Beleidsnota
Permanente Bewoning Bungalowpark Herkingen
Inhoudsopgave SAMENVATTING .....................................................................................................................3 INLEIDING ..............................................................................................................................4 1
BELEIDSLIJN PERMANENTE BEWONING.............................................................................5 1.1. Beleidslijn permanente bewoning recreatiewoningen VROM..............................5 1.1.1 Gebieden die waardevol of kwetsbaar zijn ..............................................6 1.1.2 Gebieden die niet waardevol of kwetsbaar zijn........................................6 1.2. Provinciaal beleid ................................................................................................6 1.3. Gemeentelijk beleid .............................................................................................7 1.3.1 Gewenste situatie ....................................................................................7 1.3.2 Legalisatie en handhavingslast................................................................7 1.3.3 Handhaving..............................................................................................8 1.4. voorlichting ..........................................................................................................8
2
BELEIDSUITVOERING .......................................................................................................9 2.1. Legalisering waar mogelijk ..................................................................................9 2.2. Voorkoming permanente bewoning op het bungalowpark Herkingen .................9 2.2.1 Basisinstrument .......................................................................................9 2.2.2 Flankerende instrumenten .....................................................................11 2.3. Vaststellingstraject permanente bewoning op het bungalowpark Herkingen ....11 2.3.1 Stap één: opbouwen dossier .................................................................11 2.3.2 Stap twee: waarnemen / informatie belastingdienst ..............................12 2.3.3 Stap drie: raadplegen andere externe gegevensbronnen......................12 2.3.4 Stap vier: overleg met overtreder...........................................................12 2.3.5 Stap vijf: ambtshalve inschrijving in het GBA.........................................13 2.4. Handelswijze na vaststelling van permanente bewoning ..................................13 2.5. Handhaving permanente bewoning ...................................................................14 2.6. Personele organisatie........................................................................................14 2.7. Gefaseerde aanpak ...........................................................................................17
3
CONCLUSIE ...............................................................................................................18
BIJLAGE 1 EFFECTEN VAN PERMANENTE BEWONING VAN RECREATIEWONINGEN ....................19 BIJLAGE 2 SCHEMA HANDHAVING .........................................................................................21 BIJLAGE 3 KAART BUNGALOWPARK ......................................................................................22 BIJLAGE 4 AANVRAAGFORMULIER BELASTINGDIENST ............................................................23
2
SAMENVATTING De gemeente Dirksland heeft één recreatiepark, gelegen aan de rand van het dorp Herkingen. De huisjes op het park “Herkingen” zijn particulier eigendom. Een aantal van deze huisjes wordt namens de eigenaren verhuurd. De minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu (VROM) heeft aangegeven dat gemeenten waar zich recreatieparken bevinden moeten aangeven wat het beleid ten aanzien van permanente bewoning van recreatieparken wordt. Om aan de wens van de minister tegemoet te komen heeft het college opdracht gegeven tot het opstellen van een beleidsnota. Onder permanente bewoning wordt hier verstaan: het gebruik van de recreatiewoning als de vaste woon- of verblijfplaats. De recreatiewoning fungeert voor de betrokkene(n) als centrum van hun sociale en maatschappelijke activiteiten. De gemeente Dirksland heeft altijd het standpunt ingenomen dat permanente bewoning op het recreatiepark “Herkingen” niet is toegestaan wegens strijdigheid met het bestemmingsplan “Bungalowpark Herkingen”. De minister van VROM heeft de gemeente de mogelijkheid gegeven om, onder bepaalde voorwaarden, permanente bewoning op recreatieparken te legaliseren. Binnen de gemeente Dirksland is gekozen om gebruik te maken van deze mogelijkheid. Bewoners die aan de gestelde criteria voldoen zullen in de gelegenheid gesteld worden om een persoonsgebonden beschikking aan te vragen. Daarnaast zal actief worden gehandhaafd. De gemeente heeft een aantal instrumenten om permanente bewoning van het recreatiepark in de toekomst te voorkomen. Het belangrijkste instrument is het bestemmingsplan. Het moet helder en duidelijk zijn dat het park slechts recreatief mag worden gebruikt door personen die hun vaste woonen verblijfplaats elders hebben. Ook kan de gemeente recreatieondernemers verplichten één vergunning aan te vragen wanneer deze ondernemers zich bezig houden met het bedrijfsmatig verhuren van recreatiewoningen. In deze vergunning kan worden opgenomen dat verhuur voor permanente bewoning niet is toegestaan. Op deze manier kan de gemeente de exploitant medeverantwoordelijk maken voor het tegengaan van permanente bewoning. Tevens heeft de gemeente een extra sanctiemogelijkheid: intrekking van de vergunning. Het realiseren van de doelstelling staat of valt met de handhaving daarvan. Onder handhaving wordt verstaan: het door controle en toepassen van sanctiemiddelen (of dreigen daarmee) bereiken dat de (gemeentelijke) voorschriften worden nageleefd. De volgende vijf stappen moeten worden doorlopen om tot vaststelling van permanente bewoning op het recreatiepark Herkingen te komen: 1) Opbouwen dossier; 2) waarnemen ter plaatse en informatie inwinnen bij de Belastingdienst; 3) raadplegen gegevens uit andere gegevensbronnen (gemeentelijke belastingen, ziekenfondsen, bedrijfsverenigingen, kentekenregistratie en nutsbedrijven); 4) overleg met overtreder; 5) ambtshalve inschrijving in het GBA. Op het moment dat permanente bewoning is vastgesteld kan de gemeente ertoe overgaan sancties toe te passen. Bij het optreden tegen permanente bewoning ligt het toepassen van een dwangsom per tijdseenheid voor de hand. De procedure die hiervoor moet worden gevolgd is vastgelegd in de Algemene wet bestuursrecht. Nu de gemeente Dirksland actief gaat handhaven, betekent dit niet dat alle permanente bewoners direct van het recreatiepark moeten verdwijnen. Iedere permanente bewoner moet in staat worden gesteld om binnen een redelijke termijn een ander verblijf te zoeken. De definitie van een redelijke termijn zal afhangen van het tijdstip waarop men zich permanent heeft gevestigd op het park.
