Beleidsnotitie short stay 2014 Inleiding In 2008 werd geconstateerd dat Amsterdam een tekort had aan appartementen voor kortere termijn ten behoeve van zakenmensen. Ook als zij een week of enige weken voor werk in Amsterdam moesten verblijven, waren zij aangewezen op hotels, want tussen regulier wonen en hotels bestond nagenoeg niets. En juist deze zakenmensen hebben vaak behoefte aan een meer informele en huiselijke verblijfsomgeving, waarbij het ook voor bedrijven aantrekkelijk kan zijn om een groepje werknemers die voor een project voor korte tijd in Amsterdam moeten zijn, te huisvesten in een woning. Appartementenhotels waren er nog nauwelijks. In het kader van Amsterdam Topstad werd daarom in 2009 besloten om een beleid voor short stay vast te stellen, zodat Amsterdam ook aan deze zakenmensen een goed onderdak kon bieden. Daarmee kon Amsterdam een aantrekkelijke vestigingsstad voor bedrijven blijven. Short stay is het tijdelijk wonen in een zelfstandige woning voor een periode van tenminste zeven nachten en maximaal zes maanden. Het is een vorm van verblijf tussen hotel (verblijf gemiddeld 1,7 nachten) en normaal wonen in de zin van de Huisvestingswet (waarvoor minimaal zes maanden wordt aangehouden). Omdat het om woningonttrekking gaat is voor short stay een vergunning vereist is, tenzij het nieuwbouw van na 1 januari 2008 betreft. Een vergunning geldt tien jaar. Voor alle stadsdelen werd een quotum vastgesteld. Per 1 november 2012 is dit beleid vernieuwd met als belangrijkste vernieuwingen dat het quotum in alle stadsdelen aanzienlijk werd verruimd en dat de minimumtermijn van zeven nachten verblijf werd verlaagd naar vijf nachten. Dit laatste echter bij wijze van experiment van maximaal twee jaren waaraan was gekoppeld dat dit experiment na een jaar tussentijds zou worden geëvalueerd. Ook de Stadsregio Amsterdam heeft dit in 2012 als voorwaarde gesteld. Het college heeft ervoor gekozen om de evaluatie breder te trekken dan alleen de termijn van vijf nachten en het gehele beleid te beschouwen in samenhang met de uitwerking van het beleid inzake toeristische verhuur van woningen (vakantieverhuur). Reden daarvoor is dat het afgelopen jaar het kort verhuren van woningen aan (met name) toeristen volop in discussie is gekomen. Daarbij is het niet altijd duidelijk of het nu om toeristische verhuur van woningen gaat of over short stay. De hele markt van toeristische verhuur, variërend van losse, door eigenaren tijdelijk verhuurde eigen woningen (vakantieverhuur), via officieel met vergunning onttrokken woningen (short stay) naar reguliere hotels, is daardoor hybride geworden. Gevolg daarvan is onder andere dat short stay in een negatief daglicht is komen te staan. Short stay is teveel synoniem geworden met de negatieve uitstraling die toeristische verhuur van woningen kan hebben. Dat is niet goed voor het aanzien van de branche als geheel en daarmee niet goed voor de uitstraling van Amsterdam als Topstad, waarvoor short stay was opgezet. Gezien de toename van toeristische verhuur en gezien de verruiming van het quotum is het ook een goed moment om te beoordelen in hoeverre Amsterdam nu meer en betere verblijfsmogelijkheden biedt voor zakenmensen die wat langer in Amsterdam moeten verblijven. Uiteindelijk was dat het doel van het short stay beleid in 2009 en was dit de reden om in 2012 het quotum te verruimen. Ter voorbereiding van het voorstel voor nieuw short stay beleid zijn met diverse direct betrokkenen en belanghebbenden gesprekken gevoerd (zie hiervoor de evaluatie). Twee varianten zijn daarbij met name besproken. Een variant waarbij met short stay zondermeer een pas op de plaats wordt gemaakt en een variant waarbij met short stay een pas op de plaats wordt gemaakt en tevens een gedeeltelijke omzetting naar hotels mogelijk wordt gemaakt. In beide varianten wordt het experiment van vijf nachten beëindigd en vervalt de uitzondering voor nieuwbouw. Het college kiest voor een pas op de plaats, waarbij er geen nieuwe vergunningen meer worden verstrekt. het college ondersteunt daarnaast het omzetten van panden die al geheel short stay worden verhuurd naar appartementenhotels. Het college vindt echter dat het omzetten van hotels per geval moet worden beoordeeld en kiest daarmee voor een nuancering van de tweede variant.
