Beleidsnotitie ‘permanente bewoning recreatieverblijven’
Inhoudsopgave 1
INLEIDING
3
1.1 1.2
Aanleiding Doelstelling
3 3
2
ALGEMEEN KADER
4
2.1 2.2 2.3 2.4
Rijksbeleid Provinciaal beleid Gemeentelijk beleid Gemeentelijke beleidsruimte
4 6 6 7
3
PERMANENTE BEWONING VAN RECREATIEWONINGEN
8
3.1 3.2 3.3 3.4 3.5
Inleiding Oorzaken Gevolgen Handhaving Concluderend
8 8 9 12 12
4
SITUATIE IN DE GEMEENTE ZIJPE
13
4.1 4.2 4.3 4.4 4.5
Inleiding Recreatieparken Appartementencomplexen Recreatiewoningen ‘los’ Omvang van het ‘probleem’
13 13 14 14 15
5
FEITELIJKE AANPAK EN KEUZES
16
5.1 5.2 5.3 5.4 5.5
Inleiding Legalisatie Persoonsgebonden beschikking Handhaving Overgangsrecht
16 16 17 18 19
6
UITVOERINGSPROGRAMMA
19
6.1
Werkwijze
19
7
FINANCIELE CONSEQUENTIES
20
7.1 7.2 7.3
Inleiding Huidige situatie Kostenraming
20 20 21
8
CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN
22
8.1 8.2
Conclusies Aanbevelingen
22 22
BI BII BIII
Voorlopige toetsing Instrumentarium Voorlopige inventarisatie (GBA)
23 26 28
2
1.
Inleiding
1.1
Aanleiding
De discussie over de permanente bewoning van recreatieverblijven loopt al jaren. Deze discussie dient zich indringend aan op grond van de lange duur en de voortdurende onzekerheid bij de betrokkenen. Kern van het probleem is dat het permanent bewonen van recreatieverblijven in bestemmingsplannen niet is toegestaan, maar dat het desondanks in de praktijk voorkomt. Juridisch gezien gaat het bij permanente bewoning van recreatieverblijven niet om de duur ervan (permanent of tijdelijk), maar om de strijdigheid van de activiteit met de geldende planvoorschriften, in dit geval de bestemming ‘recreatie’. De directe aanleiding van deze beleidsnotitie is de vraag van de burgers (en de minister) om duidelijkheid te verschaffen omtrent het (permanente c.q. strijdige) gebruik van recreatieverblijven. 1.2
Doelstelling
De hoofddoelstelling van deze beleidsnotitie is: het op verantwoorde, rechtvaardige en voor de gemeente Zijpe meest gunstige wijze beëindigen van met het bestemmingsplan strijdige situaties met betrekking tot permanente bewoning van recreatiewoningen alsmede het voorkomen van strijdige situaties in de toekomst. De centrale onderzoeksvraag die zal moeten worden beantwoord om bovenstaand doel te bereiken luidt: hoe kan de gemeente Zijpe met in achtneming van rijks- en provinciaal beleid met minimale middelen bovenstaand doel bereiken? Uit deze centrale onderzoeksvraag zijn meerdere deelvragen te destilleren: 1. wat zijn de rijks- en provinciale uitgangspunten met betrekking tot de permanente bewoning van recreatiewoningen? 2. hoe groot is de beleidsruimte van de gemeente Zijpe gelet op bovenstaande uitgangspunten? 3. wat is de aard en omvang van het permanent bewonen van recreatiewoningen in de gemeente Zijpe? 4. wat is het effect op zowel de betrokkenen als de gemeente Zijpe van de verschillende, binnen de beleidsruimte passende, beleidsrichtingen t.o.v. de huidige situatie?
3
2.
Algemeen kader
2.1
Rijksbeleid
Nota Ruimte Het rijksbeleid met betrekking tot recreatie is verwoordt in de Nota Ruimte: “De ruimtelijke mogelijkheden voor nieuwbouw van recreatiewoningen zijn gelijk aan de mogelijkheden voor nieuwbouw van woningen in het buitengebied: een aanvraag tot de bouw van een recreatiewoning kan alleen door een gemeente worden toegestaan, indien op die plaats ook een reguliere woning kan worden toegelaten. Als uitzondering op deze hoofdregel geldt dat voor complexen van recreatiewoningen waar het recreatieve gebruik van deze recreatiewoningen door middel van een bedrijfsmatige exploitatie kan worden verzekerd, een positieve planologische beoordeling kan worden gegeven. Provincies en gemeenten hebben de ruimte om in bepaalde gevallen de recreatiefunctie van bestaande recreatiewoningen te wijzigen naar een woonfunctie, mits aan de gebruikelijke voorwaarden voor woningbouw is voldaan. Deze verruiming biedt gemeenten en provincies de mogelijkheid om bestemmingswijzigingen door te voeren voor situaties waar op 31 oktober 2003 (of eerder) onrechtmatig in een recreatiewoning werd gewoond. Deze beleidsruimte is niet van toepassing op recreatiewoningen die zich bevinden in de VHR1-, NB-wet2, en EHS-gebieden3. Het is bovendien niet de bedoeling dat complexen waar thans niet of nauwelijks permanent wordt gewoond (dus grotendeels recreatief gebruikt) worden omgezet. Bij de afweging om eventueel tot een bestemmingswijziging over te gaan, spelen op lokaal en regionaal niveau vele ruimtelijke en regionaal economische factoren een rol, waaronder het belang van de borging van voldoende verblijfsrecreatief aanbod en de borgen en ontwikkeling van de kwaliteit en leefbaarheid van het landelijk gebied. In lokaal en provinciaal beleid kunnen bepaalde gebieden worden aangemerkt als kwetsbare gebieden waar de in deze paragraaf genoemde beleidsruimte niet van toepassing is. Gemeenten en provincies kunnen hierin hun eigen afweging maken.4 Minister Dekker – VROM Begin november 2003 heeft de minister van VROM een brief aan de tweede kamer geschreven waarin ze de hoofdlijnen aangeeft van haar beleid ten aanzien van permanente bewoning van recreatieverblijven. De volgende uitgangspunten worden in de brief genoemd: 1. duidelijkheid voor de burger op korte termijn (uiterlijk vóór 31-12-2004); 2. slagvaardig en voortvarend; 3. vermindering van de handhavinglast voor gemeenten; 4. samenhangend ruimtelijk beleidskader voor reguliere woningbouw en recreatiewoningen; 5. decentrale uitwerking; Doel van het beleid is om op een zo kort mogelijke termijn duidelijkheid te bieden voor de op 31 oktober 2003 voorkomende situaties van onrechtmatige bewoning. Voor alle situaties van onrechtmatige bewoning die ná 31 oktober 2003 zijn ontstaan dient de gemeente terstond over te gaan tot actief handhavend optreden.
1
Vogel- en habitatrichtlijn Natuurbeschermingswetgebieden Ecologische Hoofdstructuur 4 Zie VROM, LNV, VenW en EZ, Nota Ruimte, Ruimte voor Ontwikkeling, p. 126, 2004 2 3
4
Het beleid biedt de gemeente en provincies de mogelijkheid om voor complexen van recreatiewoningen waar nu feitelijk in grote mate onrechtmatig wordt gewoond een bestemmingswijziging door te voeren (van ‘recreatie’ naar ‘wonen’). Hierbij wordt gedoeld op complexen van recreatiewoningen: die op 31 oktober 2003 in grote mate onrechtmatig worden bewoond; die zijn gelegen buiten de hierboven genoemde waardevolle en/of kwetsbare gebieden; die thans niet bedrijfsmatig worden geëxploiteerd; waarvan de woningen voldoen aan het bouwbesluit; en waarvan een bestemmingswijziging niet in strijd is met de toepasselijke milieuwetgeving. Het is niet de bedoeling dat bij bedoelde bestemmingswijziging de eventuele recreatiefunctie van het betreffende gebied in gevaar komt dan wel dat er een nieuwe behoefte aan recreatiewoningen in hetzelfde gebied ontstaat. Gemeenten en provincies kunnen een eigen afweging maken, mede op grond van lokaal / provinciaal beleid over kwetsbare gebieden. Voor alle andere voorkomende situaties van onrechtmatige bewoning van recreatiewoningen op 31 oktober 2003 dienen gemeenten en provincies uiterlijk 31 december 2004 aangegeven te hebben op welke wijze de onrechtmatige bewoning zal worden beëindigd. Dit zijn die situaties waar op 31 oktober 2003 onrechtmatig wordt gewoond, maar waar op grond van het rijksbeleid geen bestemmingswijziging aan de orde kan zijn dan wel waar gemeenten en/of provincies op grond van hun eigen beleid geen bestemmingswijziging overwegen. In beginsel dienen gemeenten ten aanzien van situaties van onrechtmatige bewoning een actief handhavingsbeleid te voeren. Om tegemoet te komen aan bestaande situaties bestaat er geen bezwaar tegen dat gemeenten een persoonsgebonden beschikking nemen, die ertoe strekt dat de betreffende bewoner(s) in de betreffende recreatiewoning mogen blijven wonen. Deze beschikking is persoonsgebonden, aan het object gerelateerd, niet overdraagbaar en vervalt in ieder geval op het moment dat de betreffende bewoner verhuist of overlijdt. Voorwaarde is wel dat het betreffende object moet voldoen aan de eisen die het Bouwbesluit aan een woning stelt en dat het bewonen van het betreffende object niet strijdig is met de milieuwetgeving. Na expiratie van deze persoonsgebonden beschikking dient de gemeente de recreatiebestemming actief te handhaven.5
5
Kamerstukken Tweede Kamer 2003-2004, 29 200 XI, nr. 6, brief MVROM d.d. 11 november 2003.