3
INLEIDING Permanente bewoning op recreatieparken is op dit moment een erg actueel onderwerp nu de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu heeft aangegeven dat gemeenten een standpunt moeten innemen. Ook binnen de gemeente Dirksland heeft men met dit probleem te maken. Om goed op de actuele ontwikkelingen in te kunnen spelen is het voor de gemeente van essentieel belang dat een eenduidig beleid op dit punt tot stand komt. Het gemeentebestuur heeft altijd het standpunt ingenomen dat permanente bewoning van recreatiewoningen niet is toegestaan. Hiertoe is ook een bepaling opgenomen in het bestemmingsplan “Bungalowpark Herkingen”. De minister van VROM heeft de gemeente de mogelijkheid gegeven om, onder bepaalde voorwaarden, permanente bewoning op recreatieparken te legaliseren. Binnen de gemeente Dirksland is gekozen om gebruik te maken van deze mogelijkheid. Bewoners die aan de gestelde criteria voldoen zullen in de gelegenheid gesteld worden om een persoonsgebonden beschikking aan te vragen. Daarnaast zal actief worden gehandhaafd. In deze beleidsnota zal ingegaan worden op het wettelijk kader waar de gemeente in dit opzicht mee te maken krijgt. Er zal worden ingegaan op de mogelijkheden die de minister de gemeente heeft gegeven om permanente bewoning te legaliseren. Zowel het beleid van het rijk, de provincie en de gemeente zullen aan de orde komen. Tevens zal worden ingegaan op het tegengaan en handhaven van permanente bewoning in de toekomst.
4
1 BELEIDSLIJN PERMANENTE BEWONING In het eerste hoofdstuk van deze beleidsnota zal ingegaan worden op de verschillende beleidslijnen op rijksniveau, provinciaalniveau en gemeentelijkniveau. Er zal worden ingegaan op de mogelijkheden die de minister de gemeente heeft gegeven om permanente bewoning te legaliseren. In het tweede deel van dit hoofdstuk zal worden ingegaan op het tegengaan en handhaven van permanente bewoning in de toekomst. Onder permanente bewoning van recreatiewoningen wordt hier verstaan: Het gebruik van de recreatiewoning als de vaste woon- of verblijfplaats. De recreatiewoning fungeert voor de betrokkene(n) als centrum van hun sociale en maatschappelijke activiteiten. 1.1. Beleidslijn permanente bewoning recreatiewoningen VROM In haar brief van 10 oktober 2003 heeft de minister van VROM aangegeven dat ze voornemens is haar beleid ten aanzien van permanente bewoning van recreatiewoningen te verruimen. Bij het zoeken naar een oplossing voor de huidige problematiek ten aanzien van onrechtmatige bewoning zijn de volgende uitgangspunten gehanteerd: • Duidelijkheid voor de burger op korte termijn; • Slagvaardigheid en voortvarendheid om tot een oplossing van het huidige probleem te komen; • Vermindering van de handhavingslast voor gemeenten; • Samenhangend ruimtelijk beleidskader voor reguliere woningbouw en recreatiewoningen; • Decentrale uitwerking. De minister heeft de gemeenten gevraagd om de burger voor 31 december 2004 duidelijkheid te geven met betrekking tot het beleid dat de gemeente gaat voeren. De gemeente Dirksland heeft deels aan die wens gevolg gegeven. In november 2003 is een brief uitgegaan naar alle eigenaren van recreatiebungalows waarin werd vermeld dat het niet toegestaan is permanent te wonen op het recreatiepark in Herkingen. Tevens is aangegeven dat de gemeente in de toekomst wellicht handhavend zou gaan optreden. Om tot een oplossing te komen van het huidige probleem is in januari 2003 begonnen met een onderzoek gericht op het beperken en tegengaan van permanente bewoning. Overwogen is daarbij te onderzoeken of het wellicht wenselijk zou kunnen zijn om de huidige onrechtmatige bewoning te legaliseren, dan wel de recreatieve bestemming om te zetten naar een woonbestemming. In de nota is voor zover mogelijk aansluiting gezocht bij het huidige beleid van de gemeente Dirksland, daarbij is voortgeborduurd op de al bestaande regels en voorzieningen. Daarnaast is rekening gehouden met de mogelijkheid die de minister heeft aangegeven om persoonsgebonden beschikkingen af te geven. De minister is er vanuit gegaan dat een verruiming van de regels zal betekenen dat de handhavingslast voor de gemeente zal afnemen. De minister geeft aan dat het wijzigen van een recreatiebestemming naar een woonbestemming vanuit nationaal beleid niet bezwaarlijk hoeft te zijn, mits aan de gebruikelijke voorwaarden die van toepassing zijn op de reguliere woningbouw wordt voldaan. Omzetting van bestemming is aan een aantal voorwaarden verbonden. Het is alleen mogelijk in die gebieden die in de Nota Ruimte niet als waardevol en / of kwetsbaar worden aangemerkt (Ecologische Hoofdstructuur, Vogel- en Habitatrichtlijngebieden, Natuurbeschermingswetgebieden, de huidige Bufferzones en de in de Nota Ruimte nader te bepalen Nationale Landschappen. Daarnaast moeten deze woningen ook voldoen aan het bouwbesluit. Het moet hierbij gaan om complexen van recreatiewoningen: • Die op 31 oktober 2003 in grote mate onrechtmatig werden bewoond; • Die zijn gelegen buiten de hierboven genoemde waardevolle en / of kwetsbare gebieden; • Die thans niet bedrijfsmatig worden geëxploiteerd; • Waarvan de woningen voldoen aan het bouwbesluit; • Waarvan een bestemmingswijziging niet in strijd is met de toepasselijke milieuwetgeving. Het is niet de bedoeling dat complexen waar niet of nauwelijks wordt gewoond worden omgezet. Tevens is het niet de bedoeling dat bij bedoelde bestemmingswijziging de eventuele recreatiefunctie 5
