevens stimuleert dit artikel tot het beschermen en behouden van biodiversiteit, mede door samenwerking van de overheid met de particuliere sector.41 Betekenis van het Biodiversiteitsverdrag voor Nederland De uitvoering op nationaal niveau van de verplichtingen in het Biodiversiteitsverdrag is een heikel punt; de bepalingen in het verdrag dwingen niet tot uniformiteit noch tot collectieve bevoegdheden om maatregelen op (inter)nationaal niveau in het leven te roepen.42 Nederland heeft de autonomie om te bepalen op welke wijze zij bovengenoemde verplichtingen tot het nemen van maatregelen invult, waarbij zij eenvoudig een beroep kan doen op de zinsnede ‘voor zover mogelijk en passend’ welke in de relevante artikelen voorkomt. Dit kan tot gevolg hebben dat Nederland qua beschermingsmaatregelen achterblijft. Norm van het Biodiversiteitsverdrag voor de grutto De grutto moet als levensvatbare populatie in zijn eigen omgeving in stand worden gehouden, voor zover mogelijk en passend, door middel van:  nationale strategieën, plannen of programma’s;  maatregelen en doelstellingen in andere relevante sectoren;  identificatie en monitoring;  het integreren van de principes van instandhouding en duurzaam gebruik in de nationale besluitvorming;  en het voorkomen van onomkeerbare schadelijke effecten. 2.1.2. Verdrag van Bern Het Verdrag van Bern inzake het behoud van wilde dieren en planten in hun natuurlijke leefmilieu in Europa is tot stand gekomen in 1979 en op 1 juni 1982 in werking getreden. De doelstelling van het Verdrag omvat de instandhouding van wilde dieren en planten en hun natuurlijke habitats en de bevordering van samenwerking van verschillende landen voor soorten waarvoor dit nodig is.43 Daarbij moet bijzondere aandacht worden geschonken aan de bedreigde en kwetsbare soorten.44 Algemene bepalingen Uit artikel 2 blijkt dat verdragspartijen de minimale verplichting hebben om de nodige maatregelen te nemen om populaties van soorten op een niveau te houden of te brengen, dat boven het niveau ligt waarop de soort met uitsterven bedreigd wordt.45 Dit is een algemene verplichting die alle verdragspartijen hebben en betreft alle dier- en plantensoorten in Europa.46 Tevens heeft elke verdragsluitende partij op grond van artikel 3 de verplichting om de nodige maatregelen te treffen ter bevordering van een nationaal beleid omtrent de instandhouding van in het wild voorkomende dieren en planten en hun natuurlijke leefmilieus.47 Hierbij moet bijzondere aandacht worden 40

Artikel 10 lid 2 Biodiversiteitsverdrag. Artikel 10 lid 5 Biodiversiteitsverdrag. 42 Boyle 1994, p. 45. 43 Artikel 1 lid 1 Verdrag van Bern. 44 Artikel 1 lid 2 Verdrag van Bern. 45 Backes, Freriks & Robbe 2009, p. 34. 46 Zie: Explanatory Report bij het Verdrag van Bern. 47 Artikel 3 lid 1 Verdrag van Bern. 41

14

geschonken aan bedreigde en kwetsbare soorten en habitats. Voorts moeten partijen rekening houden met het behoud van de wilde flora en fauna bij ruimtelijk ontwikkelingsbeleid.48 Bescherming van leefgebieden Op grond van artikel 4 lid 3 moeten de verdragsluitende partijen bijzondere aandacht schenken aan bescherming van gebieden die belangrijk zijn voor trekkende soorten en gebieden die gunstig liggen ten opzichte van trekroutes.49 Bescherming van soorten Artikel 7 schrijft voor dat de verdragsluitende staten voor de bescherming van de diersoorten opgenomen in bijlage 3 (waaronder de grutto), de passende en noodzakelijke maatregelen zullen nemen in de vorm van wetten en voorschriften.50 Tevens moet voor iedere exploitatie van soorten voorschriften worden vastgesteld zodat de populaties van wilde dieren buiten gevaar van uitsterven blijven.51 Het Verdrag staat de exploitatie van wilde dieren toe voor zover dit alleen effecten heeft op de soorten die niet bedreigd zijn en onder de voorwaarde dat dergelijke exploitatie de instandhouding van de soort niet in gevaar brengt. Bij het toestaan van exploitatie moeten de verdragsluitende partijen hier toezicht op houden en zo nodig striktere maatregelen nemen.52 Artikel 8 van het Verdrag van Bern betreft een verplichting tot het verbieden van alle niet-selectieve middelen voor het vangen en doden en het gebruik van alle middelen die lokale verdwijning of ernstige verstoring van populaties van soorten vermeld op bijlage 3 kunnen veroorzaken. Betekenis voor Nederland Het Verdrag van Bern bevat bindende bepalingen en is mede daarom in de Nederlandse jurisprudentie al verschillende malen onder de loep genomen. De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna ABRvS) heeft geoordeeld dat voor zover de Habitatrichtlijn in overeenstemming is met het Verdrag van Bern, het Verdrag werking heeft binnen de EG via de Habitatrichtlijn en de rechtsgevolgen worden beheerst door de Habitatrichtlijn.53 Wat betreft de verder dan de Habitatrichtlijn gaande bepalingen over de strikt te beschermen diersoorten van het Verdrag van Bern valt nog op te merken dat de Commissie nu rechtstreeks een beroep heeft gedaan op het Verdrag van Bern in een inbreukprocedure (Franse Hamsterzaak54). De grutto is echter een niet strikt te beschermen diersoort in het kader van het verdrag van Bern en daarom voldoet het algemene beschermingsregime van de Habitatrichtlijn voor de grutto. Norm van het Verdrag van Bern voor de grutto De populatie grutto’s moet in ieder geval op een niveau worden gehouden of gebracht dat boven het niveau ligt waarop de grutto met uitsterven bedreigd wordt door middel van:  nationaal beleid;  bescherming van gebieden; 48

Artikel 3 lid 2 Verdrag van Bern. Zie ook: van Hoorick 1997, p. 149. 50 Artikel 7 lid 1 Verdrag van Bern. 51 Artikel 7 lid 2 Verdrag van Bern. 52 Zie: Explanatory Report bij het Verdrag van Bern. 53 ABRvS 27 april 2000, M&R 2000, 74 (m. nt. Verschuuren) en Rb Leeuwarden 17 juli 1998, M&R 1998, 89 (m. nt. Backes). 54 HvJ EU, 9 juni 2011, C-383-09 (Commissie v. Frankrijk). 49

15

  

wetten en voorschriften omtrent bescherming; voorschriften en maatrelen omtrent exploitatie; en de regulering van het vangen en doden van de grutto.

2.1.3. Verdrag van Bonn Het Verdrag van Bonn inzake de bescherming van trekkende wilde diersoorten kwam in 1979 tot stand en trad in werking op 1 november 1983.Het Verdrag is voornamelijk gericht op soortenbescherming, maar geeft hierbij ook aandacht aan de bescherming van leefgebieden.55 Het Verdrag biedt bescherming aan trekkende diersoorten die zijn opgenomen op bijlage 1 en 2 bij het Verdrag. Bijlage 1 bevat de trekkende diersoorten die met uitsterven worden bedreigd en bijlage 2 vermeldt de trekkende diersoorten welke in een ongunstige staat van instandhouding verkeren en voor hun instandhouding en beheer internationale overeenkomsten vereisen (waaronder de grutto). Fundamentele beginselen De fundamentele beginselen van het Verdrag zijn verwoord in artikel 2 en houden in dat partijen het belang van de instandhouding van trekkende soorten en hun leefgebieden erkennen en ermee akkoord gaan afzonderlijk of gezamenlijk actie te ondernemen om dit, voor zover mogelijk en passend, te bereiken met bijzondere aandacht voor soorten waarvan de staat van instandhouding ongunstig is.56 Voorts vermeldt artikel 2 dat partijen de noodzaak moeten erkennen actie te ondernemen om te vermijden dat soorten worden bedreigd.57 Verder moeten partijen samenwerking bij en ondersteuning van onderzoek omtrent trekkende soorten bevorderen en streven naar het sluiten van overeenkomsten over de instandhouding en het beheer van trekkende soorten vermeld op bijlage 2.58 Overeenkomsten met betrekking tot trekkende diersoorten In artikel 4 is bepaald dat verdragspartijen die deel uit maken van het verspreidingsgebied van een trekkende diersoort, vermeld op bijlage 2, moeten trachten om overeenkomsten te sluiten waar deze soorten van profiteren.59 Hierbij moet voorrang worden gegeven aan soorten die in een ongunstige staat van instandhouding verkeren. Voor het behoud van de grutto moeten de verdragspartijen dus trachten een overeenkomst te sluiten. Voor de bespreking van een dergelijke overeenkomst wordt verwezen naar de hiernavolgende paragraaf. Betekenis voor Nederland Het verdrag van Bonn is voornamelijk een raamwerkverdrag dat verdragspartijen de handvatten biedt om overeenkomsten ter behoud van soorten aan te gaan. Meer dan het beginsel dat partijen de noodzaak tot het behouden van de grutto erkennen en een aansporing tot het aangaan van overeenkomsten is niet terug te vinden in dit verdrag.

55

Dotinga & Trouwborst 2008, p. 116. Artikel 2 lid 1 Verdrag van Bern. 57 Artikel 2 lid 2 Verdrag van Bern. 58 Artikel 2 lid 3 Verdrag van Bern. 59 Artikel 4 lid 3 Verdrag van Bern. 56

16

Norm van het Verdrag van Bonn voor de grutto De norm voortvloeiende uit dit Verdrag voor de grutto is dat het belang van de instandhouding van de soort moet worden erkend en dat internationale overeenkomsten moeten worden gesloten voor de instandhouding en het beheer van de grutto. 2.1.4. Overeenkomsten onder het Verdrag van Bonn Nederland is partij bij de Overeenkomst inzake de bescherming van Afrikaans-Euraziatische migrerende watervogels (hierna AEWA), het daaruit voortvloeiende Actieplan en het Actieplan voor de instandhouding van de grutto. Deze overeenkomst en de actieplannen bevatten belangrijke bepalingen voor de bescherming van de grutto. 2.1.4.1.

Overeenkomst inzake de bescherming van Afrikaans-Euraziatische trekkende watervogels De AEWA is in werking getreden op 1 november 1999 en heeft als doel het beschermen van Afrikaans-Euraziatische trekkende watervogels.60 Dit is een overeenkomst als bedoeld in artikel 3 lid 2 van het Verdrag van Bonn en betreft alle vogels op bijlage 2 van het Verdrag (dus ook de grutto). Fundamentele beginselen De fundamentele beginselen van de Overeenkomst houden in dat de partijen gecoördineerde maatregelen nemen om de gunstige staat van instandhouding van trekkende watervogelsoorten te behouden of te bereiken.61 Hiervoor moeten partijen de maatregelen die zijn voorgeschreven in artikel 3 van de Overeenkomst, samen met de specifieke acties bepaald in het Actieplan onder de Overeenkomst toepassen. Daarbij wordt rekening gehouden met het voorzorgsbeginsel.62 Algemene instandhoudingsmaatregelen Artikel 3 verplicht tot het nemen van maatregelen ter instandhouding van trekkende watervogels.63 Hierbij moet bijzondere aandacht worden gegeven aan bedreigde soorten alsmede aan soorten met een ongunstige staat van instandhouding. Artikel 3 bevat de relevante actieve maatregelen om trekkende watervogels te beschermen en houdt in dat gebieden worden aangewezen voor trekkende watervogels binnen hun leefgebied en dat de bescherming, het beheer en het herstel van de soorten en de gebieden wordt aangemoedigd.64 Ook moeten inspanningen worden verricht om ervoor te zorgen dat een netwerk van geschikte leefgebieden in stand wordt gehouden of, in voorkomend geval, opnieuw wordt opgericht voor de hele draagwijdte van elke soort trekkende watervogel.65 Voor de grutto moet er dus passend leefgebied aangewezen worden. Artikel 3 bevat tevens de relevante passieve maatregelen om trekkende watervogels te beschermen. Deze houden onder andere in dat elke exploitatie van trekkende watervogels is gebaseerd op een beoordeling van de best beschikbare kennis van hun ecologie en duurzaam is voor de soort alsmede voor de ecologische systemen die hen ondersteunen.66 Tevens houdt dit in dat problemen die (dreigen te) worden veroorzaakt door menselijke activiteiten worden onderzocht en dat hiervoor 60

Zie: preambule van AEWA. Artikel 2 lid 1 AEWA. 62 Artikel 2 lid 2 AEWA. 63 Artikel 3 lid 1 AEWA. 64 Artikel 3 lid 2 onder c AEWA. 65 Artikel 3 lid 2 onder d AEWA. 66 Artikel 3 lid 2 onder b AEWA. 61

17

compenserende maatregelen worden genomen ter rehabilitatie en herstel van leefgebied.67 Dit betekent dat het vangen van de grutto aan regels is gebonden. Tevens dat bij problemen voor de grutto, welke door de mens worden veroorzaakt, moet voor compensatie worden gezorgd. Actieplan Als bepaald in artikel 4 AEWA is een actieplan onderdeel van de Overeenkomst.68 In het Actieplan worden de maatregelen met betrekking tot prioritaire soorten en situaties verwoord in overeenstemming met de instandhoudingsmaatregelen gegeven in artikel 3 van de AEWA. Het Actieplan wordt hieronder besproken. 2.1.4.2. Actieplan voor Afrikaans-Euraziatische migrerende watervogels Het Actieplan onder de AEWA is tot stand gekomen om de trekkende watervogels vermeld op tabel 1 (waaronder de grutto in kolom A) bij het Actieplan ook daadwerkelijk bescherming te bieden. Instandhouding van soorten Paragraaf 2.1.1 van het Actieplan houdt een aantal verbodsbepalingen in. Partijen verbieden op grond van de overeenkomst het wegnemen van vogels en eieren van de populaties die voorkomen op hun grondgebied, het opzettelijke verstoren (als deze verstoring significante effecten heeft) en het bezit of het gebruik van en de handel in vogels, eieren of andere gemakkelijk herkenbare delen of producten van vogels die zijn weggenomen in strijd met de verbodsbepalingen. Er mag, bij wijze van uitzondering, wel gejaagd worden als dit op basis van duurzaam gebruik plaatsvindt. Voorgaande bepalingen vinden toepassing overeenkomstig artikel 3 lid 2 onder a AEWA. Dat betekent dat de partijen aan de grutto dezelfde strikte bescherming moeten toekennen als is vervat in artikel 3 lid 4 en 5 van het Verdrag van Bonn. In artikel 3 lid 5 van het Verdrag is bepaald dat partijen, die onderdeel uitmaken van de trekroute van trekkende watervogels op bijlage 1, het wegnemen van dieren die behoren tot zulke bedreigde soorten zullen verbieden, behoudens de uitzonderingen. In lid 4 van artikel 3 van het Verdrag wordt bepaald dat partijen zich bezig zullen houden met de instandhouding en, wanneer mogelijk en passend, het herstel van de leefgebieden die van belang zijn bij het buiten gevaar van uitsterven brengen van soorten.69 Partijen zullen zich tevens bezighouden met het voorkomen, verwijderen, compenseren of minimaliseren, wanneer passend, van schadelijke effecten van activiteiten of obstakels die de migratie van de soorten ernstig belemmeren.70 Tevens moet zij, voor zover mogelijk en passend, factoren die een (verdere) bedreiging vormen voorkomen, minimaliseren of beheren.71 Hieronder valt ook het strikt beheersen van ingevoerde uitheemse soorten. Actieplan voor een enkele soort Daarbij verplicht het Actieplan in paragraaf 2.2.2 tot het opstellen van een Actieplan voor de instandhouding van de grutto, deze wordt hieronder besproken.

67

Artikel 3 lid 2 onder e AEWA. Artikel 4 lid 1 AEWA. 69 Artikel 3 lid 4 onder a Verdrag van Bonn. 70 Artikel 3 lid 4 onder b Verdrag van Bonn. 71 Artikel 3 lid 4 onder c Verdrag van Bonn. 68

18

2.1.4.3. Actieplan voor de instandhouding van de grutto Het Actieplan voor de instandhouding van de grutto72, opgesteld op grond van paragraaf 2.2.2 van het Actieplan onder AEWA, is gebaseerd op een beheerplan uit 200773 van de EC. Dit beheerplan vindt weer haar basis vindt in de Vogelrichtlijn. In het Actieplan voor de grutto is in tabel 1074 vastgelegd wat verplichtingen voor Nederland zijn. Bescherming van leefgebied De verplichtingen die voortvloeien uit het Actieplan voor de instandhouding van de grutto betreffen onder andere gebiedenbeheer, door het ondersteunen van biodiversiteits-gevoelig beheer en het laat maaien van belangrijke gebieden voor de grutto. Ook is het verbeteren van beheer van beschermde gebieden door rekening te houden met de eisen van de habitat van de grutto een verplichting die hierop ziet. Tevens moet er rekening worden gehouden met de belangen van de grutto bij het beheer van graslandnatuurgebieden.75 Soortenbescherming De passieve soortenbescherming in het actieplan ziet toe op het voorkomen van verder verlies van habitats in belangrijk broedgebied aan urbanisatie, infrastructuur en andere planning, en het verlies van openheid van het landschap. Het implementeren van dit soort bescherming in de nationale wetgeving valt onder passieve bescherming. Ook ziet de passieve bescherming toe op het voorkomen van verlies en afbraak van graslanden welke belangrijk zijn voor broedende grutto’s. De actieve beschermingsbepalingen in het Actieplan voor de instandhouding van de grutto zien op het onderhouden dan wel herintroduceren van graslandgebieden met een optimaal grondwaterniveau om de beschikbaarheid van voedsel voor adulten en kuikens te waarborgen. Ook het waarborgen van de openheid van het landschap (en daardoor ook een vermindering van predatie) valt hieronder. Onderzoek Daarnaast is het invullen van lacunes in de bestaande kennis over de grutto een onderdeel van de algemene verplichtingen. Dit betreft onder andere over het vergaren van kennis over:  lange-termijn en korte-termijn gegevens over de voortplanting;  overleving in verband met kwaliteit van het broedgebied, trek, en dergelijke;  kuikenoverleving in verband met moderne landbouw;  gemiddelden van overlevende juvenielen en oorzaken van sterfte;  de doeltreffendheid van predatorcontrole;  en de aankomst en nestelecologie. Betekenis voor Nederland De AEWA draagt door haar verplichtingen flink bij aan de bescherming van de grutto. Te meer omdat er onder deze overeenkomst het erg concrete Actieplan en Actieplan voor de instandhouding van de

72

Jensen, Béchet & Wymenga 2008. Europese Commissie, Management plan for the black-tailed godwit (Limosa limosa) 2007-2009, Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 2007. 74 Jensen, Béchet & Wymenga 2008, p. 38. 75 Idem. 73

19

grutto zijn opgesteld, waar Nederland partij bij is. Nederland is dus gehouden om aan deze verplichtingen gehoor te geven. Norm onder AEWA en Actieplannen voor de grutto De norm onder AEWA en de Actieplannen houdt in dat de grutto zich in een gunstige staat van instandhouding bevindt door onder andere:  het in stand houden/introduceren van geschikte leefgebieden voor de grutto;  het voorkomen van verstoringen en bedreigingen;  en het opvullen van lacunes in de kennis over de grutto.

2.2.