5
Figuur 2.1: stroomschema op basis van het voorgaande voorstel van Minister Dekker.
Bron: www.handhavingsbeleid.nl 2.2
Provinciaal beleid
Streekplan Noord-Holland-Noord / Ontwikkelingsbeeld Noord-Holland Noord Het provinciale beleid met betrekking tot de permanente bewoning van recreatiewoningen is verwoordt in het streekplan Noord-Holland-Noord. Hierin wordt gesteld dat het beleid is gericht op het creëren van vakantieaccommodaties en staanplaatsen die toeristisch worden gebruikt. Het uitsluitend gebruik als tweede woning past op zich niet in dit beleid. Onderkent wordt dat voor de economische haalbaarheid de verkoop van vakantiehuisjes (zomerhuizen) aan particulieren wenselijk kan zijn. Op deze wijze kan een gebruik als tweede woning ontstaan. Dit aanvaarbaar, indien verhuur aan derden plaatsvindt. Voor het gebruik van zomerhuizen zijn in verband hiermee juridische waarborgen noodzakelijk die ook zijn te handhaven. Permanente bewoning is voor de provincie niet aanvaardbaar. 2.3
Gemeentelijk beleid
Toekomstvisie gemeente Zijpe De toekomstvisie van de gemeente Zijpe beoogd een visie op hoofdlijnen te zijn voor het komende decennium. In het document worden de sterke en minder sterke punten van de gemeente Zijpe bekeken. Getracht wordt om oplossingsrichtingen te geven voor de in de visie geconstateerde problemen. Waar de visie van belang is c.q. baat kan hebben bij de ontwikkelingen met betrekking tot de permanente bewoning van recreatiewoningen wordt hierna een uiteenzetting gegeven. Wonen In de toekomstvisie wordt geconstateerd dat de nieuwbouw van woningen onvoldoende is om de eigen bevolking in de toekomst onderdak te bieden. Het probleem spitst zich toe op de onderkant van de woningmarkt, dus vooral jongeren en starters kunnen moeilijk een woning vinden. Een betere doorstroming zou een oplossing kunnen zijn voor dit probleem.
6
Recreatie De visie gaat in op het feit dat de sector toerisme en recreatie in de gemeente Zijpe een opknapbeurt behoeft. De huidige belangrijke trend in de verblijfsrecreatie is de enorm toenemende vraag naar meer luxe en comfort. Er zal de komende jaren door de exploitanten een kwaliteitsslag gemaakt moeten worden om de huidige bezettingsgraad te kunnen blijven verhogen. 2.4
Gemeentelijke beleidsruimte
In het door de minister voorgestelde zit op bepaalde plekken ruimte waarover in gemeentelijk beleid beslissingen vastgelegd moeten worden. Het betreft hier de gemeentelijke kwetsbare gebieden, waar legalisering in ieder geval niet gewenst is, hoe om te gaan met de persoonsgebonden beschikking (wie zijn de personen, wat te doen bij overlijden van één van de partners, hertrouwen van partners, scheiding etc.) en wat te doen als bijvoorbeeld het object weliswaar niet direct in overeenstemming met het Bouwbesluit voor bestaande bouw is, maar wel op makkelijke wijze alsnog daarmee in overeenstemming te brengen is. Ook zal de handhavingprocedure zelf goed beschreven en gecommuniceerd moeten worden.6
6
Zie www.handhavingsbeleid.nl
7
3.
Permanente bewoning van recreatiewoningen
3.1
Inleiding
Recreatiewoning: ‘een woning waar kan worden gerecreëerd’. Recreatie: ‘ontspanning, vrijetijdsbesteding’. Kortom: een recreatiewoning is een woning waar de vrije tijd kan worden besteed. Vaak staan deze woningen in een prachtige omgeving en zij beschikken over steeds meer luxe. ‘De ruime, gezellig ingerichte leefruimte biedt uitzicht over duin en zee en is voorzien van een kleurentelevisie, telefoon en audioapparatuur’, om te citeren van een website waar recreatiewoningen worden aangeboden. Volgens het bestemmingsplan mag een recreatiewoning uitsluitend worden gebruikt voor recreatieve doeleinden, door personen die ergens anders hun vaste woonplaats hebben. Toch is in de gemeente Zijpe (evenals in de rest van Nederland) permanente bewoning van recreatiewoningen geen onbekend verschijnsel. Begin november 2003 heeft minister Dekker van VROM voorgesteld om dit in sommige gevallen te legaliseren. Deze beleidsnotitie is het antwoord van de gemeente Zijpe op haar voorstel. Begripsbepaling Het begrip ‘recreatiewoning’ is een samengesteld begrip. In de eerste plaats gaat het om een woning: een aan de grond verankerd gebouw, met een zodanige bescherming tegen het klimaat dat het geschikt is voor bewoning gedurende het hele jaar7. In de tweede plaats gaat het om een woning voor recreatie, ofwel een woning waar de vrije tijd kan worden besteed of waar kan worden ontspannen8. In de derde plaats heeft het begrip vooral een juridische betekenis. Een recreatiewoning is in dat opzicht een ‘tot bewoning bestemd gebouw dat gelegen is op een officieel voor recreatie aangewezen terrein en/of bestemd is voor bewoning gedurende de vakantie’ (CBS 1992). De bestemming van de woning gelegen in het vigerende bestemmingsplan of de bouwvergunning, is dus cruciaal. In het licht van de permanente bewoning is slechts de juridische omschrijving van belang. 3.2
Oorzaken
Redenen Waarom kiezen mensen ervoor om een recreatiewoning permanent te gaan bewonen? Het overgrote deel doet dit vanwege de hoge kwaliteit van de woonomgeving en de locatie van de woning9. Immers recreatiewoningen liggen vaak in of nabij bosrijk gebied, water of natuur. Maar er zijn ook andere redenen. Al ligt de gemiddelde leeftijd van permanente bewoners van recreatiehuisjes hoog, zo rond de 55 jaar, toch zijn het niet alleen vutters en gepensioneerden die een recreatiewoning permanent bewonen. Door de druk op de woningmarkt zijn het vooral starters die niet in staat zijn om een geschikte woning te vinden. Zij kiezen dan voor een permanent verblijf in een recreatiewoning. Permanente bewoning is daarmee ook een gevolg van het restrictieve beleid ten aanzien van het landelijk gebied. In het landelijk gebied mag slechts beperkt worden gebouwd, alleen voor de opvang van de eigen bevolking. Vooral de angst voor verstedelijking van het 7
Zie CBS (1992), Handleiding voor de administratieve woningtelling, versie 2, Voorburg/Heerlen: Centraal Bureau voor de Statistiek. 8 Zie www.vandale.nl 9 Heijstek, J. (2002), Permanente bewoning recreatiewoningen, Onderzoek uitgevoerd in het kader van een stageopdracht, Fac. Ruimtelijke Wetenschappen, Universiteit Utrecht.