van het betreffende gebied in gevaar komt, dan wel dat er een behoefte aan recreatiewoningen in hetzelfde gebied ontstaat. Indien een bestemmingswijziging niet aan de orde is, dan dient een gemeente te handhaven, wel geldt de mogelijkheid van het afgeven van een persoonsgebonden beschikking. 1.1.1 Gebieden die waardevol of kwetsbaar zijn Indien het gebied waardevol of kwetsbaar is, kan het niet bestemmingsplantechnisch gewijzigd worden in de bestemming wonen. Er zijn 2 mogelijkheden, er kan een persoonsgebonden beschikking worden afgegeven, of er dient een handhavingprocedure worden gestart. De persoonsgebonden beschikking kan alleen worden afgegeven als de bewoning is vastgesteld voor de peildatum van 31 oktober 2003. Indien bewoning na de peildatum van 31 oktober 2003 is gestart dan zal onmiddellijk overgegaan moeten worden tot handhaving, inhoudende dossieropbouw en het opleggen van bestuurlijke sancties. Om uiteindelijk in aanmerking te komen voor de persoonsgebonden beschikking dient het betreffende object te voldoen aan de eisen die het Bouwbesluit aan een woning stelt en het bewonen mag niet in strijd zijn met de milieuwetgeving. De persoonsgebonden beschikking wordt aan het object gerelateerd, is niet overdraagbaar en vervalt in ieder geval op het moment dat de bewoner verhuist of overlijdt. In ieder geval na verhuizing of overlijden, maar wellicht in meerdere gevallen, nader in te vullen in het beleid van de gemeente, zal met handhaving gestart worden. 1.1.2 Gebieden die niet waardevol of kwetsbaar zijn Indien de recreatiewoning niet is gelegen in waardevol of kwetsbaar gebied kan de gemeente kiezen voor het wel, of niet legaliseren van de recreatiewoning. Dit is beleidsafhankelijk en wordt mede bepaald door lokaal en provinciaal beleid over kwetsbare gebieden. Indien legalisering niet wenselijk is kan er overgegaan worden tot een handhavingprocedure. Indien legalisering wel wenselijk is dient de woning te voldoen aan de eisen van het Bouwbesluit en waarvan een bestemmingswijziging niet in strijd is met de toepasselijke milieuwetgeving. Uiteraard moet er ook hier rekening worden gehouden met de peildatum. In het door de minister voorgestelde zit op bepaalde plekken ruimte waarover in beleid beslissingen vastgelegd moeten worden. Het betreft hier de gemeentelijke kwetsbare gebieden, waar legalisering in ieder geval niet gewenst is, hoe om te gaan met de persoonsgebonden beschikking. (wie zijn de personen, wat te doen bij overlijden van een van de partners, hertrouwen van de partners, scheiding etc) en wat te doen als bijvoorbeeld het object weliswaar niet direct in overeenstemming met het bouwbesluit is, maar wel op makkelijke wijze alsnog daarmee in overeenstemming te brengen is. Ook zal de handhavingprocedure zelf goed beschreven en gecommuniceerd moeten worden. Voor alle situaties van onrechtmatige bewoning waar geen bestemmingswijziging wordt doorgevoerd dient de gemeente, gelet op de beginselplicht tot handhaving, terstond over te gaan tot actief handhavend optreden, dit met inbegrip van de mogelijkheid van een persoonsgebonden beschikking. Ook voor alle situaties van onrechtmatige bewoning die na 31 oktober 2003 ontstaan zijn dient de gemeente onmiddellijk actief handhavend op te treden. De VROM-inspectie zal hier in de toekomst nauwlettend op toezien. 1.2. Provinciaal beleid De provincie Zuid-Holland is voornemens het beleid voor recreatiewoningen op te nemen in de Nota Planbeoordeling. Deze Nota Planbeoordeling is een bestaande nota die samen met de streekplannen de ruggengraat van het Zuid-Hollandse ruimtelijk beleid vormt. Deze Nota Planbeoordeling is herzien maar nog niet officieel vastgesteld. In het kader van de inspraakprocedure voor de Nota Planbeoordeling zal de provincie haar beleid toelichten. Tot nu toe heeft de provincie Zuid-Holland altijd afwijzend gestaan tegenover het toestaan van permanente bewoning. In haar nieuwe nota geeft de provincie het volgende aan:
6
In gebieden die in de streekplannen zijn aangemerkt als recreatiegebied staat de ontwikkeling van de recreatieve functie centraal. Andere functies zijn mogelijk mits deze bijdragen aan een kwaliteitsverbetering van de recreatiegebieden. Nieuwe recreatiewoningen zijn toegestaan: a. Binnen de rode contour/verstedelijkingscontour: 1. Binnen de aanduiding stads- en dorpsgebied; 2. Op complexen binnen de aanduiding Verblijfsrecreatiegebied; b. Overeenkomstig streekplanuitwerkingen, of; c. Overeenkomstig door Gedeputeerde Staten goedgekeurde (regionale) structuurvisies. Het plan dient voldoende waarborgen te bevatten tegen permanente bewoning van recreatiewoningen; Herbestemmen van bestaande recreatiewoningen tot burgerwoning is slechts toegestaan onder de volgende voorwaarden: a. Ligging binnen de rode contour / verstedelijkingscontour; b. Geen strijdigheid met milieuwetgeving; c. Er ontstaat geen behoefte aan nieuwe recreatiewoningen binnen de regio; d. De recreatiefunctie van het gebied komt niet in gevaar; e. Het volume van de voormalige recreatiewoning wordt in het bestemmingsplan bevroren.
1.3. Gemeentelijk beleid Tot u toe is het beleid van de gemeente Dirksland op het punt van permanente bewoning altijd erg helder geweest. Permanente bewoning van recreatiewoningen binnen de gemeente Dirksland is niet toegestaan wegens strijdigheid met het bestemmingsplan “bungalowpark Herkingen”. Slechts in een zeer uitzonderlijk geval kan hiervan worden afgeweken. Om voor ontheffing van de bepalingen van het bestemmingsplan in aanmerking te kunnen komen, dient men aan de volgende richtlijnen te voldoen: • • •
•
•
•
Er dient sprake te zijn van een tijdelijk karakter, maximaal een half jaar. Men moet ingeschreven staan bij de Woningbouwvereniging Dirksland als woningzoekende. Uit de urgentieverklaring van de Woningbouwvereniging moet blijken dat binnen een jaar een woning zal worden toegewezen. Er dient sprake te zijn van een noodsituatie bij eigen inwoners van de gemeente Dirksland in verband met sociale/psychische conflicten of omstandigheden. Er dient sprake te zijn van een noodsituatie bij eigen inwoners van de gemeente Dirksland door bijvoorbeeld brand, storm en dergelijke. Er dient sprake te zijn van een noodsituatie, waarbij inwoners ook uit andere gemeenten huisvesting zoeken wanneer deze in de gemeente Dirksland komen werken.