Europees recht

2.2.1. Vogelrichtlijn De Vogelrichtlijn (hierna Vrl) is een van de eerste Europese richtlijnen welke is gericht op de bescherming van bepaalde soorten; vogels. De richtlijn erkent in de considerans dat het verlies van habitats en de achteruitgang van wilde vogelpopulaties de grootste bedreigingen zijn voor de instandhouding van wilde vogels. Deze richtlijn legt sterk de nadruk op de bescherming van leefgebieden, voornamelijk door het oprichten van een samenhangend netwerk van Speciale Beschermingszones (hierna SBZ’s) bestaande uit de meest geschikte gebieden voor deze soorten. Deze SBZ’s vormen samen met de gebieden die zijn aangewezen onder de Habitatrichtlijn het ecologisch netwerk Natura 2000. De Vogelrichtlijn is van toepassing op alle in het wild levende vogelsoorten, hun eieren, hun nesten en hun leefgebieden op het Europese grondgebied van de lidstaten die partij zijn bij de richtlijn. In artikel 1 is bepaald dat deze richtlijn de bescherming, het beheer en de regulering van alle in het wild levende vogelsoorten in Europa regelt. Ook stelt zij regels voor de exploitatie hiervan. Het Europese Hof heeft in een uitspraak bepaald dat de bepalingen in de Vogelrichtlijn van toepassing zijn op alle vogels die natuurlijk in het wild voorkomen in Europa, evenals toevallig trekkende vogels.76 Voorts heeft het Hof bepaald dat lidstaten, bij het toepassen van de richtlijn, ook de verplichting hebben om de in het wilde levende vogels op het grondgebied van de Europese Gemeenschap te beschermen omdat de “doeltreffende bescherming van vogels een typisch grensoverschrijdend milieuvraagstuk is dat een gemeenschappelijke verantwoordelijkheid van de Lidstaten impliceert”77. Deze overweging is gebaseerd op de derde overweging in de considerans van de Vogelrichtlijn. Soortenbescherming Artikel 2 Vrl geeft de verplichting tot het nemen van alle nodige maatregelen om de populatie van alle vogels in Europa op een niveau te houden of te brengen dat beantwoordt aan de ecologische, wetenschappelijke en culturele eisen, waarbij tevens rekening wordt gehouden met de eisen van de economie en recreatie. Bij het toepassen van deze bepaling staan de ecologische, wetenschappelijke en culturele eisen boven de economische en recreatieve eisen. Een beroep op de eisen van economie en recreatie is, zo oordeelt het Europese Hof van Justitie, geen mogelijkheid om af te

76

HvJ EG, 8 februari 1996, nr. C-202/94 (Van der Feesten). HvJ EG, 8 juli 1987, nr. 247/85 (Commissie/België), par. 6 en HvJ EG, 8 juli 1987, nr. 262/85 (Commissie v. Italië), par. 6. 77

20

wijken van de verplichting tot het nemen van beschermingsmaatregelen.78 Deze bepaling toont overigens veel overeenkomst met het eerder besproken artikel 2 van het Verdrag van Bern. Bescherming van leefgebieden Artikel 3 betreft een verplichting tot het nemen van maatregelen om voor alle in het wild voorkomende vogelsoorten in Europa een voldoende gevarieerdheid en een voldoende omvang van leefgebieden te beschermen, in stand te houden of te herstellen.79 Om dit te bereiken geeft het artikel de volgende verplichtingen:  er worden beschermingszones ingesteld;  onderhoud en ruimtelijke ordening binnen en buiten de beschermingszones moet overeenkomstig de ecologische eisen van leefgebieden uit worden gevoerd;  vernietigde biotopen worden hersteld;  en nieuwe biotopen worden aangelegd.80 Dat de verplichting tot het nemen van maatregelen om voor alle in het wild voorkomende vogelsoorten in Europa een voldoende gevarieerdheid en een voldoende omvang van leefgebieden te beschermen ook buiten de SBZ’s valt is voor de grutto heel relevant, aangezien zijn leefgebied juist veel buiten de beschermde gebieden valt. Het Europese Hof van Justitie benadrukt dat artikel 3 niet alleen de verplichting om de gebieden te beschermen en in stand te houden bevat, maar ook om deze te herstellen.81 In de onderhavige zaak werd Ierland veroordeeld vanwege het onvoldoende beschermen van de moerassneeuwhoen. Het Hof oordeelde dat uit artikel 3 de verplichting voortvloeit om alle maatregelen ter bescherming van voldoende gevarieerd leefgebied van een voldoende omvang te nemen. Niet alleen door het aanwijzen van SBZ’s maar ook op andere manieren. Dit bekent voor Nederland dat er voor kwetsbare vogelsoorten die zich grotendeels buiten SBZ’s bevinden een aanvullend en gebiedsgericht instrumentarium moet worden gehanteerd om de staat van instandhouding van deze populaties te waarborgen.82 Hierover heeft het Europese Hof van Justitie in dezelfde zaak een uitspraak gedaan door te stellen dat de verplichting uit artikel 3 reeds geldt “voordat er een vermindering van het aantal vogels is vastgesteld of het gevaar voor verdwijning van een beschermde soort is ingetreden”83. Dit is voor de grutto van groot belang omdat, zoals gezegd, deze voornamelijk voorkomt buiten de SBZ’s. Artikel 4 bevat in lid 2 de verplichting om soortgelijke maatregelen te treffen ten aanzien van de niet op bijlage 1 genoemde en geregeld voorkomende trekvogels als in lid 1. Het Ministerie van Economische Zaken heeft een lijst gepubliceerd waarop de geregeld in Nederland voorkomende trekvogels staan vermeld. Ook de grutto is hierin opgenomen.84 Volgens vaste rechtspraak van het Europese Hof van Justitie geldt dat lidstaten op grond van artikel 4 lid 1 en 2 de SBZ’s een juridische beschermingsstatus moeten verlenen, zodat de soorten waar ze nu voorkomen kunnen voortbestaan

78

Zie o.a.: HvJ EG, 8 juli 1987, nr. 247/85 (Commissie/België), par. 8, HvJ EG, 8 juli 1987, nr. 262/85 (Commissie v. Italië), par. 8 en HvJ EG 11 juli 1996, nr. C-44/95 (Royal Society for the Protection of Birds), par. 27. 79 Artikel 3 lid 1 Vogelrichtlijn. 80 Artikel 3 lid 2 Vogelrichtlijn. 81 HvJ EG, 13 juni 2002, nr. C-117/00, M&R 2002, 92, m. nt. J.M. Verschuuren (Commissie v. Ierland). 82 Verschuuren 2003-1 , p. 37. 83 Zie ook: HvJ EG, 2 augustus 1993, nr. C-355-90 (Commissie v. Spanje). 84 Zie: mineleni.nederlandsesoorten.nl/.

21

en voortplanten.85 Hierbij moet worden gelet op de broed-, rui-, en overwinteringsgebieden en rustplaatsen in de trekzones. Het Europese Hof van Justitie heeft zich in de zaak Marismas de Santoña uitgesproken over de beleidsvrijheid van lidstaten bij het aanwijzen van SBZ’s. Daarvoor was in de zaak Commissie tegen Italië86 slechts bepaald dat lidstaten géén onbeperkte discretionaire bevoegdheid hadden.87 In de daaropvolgende Leybucht-zaak88 stelde het Hof dat lidstaten “stellig over een zekere beoordelingsmarge beschikken, wanneer zij overeenkomstig artikel 4 lid 1 van de richtlijn de meest geschikte gebieden moeten kiezen die voor aanwijzing als SBZ in aanmerking komen”. In de zaak Marismas de Santoña89 veroordeelde het Hof Spanje omdat zij een moerasgebied waarvan het ecologische belang onbetwistbaar was, niet had aangewezen als SBZ. De ornithologische criteria zijn hier bepalend voor de verplichting tot het aanwijzen van SBZ’s. Deze lijn wordt door het Hof doorgezet in zijn latere uitspraak over de Lappel Bank90. In de zaak Commissie tegen Nederland maakt het Hof nog eens duidelijk dat de beoordelingsmarge van lidstaten slechts betrekking heeft “op de toepassing van de ornithologische criteria om te bepalen welke gebieden het meest geschikt zijn”, en dus niet op de vraag “in hoeverre het opportuun is de gebieden die volgens ornithologische criteria het meest geschikt lijken, als SBZ aan te wijzen”91. In dit arrest geeft het Hof tevens aan dat voor de beoordeling van de wetenschappelijke waarde de IBA 89 (Inventory Of Important Bird Areas in the European Community) als maatstaf kan worden gebruikt om te zien of Nederland haar verplichting is nagekomen.92 In de zaak Commissie tegen Frankrijk93 kent het Hof een soortgelijk bindend effect toe aan de IBA 98 (wat een ge-update versie is van zijn voorganger). En in de zaak Commissie tegen Griekenland94 oordeelt het Hof weer slechts op basis van de recentste versie van de door Birdlife International opgestelde IBA in Europe.95 Hieruit mag worden geconcludeerd dat het IBA-programma van Birdlife International als handleiding kan functioneren bij het bepalen van welke gebieden lidstaten als SBZ moeten aanwijzen in het kader van de Vogelrichtlijn.96 De verplichting, welke voortvloeit uit de eerste zin van lid 4 van artikel 4 Vrl, wordt vervangen door artikel 6 lid 2, 3, en 4 Hrl, zo is bepaald in artikel 7 Hrl. Uit de tweede zin van lid 4 vloeit de verplichting tot het voorkomen van vervuiling en verslechtering van leefgebieden buiten de SBZ’s voort en is dus voor de grutto wederom zeer relevant. Het Europese Hof van Justitie heeft zich over dit artikel uitgesproken en heeft daarbij bepaald dat “er geen sprake is van een resultaatsverplichting, maar de lidstaten moeten zich serieus tot doel stellen, de habitats buiten de SBZ’s te beschermen…” door “…passende maatregelen te nemen om vervuiling en verslechtering van

85

Zie: HvJ EG 18 maart 1999, nr. C-166/97, AB 1999, 274, m. nt. Ch. Backes (Commissie v. Frankrijk) en HvJ EG 14 oktober 2010, nr. C-535/07 (Commissie v. Oostenrijk), par. 56-66. 86 HvJ EG, 17 januari 1991, nr. C-334/89, M&R 1993, 49-50 (Commissie v. Italië). 87 van Hoorick 1997, p. 201. 88 HvJ EG, 28 februari 1991, nr. C-57/89, M&R, 1992, 109, m. nt. J. Jans (Commissie v. Duitsland)(Leybucht). 89 HvJ EG, 2 augustus 1993, nr. C-335/90 (Commissie v. Spanje)(Marismas de Santoña). 90 HvJ EG, 11 juli 1996, nr. C-44/95 (Regina v. Secretary of State for the Environment)(Lappel Bank). 91 HvJ EG, 19 mei 1998, nr. C-3/96 (Commissie v. Nederland). 92 Idem, par. 69/70. 93 HvJ EG, 28 juni 2007, nr. C-235/04 (Commissie v. Spanje). 94 HvJ EG, 2008, nr. C-334/04 (Commissie v. Griekenland). 95 Bowman, Davies & Redgwell 2010, p. 210. 96 Zie ook: Backes, Drupsteen, e.a. 2001, p. 480.

22

de habitats te voorkomen”97. Ierland is in deze zaak veroordeeld omdat het bij de door haar “getroffen maatregelen gaat om gedeeltelijke en verspreide maatregelen waarvan slechts enkele de instandhouding van de populaties van de betrokken vogels bevorderen, die geen coherent geheel vormen” 98. Het is dus verplicht om een coherent geheel aan maatregelen te treffen om vervuiling en verslechtering van habitats tegen te gaan. Ook positieve/actieve maatregelen voor de instandhouding en verbetering van de staat van instandhouding van het gebied vallen hieronder. Onderzoek en werkzaamheden Voorts bestaat er nog de verplichting voor Nederland om onderzoek en werkzaamheden te bevorderen die nodig zijn voor de bescherming en het beheer van de grutto op grond van artikel 10. Hiertoe moet volgens bijlage 5 in ieder geval een aantal onderwerpen aan bod komen, zoals:  een nationale lijst met bedreigde soorten;  inventarisatie en beschrijving van belangrijke zones;  inventarisatie van de populatiegegevens;  bepaling van de invloed op de populatie van de wijzen van onttrekken;  uitwerking en ontwikkeling van ecologische methoden voor de preventie van vogelschade;  bepaling van de rol van soorten als indicator van verontreiniging;  en de studie naar schadelijke effecten van chemische verontreiniging. Verbodsbepalingen Artikel 5 Vrl geeft de passieve soortenbescherming weer omdat dit artikel de verbodsbepalingen bevat die lidstaten moeten implementeren ter bescherming van vogels. Artikel 5 verbiedt:  het opzettelijk doden of vangen van vogels;  het opzettelijk vernielen, beschadigen of wegnemen van nesten en eieren;  het rapen van eieren in de natuur en het in bezit hebben hiervan;  het opzettelijk verstoren van vogels wanneer deze verstoring van wezenlijk invloed is;  en het houden van vogels van soorten die niet mogen worden bejaagd of gevangen. Op deze verboden kan middels een beroep op artikel 7 (jacht) en artikel 9 (zwaarwegende redenen) een uitzondering worden gemaakt. Betekenis voor Nederland Omdat Nederland partij is bij de Vogelrichtlijn is zij gehouden om alle verplichtingen die daaruit voortvloeien om te zetten in het nationale recht. Het Europese Hof van Justitie heeft daarover geoordeeld dat de bepalingen van de Vogelrichtlijn volledig en nauwkeurig, zonder de terminologie te wijzigen, omgezet moeten worden in het nationale recht.99 Omdat de grutto onder de werking van de Vogelrichtlijn valt, valt hij ook onder het beschermingsregime van de Vogelrichtlijn.

97

HvJ EG 13 december 2007, nr. C-418-04, M&R 2008, 13, m. nt. De Bruin en Jesse (Commissie v. Ierland), par. 179. 98 HvJ EG 13 december 2007, nr. C-418-04, M&R 2008, 13, m. nt. De Bruin en Jesse (Commissie v. Ierland), par. 191. 99 HvJ EG 13 februari 2003, nr. C-75/01, M&R 2003, 127, m.nt. Verschuuren (Commissie v. Luxemburg).

23

Norm onder de Vogelrichtlijn voor de grutto Nederland moet de grutto als soort en zijn leefgebieden in stand houden. Wanneer deze leefgebieden buiten de SBZ’s vallen moeten die ook in stand worden gehouden. Voorts moet Nederland de verbodsbepalingen van artikel 5 Vrl opnemen in de nationale wetgeving. 2.2.2. Habitatrichtlijn De Habitatrichtlijn (hierna Hrl) is in 1992 tot stand gekomen om onder andere het Verdrag van Bern te implementeren in het Europese recht.100 Daarom moeten veel bepalingen uit de Habitatrichtlijn conform het Verdrag van Bern worden uitgelegd.101 Het doel van de Habitatrichtlijn is het bijdragen aan “het waarborgen van de biodiversiteit door het in stand houden van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna”102. De maatregelen die worden genomen om dit doel te bereiken zijn het bevorderen van de gunstige staat van instandhouding en het herstel van de natuurlijke habitats en de wilde dier- en plantensoorten van communautair belang.103 Bij het nemen van deze maatregelen moet rekening worden gehouden met de eisen op economisch, sociaal en cultureel gebied en met de regionale en lokale bijzonderheden.104 Het voornaamste instrument in de Habitatrichtlijn om de doelstelling te bereiken is het aanwijzen en beschermen van SBZ’s. Hiertoe bevat de richtlijn bijlagen 1 en 2 die habitattypen en soorten aanduiden die van communautair belang zijn. Op deze bijlagen komen echter geen vogelsoorten voor omdat hiervoor de Vogelrichtlijn al in het leven is geroepen. Toch is de Habitatrichtlijn wel belangrijk voor vogels: zij beschermd immers de kwetsbare leefgebieden van vogels. Voorts geeft artikel 6 lid 2, 3 en 4 Hrl verplichtingen die de verplichtingen van artikel 4 lid 4 eerste volzin Vrl vervangen op grond van artikel 7 Hrl. Natura 2000 Artikel 3 Hrl verplicht tot het creëren van een coherent Europees ecologisch netwerk, dat wordt gevormd uit SBZ’s, die gezamenlijk Natura 2000 vormen.105 Dit ecologisch netwerk wordt gevormd door de gebieden die onder de Habitat- én de Vogelrichtlijn zijn aangewezen. Voorts verplicht dit artikel lidstaten tot het streven naar de bevordering van de ecologische coherentie van Natura 2000, door middel van handhaving en, wanneer nodig, het ontwikkelen van landschapselementen als bedoeld in artikel 10 Hrl. 106 Hieronder verstaat men elementen die door hun lineaire en continue structuur of hun verbindingsfunctie essentieel zijn voor de migratie, de geografische verdeling en de genetische uitwisseling van soorten die van primair belang zijn voor de wilde flora en fauna.107 Passende beoordeling Als gezegd vervangen de verplichtingen van artikel 6 lid 2, 3 en 4 Hrl de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 4 lid 4 eerste volzin Vrl. Lid 2 van artikel 6 Hrl verplicht de lidstaten om passende maatregelen te treffen die ervoor zorgen dat de kwaliteit van natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de SBZ’s niet verslechtert en dat er geen storende factoren optreden die significante effecten hebben op de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen. Het Europese Hof 100

Bowman, Davies & Redgwell 2010, p. 206 en zie ook par. 2.1.1. Backes, Freriks & Robbe 2009, p. 34. 102 Artikel 2 lid 1 Habitatrichtlijn. 103 Artikel 2 lid 2 Habitatrichtlijn. 104 Artikel 2 lid 3 Habitatrichtlijn. 105 Artikel 3 lid 1 Habitatrichtlijn. 106 Artikel 3 lid 3 Habitatrichtlijn. 107 Artikel 10 Habitatrichtlijn. 101

24

van Justitie heeft omtrent lid 2 bepaald dat deze een “algemene beschermingsverplichting oplegt, die erin bestaat verslechteringen of verstoringen te voorkomen die gelet op de doelstellingen van de richtlijn significante gevolgen zouden kunnen hebben”108. Dit kan betekenen dat er maatregelen moeten worden genomen omtrent het actieve beheer of het beperken van het gebruik.109 Het derde lid van artikel 6 Hrl verplicht dat er voor elk plan of project in het kader van de ruimtelijke ordening, dat significante gevolgen kan hebben voor een SBZ, een passende beoordeling wordt gemaakt, waarbij rekening moet worden gehouden met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Wanneer er uit deze passende beoordeling kan worden geconcludeerd dat het plan of project schadelijke gevolgen heeft voor het betrokken gebied kan dit plan of project geen doorgang vinden, met uitzondering van het bepaalde in lid 4. Het Europese Hof van Justitie heeft bepaald dat het begrip ‘plan of project’ ruim mag worden opgevat. Hieronder valt ook het mechanisch kokkelvissen, waarvoor ieder jaar opnieuw een vergunning moet worden aangevraagd en welke dus elk jaar opnieuw moet worden beoordeeld.110 Voorts heeft het Hof in datzelfde arrest uitgesproken dat een passende beoordeling al moet worden uitgevoerd wanneer er geen zekerheid bestaat over het feit of het plan of project geen significante gevolgen heeft voor het gebied. Hier wordt dus het voorzorgsbeginsel toegepast. Verder heeft het Hof bepaald dat de beoordeling of een plan of project significante gevolgen heeft voor een gebied moet worden gedaan “in het licht van de specifieke milieukenmerken en omstandigheden van het gebied waarop het plan of project betrekking heeft”111. Daarbij heeft het Hof ook nog geoordeeld dat de bevoegde nationale autoriteiten slechts toestemming mogen verlenen voor een plan of project wanneer er zekerheid is verkregen dat dit geen significante gevolgen heeft voor de natuurlijke kenmerken van dat gebied. “Dit is het geval wanneer er wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel bestaat dat er geen schadelijke gevolgen zijn”112. Het vierde lid van artikel 6 Hrl geeft de uitzonderingen waarmee het plan of project, welke significante effecten heeft, toch doorgang kan vinden. Dit is het geval wanneer er geen alternatieve oplossingen meer zijn en er dwingende redenen van groot openbaar belang aan de orde zijn, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard. In dat geval moet de lidstaat alle nodige maatregelen nemen om de significante effecten van dat plan of project te compenseren om ervoor te zorgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 gewaarborgd blijft. Landschapselementen Artikel 10 Hrl geeft dat Lidstaten, wanneer zij dit nodig achten in het kader van het ruimtelijke ordeningsbeleid en de ecologische coherentie van Natura 2000, adequaat beheer van landschapselementen van belang voor wilde flora en fauna bevorderen. Hierbij gaat het om elementen die vanwege structuur belangrijk zijn voor bijvoorbeeld de migratie, geografische verdeling en genetische uitwisseling van soorten.