8
landelijk gebied draagt hiertoe bij. Daarnaast is er nog een kleine groep mensen die er tijdelijk tussen twee woningen in verblijft, vanwege sociale problemen en/of echtscheidingssituaties. Wat voor redenen mensen ook hebben om hun recreatiewoning permanent te bewonen, gewild of ongewild, volgens de huidige regelgeving is bewoning van een recreatiewoning gedurende het gehele jaar verboden.10 3.3
Gevolgen
In reeds opgestelde (gemeentelijke) beleidsnotities met betrekking tot de permanente bewoning van recreatiewoningen worden de gevolgen van het ‘strijdige’ gebruik van recreatiewoningen en de eventuele legalisatie hiervan omschreven. Hierbij worden zowel positieve als negatieve aspecten betrokken. Mede naar aanleiding van de eerdergenoemde brief van de minister van VROM en de aandacht in de media hebben ook wetenschappers en betrokken organisaties aandacht geschonken aan de materie. Hierna wordt op basis van de genoemde notities, rapporten en onderzoeken een inhoudelijke oriëntatie gegeven. Het feit dat woningen, die voor ‘recreatief’ gebruik zijn bestemd, voor permanente bewoning gebruikt worden heeft (voor bijvoorbeeld een gemeente) een aantal positieve effecten11. Deze effecten zullen bij een eventuele legalisatie van het huidige ‘strijdige’ gebruik overigens niet toenemen daar de ‘permanente’ bewoning nu reeds plaatsvindt. Effecten zullen alleen optreden wanneer een permanent bewoonde recreatiewoning vrij komt voor de verhuur of dat een recreatiewoning beschikbaar komt voor permanente bewoning. Positieve effecten: • Recreatiewoningen beantwoorden voor een deel aan de vraag naar betaalbaar wonen in een landelijke omgeving. Het toestaan van permanente bewoning in niet-commercieel geëxploiteerde recreatiewoningen vermindert de huidige druk op de woningmarkt; gelet op de oppervlakte van recreatiewoningen in het bijzonder voor tweepersoonshuishoudens. Door de doorstroming van senioren naar recreatiewoningen komen aldus weer grotere woningen vrij. • Het draagvlak voor voorzieningen als winkels en verenigingen neemt toe door het grotere inwonertal. • De gemeente ontvangt een hogere uitkering uit het Gemeentefonds doordat de gemeente meer inwoners telt (ten minste wanneer zij zich daadwerkelijk inschrijven in de GBA). • In geval van woningtekorten kan permanente bewoning op een recreatiecomplex een oplossing bieden voor de opvang van woningzoekenden. • Permanente bewoning zorgt ervoor dat er altijd mensen in een recreatiepark aanwezig zijn, waardoor een bepaalde mate van sociale controle gewaarborgd is. Sociale controle kan vandalisme, diefstal of inbraak tegengaan. In beleidsstukken van rijks-, provinciale en gemeentelijke overheden wordt gesteld dat de ‘permanente bewoning’ van recreatiewoningen en de legalisatie daarvan een groot aantal negatieve effecten met zich meebrengt. Ook hier geldt overigens dat de genoemde negatieve effecten niet zullen toenemen indien het ‘huidige’ strijdige gebruik wordt gelegaliseerd aangezien dit gebruik al plaatsvindt. Hierna volgt een overzicht van de genoemde negatieve effecten.
10
P. Visser en A. Segeren, Geen legalisering permanente bewoning recreatieverblijven, RPB 2003. 11 Bijvoorbeeld in VNG (1997), Wonen of recreëren, Den Haag, Vereniging van Nederlandse Gemeenten.
9
Negatieve effecten: 1. Permanente bewoning leidt tot een ‘verstening’ respectievelijk ‘verstedelijking’ van het landelijke gebied’ en gaat in tegen het ruimtelijk beleid dat is gericht op bundeling van wonen, werken en voorzieningen en op de beperking van mobiliteit en de aantasting van het buitengebied. 2. Permanente bewoning is ongewenst omdat het buitengebied voor iedereen toegankelijk moet zijn om te recreëren. 3. Recreatieve en permanente bewoners hebben een verschillend uitgavenpatroon. Toeristen blijken in de praktijk veel meer te besteden dan permanente bewoners. 4. Het legaliseren van permanente bewoning is oneerlijk want dan wordt illegaal gedrag beloond. 5. Als permanente bewoning wordt gelegaliseerd, dan blijven er onvoldoende recreatiewoningen over voor recreatie en toerisme. 6. Gebieden met recreatiewoningen zijn ongeschikt als woonwijk.
Op basis van o.a. literatuuronderzoek en beschikbare gegevens worden de hierboven genoemde negatief effecten besproken. Ad.1 Het argument dat ‘permanente’ bewoning verstening of verstedelijking van het landelijke gebied veroorzaakt is niet juist. Het zijn immers niet de (al dan niet permanente) bewoners van recreatiewoningen die het landschap ‘verstenen’ maar de recreatiewoningen zelf12. Ad.2 Gelet op de vele advertenties voor recreatiewoningen mag geconcludeerd worden dat iedereen hiervoor in aanmerking kan – en kon – komen. Gezien het lage prijsniveau van de doorsnee recreatiewoningen mag zelfs aangenomen worden dat een doorsnee Nederlander eerder de mogelijkheid heeft om in een ‘buitengebied vol recreatiewoningen’ te verblijven, dan in een woning aan – bijvoorbeeld – de Amsterdamse grachtengordel. Ad.3 In deze visie hebben permanente bewoners een ander bestedingspatroon en brengen minder geld in het laatje dan een toerist. Echter vakantiegangers besteden gemiddeld per dag 22 euro13 volgens het CBS. Dit is minder dan de dagelijkse besteding van tweepersoons huishoudens: onder de 65 jaar besteden die per persoon 35 euro en ouderen besteden per persoon 25 euro (CBS). Betrekken we daarbij dat de bestedingen op een commercieel park voor het grootste deel ten goede komen aan de exploitant van het park en niet aan lokale ondernemers, dan mag geconcludeerd worden dat permanente bewoning een groter positief effect op de lokale economie heeft dan recreatieve bewoning. Zeker als in de beschouwing wordt betrokken dat permanente bewoning voornamelijk plaatsvindt in ‘alleenstaande’ particuliere recreatiewoningen, die grotendeels onverhuurbaar zijn op de recreatieve markt.14 Uit analyses komt bovendien naar voren dat de economische effecten die gepaard gaan met de ontwikkeling van de woonfunctie in het landelijk gebied - het gros van de recreatiewoningen ligt in landelijk gebied - allesbehalve gering zijn. Elke extra woning (elke legalisatie van permanente bewoning in het landelijke gebied) levert een structurele 12
Zie H.Voogd (2003), Herziening nodig van beleid recreatiewoningen, Voordracht voor de sectie Ruimtelijk Beleid en Recht van het NIROV op 21 mei 2003 te Zwolle. 13 CBS, statline (www.statline.nl) 14 Zie H.Voogd (2003), Herziening nodig van beleid recreatiewoningen, Voordracht voor de sectie Ruimtelijk Beleid en Recht van het NIROV op 21 mei 2003 te Zwolle.
10
werkgelegenheid op van 0,3 fte. Met andere woorden: 3 woningen leveren bijna één extra arbeidsplaats op.15 Ter vergelijking: een extra recreatiewoning levert een werkgelegenheid op van 0,1fte.16 Ad.4 Iedere verandering van regelgeving kan door de ene groep als beloning worden opgevat, terwijl de andere groep zich hierdoor benadeeld voelt. Soms wordt op deze verandering geanticipeerd, om welke redenen dan ook. Het gebruik van het begrip ‘oneerlijk’ in dit argument impliceert een moreel oordeel, dat altijd subjectief is. Daarom kunnen zowel voor- als tegenstanders van permanente bewoning wijzen op ‘oneerlijkheid’. Permanente bewoners zullen het schenden van hun ‘eigendomsrecht’ oneerlijk vinden. Ad.5 Zoals gezegd zijn de recreatiewoningen ook nu niet vrij voor verhuur – zij worden onrechtmatig bewoond, dus van vermindering van het aanbod op de verhuurmarkt is, bij legalisatie, geen sprake. De verwachting dat door een legalisatie ‘iedereen’ in een recreatiewoning wil gaan wonen ontkent de huidige realiteit dat wie nu in een recreatiewoning wil wonen dit – weliswaar met een tweede woning elders erbij – zonder problemen kan doen. Uit onderzoek van woonvoorkeuren blijkt bovendien dat er weliswaar veel behoefte is aan landelijk wonen, maar dat het merendeel van de bevolking nog steeds om diverse redenen een voorkeur heeft voor stedelijke woonmilieus.17 Legalisering van recreatiewoningen leidt wel tot een toevoeging aan de reguliere woningvoorraad. Hierdoor stijgt de woningvoorraad, waardoor er minder nieuwbouw woningen volgens het provinciale bouwprogramma mogen worden gebouwd. Toch gaat dit argument (niet meer) op.18 In de woorden van minister Dekker: ‘we zijn al jaren van de bouwcontingenten af. Het kan gemeenten zelfs helpen nieuwe functies te ondersteunen’. Ad.6 Dit argument gaat uit van de veronderstelling dat eenmaal gelegaliseerde permanent bewoonde recreatiewoningen eenzelfde behandeling en omgeving moeten krijgen als ‘standaard’ woonwijken. Huishoudens die in recreatiewoningen gaan wonen, zullen dit ongetwijfeld mede doen omdat ze de ‘niet-stedelijke’ omgeving van deze woningen hoger waarderen dan van een doorsnee woonwijk, tenzij men om redenen van woningnood voor een recreatiewoning gekozen heeft. Het is niet aannemelijk dat vanuit deze groep een sterke roep zal ontstaan om de inrichting van het gebied te verstedelijken. Overigens, anders dan bij de controle op al dan niet permanent wonen heeft een gemeente wel alle mogelijkheden om via bestemmingsplanbepalingen, bouw- en aanlegvergunningen de ontwikkeling van een gebied ‘in de greep’ te houden. Planologie Er is planologisch geen reden om het huidige onderscheid tussen recreatiewoning en ‘gewone’ woning te handhaven. Er is namelijk ruimtelijk-functioneel geen significant verschil tussen bewoning van een recreatiewoning door meerdere 15
Zie Dam, F. van & D. Buckers (1998), ‘Twee vliegen in een klap? Wonen als nieuwe economische drager van het platteland’, Tijdschrift voor de Volkshuisvesting 4, 1: 27-31. 16 Zie ZKA (2001), Een duurzaam verblijfsrecreatief product in Den Helder en Zijpe, Rapportage in opdracht van: de gemeenten Den Helder en Zijpe, pp. 1-9. 17 Dam, F. van, Jókövi, M, Hoorn, A. va & Heins, S (2003), Landelijk Wonen, Den Haag, Ruimtelijk Planbureau & Rotterdam, Nai Uitgevers, pp. 36-37. 18 In een brief van de provincie Noord-Holland d.d. 12 mei 2004 gericht aan de gemeenten wordt gesteld dat: “..Voor de goede orde merken wij op dat het omzetten in een bestemming woondoeleinden (na de vaststelling van het streekplan Noord-Holland Noord) geen invloed meer zal hebben op uw woningbouwcontingenten..”.