Het college vindt dat het aan de stadsdelen is om te bepalen in hoeverre omzetting mogelijk is en waar dit dan zou kunnen. Er wordt met dit voorstel geen afbreuk gedaan aan het doel om voldoende appartementen in Amsterdam te creëren die (mede) geschikt zijn voor zakenmensen die voor kortere tijd in Amsterdam willen verblijven. Door het voorstel van een pas op de plaats kiest het college voor een behoud van de short stay appartementen die reeds in de markt zijn gezet. Pas in 2019 lopen de eerste vergunningen af zodat er voldoende tijd is om ontwikkelingen in de markt te monitoren en indien nodig aanvullende maatregelen te nemen. Mocht het aanbod dalen, dan is het mogelijk om nieuwe short stay appartementen - in die delen van de stad waar de behoefte groot is en waar de woningmarkt het toelaat – toe te voegen. Daarbij wordt dan ook overwogen welke locaties in aanmerking komen. Het doel waarvoor short stay in 2009 is opgezet, meer verblijfsmogelijkheden voor zakenmensen, blijft zo overeind. In de navolgende onderdelen van deze notitie motiveert het college zijn keuze meer in detail. 1. Een pas op de plaats voor short stay Uit de evaluatie van het short stay beleid blijkt dat er inmiddels voldoende short stay woningen zijn. In 2009 schatte de georganiseerde short stay branche het aantal benodigde appartementen op circa 800 met daarbij de nadruk op aanwezigheid in en nabij het centrum van de stad. Dat aantal is inmiddels gehaald, zeker als de groei van het aantal kamers in appartementenhotels wordt meegerekend. De groei van die appartementenhotels zet door en in 2014 worden naar verwachting 400 appartementen toegevoegd. Het college constateert dan ook dat voor wat betreft het meer en betere mogelijkheden van kort verblijf bieden, het short stay beleid het beoogde effect gehad heeft. Vergunde short stay, short stay in nieuwbouw en appartementenhotels zijn in 2014 goed voor minimaal 1300 appartementen. Ook als ervan wordt uitgegaan dat deze appartementen deels aan toeristen worden verhuurd, is sprake van aanzienlijke verbetering van de verblijfsmogelijkheden voor zakenmensen in vergelijking met 2009. Daarmee is het ook niet langer gerechtvaardigd om nog woningen ten behoeve van short stay aan de woningvoorraad te onttrekken. De druk op de Amsterdamse woningmarkt is groot en het college constateert dat er nu een voldoende aanbod is aan short stay woningen, naast een groeiend aanbod aan appartementenhotels. In de afweging van belangen wordt het belang van de woningvoorraad door het college voorop gesteld. Deze afweging kan anders uitpakken wanneer het aantal appartementen daalt onder het niveau van 800. Dan is het mogelijk om nieuwe short stay appartementen - in die delen van de stad waar de behoefte groot is en waar de woningmarkt het toelaat – toe te voegen. Daarnaast constateert het college dat short stay niet meer werkt zoals het in 2009 opgezet was. De afgelopen jaren is de markt voor toeristische en zakelijke verhuur sterk veranderd. Door de opkomst van verhuurwebsites op het internet is het veel eenvoudiger geworden om appartementen in de markt te zetten voor verhuur per nacht. Ook short stay appartementen kunnen op die manier eenvoudiger in de markt gezet worden, waarbij echter de overlap met toeristische verhuur steeds groter wordt. De negatieve effecten van de sterke toename van toeristische verhuur in woningen wordt steeds meer gevoeld en leiden tot meer klachten over overlast, zorgen over de brandveiligheid en een ongelijk speelveld met hotels. En hoewel short stay een aparte categorie vormt tussen toeristische verhuur van appartementen enerzijds en hotels anderzijds, constateert het college dat short stay door deze verandering van de markt haar eigen positie tussen particuliere verhuur van appartementen en hotels dreigt te verliezen. Het college constateert op grond van de evaluatie dat short stay appartementen met vergunningen op ruime schaal ook aan toeristen verhuurd worden en dat ook bij short stay daardoor de klachten over overlast toenemen. De leefbaarheid komt daarmee in het geding. Het college kiest er daarom voor geen nieuwe vergunningen meer af te geven. Dit geldt stadsbreed en dat betekent dat de quota zoals