1.3.1 Gewenste situatie Het bestuur van de gemeente Dirksland blijft, evenals in het verleden, het standpunt innemen dat permanente bewoning op het “recreatiepark Herkingen” niet is toegestaan. Het is de bedoeling dat de 320 recreatiewoningen in recreatiepark Herkingen voor recreatieve doeleinden bestemd blijven. Een uitzondering zal worden gemaakt voor personen die op grond van het beleid van de minister van VROM in aanmerking komen voor een persoonsgebonden beschikking. Omdat deze beschikking niet overdraagbaar is, zal het op termijn niet meer voor komen dat mensen permanent op het park wonen. De gemeente is voornemens het recreatief gebruik actief te gaan afdwingen. Niet uitgesloten kan worden dat hierbij gebruik zal worden gemaakt van de juridische mogelijkheden die de gemeente hiervoor heeft. Hier zal verderop in deze beleidsnota nog worden teruggekomen. 1.3.2 Legalisatie en handhavingslast Één van de redenen van de minister om haar beleid ten aanzien van permanente bewoning op recreatieparken te versoepelen was dat hierdoor naar verwachting de handhavingslast zou afnemen. Binnen de gemeente Dirksland is dit echter nog maar zeer de vraag. Indien persoonsgebonden beschikkingen worden afgeven moeten er tegelijkertijd twee sporen worden gevolgd. Enerzijds moeten de gegevens worden nagetrokken van die mensen die zich hebben aangemeld als permanente bewoner. Hoewel men zelf bewijzen daarvoor moet aanleveren, moeten deze zeer zorgvuldig worden nagetrokken. Anderzijds moet tegelijkertijd de handhavingsprocedure worden opgestart voor alle bewoners waarvan wordt vermoed dat deze op het park wonen, maar die niet voor een 7
persoonsgebonden beschikking in aanmerking komen. Dit is één van de voorwaarden die de minister heeft gesteld. Overtredingen kunnen niet langer stilzwijgend worden gedoogd. 1.3.3 Handhaving Het realiseren van beleidsdoelstellingen staat of valt met de handhaving daarvan. Zonder een adequate handhaving zullen die doelstellingen vaak niet worden gerealiseerd. Sterker, de geloofwaardigheid van de gemeente staat op het spel bij niet handhaving. Handhaving van wet- en regelgeving is ook van belang met het oog op de rechtszekerheid en rechtsgelijkheid van burgers. Onder handhaving kan worden verstaan: het door controle en toepassen van sanctiemiddelen (of dreigen daarmee) bereiken dat de (gemeentelijke) voorschriften worden nageleefd. Dus: controle en sancties. Degene die belast zijn met het toezicht worden als ‘toezichthouders’ aangeduid. De grondslag voor het aanwijzen van toezichthouders in verband met de controle op de naleving van bestemmingsplannen is art. 69 eerste lid WRO. Op grond van dit artikel kan de burgemeester personen aanwijzen die van zonsopgang tot zonsondergang toegang hebben tot alle terreinen, voor zover dat redelijkerwijs voor de uitvoering van de WRO nodig is. De Wet op de ruimtelijke ordening geeft een gemeenteambtenaar geen bevoegdheid om gegevens te vorderen als bedoeld in de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Op basis van de Woningwet kan daarentegen wel een toezichthouder worden aangewezen die de bijbehorende Awbtoezichtsbevoegdheden heeft. het College bescherming persoonsgegevens (Cbp) betwijfelt echter of, gelet op de bedoeling van de Woningwet, of een aangewezen gemeenteambtenaar deze bevoegdheden kan gebruiken voor het bestrijden van permanente bewoning. 1.4. voorlichting Deze nota kan worden gezien als een beleidsstuk waarin de gemeente Dirksland aangeeft hoe ze haar beleid heeft geformuleerd en op welke wijze er met onrechtmatige permanente bewoning wordt omgegaan. Alle eigenaren van een bungalow op het park in Herkingen hebben op 21 november 2003 een brief ontvangen waarin wordt aangegeven dat permanente bewoning zal worden aangepakt. Dit standpunt is eind 2004 enigszins genuanceerd. Besloten is permanente bewoning aan te pakken, behoudens de gevallen waarvan de bewoners in aanmerking komen voor een persoonsgebonden beschikking. Alle eigenaren zijn als gevolg hiervan nogmaals geïnformeerd.