11
tijdelijke huishoudens of door één permanent gevestigd huishouden. Een juridisch onderscheid is alleen zinvol voor bouwkundige beperkingen die aan een recreatiewoning vanwege de impact op het landschap kunnen worden toegekend. Deze zijn namelijk, anders dan het ‘permanent’ wonen, wel ter plekke waarneembaar, controleerbaar en dus door de overheid handhaafbaar. 3.4
Handhaving
Het bestemmingsplan is tot op heden het instrument om permanente bewoning van recreatiewoningen mee aan te pakken. De activiteit ‘wonen’ wordt niet in overeenstemming geacht met de recreatieve doeleinden van de bestemming en bijbehorende gebruiksvoorschriften. Het grote probleem van de bestrijding van permanente bewoning is het vinden van ‘aannemelijke’ bewijzen dat er daadwerkelijk gewoond wordt. Diverse gemeenten maken daarom gebruik van daartoe gespecialiseerde bureaus om ‘verdachte’ woningen te bespieden of het privé-leven van bewoners uit te spitten om mogelijke lokale hechting mee te bewijzen.19 Maar een conclusie dat bijvoorbeeld de auto van de eigenaar minstens 25 nachten aaneen voor de deur heeft gestaan zegt uiteraard niets over de overige 340 andere nachten dat jaar. Immers, een recreatiewoning mag als zgn. tweede woning worden gebruikt, mits de officiële ‘hoofdwoning’ elders is. Echter, een eigenaar van een recreatiewoning hoeft geen koop- of huurovereenkomst van deze woning elders te overleggen aan de gemeente als die hierom vraagt. De bewijslast ligt volledig bij de gemeente en dat blijkt in de praktijk een hele klus te zijn, niet alleen qua inspanning maar ook qua kosten. De bewijsvoering is voor een gemeente alleen relatief eenvoudig als de betrokkenen zijn ingeschreven in de gemeentelijke basisadministratie (GBA) op het adres van de recreatiewoning. In bijlage II is een overzicht gegeven van instrumenten die kunnen worden ingezet ten behoeve van de bewijsvoering aangaande permanente bewoning. 3.5
Concluderend
Gesteld kan worden dat over het ‘permanent bewonen’ van recreatiewoningen veel is geschreven en dat verschillende rapporten en beleidsnotities elkaar regelmatig tegenspreken. Geconcludeerd kan worden dat de veel gehoorde argumenten tegen ‘permanente bewoning’ van recreatiewoningen op zijn minst ‘zwak’ kunnen worden genoemd. De effecten van een eventuele legalisatie van ‘permanente bewoning’ op een willekeurige gemeente zijn niet zonder meer negatief te noemen. Eveneens is duidelijk dat de gemeenten bij het optreden tegen ‘permanente bewoning’ van recreatiewoningen een zware handhavinglast staat te wachten.
19
Bijvoorbeeld het bureau MB-ALL (www.mball.nl)
12
4.
Situatie in de gemeente Zijpe
4.1
Inleiding
De gemeente Zijpe telt in totaal ca. 235020 recreatieobjecten. Onderverdeeld in recreatieparken, appartementencomplexen en ‘losse’ recreatiewoningen. Dit is ca. 34% van de totale woningvoorraad in de gemeente. Gesteld kan worden dat het ‘recreatieve’ deel van het wonen in de gemeente relatief groot is. 4.2
Recreatieparken
De gemeente telt 37 recreatieparken met in totaal zo’n 2000 recreatiewoningen. Een zevental bestemmingsplannen is vigerend voor de verschillende recreatieparken. Hierna volgt een overzicht van de verschillende parken en vigerende bestemmingsplannen en voorschriften m.b.t. permanente bewoning. Tabel 4.1:
vigerende voorschriften recreatieparken
Bestemmingsplan
Voorschriften - recreatiewoningen
Buitengebied 1989 en Buitengebied 1989, tweede herziening
Art. 19 [verblijfsrecreatieve voorzieningen], lid 4 [ gebruiksbepaling]: tot een verboden gebruik van deze gronden wordt in ieder geval gerekend het permanent bewonen van recreatiewoningen. Art. 6 [verblijfrecreatieve voorzieningen], lid 3 [gebruiksregels]: tot een gebruik van gronden en bouwwerken strijdig met de bestemming, wordt in ieder geval gerekend: het gebruik voor permanente bewoning. [Begripsbepaling]: (a) seizoenwoonverblijf: een gebouw, geen woonkeet en geen caravan of ander bouwsel op wielen zijnde, bestemd om uitsluitend door een gezin of daarmee gelijk te stellen groep van personen gedurende een deel van het jaar, overwegend het zomerseizoen, te worden bewoond; (b) zomerhuis: elk permanent ter plaatse aanwezig seizoenwoonverblijf, uitsluitend ten dienste van de bewoners van de woning, waarbij dat erf behoort. Art. 12 [recreatieve doeleinden], lid 1: (1) deze gronden zijn bestemd voor zomerhuiscomplexen, kampeerterreinen, sportterreinen, ontsluitingswegen, parkeerterreinen, centrale voorzieningen ten behoeve van de recreatie e.d., daarbij behorende gebouwen, andere bouwwerken en andere werken. [Begripsbepaling]: (a) recreatiewoonverblijf: elk permanent ter plaatse aanwezig gebouw, geen woonkeet en geen caravan of ander bouwsel op wielen zijnde, bestemd om uitsluitend door een huishouden of daarmee gelijk te stellen groep van personen, dat het hoofdverblijf elders heeft, gedurende een gedeelte van het jaar bewoond te worden; (b) zomerhuis: elk permanent teer plaatse aanwezige recreatiewoonverblijf, waarvan de gebruikers hun hoofdverblijf elder hebben. [Begripsbepaling]: (a) recreatiewoonverblijf: elk permanent ter plaatse aanwezig gebouw, geen woonkeet en geen caravan of ander bouwsel op wielen zijnde, bestemd om uitsluitend door een huishouden of daarmee gelijk te stellen groep van personen, dat het hoofdverblijf elders heeft, gedurende een gedeelte van het jaar bewoond te worden; (b) zomerhuis: elk permanent teer plaatse aanwezige recreatiewoonverblijf, waarvan de gebruikers hun hoofdverblijf elder hebben. [Planvoorschriften]: (a) recreatiewoninge: een gebouw, geen woonkeet en geen (sta-)caravan of ander bouwsel op wielen zijnde, dat uitsluitend één woning bevat, niet voor permanente bewoning bestemd en dat gedurende het gehele jaar gebruikt wordt voor recreatieve doeleinden.