die nu gelden, vervallen. Ook voor stadsdelen en buurten waarvoor nu geen quotum is vastgesteld, geldt dat geen nieuwe vergunningen meer worden verleend. In feite wordt daarmee voor de hele stad het quotum op nul gesteld. Woningonttrekking ten behoeve van short stay wordt dus niet meer toegestaan. In de afweging van het algemeen belang versus het individuele belang van de aanvrager acht het college het algemeen belang van het behoud en de samenstelling van de woonruimtevoorraad en de leefbaarheid niet langer verenigbaar met het verlenen van een vergunning woningonttrekking ten behoeve van short stay. Deze afweging kan anders uitpakken wanneer het aantal appartementen daalt onder het niveau van 800. Dan is het mogelijk om nieuwe short stay appartementen - in die delen van de stad
2
waar de behoefte groot is en waar de woningmarkt het toelaat – toe te voegen. daarnaast kunnen, zoals beschreven in punt 2 door de stadsdelen gehele short stay panden waar mogelijk omgezet worden naar hotels. Als laatste datum voor het aanvragen van een short stay vergunning onder het oude beleid hanteert het college de dag van bekendmaking van dit beleid in het gemeenteblad met terugwerkende kracht tot en met 14 januari 2014. De reeds afgegeven vergunningen blijven geldig voor de gehele vergunningstermijn van 10 jaar. Het college vindt dat het voor de vergunninghouder belangrijke recht van de vergunningstermijn gerespecteerd moet worden. Vooral op basis hiervan zijn investeringen gedaan die moeten kunnen worden terugverdiend. Het onverlet laten van de vergunningstermijn past ook bij een beleid van pas op de plaats. Voor bestaande vergunninghouders veranderen de voorwaarden van de vergunning niet, zij het dat het experiment van vijf nachten wordt beëindigd. 2. Short stay panden (dus panden waarin geen normale bewoning meer plaatsvindt) kunnen door het stadsdeel worden omgezet naar een hotelbestemming Met name de georganiseerde short stay branche heeft steeds meer ingezet op het aankopen of huren van gehele panden ten behoeve van short stay. Zo kan een beter product geboden worden met minder kans op overlast voor de directe buren. Overlast komt doorgaans het meest voor wanneer sprake is van gemeenschappelijke trappenhuizen. Daardoor zijn die panden wel sterk op hotelpanden gaan lijken, ook al missen ze elementen als een receptie, 24 uur aanwezig personeel en dergelijke en ook al zijn ze doorgaans veel kleinschaliger dan de meeste hotels. Maar er wordt ook nu al tevens aan toeristen onderdak geboden. Door deze short stay panden om te zetten naar appartementenhotels kan de onduidelijke status van deze panden helder worden. Met een hotelbestemming moet voldaan worden aan alle eisen en voorwaarden die aan hotels gesteld worden. Dat schept duidelijkheid voor de buurt, voor de brandveiligheid en voor de hygiene en zorgt tevens voor een gelijk speelveld met hotels. De appartementen worden meegeteld in het aantal hotelkamers. Daarmee geldt voor deze voormalige short stay panden hetzelfde regime als voor hotels. Bovendien worden hiermee in Amsterdamse gewenste appartementenhotels aan het hotelbestand toegevoegd. Door de omzetting verandert niets aan het aantal woningen dat voor short stay of toerisme wordt gebruikt. Alleen woningen die al met toestemming van de gemeente als short stay in gebruik waren, komen namelijk voor omzetting in aanmerking. Door de pas op de plaats voor nieuwe vergunningen en het beëindigen van de uitzondering voor nieuwbouw (zie voor dat laatste punt 4) wordt geen nieuwe short stay toegevoegd. Om de hiervoor genoemde redenen is het college positief over het omzetten van (een gedeelte van) short stay naar appartementenhotels, maar het is aan de stadsdelen om te bepalen of en zo ja waar, short stay panden kunnen worden omgezet. Dit past bij de bevoegdheidsverdeling tussen centrale stad en stadsdelen zoals wij die in Amsterdam hebben afgesproken. Maar het is om meer dan formele redenen gewenst dat omzetting van short stay appartementen naar appartementenhotels ter overweging van de stadsdelen is. Een tot appartementenhotel omgezet pand kan gevolgen hebben voor de leefbaarheid van de buurt en voor de verhouding wonen-kort verblijf. Het bestemmingsplan moet mogelijk worden aangepast waarbij burgers recht hebben op inspraak en bezwaar en er is een relatie met het hotelbeleid. Dat zijn allemaal belangrijke aspecten die bij uitstek op stadsdeelniveau belegd zijn en waar maatwerk moet worden geleverd. Het stadsdeel kan hier het beste een afweging maken. Het college schat het aantal eventueel voor omzetting in aanmerking komende panden in stadsdeel Centrum op maximaal 40 met maximaal 250 woningen. Buiten Centrum gaat het om maximaal 20 panden. Het gaat daarmee om een relatief klein aantal woningen. 