8
2 BELEIDSUITVOERING In dit hoofdstuk zal bekeken worden aan welke voorwaarden voldaan moet worden alvorens er tot handhaving kan worden overgegaan. Door middel van een analyse zal worden bekeken welke mogelijkheden er zijn, en welke kosten hieraan verbonden zijn. Hierbij zal rekening gehouden worden met de verschillende opties die er zijn. In dit hoofdstuk zal een plan van aanpak worden beschreven op grond waarvan het mogelijk moet zijn om tot handhaving over te gaan. Dit plan van aanpak is afgestemd op de situatie in de gemeente Dirksland. 2.1. Legalisering waar mogelijk Naar aanleiding van een Powerpoint presentatie van de beleidsnota permanente bewoning bungalowpark Herkingen heeft de commissie Grondgebied en Economische Zaken (GREZ) het college geadviseerd om van de door de minister geboden mogelijkheid van het afgeven van persoonsgebonden gedoogbeschikkingen gebruik te maken. Hiermee wordt tegemoet gekomen aan de wensen van een aantal bewoners van het park. Burgemeester en Wethouders hebben besloten om te handelen conform dit advies. Bewoners die al vóór 31 oktober 2003 permanent in een recreatiewoning wonen, kunnen een persoonsgebonden beschikking aanvragen. Bewoners die al langere tijd op het park verblijven, worden hierdoor niet onevenredig zwaar getroffen. De primaire functie blijft recreatie. In een brief van mei 2005 zijn alle bewoners in de gelegenheid gesteld om een persoonsgebonden beschikking aan te vragen en daarbij aangegeven aan welke voorwaarden voldaan moet worden om voor een beschikking in aanmerking te komen. Omdat bewoners zelf moeten bewijzen dat men aan alle voorwaarden voldoet, hebben wij in deze brief een tevens aantal suggesties gedaan ten aanzien van de bewijsvoering. De volgende stukken zijn onder andere als bewijs aangemerkt: 1. Inschrijving in de Gemeentelijke BasisAdministratie (GBA) vóór 31 oktober 2003. 2. Een beschikking van de Belastingdienst met daarop het adres van de recreatiewoning op het bungalowpark over het jaar 2003 of eerder. Indien de belastingdienst haar beschikking naar een adres op het park stuurt mag worden aangenomen dat de recreatiewoning wordt gebruikt als hoofdverblijf. 3. Een afrekening van Delta van voor de peildatum, waaruit blijkt dat een gemiddelde hoeveelheid water gebruikt is over 2003. Een aantal bewoners hebben binnen de gestelde termijn een verzoek ingediend om in aanmerking te komen voor een persoonsgebonden beschikking. Over het algemeen zijn de aanvragen redelijk goed onderbouwd. Hoewel alleen op basis van inschrijving in de GBA met 100% zekerheid kan worden vastgesteld dat men daadwerkelijk voldoet aan de criteria, slagen de meeste aanvragers erin om dit in ieder geval aannemelijk te maken. 2.2. Voorkoming permanente bewoning op het bungalowpark Herkingen In deze paragraaf worden instrumenten geschetst die de gemeente Dirksland zal inzetten om permanente bewoning van het bungalowpark Herkingen in de toekomst tegen te gaan en instrumenten die een repressief optreden tegen permanente bewoning op het bungalowpark Herkingen zal vereenvoudigen. 2.2.1
Basisinstrument
Bestemmingsplan
Het belangrijkste instrument is het bestemmingsplan. Zoals in hoofdstuk één is uiteengezet zal het bestemmingsplan in ieder geval moeten voldoen aan: • een heldere omschrijving van de bestemming en gebruiksvoorschriften; • een verbod op gebruik in strijd met de bestemming. Impliciet zijn de bovengenoemde voorwaarden wel uit het bestemmingsplan van Dirksland “bungalowpark Herkingen” te halen. De gronden en de zich daarop bevindende opstallen van het 9
recreatiepark Herkingen hebben de bestemming recreatiedoeleinden toegekend gekregen. Uit de definitie van de recreatiebungalow (artikel 1) blijkt dat een recreatiebungalow dient als verblijf voor recreanten die hun hoofdverblijf elders hebben. Daarnaast is een verbod opgenomen bouwwerken te gebruiken of te laten gebruiken op een wijze of tot een doel in strijd met de bestemming. Dit is terug te vinden in artikel 14. In beginsel zijn de in het huidige bestemmingsplan opgenomen bepalingen afdoende om op te kunnen treden tegen permanente bewoning op het recreatiepark Herkingen. Naar mening van de VNG is het aan te raden om de bestemming en gebruiksvoorschriften met betrekking tot recreatieparken zo helder en duidelijk mogelijk op te nemen in het bestemmingsplan. Het advies is daarom de volgende gebruiksbepaling op te nemen: De op de plankaart voor verblijfsrecreatie aangewezen gronden mogen slechts worden gebruikt voor recreatief gebruik door (groepen van) personen die hun vaste woon- of verblijfplaats elders hebben. Daarbij is wel een vrijstellingsregeling vereist: Burgemeester en wethouders verlenen vrijstelling van het verbod, indien strikte toepassing zou leiden tot een beperking van het meest doelmatige gebruik, die niet door dringende redenen wordt gerechtvaardigd. Verplichtstellen bedrijfsmatige exploitatie
Indien de Wet op de Openluchtrecreatie blijft bestaan zullen op korte termijn zomerhuiscomplexen onder de kampeerregelgeving van de Wet op de Openluchtrecreatie worden gebracht. Voortaan is voor de bedrijfsmatige exploitatie van zomerhuiscomplexen een gemeentelijke vergunning nodig. De vergunningplicht voor zomerhuiscomplexen geldt voor die complexen die in het kader van een bedrijf of enigerlei vorm van onderlinge samenwerking door rechthebbenden worden beheerd. Dit volgt uit artikel 32 van de WOR. Bij de aanvraag van de vergunning dient de exploitant een reglement te overleggen dat de voorwaarden bevat met betrekking tot het gebruik van het zomerhuiscomplex en het verblijf daarop. Tevens heeft de gemeente een sanctiemogelijkheid. Burgemeester en wethouders kunnen de vergunning intrekken als de exploitant van een zomerhuiscomplex niet weet te verhinderen dat permanent op zijn terrein wordt gewoond. Om permanente bewoning op een recreatieterrein aan te pakken hoeft een gemeente niet langer elke individuele bewoner aan te pakken, maar kan zij in beginsel volstaan met aan te tonen dat in een aantal gevallen sprake is van permanente bewoning. Dit vergemakkelijkt de handhaving. Sommige huisjes in het bungalowpark Herkingen worden namelijk verhuurd door commerciële organisaties die de huisjes in opdracht van de eigenaren verhuren. Indien de gemeente Dirksland een vergunning verplicht stelt kan de gemeente Dirksland deze exploitant medeverantwoordelijk maken voor het tegengaan van permanente bewoning. Tevens heeft de gemeente een sanctiemogelijkheid. Burgemeester en wethouders kunnen de vergunning intrekken als de exploitant van een zomerhuiscomplex niet weet te verhinderen dat permanent op zijn terrein wordt gewoond. Opnemen van bebouwingsregels