Buitengebied 1989, eerste herziening St. Maartenszee
Callantsoog De Garnekuul Hasecamer 1985
Callantsoog Landelijk Gebied 1969
De Groene Garnekuul-Sunclass 1994
Callantsoog - Groote Keeten Zomerhuizen Sandepark 1992
Oudesluis 1971, uitwerking de Kolk 1978
20
CBS, statline, 2004
13
4.3
Appartementencomplexen (recreatief)
De gemeente telt een zestal appartementencomplexen die bedoeld zijn voor recreatief gebruik. Het betreft in totaal 134 recreatieobjecten. Een zestal bestemmingsplannen zijn vigerend voor deze complexen. Tabel 4.2:
vigerende voorschriften appartementencomplexen
Bestemmingsplan
Voorschriften - recreatiewoningen
Buitengebied 1989 en Buitengebied 1989, tweede herziening
Art. 19 [verblijfsrecreatieve voorzieningen], lid 4 [ gebruiksbepaling]: tot een verboden gebruik van deze gronden wordt in ieder geval gerekend het permanent bewonen van recreatiewoningen. Recreatieobject dient meervoudig toeristisch te worden gebruikt. Bestemming: bebouwing met hotels, pensions en cafés. Art. 3 [verblijfsrecreatieve doeleinden], lid 3 [gebruiksregels]: tot een gebruik van gronden en bouwwerken strijdig met de bestemming wordt in ieder geval gerekend: (a) het gebruik voor permanente bewoning. [Begripsbepaling]: (1) het gebruik als woning door een persoon, gezin of andere groep van personen, op een wijze die ingevolge de Wet basisadministratie noopt tot inschrijving van de bewoner(s) in de gemeentelijke basisadministratie van de Gemeente Zijpe, en/of (2) het buiten het zomerseizoen (zomerseizoen van 1 maart tot 1 november) in een kalenderjaar ter plaatse meer dan zeventig maal nachtverblijf houden, waarbij door betrokkene(n) niet aannemelijk is, of kan worden, gemaakt dat elders daadwerkelijk over een hoofdwoonverblijf wordt beschikt.
Callantsoog Dorpsplein – Dorpsweg e.o. 1990, eerste herziening en aanvulling 1996. Callantsoog 1969 Groote Keeten, eerste herziening 1996.
Petten 2004
4.4
Recreatiewoningen ‘los’
De gemeente telt ca. 200 ‘losstaande’ recreatiewoningen, die her en der over de gemeente zijn verspreid. Nadere gegevens over deze woningen zullen uit een (uitvoerige) inventarisatie moeten worden verkregen.
14
4.5
Omvang van het ‘probleem’
Om de precieze omvang van de ‘permanente bewoning van recreatiewoningen’ te bepalen is een uitvoerige en langdurige inventarisatie nodig waarbij middelen zoals genoemd in bijlage II dienen te worden ingezet. Om enigszins een indicatie te verkrijgen van de omvang van het ‘probleem’ is een inventarisatie op basis van een inschrijving in de GBA gemaakt21. In de volgende tabel wordt hiervan een overzicht gegeven. Tabel 4.3:
Omvang in de gemeente Zijpe van de ‘permanente bewoning van recreatiewoningen’ uitgesplitst naar type recreatiewoning.
Type Recreatiepark Appartementencomplex ‘Losse’ recreatiewoningen22
Aantal 2002 134 20023
Aantal in GBA 106 9
Percentage 5% 7%
Voor de gemeente Zijpe in haar geheel wordt het percentage recreatiewoningen dat permanent wordt bewoond geschat op ca. 5% (ca. 120 objecten).
21
In bijlage I is een uitvoerig overzicht te vinden van de schatting op basis van de GBA Gegevens uit de GBA aangaande ‘losse’ recreatiewoningen zijn (nog) niet bekend 23 Schatting op basis van gegevens van het CBS 22
15
5.
Feitelijke aanpak en keuzes
5.1
Inleiding
Feitelijk heeft de gemeente Zijpe twee mogelijkheden om de huidige met de bestemming strijdige situaties van permanente bewoning van recreatiewoningen te beëindigen: 1. Legalisering door aanpassing van het bestemmingsplan waarbij een woonbestemming zal worden toegekend. Hierbij gelden onder meer de voorwaarden die worden genoemd in hoofdstuk 1. 2. Handhaven, waarbij de mogelijkheid wordt geboden om, onder voorwaarden, tot afgifte van een persoonsgebonden beschikking over te gaan. Het is om meerdere redenen niet gewenst om de gevallen van permanente bewoning direct te willen beëindigen. Ten eerste heeft de gemeente Zijpe nooit actief aangegeven dat zijn hiertegen zou optreden. Ten tweede moet rekening worden gehouden met het feit dat in Zijpe onvoldoende woningen beschikbaar zijn op de reguliere markt om alle permanente bewoners te kunnen huisvesten. Ten derde is uit hoofdstuk drie gebleken dat permanente bewoning van recreatiewoningen niet zonder meer negatief is. De door het ministerie van VROM aangegeven mogelijkheid om strijdige situaties te beëindigen middels legalisatie verdient daarom de voorkeur. Het is de vraag of dit in alle of zelfs de meerderheid van de gevallen mogelijk is binnen de door het ministerie gestelde voorwaarden (zie bijlage I). In de gevallen waar legalisatie niet mogelijk is kan gebruik worden gemaakt van de tweede mogelijkheid i.c. het, waar mogelijk, afgeven van persoonsgebonden beschikkingen. Omdat er geen eenduidig punt in het verleden is te vinden dat als datum voor het al dan niet in aanmerking komen voor een dergelijke gedoogbeschikking zou kunnen gelden, maar ook om het aantal daadwerkelijke handhavingzaken (en inherent daaraan de administratieve last) tot een minimum te beperken, verdient het aanbeveling aansluiting te zoeken bij de door de minister aangereikte datum van 31-10-2003. In de gevallen waar legalisatie geen optie is en geen gedoogbeschikking kan worden afgegeven zal moeten worden gehandhaafd24. 5.2
Legalisatie
Door het ministerie van VROM wordt een aantal voorwaarden gegeven voor het geven van een woonbestemming aan een recreatiewoning: (1) die op 31 oktober 2003 permanent werd bewoond, (2) die is gelegen buiten een waardevol of kwetsbaar gebied, (3) die niet bedrijfsmatig wordt geëxploiteerd, (4) die voldoet aan het bij de bouw geldende bouwbesluit voor een ‘normale woning’ en waarbij een eventuele bestemmingswijziging niet in strijd is met de toepasselijke milieuwetgeving. Of een recreatief object of recreatiepark aan deze voorwaarden voldoet zal uit een uitvoerige inventarisatie moeten blijken.
24
Een voorlopige toetsing aan de hand van de inventarisatie op basis van de GBA is te vinden in bijlage I.
16
5.3
Persoonsgebonden beschikking
Persoonsgebonden beschikking Bewoners die op 31 oktober 2003 aantoonbaar permanent hun recreatieverblijf bewoonden wordt de gelegenheid geboden om hiervoor een persoons- en objectgebonden gedoogbeschikking aan te vragen. Deze beschikking strekt ertoe dat de betreffende bewoner(s) in het betreffende recreatieverblijf mogen blijven wonen. Nadat niet meer aan de voorwaarden van een gedoogbeschikking wordt voldaan, zal de woning weer moeten worden gebruikt conform de recreatieve bestemming en zal hier ook actief op moeten worden gehandhaafd. Dit is de zogenaamde uitsterfconstructie. Om voor een gedoogbeschikking in aanmerking te komen dient men derhalve te kunnen aantonen dat er op 31 oktober 2003 sprake was van permanente bewoning. Omdat het om het gebruik gaat is het in eigendom hebben van de betreffende recreatiewoning niet voldoende. Tevens dient het recreatieverblijf te voldoen aan de eisen die het Bouwbesluit aan een recreatieverblijf stelt en aan mogelijk van toepassing zijnde milieuvoorschriften. Ook dit in relatie tot de eisen voor een recreatieverblijf op basis van een bestaande situatie. Vanzelfsprekend zal er gelegenheid moeten worden geboden dit te kunnen inspecteren. De gedoogbeschikkingen worden op naam van de hoofdbewoner, eventuele echtgenoot en inwonende kinderen afgegeven. Het gezin van de hoofdbewoner valt ook onder de gedoogbeschikking. Hierbij zal het voorbehoud worden gemaakt dat wanneer mocht blijken dat aan de gemeente onjuiste gegevens zijn verstrekt, de gemeente zich het recht voorbehoudt het gedoogbesluit in te trekken en alsnog tegen de permanente bewoning op te treden. Tevens zal de gedoogbeschikking komen ter vervallen voor die personen die zich laten uitschrijven uit de GBA of die langer dan een half jaar de permanente bewoning van het recreatieverblijf hebben gestaakt/onderbroken. Tenslotte kunnen mensen die na het vertrekken van de gedoogbeschikking in de woning gaan wonen en ouder dan 18 jaar zijn geen aanspraak maken op de afgegeven beschikking, ook niet door samenwonen of huwelijk. Deze heeft dus alleen betrekking op de mensen die op het moment van het afgeven van de beschikking woonachtig waren in het recreatieverblijf en dat ook als zodanig konden bewijzen. Werkwijze In principe wordt iedereen in de gelegenheid gesteld op vrijwillige basis een gedoogbeschikking aan te vragen. Daarnaast zal er regelmatig worden gecontroleerd. Wanneer uit deze controles blijkt dat er geen sprake is van permanente bewoning wordt het betreffende dossier gesloten. Wanneer sprake is van permanente bewoning en de bewoners heeft nog geen gedoogbeschikking aangevraagd, zal deze, wanneer uit een eerste beoordeling blijkt dat de bewoner mogelijk voor een gedoogbeschikking in aanmerking zou kunnen komen, alsnog in de gelegenheid gesteld dit binnen vier weken te doen. Wanneer geen gedoogbeschikking wordt aan gevraagd, zal tot handhaving (aanschrijving tot beëindiging van het strijdige gebruik) worden overgegaan. Aangevraagde gedoogbeschikkingen worden getoetst aan de al eerder genoemde voorwaarden. Wanneer blijkt dat aan deze voorwaarden niet kan worden voldaan zal tot handhaving worden overgegaan. Bewoners die voldoen aan de voorwaarden krijgen uiteindelijk een gedoogbeschikking. Tegen deze gedoogbeschikking kan men bezwaar en beroep instellen. Tegen de weigering van de gedoogbeschikking is geen bezwaar en beroep mogelijk, omdat in dit geval bezwaar en beroep openstaat tegen de aanschrijving welke volgt op de weigering van de gedoogbeschikking.