3. Voor bestaande vergunningen wordt het experiment van vijf nachten beëindigd De vijf nachten termijn heeft de overlap met toeristische verhuur te groot gemaakt en is niet goed handhaafbaar. Nu er inmiddels een voldoende aanbod aan appartementen is ontstaan, acht het college het niet zinvol om deze korte termijn blijvend te maken. Zowel voor zakenmensen als voor toeristen zijn er inmiddels voldoende alternatieven. Voor toeristen zijn er meer alternatieven
3
gekomen, bijvoorbeeld in de door particulieren op websites aangeboden woningen, mits deze vallen onder het nieuwe beleid inzake vakantieverhuur. Deze laatste wordt gelijktijdig aangeboden met de beleidsnotitie short stay 2014. Samen bieden zij een kader voor de verhuur van woningen aan gasten in Amsterdam. Zakenmensen die voor projecten en dergelijke wat langer in Amsterdam moeten verblijven, kunnen gebruik maken van de reeds bestaande short stay appartementen en van appartementenhotels, waarbij de mogelijkheden op termijn groter worden door de ontwikkeling van nieuwe appartementenhotels. Alle vergunningen, ook die onder het vernieuwde beleid vanaf 1 november 2012 zijn verleend, gelden daarmee weer voor minimaal zeven nachten. Door op deze manier de scheiding met regulier toerisme groter te maken, verwacht het college dat de overlast minder zal worden bij de short stay appartementen die niet naar appartementenhotel worden omgezet. Een gerichte handhaving (zie punt 5) kan hieraan bijdragen. De kortere termijn van vijf nachten was nadrukkelijk als experiment toegestaan. Eigenaren van short stay appartementen hebben dan ook niet op basis van vijf nachten rechten opgebouwd. 4. Nieuwbouw als vergunningsvrije categorie wordt afgeschaft Het college constateert op grond van de evaluatie dat een aparte plaats van nieuwbouw binnen het beleid niet langer gewenst is. Nu de doelstelling om meer short stay te realiseren is behaald, vervalt de grond om door middel van nieuwbouw nog meer short stay toe te voegen. Hierdoor wordt tevens bereikt dat het regime van de woonruimteverdeling (huisvestingsvergunning) weer eenduidig van toepassing is op de hele woonruimtevoorraad. Daarbij komt dat ten aanzien van nieuwbouw een spanningsveld is ontstaan tussen de toepassing van de huisvestingsverordening en het bestemmingsplan. Beide regelingen kunnen naast elkaar lopen, maar soms ook tegenover elkaar staan, waarbij short stay mogelijk is volgens de huisvestingsverordening, maar onmogelijk volgens het bestemmingsplan. Hoewel juridisch verklaarbaar, schept dit voor de burger onzekerheid over wat wel en wat niet kan. Tenslotte is gebleken dat het niet altijd duidelijk is waar short stay in nieuwbouw plaatsvindt. Ook bij een pas op de plaats voor short stay in nieuwbouw, komen er nog wel vergelijkbare appartementen in appartementenhotels bij. Dit vindt dan plaats door middel van bouw of transformatie naar appartementenhotels. Het college blijft de ontwikkeling van appartementenhotels stimuleren en zal nieuwe initiatieven hiervoor beoordelen binnen de kaders van de onlangs vastgestelde regionale hotelstrategie. Ten aanzien van nieuwbouw hanteert het college de regel dat eigenaren tot 1 juli 2014 de tijd hebben om bij het stadsdeel te melden (en aan te tonen) dat zij al vóór 14 januari short stay verhuurden. Aan de voorwaarde dat short stay in overeenstemming moet zijn met het bestemmingsplan wordt niet getornd. Als short stay is uitgesloten in het bestemmingsplan, moet deze short stay worden beëindigd. Net als bij verhuurders met een vergunning in bestaande bouw, geldt ook voor verhuurders in nieuwbouw dat short stay verhuur volgens de bij short