108

HvJ EG, 7 september 2004, nr. C-127/02, M&R 2005, 4, m. nt. Verschuuren (Kokkelvisserij arrest), par. 38. ABRvS 31 maart 2000, AB 2000, 302 m. nt. Backes. 110 ABRvS 31 maart 2000, AB 2000, 302 m. nt. Backes, par. 29. 111 ABRvS 31 maart 2000, AB 2000, 302 m. nt. Backes, par. 49. 112 ABRvS 31 maart 2000, AB 2000, 302 m. nt. Backes, par. 61. 109

25

Instandhouding van soorten Voorts bepaald artikel 11 Hrl dat lidstaten moeten toezien op de staat van instandhouding van de wilde dier- en plantensoorten van communautair belang. Hierbij moet bijzondere aandacht worden gegeven aan de prioritaire typen habitats en soorten. Betekenis voor Nederland Net als de Vogelrichtlijn is de Habitatrichtlijn bindend voor Nederland en moeten de bepalingen van de richtlijn nauwkeurig en volledig worden omgezet in het nationale recht. Ook de bepalingen uit de Habitatrichtlijn die zien op de bescherming van de grutto verplichten Nederland tot daadwerkelijke bescherming. Norm onder de habitatrichtlijn voor de grutto De Habitatrichtlijn ziet op de bescherming van het leefgebied van de grutto tegen menselijke activiteiten. Tevens bepaalt deze dat de grutto als communautair belangrijke soort in stand moet worden gehouden.

2.3.

Toetsingskader

2.3.1. Internationaal recht Onder alle internationale overeenkomsten die hierboven zijn beschreven wordt de norm instandhouding van de grutto (levensvatbare populatie, gunstige staat van instandhouding, etc.) geformuleerd. De volgende verplichtingen moeten ervoor zorgen dat deze norm nageleefd wordt. Nationale wetten en regels  Nationale strategieën, plannen of programma’s ontwikkelen voor de instandhouding van de grutto (Art. 6 Biodiversiteitsverdrag).  Nationaal beleid ontwikkelen omtrent de instandhouding van de grutto en zijn leefmilieu (Art. 3 Verdrag van Bern).  Wetten en voorschriften omtrent bescherming van de grutto opnemen (Art. 7 Verdrag van Bern).  Het implementeren van bescherming van de grutto in de nationale wetgeving (Actieplan voor de grutto). Relevante beleidsterreinen  Rekening houden met de instandhouding van de grutto bij plannen op relevante beleidsterreinen (Art. 6 Biodiversiteitsverdrag).  Rekening houden met de grutto bij het ruimtelijk ontwikkelingsbeleid (Art. 3 Verdrag van Bern).

26

Schadelijke activiteiten/Onderzoek  Identificeren en monitoren van de grutto en de processen/activiteiten die schadelijke gevolgen kunnen hebben voor de grutto (Art. 7 Biodiversiteitsverdrag).  Het voorkomen van onomkeerbare schadelijke effecten op de grutto (Art. 10 Biodiversiteitsverdrag).  Het onderzoeken van problemen voor de grutto veroorzaakt door menselijke activiteiten en het nemen van compenserende maatregelen (Art. 3 AEWA).  Het voorkomen, verwijderen, compenseren of minimaliseren van schadelijke effecten die de migratie van de grutto ernstig belemmeren (Actieplan onder AEWA).  Het invullen van gaten in de bestaande kennis over grutto's (Actieplan voor de grutto). Behoud van leefgebied  Het bevorderen van de bescherming van het leefgebied van de grutto en van de grutto zelf in dat betreffende gebied (Art. 8 Biodiversiteitsverdrag).  Aandacht schenken aan belangrijke gebieden ten aanzien van de trekroute van de grutto (Art. 4 Verdrag van Bern).  Het aanwijzen en in stand houden/herstellen van (een netwerk van) geschikte leefgebieden voor de grutto (Art. 3 AEWA).  Het in stand houden en herstellen van leefgebieden die van belang zijn voor het buiten gevaar van uitsterven brengen van de grutto (Actieplan onder AEWA).  Het verbeteren van het beheer van beschermde gebieden door rekening te houden met de eisen van de habitat van de grutto en rekening te houden met de belangen van de grutto bij het beheer van graslanden (Actieplan voor de grutto).  Grutto-gevoelig gebiedenbeheer en laat maaien van belangrijke gebieden voor de grutto realiseren (Actieplan voor de grutto).  Het voorkomen van verder verlies van habitat in belangrijk broedgebied van de grutto door urbanisatie, infrastructuur en andere plannen, en het verlies van openheid van het landschap (Actieplan voor de grutto).  Het voorkomen van verlies en afbraak van graslanden welke belangrijk zijn voor broedende grutto's (Actieplan voor de grutto).  Het onderhouden/herintroduceren van graslanden met een optimaal waterniveau voor de grutto en de openheid van het landschap (Actieplan voor de grutto). Duurzaam gebruik/Exploitatie  Het integreren van de principes van instandhouding en duurzaam gebruik van de grutto in de nationale besluitvorming (Art. 10 Biodiversiteitsverdrag).  Voorschriften vaststellen omtrent de exploitatie van de grutto, waarin is opgenomen dat de exploitatie de instandhouding van de grutto niet in gevaar mag brengen (Art. 7 Verdrag van Bern).  Het reguleren van het vangen en doden van de grutto (Art. 8 Verdrag van Bern).  Ervoor zorgen dat exploitatie van de grutto gebaseerd is op de best beschikbare ecologische kennis en duurzaam is voor de soort (Art. 3 AEWA).  Het wegnemen van de grutto's en zijn eieren, het opzettelijk verstoren en het bezit of gebruik van de grutto als deze is weggenomen in strijd met de verbodsbepalingen verbieden. (Actieplan onder AEWA).  Het jagen op de grutto reguleren zodat dit op basis van duurzaam gebruik plaatsvindt (Actieplan onder AEWA).

27

Internationale samenwerking  Erkennen van het belang van de instandhouding van de grutto en afzonderlijk of gezamenlijk met andere landen actie ondernemen om ervoor te zorgen dat de grutto niet wordt bedreigd (Art. 2 Verdrag van Bonn).  Een internationale overeenkomst sluiten voor het beheer en behoud van de grutto (Art. 2 Verdrag van Bonn).  Het opstellen van een actieplan voor de instandhouding van de grutto. (Actieplan onder AEWA). 2.3.2. Europees recht De Europese richtlijnen geven beiden als norm dat zowel de grutto zelf als zijn leefgebied in stand moet worden gehouden. Deze doelstelling moet worden bereikt door gebruikmaking van de onderstaande verplichtingen. Instandhouding  Het nemen van maatregelen die nodig zijn om de gruttopopulatie op een niveau te houden of te brengen dat voldoet aan de ecologische, wetenschappelijke en culturele eisen (Art. 2 Vogelrichtlijn).  Toezien op de staat van instandhouding van de grutto (Art. 11 Habitatrichtlijn). Leefgebied  Het nemen van maatregelen die nodig zijn om voor de grutto voldoende gevarieerd en omvangrijk leefgebied in stand te houden of te herstellen (ook buiten SBZ's), waaronder het aanwijzen van beschermingszones, onderhoud en ruimtelijke ordening volgens ecologische eisen van het leefgebied uitvoeren en biotopen herstellen of aanleggen (Art. 3 Vogelrichtlijn).  Het voorkomen van vervuiling en verslechtering van leefgebieden van de grutto buiten de SBZ's (Art. 4 Vogelrichtlijn).  Het creëren van een coherent Europees ecologisch netwerk (Art. 3 Habitatrichtlijn).  Het nemen van passende maatregelen die ervoor zorgen dat de kwaliteit van natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de SBZ’s niet verslechtert en dat er geen storende factoren optreden welke significante effecten hebben op de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen (Art. 6 Habitatrichtlijn).  Het voorkomen van verslechtering van de habitat van de grutto binnen SBZ's door middel van een passende beoordeling (Art. 6 Habitatrichtlijn).  Het bevorderen van adequaat beheer van voor wilde flora en fauna essentiële landschapselementen wanneer dit nodig is in het kader van de ruimtelijke ordening en Natura 2000 (Art. 10 Habitatrichtlijn). Onderzoek  Het bevorderen van onderzoek en de werkzaamheden die nodig zijn voor de bescherming en het beheer van de grutto (Art. 10 Vogelrichtlijn).

Verboden  Het verbieden van het opzettelijk doden of vangen van de grutto, het opzettelijk vernielen, beschadigen of wegnemen van nesten en eieren, het rapen van eieren in de natuur en het in bezit hebben hiervan en het opzettelijk verstoren van de grutto wanneer deze verstoring van wezenlijk invloed is (voornamelijk tijdens de broedperiode) (Art. 5 Vogelrichtlijn). 28

3. Nationale inzet Bespreking van nationale wetgeving welke relevant is voor de bescherming van de grutto volgt hieronder; daarna volgt bespreking van lagere regelgeving. Aan het einde van dit hoofdstuk zal de nationale inzet naast het toetsingskader worden gelegd welke in het voorgaande hoofdstuk is geformuleerd.

3.1.

Nationale wetgeving

3.1.1. Flora- en faunawet De Flora- en faunawet (hierna Ffw) is op 1 april 2002113 in werking getreden en heeft de gespreide wetgeving omtrent de bescherming van soorten op dat moment verregaand geïntegreerd.114 Deze wet is sindsdien al aan een aantal veranderingen onderhevig geweest, waaronder door het Besluit vrijstelling beschermde dier- en plantensoorten115 welke in 2005 in werking trad.116 Net als in de internationale en Europese regelgeving is er in de Ffw een doelstelling in de aanhef opgenomen, waarin staat dat deze wet is vastgesteld “(…) in het belang van de bescherming van planten- en diersoorten en, voor zover het die diersoorten betreft, mede onder erkenning van de intrinsieke waarde van de daartoe behorende dieren”. Het opnemen van een doelstelling is niet gebruikelijk in Nederlandse wetgeving, maar is zeker nuttig met betrekking tot de interpretatie van artikelen van de Ffw.117 Met een dergelijke doelstelling kan het gewenste niveau van bescherming worden bepaald en gewaarborgd. Alle vogelsoorten die in Nederland voorkomen zijn aangewezen als beschermd dier, met uitzondering van gedomesticeerde vogels.118 De grutto valt dus in ieder geval onder de bescherming van de Ffw. Algemene zorgplicht De Ffw geeft in artikel 2 een algemene zorgplicht voor alle in het wild levende dieren en planten én voor hun leefomgeving. Hoewel dit artikel niet strafrechtelijk afgedwongen kan worden geeft het wel de sfeer van de Ffw weer in combinatie met de considerans. Deze zorgplicht geeft een drietal verplichtingen:  het achterwege laten van handelingen die nadelige gevolgen voor flora en fauna kunnen hebben;  het treffen van maatregelen om negatieve gevolgen te voorkomen;  en het ongedaan maken van negatieve gevolgen.119 Soortenbescherming Op grond van artikel 7 zijn de Rode Lijsten tot stand gekomen120, welke zijn opgesteld op basis van populatietrends en zeldzaamheid.121 De grutto is vermeld op de Rode Lijst van de Nederlandse broedvogels als gevoelige soort. Aan een vermelding op deze lijst zijn geen wettelijke, maar 113

Stb.1998, 402. Backes, Freriks & Robbe 2009, p. 28. 115 Stb 2012, 615. 116 Backes, Freriks & Robbe 2009, p. 29. 117 Woldendorp 2008, p. 74. 118 Artikel 4 lid 1 onder b Flora- en faunawet. 119 van Geilswijk 2009, p. 1133. 120 Artikel 7 lid 1 Flora- en faunawet. 121 Dotinga & Trouwborst 2008, p. 142. 114

29

voornamelijk beleidsmatige gevolgen verbonden. Zo moet bij besluitvorming met soorten op de Rode Lijst rekening worden gehouden en moet de aandacht binnen het soortenbeschermingsbeleid in het bijzonder zijn gericht op deze soorten.122 Daarnaast legt artikel 7 aan de Minister een inspanningsverplichting op voor het nemen van maatregelen ter bescherming en beheer 123 van onder andere de grutto. 124 Ten aanzien van de grutto worden in ieder geval het onderzoek en de werkzaamheden welke nodig zijn voor de bescherming en het beheer van de grutto bevorderd. Hiertoe kan het opstellen van soortenbeschermingsplannen horen.125 In het meerjarenprogramma uitvoering soortenbeleid 2000-2004 is ooit het doel gesteld om voor 150 soorten, waaronder de grutto, soortenbeschermingsplannen op te stellen.126 Zover is het echter nooit gekomen.127 Op advies van de Taskforce Impuls Soortbeleid is, sinds 2007, de leefgebiedenbenadering de vervanger van de voornoemde soortenbeschermingsplannen.128 De leefgebiedenbenadering staat voor een bundeling van te beschermen soorten binnen bepaalde typen gebieden.129 Op deze manier kan voor een grotere groep te beschermen soorten gecoördineerd maatregelen worden genomen op gebiedsniveau in plaats van op soortniveau. De grutto is een soort welke valt onder de bescherming van de leefgebiedenbenadering en komt daarbij voor op de lijst van soorten waarvoor minimaal drie actieve beschermingsmaatregelen (in de vorm van projecten) nodig zijn.130 Met de leefgebiedenbenadering verschuift de verantwoordelijkheid voor het soortenbeleid van het Rijk naar de lagere overheden, organisaties, beheerders, agrariërs en projectontwikkelaars, met het oog op de Wet Inrichting Landelijke Gebied (WILG) en het Investeringsbudget Landelijk Gebied (ILG).131 Beschermde leefomgeving Op grond van artikel 19 Ffw hebben Gedeputeerde Staten de bevoegdheid om een plaats aan te wijzen als beschermde omgeving voor een bepaalde beschermde inheemse soort 132, zoals de grutto. Het gaat hierbij om de aanwijzing van kleinere, natuurlijke, duidelijk bepaalbare elementen in het landschap of van gebouwde objecten.133 Deze plaatsen kunnen bijvoorbeeld worden aangewezen omdat zij als nest-, schuil-, rust-, of foerageer-, of overwinteringsplaats worden gebruikt door een soort.134 Dit instrument tot aanwijzing van een beschermd gebied moet overigens strikt gescheiden worden van de aanwijzing van een gebied als SBZ en deze aanwijzing kunnen dan ook niet tegelijktijdig gelden.135

122

Backes, Freriks & Robbe 2009, p. 169. Artikel 7 lid 2 Flora- en faunawet. 124 van Geilswijk 2009, p. 1139. 125 Artikel 7 lid 3 Flora- en faunawet. 126 Meerjarenprogramma uitvoering soortenbeleid 2000-2004, p. 16. 127 Zie: www.compendiumvoordeleefomgeving.nl. 128 Ministerie van LN&V, Rapportage (artikel 12) over de implementatie van de Vogelrichtlijn in de periode 2005-2007, p. 18. 129 Rijksoverheid, De leefgebiedenbenadering, Een nieuwe Beleidsstrategie voor Soorten, sept.2007, p. 4. 130 Zie: mineleni.nederlandsesoorten.nl/. 131 Rijksoverheid, De leefgebiedenbenadering, Een nieuwe Beleidsstrategie voor Soorten, sept.2007, p. 5/6. 132 Artikel 19 lid 1 Flora- en faunawet. 133 Van Geilswijk 2009, p. 1153. 134 Idem. 135 Artikel 19 lid 3 Flora- en faunawet. 123

30

Verbodsbepalingen In de Ffw staan verbodsbepalingen met betrekking tot aangewezen diersoorten. De verboden die relevant zijn voor de grutto staan in artikel 9 tot en met 13. Het is verboden om:  dieren te doden, verwonden, vangen, bemachtigen of met het oog daarop op te sporen;  dieren opzettelijk te verontrusten;  voortplantings- of vaste rust- of verblijfsplaatsen van dieren te beschadigen, vernielen, uit te halen, weg te nemen, of te verstoren;  eieren van dieren te rapen, uit het nest te nemen, te beschadigen of te vernielen;  en te handelen in en/of het in bezit hebben van dieren dan wel, eieren, nesten en producten van beschermde diersoorten. Deze verbodsbepalingen gelden ten aanzien van de grutto, echter is er op de bescherming van artikel 11 (omtrent voortplantings- of vaste rust- en verblijfplaatsen) een beperking geformuleerd door de Raad van State. De nesten van de grutto vallen buiten het broedseizoen niet onder de bescherming van artikel 11 Ffw. Dit omdat de grutto “ieder jaar een nieuw nest bouwt en niet terugkeert naar hetzelfde nest als het jaar daarvoor”136 en deze daarom niet als vaste voortplantings- of vaste rusten verblijfplaats wordt aangemerkt. Voorts geeft artikel 75 geeft de wettelijke uitzonderingen op bovenstaande verbodsbepalingen. Hierin is bepaald dat bij AMvB een vrijstelling van deze verboden kan worden verleend.137 Deze ziet op een algemene uitzondering voor alle gevallen binnen de reikwijdte van de regeling.138 Tevens is in dit artikel de ontheffing139, welke een specifieke uitzondering is, opgenomen.140 Er gelden drie criteria voor een uitzondering. Ten eerste het gunstigestaat criterium: er mag geen afbreuk worden gedaan aan de gunstige staat van instandhouding van de soort.141 Daarnaast de alternatieventoets: er is geen andere bevredigende oplossing.142 En als laatste de doelcriteria: er mag alleen worden afgeweken op grond van de belangen genoemd in artikel 75 Ffw en andere belangen welke bij AMvB worden aangewezen.143 Hierbij mogen dwingende redenen van groot belang niet als doelcriterium gelden voor beschermde inheemse soorten.144 Op basis van dit artikel is er reeds bij AMvB het Besluit vrijstelling beschermde dier- en plantensoorten145 vastgesteld. Deze geeft in art. 2d de gronden en voorwaarden voor het verlenen van een vrijstelling. De grutto is een beschermde soort waarvoor op basis van artikel 75 lid 5 (het gunstige staatcriterium) een vrijstelling met gedragscode geldt van artikel 8 t/m 12 Ffw of een ontheffing nodig is met uitgebreide toets.146 Dit om te waarborgen dat er geen afbreuk wordt gedaan aan de gunstige staat van instandhouding van de grutto.