17
5.4
Handhaving
Wanneer de controle activiteiten voldoende hebben aangetoond dat er sprake is van permanente bewoning kan de gemeente ertoe overgaan sancties toe te passen. Hierbij heeft de gemeente de keuze uit twee mogelijkheden, te weten het toepassen van bestuursdwang of het opleggen van een dwangsom. Het is niet toegestaan beide instrumenten gelijktijdig te gebruiken. Opgemerkt moet worden dat gelijke gevallen gelijk dienen te worden behandeld. Het opleggen van een dwangsom dient afhankelijk te worden gesteld van de aard van de overtreding. Bij de keuze tussen beide sancties kunnen verschillende overwegingen een rol spelen. Een overweging kan zijn dat de gemeente behoefte heeft aan een duidelijke voorbeeldwerking. Het toepassen van bestuursdwang (bijvoorbeeld een ontruiming) is duidelijker zichtbaar voor iedereen dan het opleggen van een dwangsom. Over het algemeen verdient het opleggen van een dwangsom de voorkeur. Hierbij ligt het initiatief om de strijdige situatie te beëindigen bij de overtreder en niet bij de gemeente. De gemeente hoeft niet eerst zelf te investeren om vervolgens af te wachten in hoeverre de kosten ook daadwerkelijk kunnen worden verhaald. Het is aan te bevelen om te kiezen voor een dwangsom per tijdseenheid. Een bedrag van €3.000,- per maand met een maximum van €30.000,- is aanvaardbaar25 en kan derhalve als dwangsom worden gehanteerd. Voordat een aanschrijving definitief de deur uitgaat, zal betrokkene in de gelegenheid worden gesteld zijn of haar zienswijze kenbaar te maken. De weigering van een gedoogbesluit zal zoveel mogelijk met een aanschrijving worden gecombineerd. Voorgesteld wordt de bewoners die aangeschreven worden de illegale bewoning van een recreatieverblijf te staken een termijn van één jaar te gunnen teneinde een alternatieve woonruimte te kunnen vinden. 5.5
Overgangsrecht
In een bestemmingsplan is altijd een overgangsregeling opgenomen voor gebruik dat strijdig is met het vigerende bestemmingsplan maar dat al bestond voordat dit bestemmingsplan in werking is getreden. Dit gebruik mag worden voortgezet. Er kunnen zich dus situaties voordoen waarin al sprake was van strijdige permanente bewoning op het moment dat het vigerende bestemmingsplan rechtskracht kreeg. In een dergelijke situatie mag dit strijdige gebruik worden voortgezet. Uiteraard is het aan de bewoner om aan te tonen dat deze ook daadwerkelijk voor het van kracht worden van het bestemmingsplan al permanent woonde.
25
in andere gemeenten is een vergelijkbaar bedrag vastgesteld.
18
6.
Uitvoeringsprogramma
6.1
Werkwijze en planning
Het is gelet op het arbeidsintensieve traject niet verstandig alle parken/object gelijktijdig te inventariseren en (in voorkomende gevallen) aan te schrijven. De volgorde van inventarisatie van recreatieparken/object kan aan de hand van een schatting op basis van de GBA van het aantal gevallen van permanente bewoning worden gemaakt. Hierbij is het verstandig te beginnen met de parken c.q. objecten waar weinig tot geen permanente bewoning wordt verwacht. Hierdoor kan eerst ervaring worden opgedaan en kunnen mogelijk relatief eenvoudige zaken op korte termijn worden afgehandeld. Tabel 6.1:
Uit te voeren werkzaamheden Uren -20
40
extern bureau 40
Werkwijze per sessie26
Activiteit Vaststellen ‘notitie permanente bewoning’ Informatieverstrekking aan de media en belanghebbenden (makelaars e.d.). Specifieke informatieverstrekking aan de bewoners van het betreffende park/object waar zal worden geïnventariseerd. Gelegenheid bieden tot het aanvragen van een legalisatie of persoonsgebonden beschikking. Start controles van die percelen waar niet is gelegaliseerd of een persoonsgebonden beschikking is afgegeven. Dossiervorming en behandeling van aanvragen om legalisatie of een gedoogbeschikking. Start aanschrijving van gevallen van permanente bewoning waar niet gelegaliseerd is of een persoonsgebonden beschikking is afgegeven.
80
Door de minister van VROM is aangegeven dat vóór 31 december 2005 alle te volgen procedures zijn bepaald en met de handhaving is aangevangen. Bovengenoemd proces zal voor de 37 recreatieparken en 6 appartementencomplexen (en de losse recreatiewoningen) moeten worden gevoerd. Gelet op de omvang van een afzonderlijk recreatiepark of appartementencomplex kan een aantal parken/complexen worden samengevoegd tot een sessie27. Uiteindelijk zullen circa 20 sessies (á 160 uur) nodig zijn om alle recreatieve objecten te hebben behandeld.
26 27
Elke sessie bestaat uit het ‘behandelen’ van ongeveer 100 á 150 recreatieve objecten Elke sessie bestaat uit het ‘behandelen’ van ongeveer 100 á 150 recreatieve objecten
19
7.
Financiële consequenties
7.1
Inleiding
Een schatting wordt gemaakt van de omvang van de werkzaamheden. Hiervoor is een indicatie opgenomen van het aantal gevallen van permanente bewoning (zie ook bijlage III) en het aantal gevallen dat voldoet aan de datum om voor een gedoogbeschikking of een legalisatie in aanmerking te komen. Werkzaamheden: • inventarisatie van het aantal gevallen van permanente bewoning op basis van de GBA; • controles op het park op bewoning (en bouwwerken); • in behandeling nemen van aanvragen om legalisatie of gedoogbeschikking; • de gevallen van permanente bewoning die vervolgens niet voor een legalisatie of gedoogbeschikking in aanmerking komen weigeren en verder controleren op het park en papier; • gevallen die niet in de GBA staan controleren op permanente bewoning zowel op het park als op papier; • verzenden vooraanschrijving, behandeling zienswijzen en verzenden van de definitieve aanschrijving; • behandelen bezwaren tegen gedoogbeschikkingen en aanschrijvingen;
7.2
Huidige situatie (GBA)
Indien we gebruik maken van de voorlopige inventarisatie op basis van de inschrijving en in de GBA hebben we te maken met de volgende situatie28: Geconstateerd zijn 115 inschrijvingen in de GBA. Hiervan zijn 18 inschrijvingen na de peildatum van 31 oktober 2003. Dat betekent dat ongeveer 100 gevallen in aanmerking kunnen komen voor een gedoogbeschikking. Ontvangen bezwaarschriften tegen deze gedoogbeschikkingen kunnen groepsgewijs worden behandeld. Rekening houdend met het feit dat uit de GBA niet alle gevallen van permanente bewoning naar voren zijn gekomen en dat een aantal van de aangevraagde gedoogbeschikkingen niet kan worden afgegeven is een aantal van 25 á 50 handhavingzaken een goede ‘educated-guess’. Bij de uitvoering van deze handhavingzaken speelt vooral de controle ter plaatse een grote rol. Binnen de huidige bestaande formatie is dit niet op te vangen, de controle zal derhalve moeten worden uitbesteed. Wanneer het taakveld handhaving wordt ingezet zal deze niet meer zijn dagelijkse normale werk kunnen uitvoeren.