stay horende voorwaarden moet plaatsvinden. Vanaf de inwerkingtreding van het nieuwe short stay beleid is woningonttrekking ten behoeve van short stay niet langer vergunningvrij. Waar woningen op grond van het nieuwbouwbeleid voor short stay worden verhuurd, kan deze verhuur worden voortgezet, mits binnen de voorwaarden die golden voor short stay. Dit zijn dezelfde voorwaarden als die gelden bij vergunningen in bestaande bouw. Een vergunning woningonttrekking short stay was op grond van het beleid niet vereist en daarom geldt er ook geen einddatum. Maar short stay moet altijd passen binnen het bestemmingsplan. Een wijziging van het bestemmingsplan kan dus van invloed zijn op short stay verhuur in nieuwbouw. Dan gelden de voor bestemmingsplannen relevante procedures. 5. Handhaving op vergunning short stay Het college is van mening dat op naleving op de vergunningsvoorwaarden gehandhaafd moet worden. Uit de evaluatie blijkt dat het aantal signalen van overlast is toegenomen, ook waar het short stay betreft. De handhaving moet passen binnen de projectmatige aanpak en de prioriteiten die voor de handhaving op het gebruik van woningen reeds zijn vastgesteld. Daarbij worden excessen altijd aangepakt en daarnaast wordt ingezet op de aanpak van klachten over overlast en illegale hotels. De gemeente beschikt over een breed instrumentarium aan handhaafmiddelen
4
zoals intrekking van de vergunning, bestuurlijke boete en sluiten van het pand, afhankelijk van de wet- en regelgeving die in het geding is. Handhaving op de vergunning, waaronder handhaving op de verblijfstermijn, maakt onderdeel uit van de handhaving op illegale hotels. Bij een short stay appartement dat verhuurd wordt voor minder dan zeven nachten, is sprake van woningonttrekking zonder vergunning ten behoeve van (primair) hotelmatige verhuur en het college beschouwt dat als een illegaal hotel. Voor de handhaving op illegale hotels kan het in de evaluatie genoemde ‘project Wolga’ als geslaagd voorbeeld worden genomen. 6. Wijziging Regionale Huisvestingsverordening Stadsregio Amsterdam 2013 Dit voorstel betekent dat de Regionale Huisvestingsverordening moet worden gewijzigd. Nieuwbouw wordt weer binnen het werkingsgebied van woningonttrekking geplaatst. Om dit te realiseren moet artikel 26, lid 7 van de Regionale Huisvestingsverordening worden geschrapt. het college legt een dienovereenkomstig voorstel ter besluitvorming voor aan de regioraad van maart 2014van de Stadsregio Amsterdam . Paragraaf 4 van de Regionale huisvestingsverordening waarin short stay wordt geregeld, vervalt niet. Het college maakt immers een pas op de plaats met short stay en wil de komende jaren bekijken hoe short stay zich in Amsterdam ontwikkelt. Het is daarom nu nog niet opportuun om short stay als mogelijkheid uit de verordening te schrappen. In deze notitie heeft het college gemotiveerd waarom zij bij de belangenafweging van artikel 40 kiest voor het niet meer verlenen van een tijdelijke vergunning short stay ten behoeve van short stay. Tevens heeft het college in deze notitie gemotiveerd waarom zij het quotum zoals genoemd in artikel 41 op nul heeft gesteld. Het beleid wordt van kracht vanaf de datum van het besluit van B&W. Hiermee wordt voorkomen dat - hangende definitieve besluitvorming in gemeenteraad en regioraad – nog nieuwe initiatieven short stay worden gestart, dan wel nog claims worden gedaan op grond van het oude beleid. Samenvattend kiest het college voor het volgende: • Er komt een pas op de plaats voor short stay, het aanbod van 800 short stay appartementen bedient de markt voldoende; • Mocht het aanbod dalen, dan is het mogelijk om nieuwe short stay appartementen - in die delen van de stad waar de behoefte groot is en waar de woningmarkt het toelaat – toe te voegen; • De minimale verblijfstermijn voor de reeds vergunde short stay woningen of in nieuwbouw wordt weer zeven nachten; • Stadsdelen kunnen panden die geheel als short stay worden verhuurd, omzetten naar appartementenhotels; • Het onderscheid tussen bestaande bouw en nieuwbouw vervalt. Ook bij nieuwbouw is vanaf het nieuwe beleid een vergunning nodig; • De handhaving wordt versterkt binnen de aanpak van illegale hotels.
5