136

ABRvS 25 februari 2009, nr.200803873/1. Artikel 75 lid 1 Flora- en faunawet. 138 Woldendorp 2008, p. 74. 139 Artikel 75 lid 3 Flora en-faunawet. 140 Woldendorp 2008, p. 74. 141 Artikel 75 lid 5 Flora- en faunawet. 142 Artikel 75 lid 6 aanhef Flora- en faunawet. 143 Artikel 75 lid 6 onder a, b en c Flora- en faunawet. 144 Steingrover, Kistenkas & Vos 2004. p.15. 145 Stb. 2012, 615. 146 Zie: mineleni.nederlandsesoorten.nl/. 137

31

3.1.2. Natuurbeschermingswet 1998 De Natuurbeschermingswet 1998 (hierna Nbw) is al een aantal malen herzien. De laatste inwerkingtreding vond plaats op 1 februari 2009. Deze wet regelt de bescherming van gebieden. Zodoende is de Nbw dé omzetting van de uit de Habitatrichtlijn en de Vogelrichtlijn vloeiende verplichting om SBZ’s aan te wijzen.147 Natuurbeleidsplan Onder de Nbw moet op grond van artikel 4 elke acht jaar een natuurbeleidsplan worden opgesteld dat richting geeft aan de beslissingen die de overheid neemt met het oog op een duurzame instandhouding, herstel en ontwikkeling van landschappelijke waarden. Het hierop volgende artikel 5 geeft de eisen waaraan een dergelijk natuurbeleidsplan moet voldoen. Daaronder valt in ieder geval dat het plan de hoofdlijnen bevat van het beleid inzake de aanwijzing van soorten dieren en planten aan welke bijzondere aandacht zal worden gegeven.148 Hier wordt het gebiedsgerichte beleid aangevuld met beleid dat is gericht op de bescherming van soorten.149 Beschermde gebieden Nederland is op grond van dit artikel 10a verplicht de gebieden, die voor de grutto op basis van de ornithologische criteria het meest geschikt zijn, als SBZ aan te wijzen ter uitvoering van de Vogelrichtlijn én de Habitatrichtlijn.150 Bij deze aanwijzingen spelen de biotoopeisen van de soorten waarvoor het gebied wordt aangewezen een aanzienlijke rol. Volgens de Habitatrichtlijn heeft de Minister dan ook geen beleidsvrijheid om van deze aanwijzing af te zien.151 Voorts mag bij deze aanwijzing geen rekening worden gehouden met economische, sociale of culturele belangen evenmin met regionale of lokale bijzonderheden.152 De aanwijzing heeft een dynamisch karakter. Dit betekent dat op grond van nieuwe wetenschappelijk inzichten een aanwijzingsbesluit kan worden gewijzigd.153 Bij de aanwijzing van een gebied worden tegelijkertijd de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied beschreven, waarbij moet worden aangesloten bij de definitie hiervan in de Habitatrichtlijn.154 Deze definitie gaat uit van maatregelen voor het behoud of herstel van natuurlijke habitats en populaties van wilde dier- en plantensoorten in een gunstige staat van instandhouding.155 Voor een soort is de staat van instandhouding gunstig als:  “uit de populatiedynamische gegevens blijkt dat de betrokken soort nog steeds een levensvatbare component is van de natuurlijke habitat waarin zij voorkomt, en dat vermoedelijk op lange termijn zal blijven;  en het natuurlijke verspreidingsgebied van die soort niet kleiner wordt of binnen afzienbare tijd lijkt te zullen worden;

147

Kaajan 2009, p. 1239. Artikel 5 lid 1 onder c Natuurbeschermingswet 1998. 149 Kaajan 2009, p. 1247. 150 Zoals blijkt uit de uitspraken Marisma de Santona en de Lappel Bank (par. 2.2.1), ook de nationale rechter erkent dit. Zie: ABRvS 19 maart 2003, JM 2003/70 m. nt. Van der Meijden. 151 ABRvS 8 december 2004, nr. 200402588/1. 152 ABRvS 5 november 2008, JM 2008/141 en HvJ EG 7 november 2000, nr. C-371-98. 153 HvJ EG 23 maart 2006, nr. C-209/04, NJ 2007, 229. 154 Artikel 10a lid 2 onder b Natuurbeschermingswet 1998. 155 Artikel 1 onder a Habitatrichtlijn. 148

32



en er een voldoende groot habitat bestaat en waarschijnlijk zal blijven bestaan om de populatie van die soort op de lange termijn in stand te houden”156.

Beheerplan Voor de grutto moet er op basis van de ornithologische gegevens geschikte gebieden worden aangewezen en moeten er instandhoudingsdoelstellingen met het oog op de gunstige staat van instandhouding geformuleerd worden. Voor het realiseren van deze instandhoudingsdoelstellingen wordt er in ieder geval elke 6 jaar een beheerplan vastgesteld waarin wordt beschreven welke maatregelen worden getroffen.157 Deze wordt vastgesteld door Gedeputeerde Staten in overleg met de gebruikers, eigenaars en andere belanghebbenden.158 Het beheerplan bevat tenminste de beoogde resultaten en de hiervoor te treffen maatregelen.159 Projecten of andere handelingen Op grond van artikel 19d is het verboden om zonder vergunning projecten en handelingen te verrichten welke een significant verstorend effect hebben op soorten waarvoor het gebied is aangewezen of welke negatieve effecten kunnen hebben op de kwaliteit van habitats en de habitats van soorten.160 Deze bepaling is een uitwerking van het voorzorgsbeginsel in de Habitatrichtlijn.161 Het begrip ‘projecten en andere handelingen’ is niet wettelijk vastgelegd maar kan ruim worden opgevat, blijkt uit het document ‘Beheer van ‘Natura 2000’-gebieden; de bepalingen van art. 6 van de Habitatrichtlijn (richtlijn 92/43/EEG)’.162 Ook projecten of handelingen buiten het gebied welke kunnen leiden tot een verslechtering van soorten waarvoor een gebied is aangewezen vallen binnen dit begrip.163 Voor het begrip ‘project’ kan worden aangesloten bij de richtlijn voor milieubeoordeling164 en in het bijzonder bij artikel 1 lid 2.165 Hierin is het begrip ‘project’ gedefinieerd als “de uitvoering van bouwwerken of de totstandbrenging van andere installaties of werken, andere ingrepen in natuurlijk milieu of landschap, inclusief de ingrepen voor de ontginning van bodemschatten”. Voor ‘andere handelingen’ bestaat er ook een vergunningsplicht, maar hiervoor bestaat niet de verplichting tot een milieueffectrapportage. Tevens is bestaand gebruik, dat kan leiden tot een verslechtering of een significant verstorend effect, vergunningplichtig.166 De uitzonderingen op de vergunningsplicht zijn handelen conform het beheerplan, bestaand gebruik totdat het beheerplan onherroepelijk is en de bij AMvB uitgezonderde projecten of andere handelingen of categorieën van gebieden. In de artikelen 19e tot en met 19h worden de voorwaarden gegeven waaronder een vergunning kan worden afgegeven. Hieronder vallen het rekening houden met de gevolgen van een project of andere handeling, het beheerplan en de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied, het uitvoeren van een passende beoordeling 156

Artikel 1 onder i Habitatrichtlijn. Artikel 19 lid 2 Natuurbeschermingswet 1998. 158 Artikel 19 lid 1 Natuurbeschermingswet 1998. 159 Artikel 19 lid 3 Natuurbeschermingswet 1998. 160 Artikel 19d lid 1 Natuurbeschermingsweg 1998. 161 Artikel 6 lid 2 Habitatrichtlijn. 162 Kamerstukken II 2001/02, 28,171, nr. 3, p. 21. 163 Kamerstukken II 2008/09, 31 038, D, p. 14. 164 Richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten. 165 HvJ EG, 7 september 2004, nr. C-127/02, M&R 2005, 4, m. nt. Verschuuren (Kokkelvisserij arrest). 166 Idem. 157

33

bij een project, het bestaan van de afwezigheid van alternatieven en de aanwezigheid van dwingende redenen van groot openbaar belang en het nemen van compenserende maatregelen. Op grond van artikel 19j moet ook bij door bestuursorganen te nemen besluiten tot het vaststellen van een plan rekening worden gehouden met de mogelijke effecten daarvan op Natura 2000-gebieden. Voorts bepaald artikel 21 lid 4 dat er, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen, bij verslechtering van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten of significante verstoring van soorten waarvoor het gebied is aangewezen, er een verplichting bestaat tot het nemen van de noodzakelijke maatregelen. Voor de grutto moet dus niet alleen beschermd gebied worden aangewezen, ook moeten er instandhoudingsdoelstellingen worden geformuleerd. Tevens mogen, er gelet op deze instandhoudingsdoelstellingen, geen negatieve effecten op het leefgebied van de grutto of significante verstoringen op de grutto zelf plaatsvinden, behoudens de uitzonderingen. 3.1.3. Overige relevante wetgeving Wet ruimtelijke ordening De Wet ruimtelijke ordening is op 1 juli 2008 in werking getreden en verving de WRO die al sinds 1 augustus 1965 werking had. Centrale begrippen in deze wet zijn de ‘goede ruimtelijke ontwikkeling’ en de ‘goede ruimtelijk ordening’. Deze begrippen zijn niet wettelijk gedefinieerd, maar hebben over de jaren wel een invulling gekregen. De goede ruimtelijke ontwikkeling streeft naar een evenwicht tussen voldoende ruimte voor maatschappelijke behoeften en het waarborgen van het behoud of de verbetering van het ruimtegebruik in termen van belevingswaarde en duurzaamheid en de zorg voor kwetsbare belangen, waaronder de belangen van natuur en milieu.167 De goede ruimtelijke ordening dient bij te dragen aan de kwaliteit van de leefomgeving. Dit houdt in dat er voldoende ruimte moet worden verschaft voor maatschappelijke functies en het gebruik daarvan. Het beleid ten aanzien van een gebied of aspecten daarvan komt tot stand na afweging van alle ruimtelijke relevante belangen, waaronder milieukwaliteitseisen.168 Onder de criteria goede provinciale/nationale ruimtelijke ordening valt ook het omzetten van EU-richtlijnen.169 In dit licht moet ook natuurbescherming een plaats vinden binnen het beleid ten aanzien van de goede ruimtelijke ontwikkeling en ordening. De beleidsinstrumenten om de goede ruimtelijke ordening en ontwikkeling uit te voeren zijn de volgende. Hoofdzaken van ruimtelijk beleid zijn geregeld in de gemeentelijke structuurvisie170, de provinciale structuurvisie171 en de nationale structuurvisie172. De Raad van State heeft hierbij gezegd dat “voor structuurvisies waarin kaders worden gesteld voor activiteiten of ruimtelijke ontwikkelingen, die afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of handelingen significante gevolgen kunnen hebben voor een of meer aangewezen natuurgebieden, een passende beoordeling in de zin van de Vogel- en Habitatrichtlijn moet worden gemaakt”173. In het bestemmingsplan wordt ten behoeve van de goede ruimtelijke ordening de bestemming van een grond aangewezen en worden er regels

167

Kamerstukken II 2002/03, 28 916, nr. 3, p. 9/10 (MvT). Kamerstukken II 2002/03, 28 916, nr. 3, p. 92 (MvT). 169 Kamerstukken II 2002/03, 28 916, nr. 3, p. 53 (MvT). 170 Artikel 2.1 Wro. 171 Artikel 2.2 Wro. 172 Artikel 2.3 Wro. 173 Kamerstukken II 2006/07, 30 938, nr. 4, p. 6. 168

34

gegeven met het oog op de invulling van die bestemming.174 Bij de voorbereiding van bestemmingsplannen moet wederom een passende beoordeling worden uitgevoerd om te bepalen of er waarden in het betreffende gebied voorkomen, die door de Ffw en/of de Vrl of Hrl worden beschermd.175 Ook kan er als alternatief voor een bestemmingplan een beheersverordening worden vastgesteld door de gemeente.176 Het provinciaal inpassingsplan regelt hetzelfde als een bestemmingsplan, maar dan op provinciaal niveau en deze kan een bestemmingsplan dan ook haar werking ontnemen.177 In het geval van nationale belangen kan er gebruik worden gemaakt van een nationaal inpassingsplan.178 Tevens kunnen er door de Provincie nog regels worden gesteld omtrent de inhoud of de kwaliteit van bestemmingsplannen en omgevingsvergunningen bij provinciale verordening.179 Dit kan eveneens op nationaal niveau bij AMvB.180 Middels de besproken instrumenten moet de nationale en Europese regelgeving omgezet worden in lagere nationale regelgeving. Hierbij zal rekening moeten worden gehouden met de bescherming van soorten, omdat dit bij uitstek een onderwerp is dat relevantie vertoont bij de ruimtelijke ordening. Dit door de verplichting tot het omzetten van EU-richtlijnen en het uitvoeren van een habitattoets bij ruimtelijke ontwikkelingen. Wet milieubeheer De Wet milieubeheer heeft op 1 maart 1993 de Hinderwet vervangen. De Wet milieubeheer heeft een ruimer oogmerk dan zijn voorganger en betreft ook de bescherming van het milieu. De Wet milieubeheer legt in grote lijnen vast welke instrumenten er zijn om het milieu te beschermen. Onder de gevolgen voor het milieu wordt in artikel 1 in ieder geval verstaan: “gevolgen voor het fysieke milieu, vanuit het belang van de bescherming van mensen, dieren, planten en goederen, van water, bodem en lucht en van landschappelijke, natuurwetenschappelijke en cultuurhistorische waarden en van de beheersing van het klimaat, alsmede van de relaties daartussen”. Onder de bescherming van het milieu valt in ieder geval de verbetering daarvan. Artikel 2 van de Wm betreft een zorgplicht voor het milieu. Deze is woordelijk gelijk aan de zorgplicht in de Flora- en faunawet en geeft dus ook dezelfde verplichtingen:  het achterwege laten van handelingen die nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben;  het treffen van maatregelen om negatieve gevolgen te voorkomen;  en het ongedaan maken van negatieve gevolgen. Het eerste instrument om het milieu te beschermen is de provinciale milieuverordening waarbij regels kunnen worden gesteld ter bescherming van het milieu.181 Daarnaast is er het nationaal milieubeleidsplan, vastgesteld door de Ministers, dat richting geeft aan de van rijkswege te nemen beslissingen op het gebied van milieu.182 Er is ook het provinciale milieubeleidsplan vastgesteld door Provinciale Staten 183 en het regionale milieubeleidsplan 184. Op gemeentelijk niveau kan er sprake 174

Artikel 3.1 Wro. van Zundert 2008, p. 51. 176 Artikel 3.38 Wro. 177 Artikel 3.26 lid 4 Wro. 178 Artikel 3.28 Wro. 179 Artikel 4.1 Wro 180 Artikel 4.3 Wro. 181 Artikel 1.2 Wm. 182 Artikel 4.3 Wm. 183 Artikel 4.9 Wm. 175

35

zijn van een milieubeleidsplan 185; deze is facultatief. Milieukwaliteitseisen zijn effectgerichte normen betreffende de kwaliteit van onderdelen van het fysieke milieu, terwijl brongerichte normen algemene regels bevatten met betrekking tot handelingen met potentieel nadelige gevolgen.186 Het vaststellen van deze milieukwaliteitseisen is een van de middelen van de overheid om uitwerking te geven aan de in milieubeleid opgenomen doelstellingen.187 Deze milieukwaliteitseisen kunnen worden vastgesteld bij AMvB als deze een groter dan provinciaal belang omvatten.188 Ze kunnen echter wel ook provinciaal niveau worden vastgesteld.189 Bij wege van beleid voortvloeiend uit de Wm (verordeningen, plannen, en kwaliteitseisen) kan de bescherming van de grutto worden gewaarborgd. Wet algemene bepalingen omgevingsrecht De Wet algemene bepalingen omgevingsrecht is ingevoerd op 1 oktober 2010 en voor een aantal algemene aspecten van het omgevingsrecht worden hierdoor regelingen getroffen. Zo bevat de Wabo ook een regeling voor de omgevingsvergunning. Voor het begrip ‘milieu’ in de Wabo wordt bij de bepaling in de Wm aangesloten.190 Hoofdstuk 2 Wabo bevat de kern van het omgevingsvergunningstelsel. In artikel 2.10 van de Wabo wordt bepaald dat wanneer een aanvraag betrekking heeft op het bouwen van een bouwwerk, in strijd met het bestemmingsplan, de beheersverordening, het exploitatieplan, een provinciale verordening of een AMvB, wordt geweigerd.191 Voor de andere activiteiten welke zijn opgesomd in artikel 2.1 van de Wabo wordt tevens steeds verplicht om bij de beoordeling van aanvraag voorgaande of andere relevante regelingen te betrekken. Op deze wijze worden aanvragen voor een omgevingsvergunning steeds getoetst aan regelingen, welke op grond van de voorgaande wetten tot stand zijn gekomen, zodat zij geen buitenproportionele negatieve effecten teweeg zullen brengen voor onder andere de grutto.

3.2.

Nationaal beleid

3.2.1. Doelsoortenlijst en de leefgebiedenbenadering Onderdeel van het beleid op het gebied van soortenbescherming is de doelsoortenlijst. Deze is opgesteld door het Ministerie van EZ en bevat de soorten die aandacht moeten krijgen in het natuurbeleid vanwege beperkt voorkomen en/of een negatieve trend op (inter)nationaal niveau. Deze lijst is voor een groot deel gebaseerd op de Rode Lijsten. Op deze doelsoortenlijst is de grutto met het criterium ‘iT’ vermeld. De ‘i’ staat voor het feit dat de grutto van internationale betekenis voor Nederland is en de ‘T’ staat voor het feit de soort in sterke mate een negatieve trend vertoont.192 Daarnaast is er de reeds besproken leefgebiedenbenadering met als doel de actieve bescherming van soorten door middel van projecten op gebiedsniveau. De provincie is echter verantwoordelijk voor de uitvoering van de leefgebiedenbenadering; de uitvoeringsplannen leefgebiedenbenadering zullen dus in het volgende hoofdstuk per provincie worden besproken. 184

Artikel 4.15a Wm. Artikel 4.16 Wm. 186 Kamerstukken II 1988/89, 21 163, nr 3, p. 4. (MvT). 187 Kamerstukken II 1988/89, 21 163, nr. 3, p. 80. (MvT). 188 Artikel 5.1 Wm. 189 Artikel 5.5 Wm. 190 Kamerstukken II 2006/07, 30 844, nr. 3, p. 92. 191 Artikel 2.10 lid 1 onder c Wabo. 192 Zie: mineleni.nederlandsesoorten.nl/ en zoek op ‘Grutto’. 185

36

3.2.2. Gedragscodes Onder de Ffw hangen een aantal gedragscodes, welke voortkomen uit de zorgplicht die is geformuleerd in de Ffw. Gedragscodes zijn opgesteld om te waarborgen dat handelingen, welke effecten op de onmiddellijke verblijfplaatsen hebben van individuele dieren of planten, zorgvuldig worden uitgevoerd.193 De gedragscodes zijn opgenomen in artikel 16b lid 2 onder b Besluit vrijstelling beschermde dier- en plantensoorten. De eerste door het Ministerie goedgekeurde gedragscode was de Gedragscode Zorgvuldig Bosbeheer uit 2005.194 Andere voorbeelden zijn de Gedragscode Natuurbeheer195 waarin het beheer van weidevogelgrasland wordt aangestipt. Deze gedragscodes worden echter door beheerders en beschermingsorganisaties en niet door de overheid opgesteld en vallen daarom buiten de grenzen van dit onderzoek. 3.2.3. Instandhoudingsdoelstellingen Bij het aanwijzen van een Natura 2000 gebied op grond van de Nbw moet in het besluit worden vermeld voor welke soorten het gebied wordt aangewezen, met daarbij passende instandhoudingsdoelstellingen. Het Natura 2000 doelendocument is het kader bij aanwijzingsbesluiten en geeft sturing aan op te stellen beheerplannen. Hoewel er voor de grutto een landelijke herstelopgave is geformuleerd, moet de belangrijkste bijdrage van gebieden buiten Natura 2000 komen.196 Het leefgebied van de grutto ligt namelijk grotendeels buiten Natura 2000. De grootste bijdrage van Natura 2000-gebieden wordt geleverd door de gebieden Waddenzee (1) en Uiterwaarden IJssel (38). Als slaapplaatsen zijn de volgende Natura 2000-gebieden van belang: IJsselmeer (72), Lauwersmeer (8), Wormer- en Jisperveld & Kalverpolder (90) en Haringvliet (109).197 In het doelendocument is er voor de grutto het volgende Natura 2000 doel gesteld: ‘uitbreiding omvang en kwaliteit leefgebied met een draagkracht voor een populatie van gemiddeld 6000 vogels’.198 Dit doel is verdeeld over de instandhoudingdoelstellingen van 23 Natura 2000 gebieden, waaronder gebieden in Friesland, Noord- en Zuid-Holland (zie bijlage 1). Deze instandhoudingsdoelstellingen moeten worden uitgewerkt in beheerplannen, welke door Gedeputeerde Staten worden vastgesteld. 3.2.4. Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte De Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte (SVIR) (vastgesteld in maart 2012) is de nationale structuurvisie die op grond van artikel 2.3 Wro is opgesteld en verwoordt het beleid met betrekking tot de invulling van de ‘goede ruimtelijke ordening en ontwikkeling’. Met deze structuurvisie schetst het Rijk haar ambities voor Nederland in 2040.199 Een voor de grutto relevante ambitie daarvan is: “In 2040 kent Nederland nog steeds de bestaande (inter)nationale unieke cultuurhistorische waarden en heeft het een natuurnetwerk ten behoeve van het in stand houden van de flora- en faunasoorten”200. De structuurvisie verwoordt 13 nationale belangen om haar ambities te verwerkelijken waaronder “ruimte voor een nationaal netwerk van natuur, zodat flora- en faunasoorten zich kunnen