Met het vastleggen van bebouwingsvoorschriften in het bestemmingsplan kunnen gemeenten het permanent bewonen van recreatiewoningen trachten te ontmoedigen. In het huidige bestemmingsplan is hier reeds in voorzien. Er zijn bijvoorbeeld maximale grenzen gesteld aan de inhoud van de recreatiebungalows, het gezamenlijk grondgebruik van gebouwen per recreatiebungalow, het grondoppervlak van niet voor bewoning bestemde gebouwtjes (tuinhuisjes en bergingen) en de nokhoogte van niet voor bewoning bestemde gebouwtjes. Het onderscheiden van verschillende vormen van verblijfsrecreatie en het onderscheid maken tussen recreatiebedrijven en andere recreatieterreinen zijn geen geschikte instrumenten voor het bungalowpark Herkingen. Het gaat hier om het tegengaan van permanente bewoning van het 10
bungelowpark Herkingen. Het park bestaat uit alleen maar bungalows. Op het park zijn geen caravans, tenten of stacaravans te vinden. De bungalows op het park zijn bovendien al in particulier eigendom dus kunnen niet meer in kavels worden opgesplitst. 2.2.2
Flankerende instrumenten
De gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens (GBA)
De inschrijving in de GBA vormt een belangrijke aanwijzing voor de gemeente Dirksland dat iemand zich permanent heeft gevestigd op het bungalowpark Herkingen. Ook kan de gemeente ambtshalve inschrijven in het GBA. Dit is alleen mogelijk als de inschrijving is gebaseerd op zorgvuldig onderzoek door de gemeente (zie paragraaf vaststelling permanente bewoning). De bouwvergunning
In de gemeente Dirksland wordt iedere aanvraag voor een bouwvergunning getoetst aan de voorschriften van het bestemmingsplan. Uiteraard wordt dit ook gedaan wanneer het een verbouwing van een recreatiebungalow betreft. Tevens moet de aanvrager van een bouwvergunning op het aanvraagformulier aangeven wat het huidige gebruik is en wat het toekomstige gebruiksdoel wordt van de recreatiebungalow. Door ondertekening van het formulier verklaart de aanvrager het formulier naar waarheid te hebben ingevuld. Dit is letterlijk te lezen op het formulier. Het verdient aanbeveling het formulier op dit punt goed te controleren. Indien de aanvrager verklaart dat het huidige gebruik permanente bewoning is, kan mede op grond van deze verklaring worden aangetoond dat de recreatiebungalow gebruikt wordt in strijd met de bestemming. Indien de aanvrager verklaart dat het toekomstige gebruik permanente bewoning zal zijn dient de aanvraag te worden geweigerd. Overige instrumenten
De overige instrumenten die beschreven worden in het theoretisch kader zijn niet bruikbaar voor het bungalowpark Herkingen. De aanschrijving op grond van de Woningwet is niet toepasbaar omdat de bungalows in het park voldoen aan de eisen van een normale woning. Het bijhouden van een nachtregister is niet van toepassing omdat het hier gaat om bungalows in particulier eigendom. De instrumenten ‘afsluiten van privaatrechtelijke overeenkomsten’ en ‘overleg met recreatieondernemers’ zijn niet bruikbaar. De gemeente is niet de eigenaar van de grond en de bungalows zijn niet in handen van één recreatieondernemer maar van meerdere particuliere eigenaren. 2.3. Vaststellingstraject permanente bewoning op het bungalowpark Herkingen Deze paragraaf geeft een handvat voor de vaststelling van permanente bewoning op het bungalowpark Herkingen. Dit is een vervolg op de eerste aanschrijving van alle recreanten op het bungalowpark. De gemeente Dirksland zal de volgende vijf stappen nemen om tot vaststelling van permanente bewoning op het bungalowpark Herkingen te komen: 1. opbouwen dossier; 2. waarnemen ter plaatse en informatie inwinnen bij de Belastingdienst; 3. raadplegen gegevens uit andere gegevensbronnen; 4. overleg met overtreder; 5. ambtshalve inschrijving in het GBA. 2.3.1 Stap één: opbouwen dossier Stap één bestaat uit het verzamelen van aanwijzingen over de al dan niet permanente bewoning op het bungalowpark Herkingen. Aanwijzingen van permanente bewoning kunnen, zoals uiteengezet in hoofdstuk één, gehaald worden uit de Gemeentelijke basis administratie, uit het aanvraagformulier bouwvergunning maar ook uit meldingen van burgers en verklaringen van ondernemers en betrokkenen. Uit stap één moeten aanwijzingen naar voren komen dat bepaalde bungalows permanent 11
worden bewoond voordat de stappen twee en drie genomen kunnen en mogen worden. De gegevens die hier verzameld zijn, moeten worden gebundeld in een dossier. Op basis van dit dossier zal het gehele verdere traject worden ingezet. 2.3.2 Stap twee: waarnemen / informatie belastingdienst Stap twee bestaat uit twee acties die tegelijkertijd zullen worden uitgezet bij aanwijzingen dat bepaalde bungalows permanent worden bewoond. Eén van de acties is het waarnemen ter plaatse. Deze controle richt zich op de feitelijke aanwezigheid van bewoners en op uiterlijke kenmerken van woningen die aanwijzingen kunnen opleveren voor de wijze van bewoning. Men kan hierbij denken aan gesloten gordijnen, goed onderhouden tuin, bouwwerken rondom de tuin, etc. De andere actie uit deze stap is het raadplegen van gegevens van de Belastingdienst. Bij de Belastingdienst zal worden achterhaald of de desbetreffende eigenaar van de bungalow hypotheekrenteaftrek geniet over de bungalow of het adres van de bungalow opgeeft als woonadres. Dit kan twee maal per jaar in januari en in juni middels invullen van de hiervoor bestemde formulieren. Het hiervoor bestemde formulier en een beschrijving van de procedure die gevolgd moet worden om gegevens te kunnen opvragen bij de belastingdienst is als bijlage (bijlage 4: aanvraagformulier belastingdienst) toegevoegd aan deze beleidsnota. 