28
Met GBA inschrijvingen voor de ‘losse’ recreatiewoningen (ca. 200 objecten) is geen rekening gehouden. Dit zijn overwegend recreatiewoningen achter ‘normale’ woningen.
20
7.3
Kostenraming
Uitgaande van de in hoofdstuk 6 genoemde uit te voeren werkzaamheden, het aantal recreatieve objecten en het geschatte aantal te verwachte handhavingzaken kan de volgende kostenraming worden gemaakt. Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen een optie waarbij de behandeling zoveel mogelijk intern wordt opgelost en een optie waarbij het gehele traject wordt uitbesteedt.
Tabel 7.1:
kostenraming (zoveel mogelijk intern)
Activiteit 20 sessies 20 sessies (controles) 50 handhavingszaken Totaal
Tabel 7.2:
Intern (uren) 3200 -1800 5000
Extern (kosten) -€75.000 -€75.000
Kosten (totaal) -€75.000 -€75.000
kostenraming (alles uitbesteden)
Activiteit 20 sessies 20 sessies (controles) 50 handhavingszaken Totaal
Intern (uren) --29 ----
Extern (kosten) €240.000 €75.000 €135.000 €450.000
Kosten (totaal) €240.000 €75.000 €135.000 €450.000
De genoemde kosten zijn een schatting en zullen zeker afhankelijk zijn van de hoeveelheid aan gevallen van permanente bewoning.
29
Ondanks de volledige uitbesteding zal er een werkbelasting van ca. 30% op de bestaande formatie ontstaan.
21
8.
Conclusies en aanbevelingen
8.1
Conclusie
Gelet op voorgaande kan geconcludeerd worden dat de gemeente Zijpe voor een enorme klus staat. Dit wordt met name veroorzaakt door het grote aantal recreatieve objecten dat de gemeente telt en niet zozeer door de omvang van ‘het probleem’. De gemeente Zijpe (en vergelijkbare kleinere gemeenten met relatief veel recreatiewoningen) worden onevenredig zwaar belast door de opdracht die de minister van VROM heeft verstrekt. Mede hierdoor is het wellicht voor de gemeente Zijpe mogelijk om in het uitvoeringstraject (financiële) ondersteuning te verkrijgen van de provincie Noord-Holland of het ministerie van VROM. 8.2
Aanbevelingen
1. Aanbevolen wordt in te stemmen met de uitgangspunten zoals genoemd in de hoofdstukken 1 t/m 6 en; 2. voor wat betreft hoofdstuk 7 in overleg te treden met de provincie NoordHolland en de inspectie VROM.
22
Bijlage I Om voor een legalisatie in aanmerking te komen moet een object/recreatiepark voldoen aan een aantal criteria welke door VROM zijn gesteld. Tabel: I.1
benodigde gegevens / criteria VROM
Beschrijving A Locatie B Mate van strijdig gebruik C Milieuwetgeving D Bedrijfsmatige exploitatie E Bouwbesluit bestaande bouw F Invloed op recreatieve product
Waarden Kwetsbaar/waardevol gebied = 0 < 50% = 0
Geen waardevol gebied = 1 > 50% = 1
In strijd = 0 Ja = 0
Niet in strijd = 1 Neen = 1
Nee = 0
Ja = 1
Nadelig = 0
Geen invloed = 1
A. Locatie Als kwetsbare en waardevolle gebieden worden beschouwd, ecologische hoofdstructuur, Vogel- en Habitatrichtlijngebieden, Natuurbeschermingswetgebieden, de huidige Bufferzones en de in de Nota Ruimte aangegeven Nationale Landschappen. B. Mate van strijdig gebruik Indien een bestemmingswijziging (van een recreatiecomplex) aan de orde is dient het gehele complex op 31-10-2003 grotendeel (>50%) permanent te worden bewoond. In deze notitie wordt een inschrijving in de GBA als permanente bewoning gezien. C. Milieuwetgeving Een eventuele bestemmingswijziging mag niet in strijd met de toepasselijke milieuwetgeving. D. Bedrijfsmatige exploitatie Onder een bedrijfsmatige exploitatie wordt verstaan het via een bedrijf stichting of ander rechtspersoon voeren van een zodanig beheer/exploitatie, dat in de recreatieverblijven daadwerkelijk recreatief gebruik plaatsvindt. E. Bouwbesluit bestaande bouw Voldoen de recreatiewoningen/objecten aan het bouwbesluit voor bestaande bouw. F. Invloed op het recreatieve product Indien een bestemmingswijziging aan de orde is dient dit geen afbreuk te doen aan het recreatieve product. Om te bepalen of een bestemmingswijziging afbreuk doet aan de recreatieve functie van het gebied moet worden gekeken naar die recreatieve functie in de gemeente Zijpe, waarbij met name de marktvraag moet worden betrokken. In de gemeente Zijpe is een stijgende vraag naar kwalitatief hoogwaardige woningen op fraai ingerichte parken waar te nemen, dit geldt met name voor Callantsoog en omgeving. Het wat oudere aanbod in Zijpe wordt minder bijzonder, waardoor de bezettingen onder druk komen te staan.30 Gesteld kan worden dat er meer afbreuk wordt gedaan aan de recreatieve functie indien 30
Zie ZKA (2001), Een duurzaam verblijfsrecreatief product in Den Helder en Zijpe, Rapportage in opdracht van: de gemeenten Den Helder en Zijpe, p. 31.
23
recreatiewoningen uit het ‘hogere’ segment worden omgezet naar een woonbestemming. Tabel I.2 Toetsing van de huidige situatie31 aan de criteria van VROM, op de x-as worden de criteria genoemd en op de y-as de recreatieobjecten. De ingevulde waarden zijn hiervoor benoemd. Indien een 0 wordt ingevuld betekent dit dat er niet meer wordt voldaan aan de voorwaarden gesteld door VROM. Object - Park Anzelhoef Belkmerduinen De Blenck Bloemenhof Boerenslag Bohemian Resort Buitenplaats Campanula De Dageraad Duinland Duinzicht Eb en Vloed Elzenhoeve Eureka De Garnekuul Gudea De Haan Hasecamer De Hofstee Kloosterbos Korre Lijsterbes Meidoorn Oud Vogelenzang Rusthoeve Ruyghe Hoeck Sandepark Schelp Vogelvrij Watersnip Wildrijk Zeewaard Zomervreugd Zonnewende Zwanewater ’t Zijper Eilant Zijpersluis Object – App. Complex Beach Hotel Callantsoog De Seinpost Callantsduyne Polderblick De Wijde Blick Ir. van den Banstraat Recreatiewoningen ‘los’ PM
A 1 1 1 1 0 1 0 1 1 1 1 1 1 1 0 1 1 0 1 1 0 1 1 1 1 1 0 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 A 1 1 1 1 1 1 A
B 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 1 0 0 0 0 B 0 0 0 0 0 0 C
C
D
E
F
1
1
1
1
1
1
1
1
C
D
E
F
E
F
Van recreatieve naar woonbestemming Na toetsing van de huidige situatie met de criteria die de rijksoverheid stelt aan enkele mogelijkheden om met het bestemmingsplan strijdige situatie te beëindigen blijkt dat een tweetal recreatieparken/complexen een woonbestemming zouden kunnen krijgen waardoor het huidige strijdige gebruik gelegaliseerd wordt. Het betreft hier de woningen op ‘Vogelvrij’ en ‘Zomervreugd’. Het gaat om totaal 14 woningen die kunnen worden omgezet. De omzetting zorgt voor de beëindiging van 11 strijdige situaties.
31
Een overzicht met alle gegevens is te vinden in bijlage III
24
Persoonsgebonden beschikkingen Zoals is aangegeven geeft de rijksoverheid de mogelijkheid om met het bestemmingsplan strijdige gevallen actief te gedogen door een éénmalige persoonsgebonden beschikking af te geven. De rijksoverheid geeft als voorwaarde dat het recreatieobject reeds voor 31-10-2003 strijdig werd gebruikt. Voor de gemeente Zijpe betekent dit (zonder rekening te houden met eventuele omzetting) dat in ieder geval ongeveer 100 persoonsgebonden beschikkingen kunnen worden afgegeven. Handhaving De laatste optie die de rijksoverheid geeft is op het strijdige gebruik te handhaven en de betreffende recreatiewoning weer beschikbaar te maken voor recreatief gebruik. Deze optie geldt in ieder geval voor de recreatiewoningen die geen woonbestemming krijgen en na 31-10-2003 in gebruik zijn genomen als permanente woning. In de gemeente Zijpe zijn dit er minstens 18 en (waarschijnlijk) maximaal 50.