193

van der Zande, Knegtering & van Zadelhoff 2010, p. 361. Bosschap, Gedragscode Bosbeheer, 2010, p.3. 195 Bosschap, Gedragscode Natuurbeheer, 2009. 196 Ministerie van LNV, Natura 2000 doelendocument, 2006, p. 57. 197 Ministerie van LNV, Natura 2000 doelendocument, 2006, p. 209. 198 Idem. 199 Ministerie van I&M, Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte, 2012, p. 9. 200 Ministerie van I&M, Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte, 2012, p. 25. 194

37

ontwikkelen en overleven”201. In de structuurvisie wordt erkend dat uit ruimtelijk oogpunt twee zaken essentieel zijn voor dit belang: het behoud van leefgebieden en de mogelijkheden voor soorten om zich te kunnen verplaatsen tussen leefgebieden.202 Nationale belangen worden gebiedsgericht uitgewerkt in de structuurvisie en voor alle regio’s in Nederland geldt als opgave “het tot stand brengen en beschermen van de (herijkte) EHS, inclusief de Natura 2000-gebieden”203. Voor de Noordzee en kust geldt als opgave het behouden en beschermen van Natura 2000-gebieden.204 Hiermee is er voor geheel Nederland een opgave tot het beschermen van de EHS en dus een opgave tot het beschermen van de gebieden waar de grutto voorkomt. De instrumenten voor het realiseren van dit belang voor zover dit relevant is voor de bescherming van de grutto zijn als volgt.205 Binnen de door het Rijk gestelde kaders (Nbw, Biodiversiteitsverdrag en de Vrl/Hrl) hebben de provincies de verantwoordelijkheid tot het beschermen en onderhouden van een natuurnetwerk, de herijkte nationale Ecologische Hoofdstructuur (EHS), waarbij prioriteit moet worden gegeven aan internationale verplichtingen voortvloeiende uit Natura 2000 en soortenbescherming. De bestuurlijke prestatieafspraken omtrent de herijkte EHS en het hieraan gelinkte Investeringsbudget landelijk gebied (ILG) is met deze structuurvisie overgelaten aan de provincies en zal daarom bij provinciaal beleid worden behandeld. De structuurvisie geeft de EHS als Nederland haar belangrijkste bijdrage aan het keren van de achteruitgang van biodiversiteit en het Rijk zet daarbij in op verduurzaming van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB). Dit Europese landbouwbeleid is nog in ontwikkeling en biedt perspectieven in het kader van vogelvriendelijk boeren. Dit omdat er beleid op het gebied van agro-milieumaatregelen, behoud van biodiversiteit en het ondersteunen van niet-productieve investeringen geboden worden.206 De Nationale Plattelandsstrategie (hierna NPS) geeft in dit kader, voor Nederland, aan waar de aandachtspunten voor het Plattelandontwikkelingsprogramma 2007-2013 (hierna POP2) liggen. Het POP2 is een praktische uitwerking van het NPS. Om dit alles te bereiken ontwikkelt het Rijk, in samenspraak met partijen, een natuurvisie voor de langere termijn.207 Ten tijde van het schrijven van deze scriptie is staatssecretaris Dijkstra nog bezig met het ontwikkelen van deze natuurvisie. Het POP2 erkent dat landbouwgebieden belangrijk zijn voor de bescherming van de grutto: “…voor de grutto heeft Nederland een internationale verantwoordelijkheid, omdat het grootste deel van de populatie in Nederland broedt”208. In het POP2 worden een aantal maatregelen genoemd om de achteruitgang van de biodiversiteit te stoppen, waaronder agro-milieuverbintenissen.209 De maatregelfiches worden uitgewerkt in bijlage 4, welke weer een uitwerking zijn van de NPS. Hierbij kunnen maatregelen bestaan uit blijvende akker- en oeverboorden en biobeds, opstellen van beheerplannen voor Natura 2000, aanleg/beheer van biotopen/habitats binnen en buiten Natura 2000- gebieden, verandering van grondgebruik, beheer van blijvende meerjarige gewassen met een hoge natuurwaarde, creëren en in stand houden van weideboomgaarden. Hierbij wordt als 201

Ministerie van I&M, Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte, 2012, p. 57. Ministerie van I&M, Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte, 2012, p. 57. 203 Ministerie van I&M, Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte, 2012, p. 71, 73, 76, 79, 81, 83, 85. 204 Ministerie van I&M, Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte, 2012, p. 87. 205 Ministerie van I&M, Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte, 2012, p. 103/104. 206 Factsheet Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) van www.toekomstglb.nl. 207 Ministerie van I&M, Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte, 2012, p. 57. 208 Het Rijk en de provincies, POP 2007-2013, versie 13, p. 20. 209 Het Rijk en de provincies, POP 2007-2013, versie 13, p. 82 en 97. 202

38

potentieel effect genoemd de bescherming van vogels en de instandhouding van beschermde flora en fauna.210 Deze maatregelen kunnen dus relevant zijn voor de bescherming van de grutto. De systematiek van agro-milieuverbintenissen is uitgewerkt in het subsidiestelsel natuur- en landschapsbeheer (SNL) en wordt uitgevoerd middels provinciale verordeningen, waarbij kan worden gekozen voor weidevogelbeheerpakketten.211 Het POP3 dat voor de periode 2014-2020 de invulling van het GLB geeft is op dit moment nog in ontwikkeling. Wel is al duidelijk dat deze in zal zetten op minder maatregelen om een duidelijke focus en samenhang te geven, een versnipperde inzet te voorkomen en de uitvoeringskosten te beheersen.212 3.2.5. AMvB’s Het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening213 (hierna Barro) is een AMvB op grond van de Wro. Hierin is vastgelegd dat er bij provinciale verordening moet worden geregeld dat een bestemmingsplan of een omgevingsvergunning, welke betrekking heeft op een gebied binnen de EHS, niet leidt tot een significante aantasting van de wezenlijke kenmerken en waarden, dan wel tot een significante vermindering van de oppervlakte van die gebieden, of van de samenhang tussen die gebieden.214 Dit is alleen anders indien er sprake is van een groot openbaar belang, er geen reële alternatieven voorhanden zijn en de effecten hiervan beperkt zijn of gecompenseerd worden. Dit is indirect ook een regel waar de grutto van profiteert en zal verder aan bod komen bij het bespreken van het provinciaal beleid. 3.2.6. Milieukwaliteitseisen Op grond van de Wm kunnen er milieukwaliteitseisen worden opgesteld bij AMvB. Voor de bescherming van de grutto zijn er echter geen relevante milieukwaliteitseisen. Er zal hier dus ook niet verder op milieukwaliteitseisen worden ingegaan.

3.3.

Toetsing nationale inzet

3.3.1. Toetsing aan internationale verplichtingen Alle instrumenten van het internationaal recht welke in dit onderzoek worden besproken geven als norm voor de grutto de instandhouding daarvan. Er moet sprake zijn van een levensvatbare populatie boven het niveau van uitsterven. In het nationale recht is er niet specifiek sprake van een normstelling ter bescherming van de grutto. Wel wordt in de Ffw als doel de erkenning van de intrinsieke waarde van de grutto genoemd en worden door de in dit hoofdstuk besproken regelingen maatregelen verplicht welke bijdragen aan de instandhouding van de grutto.

210

Het Rijk en de provincies, POP 2007-2013, versie 13, p. 100. Bijlage 4 bij het POP 2007-2013, versie 13, p. 66. 212 Zie: http://www.toekomstglb.nl/logboek-pop-899.html. 213 Stb. 2013, 506. 214 Artikel 2.10.2 lid 1 Barro 211

39

Nationale wetten en regels  Nationale strategieën, plannen of programma’s ontwikkelen voor de instandhouding van de grutto (Art. 6 Biodiversiteitsverdrag).  Nationaal beleid ontwikkelen omtrent de instandhouding van de grutto en zijn leefmilieu (Art. 3 Verdrag van Bern).  Wetten en voorschriften omtrent bescherming van de grutto opnemen (Art. 7 Verdrag van Bern).  Het implementeren van bescherming van de grutto in de nationale wetgeving (Actieplan voor de grutto). Wettelijk gezien kan worden verwezen naar de Ffw en de Nbw. Deze wetten bevatten meerdere artikelen waaronder de grutto bescherming geniet. Qua ontwikkelen van beleid kan worden verwezen naar artikel 7 Ffw: deze roept een inspanningsverplichting in het leven voor het nemen van maatregelen ter bescherming en beheer van de grutto en hieruit vloeit de beleidsmatige leefgebiedenbenadering ter bescherming van soorten voort. In de Nbw is bepaald dat elke 8 jaar een natuurbeleidsplan moet worden opgesteld wat in ieder geval de hoofdlijnen van het beleid inzake aan te wijzen beschermde diersoorten bevat. Verder is de grutto vermeld op de doelsoortenlijst als een soort van internationale betekenis met een sterke negatieve trend. Tevens rept de SVIR over soortenbescherming en het POP2 geeft de mogelijkheid om via verbintenissen tot weidevogel-, en dus tot grutto-bescherming te komen. Op grond van de Nbw zijn er in Natura 2000-gebieden instandhoudingsdoelstellingen voor de grutto geformuleerd. De bovenstaande verplichtingen tot het waarborgen van bescherming van de grutto in nationale wetgeving en nationaal beleid zijn omgezet in het nationale recht, maar ruim geformuleerd. Daarom kan worden geconcludeerd dat bescherming van de grutto als zodanig is opgenomen en dus aan de verplichtingen hierboven wordt voldaan. Of de nationale wetgeving en het nationale beleid echt de verplichte bescherming waarborgt wordt pas duidelijk uit de hiernavolgende conclusies en het gedecentraliseerde beleid. Relevante beleidsterreinen  Rekening houden met de instandhouding van de grutto bij plannen op relevante beleidsterreinen (Art. 6 Biodiversiteitsverdrag).  Rekening houden met de grutto bij het ruimtelijk ontwikkelingsbeleid (Art. 3 Verdrag van Bern). Omdat de grutto als bepaald in artikel 7 Ffw is vermeld op de Rode Lijst, moet er met deze soort rekening worden gehouden bij besluitvorming en moet er op de grutto in het bijzonder aandacht worden gericht. Voorts is er in artikel 19d Nbw bepaald dat er bij het verlenen van vergunningen voor ruimtelijke ontwikkelingen moet worden bezien of er sprake is van negatieve effecten op de habitats van soorten. En in de Wabo is bepaald dat de aanvraag van een omgevingsvergunning tevens getoetst moet worden aan beleidsdocumenten op relevante terreinen. Bij het opstellen van bestemmingsplannen moet op grond van art. 3.1. Wro een passende beoordeling worden uitgevoerd om te bezien of er door de Ffw en/of door de Vrl/Hrl te beschermen waarden voorkomen in het betreffende gebied. Voorts wordt er bij het agro-milieubeleid rekening gehouden met de grutto; weidevogelvriendelijk beheer wordt gestimuleerd door het POP2 en het ILG (dit wordt echter op provinciaal niveau uitgevoerd). Kortom, de verplichtingen om rekening te houden met de instandhouding van de grutto bij plannen op relevante beleidsterreinen, waaronder het ruimtelijk 40

ontwikkelingsbeleid, zijn gewaarborgd in de wetgeving, maar toepassing hiervan moet uitvoering vinden bij besluiten zowel op nationaal als provinciaal niveau. Schadelijke activiteiten/Onderzoek  Identificeren en monitoren van de grutto en de processen/activiteiten die schadelijke gevolgen kunnen hebben voor de grutto (Art. 7 Biodiversiteitsverdrag).  Het voorkomen van onomkeerbare schadelijke effecten op de grutto (Art. 10 Biodiversiteitsverdrag).  Het onderzoeken van problemen voor de grutto veroorzaakt door menselijke activiteiten en het nemen van compenserende maatregelen (Art. 3 AEWA).  Het voorkomen, verwijderen, compenseren of minimaliseren van schadelijke effecten die de migratie van de grutto ernstig belemmeren (Actieplan onder AEWA).  Het invullen van gaten in de bestaande kennis over grutto's (Actieplan voor de grutto). In artikel 2 Ffw (tevens art. 2 Wm) is een algemene zorgplicht opgenomen, welke drie relevante verplichtingen impliceert, te weten: het achterwege laten van handelingen die negatieve gevolgen hebben, het treffen van maatregelen om negatieve gevolgen te voorkomen en deze gevolgen ongedaan te maken/te compenseren. In de praktijk kan op basis van artikel 2 Ffw er door de overheid handhavend worden opgetreden in het geval zich situaties voordoen die in strijd zijn met de zorgplicht ten aanzien van de grutto. Zo kan er bijvoorbeeld bestuursdwang worden toegepast215 en kan een last onder dwangsom worden opgelegd. 216 Voorts is in artikel 7 Ffw bepaald dat het onderzoek en de werkzaamheden welke nodig zijn voor de bescherming van de grutto, worden bevorderd. Zoals reeds genoemd moet er bij het verlenen van vergunningen en het opstellen van bestemmingsplannen rekening worden gehouden met de bescherming van de grutto. Daarom moeten negatieve/schadelijke effecten in kaart worden gebracht en zo nodig worden gecompenseerd. In het Barro wordt nog eens bepaald dat bestemmingsplannen/omgevingsvergunningen niet mogen leiden tot significante aantastingen binnen de EHS. Hieruit kan worden opgemaakt dat er met betrekking tot acties die significante/negatieve effecten voor de grutto tot gevolg hebben, er wettelijk een onderzoeks- en compensatieplicht vastgelegd is. Het is echter lastig te toetsen of er werkelijk voldoende onderzoek wordt gedaan in het licht van de verplichtingen op internationaal niveau. Gezien de verplichtingen wel zijn omgezet in de nationale wetgeving zijn deze, voor zover dit onderzoek strekt, juridisch voldoende gewaarborgd. Of er door Nederland aan de onderzoeksplicht van artikel 7 Ffw in de praktijk wordt voldaan valt niet te zeggen.

215 216

ABRvS 12 maart 2014, nr. 201303646/1/A3. Zie artikel 112 Flora- en faunawet.

41

Behoud van leefgebied  Het bevorderen van de bescherming van het leefgebied van de grutto en van de grutto zelf in dat betreffende gebied (Art. 8 Biodiversiteitsverdrag).  Aandacht schenken aan belangrijke gebieden ten aanzien van de trekroute van de grutto (Art. 4 Verdrag van Bern)  Het aanwijzen en in stand houden/herstellen van (een netwerk van) geschikte leefgebieden voor de grutto (Art. 3 AEWA).  Het in stand houden en herstellen van leefgebieden die van belang zijn voor het buiten gevaar van uitsterven brengen van de grutto (Actieplan onder AEWA).  Het verbeteren van het beheer van beschermde gebieden door rekening te houden met de eisen van de habitat van de grutto en rekening te houden met de belangen van de grutto bij het beheer van graslanden (Actieplan voor de grutto).  Grutto-gevoelig gebiedenbeheer en laat maaien van belangrijke gebieden voor de grutto realiseren (Actieplan voor de grutto).  Het voorkomen van verder verlies van habitat in belangrijk broedgebied van de grutto door urbanisatie, infrastructuur en andere plannen, en het verlies van openheid van het landschap (Actieplan voor de grutto).  Het voorkomen van verlies en afbraak van graslanden welke belangrijk zijn voor broedende grutto's (Actieplan voor de grutto).  Het onderhouden/herintroduceren van graslanden met een optimaal waterniveau voor de grutto en de openheid van het landschap (Actieplan voor de grutto). Uit de algemene zorgplicht van artikel 2 Ffw zijn een aantal gedragscodes voort gekomen om te voorkomen dat handelingen, welke effecten hebben op de onmiddellijke verblijfplaatsen van dieren, onzorgvuldig worden uitgevoerd. Verder is op grond van artikel 7 Ffw de leefgebiedenbenadering geïntroduceerd, waarbij soortenbescherming wordt gewaarborgd door op gebieden te focussen waar meerdere beschermde soorten voorkomen. Verder wordt in artikel 19 Ffw bepaald dat plaatsen als beschermde omgeving voor bepaalde soorten kunnen worden aangewezen, bijvoorbeeld om dat zij worden gebruikt als nest-, schuil-, rust-, foerageer-, of overwinteringsplaats. Met betrekking tot voortplantings- of vaste rust- of verblijfsplaatsen is ook nog bepaald dat deze niet mogen worden beschadigd, vernield, uitgehaald, weggenomen of verstoord op grond van artikel 11 Ffw. Voorts is er in de Nbw in artikel 10a bepaald dat er voor de grutto beschermde leefgebieden moeten worden aangewezen, waar de grutto voorkomt en waar deze kan voortbestaan. Gelijktijdig worden instandhoudingsdoelstellingen voor een aan te wijzen gebied vastgesteld op grond van artikel 19a Nbw. Ook hier komt weer artikel 19d van de Nbw om de hoek: deze betreft het verbod om zonder vergunning in een aangewezen gebied handelingen en projecten te verrichten welke significante effecten kunnen hebben op de kwaliteit van leefgebied en leefgebieden van soorten. Het is echter voor de grutto niet voldoende om alleen gebieden aan te wijzen als beschermd Natura 2000-gebied, want zij heeft veel meer leefgebied buiten deze gebieden. In de SVIR komt naar voren dat het behoud van leefgebieden en de mogelijkheid van soorten om zich hiertussen te bewegen essentieel is. Daarom geldt voor alle regio’s in Nederland dat de (herijkte) EHS tot stand moeten worden gebracht en moet worden beschermd, waarbij prioriteit moet worden gegeven aan internationale verplichtingen voortvloeiende uit Natura 2000 en soortenbescherming. Deze opgave is in handen van de provinciën gelegd. Dit moet mede worden gerealiseerd door middel van het POP2 waarin agromilieuverbintenissen met betrekking tot het beheer van graslanden als maatregel wordt genoemd. Er zijn dus in verschillende nationale regelingen bepalingen opgenomen ter bescherming van