2.3.3 Stap drie: raadplegen andere externe gegevensbronnen Wordt het vermoeden van permanente bewoning uit stap één bevestigd in stap twee dan zal de gemeente Dirksland overgaan tot stap drie. In stap drie worden gegevens uit de volgende registraties geraadpleegd: registratie van diverse gemeentelijke belastingen, de ziekenfondsen, de bedrijfsverenigingen, de kentekenregistratie en de nutsbedrijven. De gemeente zal deze gegevens alleen gebruiken als dit gebruik past binnen het doel van de desbetreffende registratie. Tevens zal elke geautomatiseerde gegevensverwerking worden gemeld bij het College bescherming persoonsgegevens (Cbp). Op basis van deze drie stappen zal de werkgroep handhaving permanente bewoning een conclusie trekken of een bungalow dat onderwerp van onderzoek is geweest al dan niet permanent wordt bewoond. Mocht uit de stappen één, twee en drie aanwijzingen naar voren komen dat een bungalow permanent bewoond wordt dan zal de conclusie gerechtvaardigd zijn dat de desbetreffende bungalow daadwerkelijk permanent wordt bewoond. 2.3.4 Stap vier: overleg met overtreder Wanneer is komen vast te staan dat een bungalow permanent bewoond wordt, zal er bestuursrechterlijk actie moeten worden ondernomen. Uit de jurisprudentie blijkt echter dat het niet mogelijk is om bewoners per direct middels een bestuursrechterlijke sanctie aan te pakken. Wanneer mensen al gedurende langere tijd permanent op het recreatiepark verblijven is het verstandig om bewoners een langere termijn te gunnen om naar een geschikte woning uit te zien. Indien een recreatiewoning al langere tijd permanent wordt bewoond, zal het immers steeds aannemelijker gemaakt kunnen worden dat de gemeente dit had behoren te weten. In overleg met de bewoners zal nu moeten worden bepaald hoe lang men al permanent woonachtig is op het recreatiepark. Uitgangspunt hierbij is dat de bewoner zelf moet aantonen hoelang de bungalow al permanent bewoond wordt, om voor een verlenging van de termijn in aanmerking te kunnen komen. Deze stap vormt tevens het ultieme bewijs dat de bungalow permanent bewoond wordt. Immers bewoners moeten nu zelf verklaren dat men daar permanent woont om zodoende langer de tijd te krijgen zich elders te vestigen. Kan of wil men dit niet, dan is er voor de gemeente niets aan de hand. Het reeds opgebouwde dossier moet inmiddels zwaar genoeg zijn om tot handhaving te kunnen overgaan. Indien men wel aantoont permanent te verblijven in de bungalow, kunnen er afspraken gemaakt worden tussen de bewoner en de gemeente over de termijn waarop men moet verhuizen. Indien men zich hier niet aan houdt kan er direct een sanctie volgen.
12
2.3.5 Stap vijf: ambtshalve inschrijving in het GBA De laatste stap in de keten, voordat er daadwerkelijk tot handhaving kan worden overgegaan is ambtshalve inschrijving in het GBA. Hiertoe kan/moet de gemeente overgaan indien is komen vast te staan dat permanent op het bungalowpark gewoond wordt. In artikel 1 van het GBA de algemene bepalingen wordt het begrip woonadres uitgelegd als: Het adres waar betrokkene woont of, indien betrokkene op meer dan één adres woont, het adres waar hij naar redelijke verwachting gedurende een half jaar de meeste malen zal overnachten, en of, het adres waar, bij het ontbreken van een adres betrokkene naar redelijke verwachting gedurende drie maanden ten minste twee derden van de tijd zal overnachten. Artikel 47 lid 2 van de wet G.B.A. bepaalt dat de gemeente ambtshalve moet zorgen voor het opnemen van de juiste adresgegevens indien betrokkene in gebreke blijft met het doen van aangifte van adreswijziging. Op grond van artikel 83 van de Wet G.B.A. is deze stap als beslissing aan te merken als een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht. 2.4. Handelswijze na vaststelling van permanente bewoning Op grond van het beleid van de gemeente Dirksland is permanente bewoning van recreatiewoningen niet toegestaan. Na onderzoek is gebleken dat een kleine groep bewoners zich toch permanent heeft gevestigd in een recreatiewoning op het bungalowpark in Herkingen. De gemeente heeft altijd aangegeven dat dit niet is toegestaan. Tevens is aangegeven dat dit naar verwachting ook nooit toegestaan zal worden. Tot op heden is nooit actief opgetreden tegen mensen die zich toch permanent vestigden in een recreatiewoning. Nu de gemeente Dirksland haar beleid actief gaat handhaven, betekent dit niet dat alle bewoners per direct van het park moeten verdwijnen. In de eerste plaats is recreatief gebruik immers toegestaan. In de tweede plaats acht de gemeente het niet redelijk om iedereen middels een procedure te dwingen elders een hoofdverblijf te zoeken. Iedere permanente bewoner moet in staat worden gesteld om binnen een redelijke termijn een ander verblijf te zoeken. De definitie van een redelijke termijn wil de gemeente laten afhangen van het tijdstip waarop men zich permanent heeft gevestigd op het park. Als is komen vast te staan dat een bungalow wel wordt gebruikt om permanent in te wonen zal de bewoner formeel op de hoogte moeten worden gesteld van de conclusie die de gemeente na onderzoek heeft getrokken. De betrokkenen zullen dan nogmaals gehoord moeten worden. Tijdens dit gesprek kan worden aangegeven hoe de gemeente tot deze conclusie is gekomen. Er zijn vervolgens twee mogelijkheden: 1. De bewoner geeft toe dat hij/zei de bungalow permanent bewoond; 2. De bewoner blijft ontkennen, ondanks alle bewijzen. Wanneer een persoon reeds langere tijd permanent in een recreatiebungalow verblijft, zal er een langere tijdsduur gehanteerd worden dan voor een persoon die zich slechts kort geleden in een recreatiewoning gevestigd heeft. Voorwaarde voor een correcte toepassing van dit beleid is wel dat de bewoner zelf kan bewijzen hoelang er al permanent gewoond wordt op het park. Wanneer is vastgesteld, onderbouwd met bewijzen, hoe lang er anders dan recreatief gebruik is gemaakt van een bungalow, moet worden afgesproken welke vervolgstappen genomen dienen te worden. Deze afspraken moeten worden vastgelegd in een overeenkomst. Niet alleen de afspraken moeten hier in worden vastgelegd. Ook is het van belang om de sancties vast te leggen.