25
Bijlage II De bewijsvoering van permanente bewoning is vaak een lastige zaak. Instrumenten hiertoe zijn onder andere: 1. controle van registratiesystemen 2. controle van opgegeven adres 3. meldingen van burgers 4. waarnemingen ter plaatse 5. verklaringen van ondernemers 6. verklaringen van betrokkenen Ad. 1 Verificatie van registratiesystemen is van belang omdat het adres waarop iemand in een registratiesysteem staat ingeschreven, een belangrijke aanwijzing oplevert voor iemands feitelijke woonadres. Het is ook mogelijk dat iemand een ‘papieren’ werkelijkheid heeft geconstrueerd om te voorkomen dat uit verificatie van registratiesystemen de feitelijke situatie kan worden gedestilleerd. Eén van de manieren om er achter te komen of er sprake is van een dergelijke papieren werkelijkheid is vergelijking van gegevens in verschillende registratiesystemen op mogelijke inconsistenties. Gemeenten mogen echter niet zonder meer van allerlei registraties gebruik maken om er achter te komen waar iemand feitelijk woont. De Wet persoonsregistratie (WPR) en privacyreglementen van de instanties die persoonsregistraties bijhouden stellen hieraan beperkingen. De Registratiekamer heeft aangegeven welke gegevensbestanden mogen worden geraadpleegd zonder dat daarmee de privacy van betrokkenen wordt geschaad. Niet toelaatbaar zijn bijvoorbeeld de raadpleging van bestanden van wooncorporaties, bedrijfsverenigingen, nutsbedrijven en KPN. Raadpleging van deze bestanden is pas mogelijk als daarvoor door betrokkene toestemming is gegeven. Overigens is in geen van de gevallen de houder van een persoonsregistratie verplicht tot medewerking. Dit betekent dat het mede van het beleid van de betreffende instantie zal afhangen of aan het verzoek om medewerking zal worden voldaan. Ad. 2 Wanneer bewoners van recreatieverblijven niet in de GBA van de gemeente staan ingeschreven, zal informatie over de situatie op het adres waar ze wel staan ingeschreven, doorgaans goede aanwijzingen geven over hun feitelijke woonsituatie. Ad. 3 Al dan niet anonieme tips van burgers over gevallen van permanente bewoning kunnen belangrijke aanwijzingen voor de gemeente opleveren. Naarmate de gemeente actiever handhaaft, zullen er ook meer meldingen van burgers komen. Meldingen van gevallen van permanente bewoning van recreatieverblijven zijn vooral te verwachten van personen die zelf door de gemeente worden aangepakt. Deze personen zullen zich achtergesteld voelen bij mensen tegen wie de gemeente geen actie onderneemt. Overigens dient te worden opgemerkt dat de toegevoegde waarde van deze informatie gering is in die zin dat een dergelijk instrument moet worden bezien in samenhang met andere bewijslast. De gemeente moet niet afhankelijk worden van het klikgedrag van degenen die reeds door de gemeente zijn aangeschreven. Het is maar de vraag of dergelijke informatie nog als objectief kan worden aangemerkt. Voorts kan het wel of niet aanpakken van illegale bewoners niet afhankelijk worden gesteld van het wel of niet aangeven door omwonenden.
26
Ad. 4 Waarnemingen ter plaatse kunnen de eerste aanwijzingen opleveren dat een recreatieverblijf permanent wordt bewoond. Bovendien kunnen de resultaten van een dergelijke controle ook aanvullend bewijsmateriaal opleveren indien reeds vermoedens bestaan van permanente bewoning. De controle ter plaatse zal zich voornamelijk richten op de feitelijke aanwezigheid of afwezigheid van bewoners en op uiterlijke kenmerken van de recreatieverblijven die aanwijzingen kunnen geven voor de wijze van bewoning (gesloten gordijnen, goed onderhouden tuin, bouwwerken rondom de woning etc.). Ad. 5 Wellicht niet alle ondernemers ervaren het als positief dat op hun terrein permanent wordt gewoond. Zulke ondernemers zullen wellicht bereid zijn hun medewerking te verlenen aan de controle van de gemeente door te bevestigen dat iemand permanent op hun terrein woont. Een dergelijke verklaring kan een belangrijk bewijsmiddel zijn. Ad. 6 Naast de gegevensverzameling door de gemeente, kunnen ook verklaringen van betrokkenen aanwijzingen voor permanente bewoning opleveren. In de praktijk blijken veel mensen die worden geconfronteerd met het vermoeden van de gemeente dat zij een recreatieverblijf permanent bewonen, toe te geven dat dit ook daadwerkelijk het geval is. Opgemerkt dient te worden dat deze lijst niet uitputtend is. Gezien de complexiteit van het probleem moeten alle mogelijke gegevens worden aangewend in de bewijsvoering. Het zal duidelijk zijn dat het handhavingsproces m.b.t. de onderhavige problematiek een zware klus is. Het handhavingsproces wordt gekenmerkt door een groot beslag op de beschikbare mankracht en financiën (fysieke controle, formuleren van gedoog- en dwangsombeschikkingen, behandelen van zienswijzen, bezwaar en beroep e.d.) en een strak geredigeerd juridisch kader. Met name bij de problematiek van de permanente bewoning spelen, in het kader van de bewijsvoering, de beperkingen opgelegd door de Wet Bescherming Persoonsgegevens een grote rol. De gemeente zal in ieder geval een melding moeten doen bij het college bescherming persoonsgegevens waarbij zal moeten worden gemeld welke gegevens waarvoor zullen worden verzameld en geregistreerd. Juridische deskundigheid en zorgvuldigheid is hier een eerste vereiste. Ook hierbij kan gebruik worden gemaakt van de ervaringen opgedaan in o.a. Harderwijk.
27
Bijlage III Hierna volgt een overzicht van de gegevens verkregen uit de GBA. Recreatieparken Naam: Anzelhoef Belkmerduinen Blenck, de Bloemenhof Boerenslag Bohemian Resort Buitenplaats Callantsoog Campanula Dageraad, de Duinland Duinzicht Eb en Vloed Elzenhoeve Eureka Garnekuul, de Gudea Haan de, Ruigeweg Hasecamer Hofstee, de Kloosterbos Korre Lijsterbes Meidoorn Oud Vogelenzang Rusthoeve, de Ruyghe Hoeck, de Sandepark Schelp, de Vogelvrij Watersnip Wildrijk Zeewaard Zomervreugd Zonnewende Zwanewater Zijper Eilant Zijpersluis Totaal:
Kern: Sint Maartensvlotbrug Sint Maartensvlotbrug Callantsoog Sint Maartensvlotbrug Sint Maartenszee Sint Maartenszee Callantsoog Sint Maartensvlotbrug Burgerbrug Sint Maartenszee Sint Maartensvlotbrug Sint Maartensvlotbrug Sint Maartensbrug Sint Maartensvlotbrug Callantsoog Sint Maartensvlotbrug Schagerbrug Callantsoog Sint Maartensvlotbrug Sint Maartensbrug Callantsoog Sint Maartensbrug Sint Maartensvlotbrug Sint Maartensvlotbrug Sint Maartensbrug Sint Maartensbrug Groote Keeten Sint Maartenszee Burgerbrug Petten Sint Maartenszee Sint Maartensvlotbrug Sint Maartensbrug Sint Maartensbrug Schagerbrug Oudesluis Burgerbrug
Aantal objecten 35 50 70
%- GBA 9% 6% 0%
51 47 150 56 40 257 6 77 11 122 97 27 5 26 8 14 16 14 8 19 28 16 185 33 6 60 166 63 8 25 47 125 34 2002
0% 0% 19% 0% 3% 3% 17% 9% 9% 6% 5% 11% 0% 0% 13% 0% 0% 0% 0% 0% 4% 19% 4% 3% 50% 3% 4% 10% 100% 8% 9% 1% 3% 5%
28
Appartementencomplexen: Naam: Beach Hotel Callantsoog Seinpost, de Callantsduyne Polderblick de Wijde Blick Ir. van den Banstraat Totaal:
Kern: Callantsoog Callantsoog Groote Keeten Burgerbrug Callantsoog Petten
Aantal objecten 45
% - GBA 4%
15 20 33 21 134
0% 30% 0% 5% 7%
29