42

leefgebieden, maar de specifiekere verplichtingen en uitvoering worden gedelegeerd aan de provinciën. Duurzaam gebruik/Exploitatie  Het integreren van de principes van instandhouding en duurzaam gebruik van de grutto in de nationale besluitvorming (Art. 10 Biodiversiteitsverdrag).  Voorschriften vaststellen omtrent de exploitatie van de grutto, waarin is opgenomen dat de exploitatie de instandhouding van de grutto niet in gevaar mag brengen (Art. 7 Verdrag van Bern).  Het reguleren van het vangen en doden van de grutto (Art. 8 Verdrag van Bern).  Ervoor zorgen dat exploitatie van de grutto gebaseerd is op de best beschikbare ecologische kennis en duurzaam is voor de soort (Art. 3 AEWA).  Het wegnemen van de grutto's en zijn eieren, het opzettelijk verstoren en het bezit of gebruik van de grutto als deze is weggenomen in strijd met de verbodsbepalingen verbieden. (Actieplan onder AEWA).  Het jagen op de grutto reguleren zodat dit op basis van duurzaam gebruik plaatsvindt (Actieplan onder AEWA). Op grond van de Ffw is het verboden om de grutto te doden, verwonden of vangen, opzettelijk te verontrusten, zijn nesten te beschadigen, het zoeken, rapen of vernielen van haar eieren en bezitten, vervoeren of verhandelen (art. 9-13). Met de beperking dat grutto-nesten niet jaarrond beschermd zijn. Bij besluitvorming ter afwijking van deze bescherming van de grutto is er sprake van het gunstige-staat criterium. Bij een vrijstelling moet er sprake zijn van een gedragscode en bij een ontheffing moet er een uitgebreide toets worden uitgevoerd. Kortom, de grutto mag niet worden geexploiteert, tenzij hier een specifieke onderbouwde uitzondering voor is welke duurzaam is voor de soort. Met betrekking tot de implementatie van de verbodsbepalingen kan in ieder geval worden gezegd dat bij het overtreden van de bepalingen door de overheid handhavend kan worden opgetreden. In dit geval kan er door de minister bestuursdwang worden toegepast en een dwangsom worden opgelegd op grond van artikel 5:32 Awb. Internationale samenwerking  Erkennen van het belang van de instandhouding van de grutto en afzonderlijk of gezamenlijk met andere landen actie ondernemen om ervoor te zorgen dat de grutto niet wordt bedreigd (Art. 2 Verdrag van Bonn).  Een internationale overeenkomst sluiten voor het beheer en behoud van de grutto (Art. I2 Verdrag van Bonn).  Het opstellen van een actieplan voor de instandhouding van de grutto. (Actieplan onder AEWA). In de doelstelling van de Ffw wordt het belang van de bescherming van diersoorten (en dus de grutto), mede onder erkenning van de intrinsieke waarde daarvan, erkend. Met het AEWA en de daaruit voorvloeiende plannen (het Actieplan onder AEWA en het Actieplan voor de grutto) is aan de eis van internationale samenwerking voldaan. 3.3.2. Toetsing aan Europese verplichtingen Hieronder zal het nationale recht aan de Europese verplichtingen met betrekking tot de bescherming van de grutto worden getoetst. Het Europese recht geeft als norm voor de grutto de bescherming van de soort zelf én van zijn leefgebied. Ook hier geldt wederom dat het nationale recht niet letterlijk 43

voorziet in eenzelfde soort norm, maar aan deze norm wel uitvoering geeft door maatregelen te nemen welke hieraan bijdragen. Instandhouding  Het nemen van maatregelen die nodig zijn om de gruttopopulatie op een niveau te houden of te brengen dat voldoet aan de ecologische, wetenschappelijke en culturele eisen (Art. 2 Vogelrichtlijn).  Toezien op de staat van instandhouding van de grutto (Art. 11 Habitatrichtlijn). Op grond van artikel 7 Ffw is de grutto aangewezen als Rode Lijst-soort en moet dus bescherming genieten. Dit artikel legt de Minister een inspanningsverplichting op tot het nemen van maatregelen voor de bescherming en het beheer van de grutto. Om dit uit te voeren zijn de soortenbeschermingsplannen vervangen door de leefgebiedenbenadering. De grutto komt voor op de lijst van soorten waarvoor minimaal drie actieve beschermingsmaatregelen nodig zijn. Voor de uitvoering hiervan moet worden gekeken naar de provinciale inzet. Leefgebied  Het nemen van maatregelen die nodig zijn om voor de grutto voldoende gevarieerd en omvangrijk leefgebied in stand te houden of te herstellen (ook buiten SBZ's), waaronder het aanwijzen van beschermingszones, onderhoud en ruimtelijke ordening volgens ecologische eisen van het leefgebied uitvoeren en biotopen herstellen of aanleggen (Art. 3 Vogelrichtlijn).  Het voorkomen van vervuiling en verslechtering van leefgebieden van de grutto buiten de SBZ's (Art. 4 Vogelrichtlijn).  Het creëren van een coherent Europees ecologisch netwerk (Art. 3 Habitatrichtlijn).  Het nemen van passende maatregelen die ervoor zorgen dat de kwaliteit van natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de SBZ’s niet verslechtert en dat er geen storende factoren optreden welke significante effecten hebben op de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen (Art. 6 Habitatrichtlijn).  Het voorkomen van verslechtering van de habitat van de grutto binnen SBZ's door middel van een passende beoordeling (Art. 6 Habitatrichtlijn).  Het bevorderen van adequaat beheer van voor wilde flora en fauna essentiële landschapselementen Wanneer dit nodig is in het kader van de ruimtelijke ordening en Natura 2000 (Art. 10 Habitatrichtlijn). Voor de bespreking van nationaal recht met betrekking tot de bescherming van leefgebied wordt verwezen naar de paragraaf ‘Behoud van leefgebied’ onder het Internationaal recht. Hieruit komt naar voren dat de hierboven genoemde verplichtingen door art. 2 (algemene zorgplicht), 11 (verstoren vaste rust-/verblijfplaatsen) en 19 Ffw (essentiële landschapselementen), art. 10a (aanwijzing beschermde leefgebieden), 19a (instandhoudingsdoelstellingen/beheerplan) en 19d (Habitat-toets) Nbw worden omgezet in het nationale recht. Onderzoek  Het bevorderen van onderzoek en de werkzaamheden die nodig zijn voor de bescherming en het beheer van de grutto (Art. 10 Vogelrichtlijn). In artikel 7 Ffw wordt deze verplichting bijna woordelijk overgenomen. Of er in de praktijk uitvoering aan wordt gegeven is niet te bepalen.

44

Verboden  Het verbieden van het opzettelijk doden of vangen van de grutto, het opzettelijk vernielen, beschadigen of wegnemen van nesten en eieren, het rapen van eieren in de natuur en het in bezit hebben hiervan en het opzettelijk verstoren van de grutto wanneer deze verstoring van wezenlijk invloed is (voornamelijk tijdens de broedperiode) (Art. 5 Vogelrichtlijn). Met artikel 9-13 Ffw is aan deze verplichtingen voldaan, hierin is bovengenoemde tekst bijna woordelijk overgenomen. Zie ook de toetsing van nationaal recht aan internationaal recht met betrekking tot duurzaam gebruik/exploitatie. 3.3.3. Taken voor de provinciën Zoals uit de toetsing hierboven naar voren komt lijken op veel gebieden de internationale en Europese verplichtingen met betrekking tot bescherming van de grutto voldoende te zijn omgezet in het nationale recht. Echter met omzetting alleen is de grutto nog niet beschermd, dit vereist implementatie van de verplichtingen. Met betrekking tot een aantal thema’s is de overheid zelf verantwoordelijk voor de implementatie, zoals de onderzoeksplicht en de verbodsbepalingen. Andere thema’s komen voor implementatie neer op de provinciën omdat de verplichtingen naar hen zijn gedecentraliseerd. Voor de provinciën zijn op basis hiervan de volgende taken:  Rekening houden met de grutto op relevante beleidsterreinen/ruimtelijke ontwikkelingsbeleid bij het nemen van besluiten.  Zorgen voor het behoud van leefgebied voor de grutto.  Zorgen voor de instandhouding van de grutto.

45

4. Provinciale inzet Voor het waarborgen van de uitvoering van de beschermingsverplichtingen die Nederland heeft zijn regels op provinciaal niveau onmisbaar. Als vermeld zijn voor de grutto de belangrijkste leefgebieden gelegen in Friesland, Noord-Holland en Zuid-Holland. Daarom zal het beleid omtrent de bescherming van de grutto in deze provincies hieronder worden belicht. Aan het einde van de bespreking van het beleid zal dit per provincie worden getoetst aan het toetsingskader voor zover dit niet voldoende is gewaarborgd door de nationale inzet. Er wordt getoetst aan de thema’s: relevante beleidsterreinen en behoud van leefgebied en instandhouding. Opgemerkt moet worden dat de provincies door middel van het Interprovinciaal Overleg (hierna IPO) samenwerken op verschillende beleidsterreinen. In 2007 is de coördinatie van het Weidevogelverbond door het IPO van het Ministerie van LNV overgenomen. Dit verbond bestaat uit vertegenwoordigers van de belangrijkste weidevogelprovincies, natuur- en landschapsbeheerders, het Rijk, landbouworganisaties en kennisinstellingen. Het doel van het Weidevogelverbond is de achteruitgang van de weidevogel tegengaan en een duurzame populatie van weidevogels in stand houden.217 In 2006 is hiertoe een actieprogramma ‘Een rijk weidevogellandschap’218 opgesteld. Hierin is de volgende nationale doelstelling verwoord: “In 2010 dient de achteruitgang van het nationale aantal weidevogels per soort gestopt te zijn. Na 2010 wordt een stijgende tendens gerealiseerd van het aantal in Nederland voorkomende weidevogels”219. Hiervoor is een centrale strategie geformuleerd welke voor de grutto inhoudt dat er ca. 250.000 hectare als leefgebied wordt ingericht (om het behoud van 50.000 gruttoparen te garanderen). Ondertussen is al duidelijk geworden dat deze doelstelling niet haalbaar is.220 Daarom is er in overleg met het Weidevogelverbond besloten om het provinciaal beleid te concentreren in weidevogelkerngebieden.221 In het kader van het Bestuursakkoord Natuur (uit 2012) is er tussen het Rijk en de provincies een Natuurpact222 (2013) gesloten met de volgende ambities: minimaal een verdubbeling van de opgave voor verwerving en inrichting, realisatie van natuurlijke verbindingen, een verhoging van de kwaliteit van de natuur door extra inspanningen in (herstel)beheer en water- en milieucondities, een impuls aan de natuur buiten de EHS, aandacht voor soortenbescherming en een effectiever agrarisch natuurbeheer.223 Dit zijn ambities op hoofdlijnen, de invulling ervan ligt bij de provincies.

4.1.

Beleid in Friesland

Het Streekplan van Friesland (vastgesteld op 13 december 2006) is het integratiekader voor ander beleid op het gebied van omgeving. Hiervan is voor de grutto het meest relevante beleidsplan het Provinciaal Milieubeleidsplan.224 In het Streekplan wordt vermeld dat Friesland het van belang vindt dat natuur bij ruimtelijke ontwikkelingen aandacht krijgt, net als de intrinsieke waarde ervan. Ook bestaat er een algemene zorgplicht voor kwetsbare soorten, zoals de grutto.225 Voorts wordt als doel 217

Zie: http://2011.jaarverslagvogelbescherming.nl/platteland/weidevogels/weidevogelverbond/518. Weidevogelverbond, actieprogramma ‘Een rijk weidevogellandschap’, 2006. 219 Weidevogelverbond, actieprogramma ‘Een rijk weidevogellandschap’, 2006, p. 9. 220 Martens & ten Holt 2010. 221 Melman e.a. 2011, p. 209. 222 Het Rijk en de provincies, Natuurpact, 2013. 223 Het Rijk en de provincies, Natuurpact, 2013, p. 1. 224 PS Friesland, Streekplan Fryslân 2007, 2006, p. 22. 225 PS Friesland, Streekplan Fryslân 2007, 2006, p. 102. 218

46

gesteld het realiseren van de EHS voor 2018 (door middel van de SNL en het programma Meerjarenplan Landelijk Gebied 2007-2013 226) en dat overstijgen, door middel van specifiek beleid voor weidevogelgebieden.227 Natuurdoelen voor de EHS zijn uitgewerkt in de Nota Natuurbeheer en de verschillende natuur- of beheergebiedsplannen. Voor weidevogels wordt ingezet op het optimaliseren van weidevogelreservaten en het instrumentarium voor agrarisch natuurbeheer, het benutten van ‘vrij inzetbare beheerhectaren’ en het blijven ondersteunen van vrijwillige weidevogelbescherming. De grutto wordt hierbij zelfs aangehaald als belangrijke gidssoort en aan gebieden waar veel grutto’s voorkomen zal prioriteit worden gegeven, volgens het Streekplan.228 Het voornaamste beleid voor weidevogels bestaat uit het Streekplan en het Werkplan Weidevogelbeheer 2007-2013 (vastgesteld op 18 juli 2006).229 Met het Werkplan Weidevogelbeheer wordt tot doel gesteld een bijdrage te leveren aan de instandhouding van de weidevogels in Friesland, en daarmee een bijdrage te leveren op internationale schaal.230 Voor de grutto is het doel om in 2020 25.000 broedparen te behouden door middel van gebiedsgerichte samenwerking (gruttokringen), de inzet van vrijwilligers en door optimalisering van weidevogelbeheer.231 4.1.1. Beheerplannen Natura 2000 Voor de meeste Natura 2000-gebieden, welke relevant zijn voor de bescherming van de grutto in Friesland, zijn de beheerplannen nog in ontwikkeling. Alleen voor Natura 2000-gebied de Groote Wielen is het plan reeds vastgesteld. Maar deze draagt relatief aan minder dan 2% van de populatie grutto’s in Nederland bij en maakt dus geen groot verschil.232 De staat van instandhouding van 670 vogels, zoals vastgesteld bij het aanwijzingsbesluit loopt geen gevaar in de Grote Wielen.233 Gebied Alde Feanen Groote Wielen IJsselmeer Lauwersmeer Sneekermeergebied Waddenzee Witte en zwarte Brekken

Status in ontwikkeling vastgesteld in ontwikkeling in ontwikkeling in ontwikkeling in fase van vaststelling in ontwikkeling

Instantie Provincie Friesland Provincie Friesland Rijkswaterstaat IJsselmeergebied Dienst Landelijk Gebied - Regio Noord Dienst Landelijk Gebied - Regio Noord Rijkswaterstaat IJsselmeergebied Dienst Landelijk Gebied - Regio Noord

Status Beheerplannen Natura 2000 in Friesland

4.1.2. Provinciale uitvoering leefgebiedenbenadering In het kader van de subsidieverlening (zoals geregeld in het POP2) als instrument voor de bescherming van soorten, hetgeen is vastgelegd in de WILG, is er in Friesland de Subsidieverordening provinciaal Meerjarenprogramma Landelijk Gebied (hierna pMJP) (op 11 februari 2009) vastgesteld. In Paragraaf 2.2.2 van het pMJP is als doel gesteld het bevorderen van nest- en kuikenbescherming van de grutto en de tureluur op graslandpercelen in Friesland door middel van subsidies. Subsidies 226

PS Friesland, Nota Ecologische Verbindingszones in Friesland, 2006. p. 3. PS Friesland, Streekplan Fryslân 2007, 2006, p. 17. 228 PS Friesland, Streekplan Fryslân 2007, 2006, p. 107. 229 PS Friesland, Nota Natuer en Lanlik gebiet 2014-2016, 2012, p. 23. 230 GS van Friesland, Werkplan weidevogelbeheer 2007-2013, 2006, p. 4. 231 GS van Friesland, Werkplan weidevogelbeheer 2007-2013, 2006, p. 8. 232 Provincie Friesland, Afdeling Stêd en Plattelân, Beheerplan Natura 2000-gebied Groote Wielen, 2013, p. 26. 233 Provincie Friesland, Afdeling Stêd en Plattelân, Beheerplan Natura 2000-gebied Groote Wielen, 2013, p. 74. 227

47

kunnen worden verleend voor later maaien en kansrijke weidevogelprojecten.234 Paragraaf 2.5 betreft de subsidie voor soortenbescherming van de in Friesland bedreigde planten- en diersoorten en vloeit voort uit de beleidsstrategie leefgebiedenbenadering. Subsidies kunnen worden verleend voor activiteiten gericht op het behoud en de ontwikkeling van in het werkplan soortenbeleid aangegeven leefgebieden en concrete uitvoeringsmaatregelen die direct ten goede komen aan de instandhouding van een soort.235 Aangezien het pMJP eind 2013 is afgelopen is er een nieuw pMJP in ontwikkeling voor de periode tot en met 2016.236 In het kader van de uitvoering van bescherming van soorten door middel van subsidieverlening moet ook worden gekeken naar de Subsidieverordeningen Natuur en Landschapsbeheer 2012 en Kwaliteitsimpuls Natuur en Landschap 2012 ter uitvoering van het SNL. Ter uitvoering van deze verordeningen is het Natuurbeheerplan 2014 (vastgesteld op 1 oktober 2013) opgesteld door Provinciale Staten. Ook hierin is opgenomen dat voor weidevogelbeheerpakketten kan worden gekozen. 4.1.3. Structuurvisie Grutsk op ‘e Romte De provinciale structuurvisie van Friesland is (op 26 maart 2014) vastgesteld door de Provinciale Staten. De structuurvisie geeft de gebiedsoverschrijdende landschappelijke en cultuurhistorische structuren van provinciaal belang, waaronder de grootschalige openheid en weidsheid of de leegte van de open landschapstypen.237 Het advies is hierbij om deze openheid, weidsheid of leegte te behouden of versterken. Dit is relevant voor de grutto aangezien openheid van het landschap goed is voor de instandhouding. Voorts worden er nog provinciale belangen uitgewerkt per deelgebied, hierbij komt weidevogel- of grutto bescherming niet uitdrukkelijk aan bod. 4.1.4. Verordening Romte Fryslan 2011 De provinciale Verordening Romte Fryslan 2011 is door PS vastgesteld (op 15 juni 2011). Deze regelt dat een ruimtelijk plan moet voorzien in een passende bestemming met gebruiksregels gericht op behoud, herstel of ontwikkeling van de wezenlijke kenmerken en waarden van de gronden.238 Tevens mag een dergelijk plan, dat betrekking heeft op de EHS, geen ontwikkeling mogelijk maken welke significante negatieve effecten op de wezenlijke kenmerken en waarden van deze gronden.239 Met betrekking tot ruimtelijke plannen, welke geen betrekking hebben op de EHS maar wel op landelijk gebied dat geschikt is voor weidevogels door hun rust en openheid, moet in een regeling worden voorzien waarmee voldoende openheid en rust van deze gronden wordt gewaarborgd.240 Van deze regelingen kan onder voorwaarden worden afgeweken, mits er gecompenseerd wordt (hierbij wordt verwezen naar het Werkplan Weidevogels). 4.1.5. Toetsing Friese inzet Relevante beleidsterreinen Of de provincie rekening houdt met de bescherming van de grutto op relevante beleidsterreinen wordt niet expliciet vermeld. Wel kan er vanuit worden gegaan dat er bij het nemen van besluiten 234

PS Friesland, Subsidieverordening PMJP 2009, p. 22. PS Friesland, Subsidieverordening PMJP 2009, p. 27. 236 PS Friesland, Nota Natuer en Lanlik gebiet 2014-2016, 2012, p. 37. 237 PS Friesland, Structuurvisie Grutsk op ‘e Romte, 2014, p. 18. 238 PS Friesland, Verordening Romte Fryslân 2011, 2011, p. 29/30. 239 PS Friesland, Verordening Romte Fryslân 2011, 2011, p. 29. 240 PS Friesland, Verordening Romte Fryslân 2011, 2011, p. 30. 235

48

getoetst wordt aan het beleid dat er nu ligt. Dit beleid lijkt in voldoende mate te zijn gericht op de bescherming van de grutto. Dit kan onder andere worden opgemaakt uit het Werkplan Weidevogelbeheer, waarin verdergaande maatregelen beschreven zijn. Daarom kan er vanuit worden gegaan dat de provincie in relevante beleidsterreinen dit beleid niet zonder meer aan de kant zal schuiven. Behoud van leefgebied en instandhouding Met betrekking tot de toetsing van het Friese beleid aan het thema leefgebied en instandhouding kan worden gesteld dat Friesland door middel van het Werkplan Weidevogels de indruk geeft hier voldoende mee bezig te zijn. Harde conclusies kunnen hier niet worden getrokken omdat het niet mogelijk is geweest een feitelijk overzicht te verkrijgen van de maatregelen die er op dit moment in de praktijk worden genomen. Wel wordt er door de medewerker met wie is gesproken in het kader van dit onderzoek het een en ander verduidelijkt in het navolgende citaat. Citaat van H. de Jong (Weidevogelcoördinator bij de afdeling Landelijk Gebied van de Provincie Friesland): “De maatregelen die de provincie Friesland op dit moment neemt staan beschreven in het Werkplan Weidevogels. Het gaat hier om extra maatregelen uitgevoerd met provinciaal budget (circa € 550.000 per/jaar). Daarnaast is er het agrarisch weidevogelbeheer onder de subsidieregeling SNL wat staat uitgewerkt het Natuurbeheerplan 2014 (circa 7,7 miljoen per/jaar). Ook lopen er enkele pilot projecten zoals de Pilot Idzegea en de Pilot Hoog waterpeil en greppel plas dras. De provincie Friesland heeft voorstellen gedaan om deze twee pakketten op te nemen in de Subsidieregeling Natuur en Landschapsbeheer. Het is de bedoeling dat deze vanaf 2015 landelijk kunnen worden aangevraagd binnen de SNL. Naast de huidige subsidieregeling SNL waarin agrarisch natuurbeheer is opgenomen (pakketten voor later maaien, voorweiden, etc.) is het van groot belang om de gehele biotoop van de weidevogels op orde te brengen (openheid, kruidenrijkdom, waterpeil etc.). Hiervoor zijn in het werkplan weidevogels en in de Nota Weidevogels extra provinciale middelen opgenomen. Ook zijn er provinciale middelen opgenomen voor kennis, educatie, compensatie, predatiebeheer en onderzoek.” Op dit moment ligt er de concept Beleidsnota Weidevogels 2014-2020 (versie 3 maart 2014) welke aangeeft dat het beleid met betrekking tot de bescherming van weidevogels (en dus de grutto) zich in hoofdlijnen richt op weidevogelbeheer in weidevogelkerngebieden en in de overige delen van Friesland. Doel van het nieuwe beleid is: “het realiseren van vitale weidevogelpopulaties in Fryslân”. Concreet wordt er hierbij gestreefd naar het bereiken van minimaal 10.000 gruttobroedparen in Friesland in 2020 en het inrichten van circa 40.000 hectare als weidevogelkerngebied. Friesland is dus nu en straks bezig met het beschermen en behouden van de grutto in haar provincie.

4.2.

Beleid in Noord-Holland

De provincie Noord-Holland geeft aan het belang van bescherming van weidevogels te erkennen en voert dit uit door middel van het beschermen van leefgebieden en het subsidiëren van weidevogelbeheer.241 Met de integrale Agenda Groen (vastgesteld op 11 maart 2013) werd een koerswijziging van het beleid aangeduid: de provincie wil met kerngebieden gaan werken. Dit past in 241

Zie: www.noord-holland.nl/web/Themas/Groen/Natuur/Weidevogels.htm.

49

het concept van de leefgebiedenbenadering welke voortvloeit uit de Ffw. In deze agenda geven zij aan dat binnen de provinciale groenstructuur de wettelijke taken worden uitgevoerd. Deze structuur is uitgewerkt in de Structuurvisie Noord-Holland 2040 (vastgesteld op 23 mei 2011), de Provinciale Ruimtelijke Verordening (hierna PRV)(vastgesteld op 4 februari 2014) en het Natuurbeheerplan 2014 (vastgesteld op 24 september 2013).242 De EHS wordt aangegeven als belangrijk instrument voor het behouden en herstellen van de biodiversiteit: hieronder vallen uiteraard ook de Natura 2000gebieden.243 Voor het beheer van de EHS kan vervolgens weer worden aangesloten bij de SNL. De provincie geeft aan wel verantwoordelijke te zijn voor het agrarisch natuurbeheer binnen de EHS, maar daarbuiten valt dit onder het Rijk.244 4.2.1. Beheerplannen Natura 2000 Voor de uitvoering van de Nbw moeten er voor de Natura 2000-gebieden in Noord-Holland beheerplannen worden opgesteld. Zoals kan worden opgemaakt uit de tabel hieronder is slechts één plan reeds vastgesteld: het plan voor Polder Zeevang. De instandhoudingsdoelstelling voor het gebied Polder Zeevang is het behoud van omvang en kwaliteit van leefgebied met een draagkracht voor een populatie van gemiddeld 790 grutto’s. Volgens het beheerplan biedt Polder Zeevang een uitstekend leefgebied voor de doortrekkende grutto; voorts wordt er onderzoek gedaan naar de achteruitgang van de grutto in dit gebied door middel van monitoring. 245 Gebied Eilandspolder IJsselmeer

Status in ontwikkeling in ontwikkeling

Instantie Provincie Noord-Holland Rijkswaterstaat IJsselmeergebied

Ilperveld, Varkensland, Oostzanerveld & Twiske

in ontwikkeling

Provincie Noord-Holland

Polder Zeevang Waddenzee

vastgesteld (9 juli 2013) in fase van vaststelling

Provincie Noord-Holland Rijkswaterstaat IJsselmeergebied

Wormer- en Jisperveld & in ontwikkeling Kalverpolder

Provincie Noord-Holland

Status Beheerplannen Natura 2000 in Noord-Holland

4.2.2. Provinciale uitvoering leefgebiedenbenadering Het Natuurbeheerplan2014 is op grond van het SNL door de GS opgesteld en geeft aan waar welke soort beheer van natuurwaarden gevraagd wordt (beheertypenkaart) of welke ontwikkeling gewenst is (ambitiekaart).246 De SNL kent in Noord-Holland twee uitvoeringsregelingen: de Uitvoeringsregeling Natuur- en Landschapsbeheer (SVNL) en de Uitvoeringsregeling Kwaliteitsimpuls Natuur en Landschap (SKNL). In het Natuurbeheerplan 2014 wordt vermeld dat in het kader van het weidevogelbeleid wordt geïnvesteerd in leefgebieden en dat weidevogelbeheer wordt gesubsidieerd. De agrarische faunagebieden worden verdeeld in drie beheertypen waarvoor subsidie kan worden aangevraagd. Hieronder vallen onder andere weidevogelpakketten. De gebieden waarvoor deze subsidie kan worden aangevraagd, zijn zoveel mogelijk aaneengesloten open gebieden die voldoen 242

PS Noord-Holland, Agenda Groen, 2013, p. 10. Idem. 244 PS Noord-Holland, Agenda Groen, 2013, p. 24. 245 Provincie Noord-Holland, Beheerplan Polder Zeevang, 2013, p. 31. 246 GS Noord-Holland, Natuurbeheerplan 2014 Noord-Holland, 2013, p. 5. 243

50

aan de criteria voor gruttokerngebied en weidevogelleefgebied.247 Om de subsidie voor weidevogelbeheer aan te kunnen vragen is deelname aan een collectief beheerplan verplicht. Op die manier kan de gebiedsgerichte aanpak worden gewaarborgd.248 4.2.3. Structuurvisie Noord-Holland 2040 Een van de hoofdbelangen uit de Structuurvisie Noord-Holland 2040 is de ruimtelijke kwaliteit. Hieronder valt als ondergeschikt belang het behoud en de ontwikkeling van natuurgebieden.249 In de structuurvisie staat dat Noord-Holland zich inzet voor het in stand houden en waar mogelijk vergroten van de biodiversiteit. Kern van het natuurbeleid om dit te bereiken is de EHS en daarnaast richt de provincie zich op het behoud van weidevogels en het weidelandschap waarin zij leven.250 De bedoelde EHS moet in 2018 zijn gerealiseerd en vormt de basis voor de Nederlandse bijdrage aan het Biodiversiteitsverdrag. 4.2.4. Provinciale Ruimtelijke Verordening Het uitvoeringsprogramma voor de EHS is artikel 19 van de PRV en de doorwerking van EHS-beleid in bestemmingsplannen.251 Artikel 19 van de PRV bepaalt dat voor EHS en Ecologische Verbindingszones (hierna EHV) geldt dat deze zij in bestemmingsplannen als ‘natuur’ worden aangeduid als de natuurfunctie is gerealiseerd en dat het bestemmingsplan geen regels mag bevatten die dit belemmeren. In afwijking hierop kan worden voorzien in nieuwe activiteiten wanneer er sprake is van een groot openbaar belang, geen andere mogelijkheden en beperkte/gecompenseerde negatieve effecten of wanneer deze activiteit mede tot doel heeft de kwaliteit/kwantiteit van de EHS of EHV te vergroten.252 Daarnaast focust de provincie zich op weidevogelleefgebieden door middel van openheid van leefgebieden en wordt verwezen naar artikel 25 van de PRV.253 Hier wordt in ieder geval bepaald dat een bestemmingsplan, dat betrekking heeft op weidevogelleefgebied, niet voorziet in de mogelijkheid van nieuwe bebouwing, wegeninfrastructuur, bossen of boomgaarden, verstorende activiteiten en de realisatie van nieuwe peilverlagingen.254 Uitzonderingen kunnen worden gemaakt, maar in grote lijnen waarborgt het artikel leefgebied voor de weidevogels. 4.2.5. Toetsing Noord-Hollandse inzet Relevante beleidsterreinen Of de provincie Noord-Holland voldoende rekening houdt met de bescherming van de grutto bij plannen op relevante beleidsterreinen valt niet met zekerheid te zeggen. Ook hier wordt dit nergens expliciet vermeld, maar gezien de integrale Agenda Groen en de ambities om met kerngebieden te gaan werken kan er vanuit worden gegaan dat ook de provincie Noord-Holland het element bescherming van de grutto mee laat wegen in relevante beleidsterreinen.

247

GS Noord-Holland, Natuurbeheerplan 2014 Noord-Holland, 2013, p. 16. GS Noord-Holland, Natuurbeheerplan 2014 Noord-Holland, 2013, p. 18. 249 PS Noord-Holland, Structuurvisie Noord-Holland 2040, 2010, p. 15. 250 PS Noord-Holland, Structuurvisie Noord-Holland 2040, 2010, p. 35. 251 PS Noord-Holland, Structuurvisie Noord-Holland 2040, 2010, p. 36. 252 PS Noord Holland, Provinciale Ruimtelijke Verordening, 2014. p. 8. 253 PS Noord-Holland, Structuurvisie Noord-Holland 2040, 2010, p. 36. 254 PS Noord-Holland, Structuurvisie Noord-Holland 2040, 2010, p. 19. 248

51

Behoud van leefgebied en instandhouding Qua uitvoering en praktijkervaring van maatregelen ter bescherming van de grutto in Noord-Holland kunnen hier geen conclusies worden getrokken omdat hiervoor geen input is aangeleverd. Wel kan er op grond van de documenten van de provincie Noord-Holland waarin de bescherming van de grutto impliciet of expliciet is opgenomen worden gesteld dat zij zich bezig houdt met het behoud van leefgebied en instandhouding van de grutto. Vanaf 2016 gaat de provincie Noord-Holland zich ook inzetten op weidevogelkerngebieden om zo effectievere bescherming aan weidevogels te kunnen bieden. Meer doen in minder gebieden is het devies, dit blijkt uit onderzoek van Alterra.255

4.3.

Beleid in Zuid-Holland

Allereerst geeft de provincie Zuid-Holland aan bezig te zijn met haar ‘groentaak’ door middel van de Beleidsvisie Groen (laatstelijk vastgesteld door PS op 30 januari 2013).256 De provincie verwoordt hierin drie ambities waaronder het behoud van de biodiversiteit door het aanleggen en beheren van de herijkte EHS (inclusief Natura 2000) en meer waarden op boerenland en recreatiegebieden.257 Aan de hand van deze Beleidsvisie Groen is er een Uitvoeringsprogramma Groen 2013 (vastgesteld op 10 oktober 2012) opgesteld en is de Provinciale Structuurvisie (vastgesteld door PS op 10 oktober 2013) en de Verordening Ruimte herzien.258 In de Beleidsvisie Groen wordt als relevante maatregel voor de bescherming van grutto gesproken over agrarisch weidevogelbeheer. Als een hoofdpunt van ambitie tot 2050 wordt vermeld: “Ruimte voor biodiversiteit: aandacht voor internationale doelen en een verbindend groenblauw netwerk”259. In de strategie voor 2015 wordt als prioriteit realisatie en beheer van de herijkte EHS aangegeven.260 Het Uitvoeringsprogramma Groen 2013 bevat voor de EHS nog geen programmering, maar deze zal wel worden opgenomen in de versie van 2014.261 4.3.1. Beheerplannen Natura 2000 De drie beheerplannen van de Natura 2000-gebieden welke instandhoudingsdoelstellingen bevatten met betrekking tot de grutto in de provincie Zuid-Holland zijn nog in ontwikkeling. Daarbij vallen deze beheersplannen niet onder de verantwoordelijkheid van de provincie, maar onder andere instanties zoals in onderstaand schema. Gebied Biesbosch Haringvliet Krammer-Volkerak

Status in ontwikkeling in ontwikkeling in ontwikkeling

Instantie Dienst Landelijk Gebied - Regio Zuid Rijkswaterstaat Zuid-Holland Rijkswaterstaat Zeeland

Status Beheerplannen Natura 2000 in Zuid-Holland

4.3.2. Provinciale uitvoering leefgebiedenbenadering Het Natuurbeheerplan 2014 (vastgesteld door PS op 3 september 2013) is opgesteld voor de uitvoering van de subsidieregelingen voortvloeiend uit de SNL en vormt daarmee een belangrijk

255

Sierdsema e.a. 2013. Zie: www.zuid-holland.nl/overzicht_alle_themas/c_landschap/thema_groen.htm. 257 PS Zuid-Holland, Beleidsvisie Groen, 2013, p. 9. 258 PS Zuid-Holland, Beleidsvisie Groen, 2013, p. 7. 259 PS Zuid-Holland, Beleidsvisie Groen, 2013, p. 26. 260 PS Zuid-Holland, Beleidsvisie Groen, 2013, p. 28. 261 PS Zuid-Holland, Uitvoeringsprogramma Groen, 2012, p. 33. 256

52

instrument voor de uitvoering van de EHS.262 In het Natuurbeheerplan 2014 is bepaald dat er subsidies kunnen worden aangevraagd voor agrarisch beheerpakketten, waaronder voor weidevogelgebied.263 Een dergelijk beheerplan voor weidevogelgebied kan alleen onder een collectief beheerplan worden aangevraagd. Op die manier wordt de leefgebiedenbenadering gewaarborgd. 4.3.3. Provinciale Structuurvisie Zuid-Holland De Provinciale Structuurvisie (laatstelijk vastgesteld door PS op 30 januari 2013) van provincie ZuidHolland heeft onder andere als doel de druk die op de biodiversiteit staat te verminderen via bescherming van gebieden aangewezen onder de Nbw en de EHS.264 Dit wordt onderschreven en uitgewerkt in provinciaal belang nummer 13: “Ontwikkelen en behouden groenblauw netwerk en biodiversiteit”265. Bij dit belang horen een aantal ambities waaronder het ontwikkelen en beschermen van de EHS en het beschermen van belangrijke weidevogelgebieden.266 Voor de weidevogels is het behouden van de graslanden in de Bollenstreek van belang.267 Voor de uitvoering van de Provinciale Structuurvisie op de voor de grutto relevante onderdelen kan de Verordening Ruimte worden bezien. 4.3.4. Verordening Ruimte De Verordening Ruimte (vastgesteld op 2 juli 2010) stelt onder andere vast dat in bestemmingsplannen voor gebieden die zijn aangewezen als EHS de natuurfunctie rechtstreeks moet worden vastgesteld en dat zij moeten worden beschermd tegen significante aantastingen.268 Voor de Bollenstreek is nog eens bepaald dat in het bestemmingsplan regels ter bescherming van het grasland moeten worden opgenomen, waarbij het uitgangspunt is dat ontwikkelruimte alleen wordt geboden voor ontwikkelingen met een aantoonbare meerwaarde voor de ruimtelijke kwaliteit van de graslanden zelf.269 Tevens wordt in de verordening bepaald dat er ontheffing kan worden verleend van de regels die in de verordening zelf zijn gesteld. De EHS wordt in de bijlage van de verordening nog toegelicht. In de bijlage wordt als doel de bescherming, instandhouding en verdere ontwikkeling van de biodiversiteit en realisatie voor 2018 gesteld.270 Voor ontheffingen in de EHS geldt een ‘nee, tenzij-regime’ wat betekend dat ontheffingen niet worden verleend als deze significante effecten hebben, tenzij deze een groot openbaar belang dienen, er geen alternatieven zijn en er compensatie plaatsvindt.271 Ook de bescherming van de graslanden in de Bollenstreek welke waardevol zijn voor de weidevogels, wordt hier aangestipt.

262

GS Zuid-Holland, Natuurbeheerplan Zuid-Holland 2014, 2013, p. 2. GS Zuid-Holland, Natuurbeheerplan Zuid-Holland 2014, 2013, p. 9. 264 PS Zuid-Holland, Provinciale Structuurvisie Zuid-Holland, 2013, p. 23. 265 PS Zuid-Holland, Provinciale Structuurvisie Zuid-Holland, 2013, p. 24. 266 PS Zuid-Holland, Provinciale Structuurvisie Zuid-Holland, 2013, p. 104. 267 PS Zuid-Holland, Provinciale Structuurvisie Zuid-Holland, 2013, p. 98. 268 PS Zuid Holland, Verordening Ruimte Zuid-Holland, 2010, p. 11. 269 PS Zuid Holland, Verordening Ruimte Zuid-Holland, 2010, p. 12. 270 PS Zuid Holland, Verordening Ruimte Zuid-Holland, 2010, p. 27. 271 Idem. 263

53

4.3.5. Toetsing Zuid-Hollandse inzet Relevante beleidsterreinen Zoals hiervoor besproken houdt de provincie zich bezig met de groentaak (impliciet met de grutto) en houdt hier dus rekening mee op relevante beleidsterreinen. Een citaat van de medewerker met wie in dit kader is gesproken verduidelijkt dit. Citaat van R. ter Horst (Beleidsmedewerker bij de afdeling Water en Groen van de provincie ZuidHolland): “Bij het nemen van besluiten in het kader van de ruimtelijke ordening etc. vindt inderdaad een belangenafweging ter bescherming van de weidevogels in de EHS en belangrijke weidevogelgebieden plaats op basis van het ‘nee, tenzij-regime’. Indien sprake is van een onvermijdelijke ingreep (groot openbaar belang, geen alternatieven) die de wezenlijke kenmerken en waarden (in dit geval bijvoorbeeld de weidevogelstand) significant aantast, moeten mitigerende maatregelen worden getroffen en moet de resterende schade worden gecompenseerd. De wijze waarop aan dit compensatiebeleid uitvoering moet worden gegeven is vastgelegd in de beleidsregel Compensatie Natuur, Landschap en Recreatie Zuid-Holland 2013.” Behoud van leefgebied en instandhouding Net als de voorgaande provincies heeft Zuid-Holland bescherming van weidevogels onderdeel van haar beleid gemaakt door middel van het bieden van subsidiemogelijkheden in het Natuurbeheerplan. In hoeverre hiermee afdoende wordt voldaan aan maatregelen ter bescherming is niet vast te stellen op basis van de verkregen informatie, mede omdat de feitelijke uitvoering van maatregelen bij terreinbeherende natuurbeschermingsorganisaties ligt als Staatsbosbeheer, Natuurmonumenten en Zuid-Hollands Landschap en in het agrarisch gebied bij de agrarische natuurverenigingen. Ook over de subsidiemogelijkheden een citaat welke dit verduidelijkt. Citaat van R. ter Horst (Beleidsmedewerker bij de afdeling Water en Groen van de provincie ZuidHolland): “Het is aan de terreinbeheerders zelf om te bepalen of zij gebruik willen maken van de subsidieregeling(en) ofwel het is op vrijwillige basis. Om voor subsidie in aanmerking te komen moet echter wel worden voldaan aan bepaalde instapeisen. Deze zijn terug te vinden in de Index Natuur en Landschap (en ook in het Natuurbeheerplan, althans voor agrarisch natuurbeheer) en hebben betrekking op de aanwezige en te realiseren dichtheden aan weidevogels (bijv. tenminste zoveel broedparen van een selectie van weidevogelsoorten waaronder uiteraard de Grutto) en bepaalde vormen van beheer (bijv. een minimum percentage aan mozaïekbeheer). Dat moet worden gemonitord en de terreinbeheerders kunnen daarop worden afgerekend.”

54

5. Conclusies en aanbevelingen Door voorgaande hoofdstukken kan de hoofdvraag van dit onderzoek worden beantwoord op de volgende wijze: Biedt de inzet via wetgeving/nationaal beleid (Hf 3) en provinciaal beleid (Hf 4) uiteindelijk voldoende waarborg voor naleving van verplichtingen die zij heeft op grond van internationaal en Europees recht ten aanzien van bescherming van de grutto (Hf 2)?

5.1.

Doet Nederland genoeg?

Geen normstelling Er is geen normstelling in de Nederlandse wetten met betrekking tot de bescherming van de grutto. Er zou een ruime normstelling, als in de verdragen en richtlijnen, kunnen worden geformuleerd in de considerans van de wetten. Bijvoorbeeld: de instandhouding van de biodiversiteit (in plaats van alleen de grutto). Dan is er wel een doel om naartoe te werken met de te nemen maatregelen en kunnen de verplichtingen aan de hand hiervan concreter worden ingekleed. Omzetting versus implementatie Voorts kan worden geconcludeerd dat alle verplichtingen op internationaal en Europees niveau in een zekere mate zijn omgezet in het Nederlands recht. Nederland lijkt niet zoveel problemen te hebben met het omzetten van internationaal en Europees recht in nationaal recht. De implementatie van de internationale en Europese verplichtingen geeft echter nog wel wat aan te merken. Veel bepalingen zijn (te) ruim geformuleerd, geven geen concrete actieve beschermingsmaatregelen en er is veelal geen richtinggevende doelstelling geformuleerd. Hierdoor kan bescherming van de grutto in het gedrang komen. Tevens is de bescherming van de grutto in grote mate gedelegeerd aan de provincies. Dit hoeft geen probleem te zijn, mits deze de lacunes in de implementatie van beschermingsverplichtingen op nationaal niveau opvullen. Dit zal hieronder aan bod komen bij de bespreking van de beschermingsinspanningen op provinciaal niveau. Afweging bij besluitvorming Zoals door regelgeving op internationaal niveau is bepaald, wordt er bij besluitvorming op relevante beleidsterreinen rekening gehouden met de bescherming van de grutto. Bij het verlenen van vergunningen, het opstellen van bestemmingsplannen, etc. moet wettelijk gezien ook altijd het belang van de leefomgeving van soorten worden meegenomen. In de praktijk ligt de verantwoordelijkheid dus vaak wederom bij de provincies. Onderzoek en kennis De internationale verplichtingen met betrekking tot onderzoek en schadelijke activiteiten zijn in het Nederlandse recht omgezet. Aan deze verplichting is in principe dus voldaan. Het is echter alleen lastig om te toetsen wanneer er sprake is van voldoende kennis om de grutto optimaal te kunnen beschermen tegen schadelijke activiteiten. De Europese verplichting met betrekking tot onderzoek is letterlijk in nationale wetgeving omgezet. Leefgebiedenbescherming en instandhouding Met betrekking tot de internationale verplichtingen tot leefgebiedenbescherming kan hetzelfde worden gezegd als bij de Europese verplichtingen tot leefgebiedenbescherming en instandhouding. Deze zijn in het Nederlandse recht voldoende verankerd en worden meer dan eens genoemd in het nationale beleid. Wel is ook hier de verantwoordelijkheid voor de uitvoering gedelegeerd naar de provincies, maar mist de regie. 55

Exploitatie en verboden De internationale verplichtingen met betrekking tot duurzaam gebruik en exploitatie zijn gewaarborgd in het nationale recht door middel van de verbodsbepalingen en de verplichting tot het uitvoeren van toetsingen in dergelijke situaties. De verbodsbepalingen in de Ffw zijn tevens de letterlijke omzetting van de verbodsbepalingen onder de Europese verplichtingen in dit onderzoek. Hierbij moet met betrekking tot implementatie de kanttekening worden gemaakt dat nesten van de grutto niet jaarrond beschermd zijn. Internationale samenwerking De internationale verplichtingen tot internationale samenwerking worden gevolgd door het aangaan van internationale overeenkomsten ter bescherming van de grutto zoals het AEWA, het actieplan onder AEWA en het actieplan voor de grutto.

5.2.

Doen de provincies genoeg?

Friesland heeft ambitieuze plannen en geeft zelf aan voldoende bezig te zijn met maatregelen ter bescherming van de grutto. Op dit moment zijn hierin de belangrijkste maatregelen vastgelegd in het Werkplan Weidevogels. Er wordt in het beleid voor de komende jaren ingezet op de veelbelovende kerngebiedenbenadering. Ook voor Noord-Holland kan worden gesteld dat zij ambitieuze plannen hebben op het gebied van bescherming van weidevogels, maar of deze voldoende zijn kan niet met zekerheid worden geconcludeerd op basis van de verkregen gegevens. De kerngebiedenbenadering is ook het plan voor de toekomst van Noord-Holland; dit lijkt op basis van onderzoek door Alterra de meest effectieve manier om te zorgen voor de instandhouding van de grutto en haar leefgebied. Zuid-Holland geeft duidelijk aan in ieder geval voldoende rekening te houden met de bescherming van de grutto op relevante beleidsterreinen. Voort faciliteert deze provincie, net als Friesland en Noord-Holland, ook weidevogelbeheer/bescherming door middel van subsidieverlening. Ook voor de provincie Zuid-Holland kan niet met zekerheid gesteld worden of zij voldoende maatregelen treft ten aanzien van de bescherming van de grutto in het licht van de internationale en Europese verplichtingen op dit gebied. Wat er in ieder geval mist bij het beleid van provincies is een gecoördineerde aanpak. Wel is er in het Weidevogelverbond gekomen tot het gezamenlijke inzicht om in te zetten op de kerngebiedenbenadering, maar deze kernbenadering voert elke provincie dan weer volledig afhankelijk uit. Hierdoor rijst de vraag of het in grote mate decentraliseren van de besproken bevoegdheden en verantwoordelijkheden, waaronder in ieder geval het beschermingsregime voor de grutto hangt, de meest effectieve aanpak is.

5.3.

Vooruitblik: wetsvoorstel Wet natuurbescherming

Als eerder aangehaald heeft het wetsvoorstel Wet natuurbescherming van staatsecretaris Bleker stof doen opwaaien. Daarom hier een korte vooruitblik op wat deze wet in petto heeft voor de bescherming van de grutto, omdat in deze wet in ieder geval de Flora- en faunawet en de Natuurbeschermingswet 1998 al moet integreren. Doelen van dit ontwerpwetsvoorstel zijn het vereenvoudigen van regelgeving en zo nauwkeurig mogelijk aansluiten bij internationale

56

verplichtingen, het decentraliseren van taken naar de provincies en het verminderen van administratieve lasten.272 Deze vereenvoudiging van wetgeving zorgt er ook voor dat de bescherming van soorten en gebieden wordt beperkt in verhouding tot de huidige regelgeving. Met deze wet wordt terug gegaan naar natuurbescherming, welke minimaal wordt verplicht op grond van internationaal en Europees recht dat in dit onderzoek is besproken. Zowel passieve als actieve soortenbescherming vallen daardoor ten prooi aan deze wet.273 De verbodsbepalingen zijn versoepeld en de verplichting tot bescherming is algemeen en vrijblijvend.274 Kortom, als het wetsvoorstel Wet natuurbescherming werkelijk wordt aangenomen als wet, dan krijgt niet alleen de grutto het zwaar(der). Zonder verdieping in het toetsingsvoorstel Wet natuurbescherming worden hier in ieder geval de volgende aanbevelingen als aandachtspunten voor het wetsvoorstel meegegeven:  Zorg voor normen (doelstellingen) in de (considerans van de) wettekst, zodat het duidelijk is hoever de verplichtingen gaan en welk doel zij dienen.  Zorg voor heldere formulering van de beschermingsverplichtingen, zodat er aan de hand hiervan concreet actie kan worden ondernomen.  Beperk de bescherming van soorten en gebieden in nieuwe regelgeving niet, aangezien het nu al duidelijk is dat niet voldoende kan worden vastgesteld of de huidige regelgeving wel voldoende waarborgen biedt. Dit omdat de internationale en Europese verplichtingen wel afdoende in de nationale rechtsorde lijken te zijn omgezet, maar het in de praktijk nog steeds slecht gaat, met in ieder geval de grutto doordat de implementatie van deze verplichtingen achterblijft.  Zorg ervoor dat beschermingsmaatregelen gecoördineerd worden genomen door de regie hierover niet te decentraliseren. Het decentraliseren van taken naar provincies hoeft niet tot minder grutto-bescherming te leiden als het uitvoeren van de maatregelen door het Rijk wordt gecoördineerd en op deze wijze de landelijke doelstellingen kunnen worden gehaald.

272

Meijer en Zwier 2012, p. 160. Zie ook: L. Boerema, Soortenbescherming in het wetsvoorstel Wet natuurbescherming, JFf 2012, p. 247-257. 274 Dotinga, Meijer & Scheerens 2012, p. 87 en 88. 273

57

Literatuurlijst Altenburg & Wymenga 2006 W. Altenburg & E. Wymenga, Help, de Grutto verdwijnt! - (II), De Levende Natuur 107 (3): 98-99. Backes, Freriks & Robbe 2009 Ch. W. Backes, A.A. Freriks & J. Robbe, Hoofdlijnen Natuurbeschermingsrecht, Den Haag: SDU Uitgevers 2009. Backes, Drupsteen, e.a. 2001 Ch. Backes, Th.g. Drupsteen, P.C. Gilhuis en N.S.J. Koeman, Milieurecht, Deventer: W.E.J. Tjeenk Willink 2001. Bastmeijer, de Bruin & Verschuuren 2007 C.J. Bastmeijer, M.K. de Bruin & J.M. Verschuuren, Internationaal natuurbeschermingsrecht: Inspiratie voor de nationale wetgever?, Een onderzoek naar de verhouding tussen natuurbeschermingsverdragen en de Flora- en Faunawet, Natuurbeschermingswet en Boswet, Eindrapport, oktober 2007, Centrum voor Wetgevingsvraagstukken. Birnie, Boyle & Redgwell 2009 P. Birnie, A. Boyle & C. Redgwell, International Law & the Environment, Oxford: Oxford University Press 2009. Boerema & de Jong 2012 L. Boerema & E.T. de Jong, Natuur en ruimte, Amsterdam: Berghauser Pont Publishing 2012. Boeve, Groothuijse en Uylenburg 2010 M.N. Boeve, F.A.G. Groothuijse & R. Uylenburg, Omgevingsrecht, Groningen: Europa Law Publishing 2010. Bowman, Davies & Redgwell 2010 M. Bowman, P. Davies & C. Redgwell, Lyster’s International Wildlife Law, Cambridge: Cambridge University Press 2010. Boyle 1994 A. E. Boyle, ‘The Convention on Biological Diversity’, in L. Campiglio, L. Pineschi, D. Siniscalco and T. Treves (eds.) The Environment after Rio , Deventer: Kluwer 1994. Dotinga, Meijer & Scheerens 2012 H.M. Dotinga, E.E. Meijer & S. Scheerens, Voorstellen voor verbetering van het wetsvoorstel natuurbescherming, TO november 2012, nr.3. Dotinga & Trouwborst 2008 H.M. Dotinga & A. Trouwborst, Juridische bescherming van biodiversiteit in de Noordzee, Utrecht: CELP/NILOS 2008. Ens e.a. 2011 J. Ens e.a. 2011. Scholeksters in de knel: onderzoek naar de oorzaken van de dramatische achteruitgang van de Scholekster in Nederland. SOVON-onderzoeksrapport 2011/13. SOVON Vogelonderzoek Nederland: Nijmegen. van Geilswijk 2009 M. van Geilswijk in N.S.J. Koeman & R. Uylenburg, T&C Milieurecht, Deventer: Kluwer 2009. Gilpin & Soulé 1986) M.E. Gilpin & M.E. Soulé, “Minimum viable populations: Processes of species extinction.” In Conservation Biology: The Science of Scarcity and Diversity, ed. M. E. Soulé (Sunderland: Sinauer & Associates, 1986): 19–34.

58

van Hoorik 1997 G. van Hoorik, Internationaal en Europees Natuurbehoudsrecht: De verdragen, de Europese verordeningen en richtlijnen en hun tenuitvoerlegging in België en Nederland, Antwerpen: Intersentia 1997. Jensen, Béchet & Wymenga 2008 F.P. Jensen, A. Béchet. & E. Wymenga, 2008. International Single Species Action Plan for the Conservation of Black-tailed Godwit Limosa l. limosa & L. l. islandica. AEWA Technical Series No. 37. Bonn, Germany. Kaajan 2009 M.M. Kaajan, Natuurbeschermingswet 1998 in N.S.J. Koeman & R. Uylenburg, Milieurecht, Tekst en Commentaar, Deventer: Kluwer 2009. Martens & ten Holt 2010 S. Martens & H. ten Holt, 2010. Evaluatie weidevogelverbond. Eindrapport. NovioConsult, Nijmegen. Meijer & Zwier 2012 E. Meijer & W. Zwier, Voorjaarsschoonmaak in het natuurbeschermingsrecht: minder geld, minder regels, minder bescherming, M&R 2012/3, nr. 31, p. 160. Melman e.a. 2011 Th.C.P. Melman, H. Sierdsema, W.A. Teunissen & A.G.M. Schotman, Oproep: Kergebieden voor weidevogels, wat brengt ons dat?, De Levende Natuur 112 (6): 209-212. Peeters & Wheeler 2008 H. Peeters & K. Wheeler, Vogels en de Wet.nl, Zeist: KNNV Uitgeverij 2008. Sands & Peel 2012 P. Sands & J. Peel, Principles of International Environmental Law, Cambridge: Cambridge University Press 2012. Sierdsema e.a. 2013 H. Sierdsema, A.G.M. Schotman, E.B. Oosterveld en Th.C.P. Melman, Weidevogelkerngebieden Noord-Holland. Vergelijking van vier scenario’s. Alterra-rapport 2435, Wageningen: Alterra 2013. Steingrover, Kistenkas & Vos 2004 E.G. Steingrover, F.H. Kistenkas & C.C.Vos, Soortbeschermingsplannen. Ecologische en juridische-bestuurlijke voorwaarden voor duurzame instandhouding van Annex-IV soorten uit de Habitatrichtlijn. Alterra-rapport 892, Wageningen: Alterra 2004. Teunissen & van Paassen 2013 W. Teunissen & A. van Paassen, Weidevogelbalans 2013, SOVON Vogelonderzoek en Landschapsbeheer Nederland 2013. Verschuuren 2003 J. Verschuuren, Effectiveness of Nature Protection Legislation in the EU and the US: The Birds and Habitats Directives and the Endangered Species Act, in H. Somsen, T.F.M. Etty, J. Scott, L. Krämer (eds.), Yearbook of European Environmental Law, Vol. 3, Oxford: Oxford University Press 2003. Verschuuren 2003-1 J.M. Verschuuren, Nogmaals kokkels, hamsters en woelmuizen: recente ontwikkelingen rond de implementatie van de Vogel- en Habitatrichtlijn in Nederland, NTER 2003/1-2, p. 34-38. Woldendorp 2008 H.E. Woldendorp, Vogelbescherming: de wettekst als vogelverschrikker, M&R 2008, p. 71.

59

Woldendorp 2011 H.E. Woldendorp, Teksten en toelichting Wetgeving natuurbescherming, Den Haag: SDU Uitgevers 2011. Woldendorp 2012 H.E. Woldendorp, De Europese richtsnoeren over soortenbescherming, JFf 2012, nr.5/6. van der Zande, Knegtering & van Zadelhoff 2010 A.N. van der Zande, E. Knegtering & F.J. van Zadelhoff, Het Nederlandse Biodiversiteitsbeleid, in J. Noordijk, e.a., De Nederlandse biodiversiteit, Zeist: KNNV Uitgeverij 2010. Zijlmans 2011 J. Zijlmans, De doorwerking van natuurbeschermingsverdragen in de Europese en Nederlandse rechtsorde, Den Haag: SDU Uitgevers 2011. van Zundert 2008 J.W. van Zundert in J.W. van Zundert; et al. T&C Ruimtelijk Bestuursrecht, Deventer: Kluwer 2008.

60

BIJLAGE 1 Instandhoudingsdoelstellingen per Natura 2000-gebied Friesland Alde Feanen (13)

Groote Wielen (9) IJsselmeer (72)

Lauwersmeer (8) Sneekermeergebied (12)

Waddenzee (1)

Instandhoudingsdoelstelling voor de grutto Behoud omvang en kwaliteit leefgebied met een draagkracht voor een populatie van gemiddeld 90 vogels (seizoensgemiddelde) voor het foerageergebied en gemiddeld 880 vogels (seizoensmaximum) voor het gebied als slaapplaats. Behoud omvang en kwaliteit leefgebied met een draagkracht voor een populatie van gemiddeld 670 vogels (seizoensmaximum) Behoud omvang en kwaliteit leefgebied met een draagkracht voor een populatie van gemiddeld 290 vogels (seizoensgemiddelde) voor het foerageergebied en gemiddeld 2.200 vogels (seizoensmaximum) voor het gebied als slaapplaats. Behoud omvang en kwaliteit leefgebied met een draagkracht voor een populatie van gemiddeld 260 vogels (seizoensgemiddelde). Behoud omvang en kwaliteit leefgebied met een draagkracht voor een populatie van gemiddeld 110 vogels (seizoensgemiddelde) voor het foerageergebied en gemiddeld 970 vogels (seizoensmaximum) voor het gebied als slaapplaats. Behoud omvang en kwaliteit leefgebied met een draagkracht voor een populatie van gemiddeld 1.100 vogels (seizoensgemiddelde).

Witte en Zwarte Brekken (11)

Behoud omvang en kwaliteit leefgebied met een draagkracht voor een populatie van gemiddeld 940 vogels (seizoensmaximum).

Noord-Holland Eilandspolder (89)

Instandhoudingsdoelstelling voor de grutto Behoud omvang en kwaliteit leefgebied met een draagkracht voor een populatie van gemiddeld 170 vogels (seizoensmaximum).

IJsselmeer (72) Ilperveld, Varkensland, Oostzanerveld & Twiske (92) Polder Zeevang (93)

Zie tabel Natura 2000-gebieden in Friesland. Behoud omvang en kwaliteit leefgebied voor behoud populatie

Waddenzee (1) Wormer- en Jisperveld & Kalverpolder (90) (voorlopige aanwijzing)

Zie tabel Natura 2000-gebieden in Friesland. Behoud omvang en kwaliteit leefgebied

Zuid-Holland Biesbosch (112)

Instandhoudingsdoelstellingen voor de grutto Behoud omvang en kwaliteit leefgebied met een draagkracht voor een populatie van gemiddeld 60 vogels (seizoensgemiddelde).

Haringvliet (109)

Behoud omvang en kwaliteit leefgebied met een draagkracht voor een populatie van gemiddeld 140 vogels (seizoensgemiddelde).

Krammer-Volkerak (114) (voorlopige aanwijzing)

Behoud omvang en kwaliteit leefgebied met een draagkracht voor een populatie van gemiddeld 290 vogels (seizoensgemiddelde).

Behoud omvang en kwaliteit leefgebied met een draagkracht voor een populatie van gemiddeld 790 vogels (seizoensmaximum).

1