13
In het onderstaande schema wordt aangegeven wat de gemeente Dirksland onder een redelijke termijn zou kunnen verstaan: Duur van permanent gebruik Redelijke termijn waarbinnen permanente bewoning beëindigd moet zijn Meer dan 5 jaar 2 jaar Meer dan 3 jaar maar minder dan 5 jaar 1,5 jaar Meer dan 1,5 jaar maar minder dan 3 jaar 1 jaar Meer dan 0,5 jaar maar minder dan 1,5 jaar 6 maanden Minder dan 0,5 jaar 3 maanden Indien iemand niet kan of wil aantonen hoe lang er al gebruik wordt gemaakt van een recreatiewoning voor permanent gebruik wordt door de gemeente Dirksland een termijn aangehouden van 3 maanden. Wanneer een bewoner toegeeft permanent te verblijven op het bungalowpark, zal hij/zij in de meeste gevallen eenvoudig kunnen bewijzen hoe lang al permanent gewoond wordt in de bungalow. Op basis hiervan kan in overleg met de bewoner worden bepaald wat er gaat gebeuren. Deze afspraken moeten worden vastgelegd in een overeenkomst. In deze overeenkomst zal duidelijk moeten staan dat betrokkene zelf heeft aangegeven permanent te verblijven in een recreatie bungalow. Dat betrokkene weet dat dit niet is toegestaan en dat betrokkene in overleg met het bevoegde gezag tot overeenstemming is gekomen over het tijdstip waarop aan de illegale situatie een einde moet zijn gemaakt. Voorts moet in de overeenkomst zijn opgenomen welke consequenties het heeft als niet aan de overeenkomst wordt voldaan. Wanneer een bewoner blijft ontkennen dat hij/zij permanent verblijft in een recreatiebungalow, kan door de gemeente worden volstaan met het uitleggen van de verdere procedure en de gevolgen hiervan. In dat geval zal moeten worden overgegaan tot bestuursrechterlijke handhaving, zoals in de volgende paragraaf wordt beschreven. 2.5. Handhaving permanente bewoning Het overgaan tot bestuursrechterlijke handhaving van permanente bewoning is niet zonder meer mogelijk. Dit kan alleen op grond van een compleet onderbouwd dossier. Hoe dit dossier kan worden opgebouwd is al aangegeven in de voorgaande paragrafen. In deze paragraaf zal worden aangegeven op welke manier de gemeente Dirksland tot handhaving zal overgaan. Het verdient aanbeveling om bij het bestuursrechterlijk handhaven te kiezen voor het opleggen van een last onder dwangsom, zoals beschreven in artikel 5:32 van de Algemene wet bestuursrecht. Doel van de sanctie is erop gericht om de illegale situatie te beëindigen. Een goed middel om dit te doen is de overtreder direct te treffen in zijn portemonnee. De sanctie beperkt zich in dit geval tot het financiële vlak. Dwangsommen kunnen door de gemeente relatief gemakkelijk worden ingevorderd. De procedure die hiervoor moet worden gevolgd is vastgelegd in de Algemene wet bestuursrecht (zie ook bijlage 2: schema handhaving). 2.6. Personele organisatie Voor een succesvolle aanpak van permanente bewoning op het bungalowpark zal gebruik moeten worden gemaakt van een aantal personen, vanwege de verscheidenheid aan taken. Het is verstandig om deze personen te laten samenwerken in een werkgroep. Bij het inzetten van personeel is gekozen om het interne handhavingsteam uit te breiden met specialisten van een extern bureau dat in deze materie is gespecialiseerd. Dit is in het bijzonder handig bij het uitvoeren van controles op het bungalowpark. Voor het uitvoeren van dit beleid zijn minimaal nodig een: • Toezichthouder; • Jurist; • Beleidsambtenaar recreatie; • Administratieve ondersteuning. 14
Toezichthouder Degene die belast zijn met het toezicht worden als ‘toezichthouders’ aangeduid. De grondslag voor het aanwijzen van toezichthouders in verband met de controle op de naleving van bestemmingsplannen is art. 69 eerste lid WRO. Op grond van dit artikel kan de burgemeester personen aanwijzen die van zonsopgang tot zonsondergang toegang hebben tot alle terreinen, voor zover dat redelijkerwijs voor de uitvoering van de WRO nodig is. De Wet op de ruimtelijke ordening geeft een gemeente ambtenaar geen bevoegdheid om gegevens te vorderen als bedoeld in de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Op basis van de Woningwet kan daarentegen wel een toezichthouder worden aangewezen die de bijbehorende Awbtoezichtsbevoegdheden heeft. Het College Bescherming Persoonsgegevens (CBP) betwijfelt echter of, gelet op de bedoeling van de Woningwet, of een aangewezen gemeente ambtenaar deze bevoegdheden kan gebruiken voor het bestrijden van permanente bewoning. Een toezichthouder is op grond van de Woningwet wel belast met het toezicht op de naleving van de bouwvoorschriften in het bestemmingsplan maar niet van de gebruiksvoorschriften die zijn opgenomen in het bestemmingsplan. Bij permanente bewoning van een recreatiewoning gaat het echter niet om een bouwvoorschrift maar om een gebruiksvoorschrift. Het is daarom de vraag of toezichthoudende activiteiten mogen worden verricht op grond van Woningwet die primair als doel hebben het constateren en bestrijden van permanente bewoning. Het overtreden van voorschriften die deel uitmaken van een bestemmingsplan als in de Wet op de ruimtelijke ordening bedoeld, kan een strafbaar feit opleveren. Bij het verzamelen van gegevens uit verschillende bronnen in het kader van controle is het daarom van belang dat de grens tussen controle en opsporing in het oog wordt gehouden. Gemeente ambtenaren mogen in dat kader geen opsporingsactiviteiten verrichten. Zaken die daartoe aanleiding geven, moeten dan ook overgedragen worden aan opsporingsambtenaren. Het is mogelijk de toezichtactiviteiten uit te besteden aan opsporingsambtenaren van particuliere bedrijven. Deze medewerkers moeten als natuurlijk persoon door de burgemeester als toezichthouder worden aangewezen. Jurist Indien handhavend wordt opgetreden tegen permanente bewoning, zal hier vaak een juridische procedure uit voortvloeien. Een gedegen kennis van wet- en regelgeving is onontbeerlijk om dit probleem met succes te kunnen aanpakken. Alvorens met de aanpak te beginnen is het verstandig om de juridische mogelijkheden en problemen vast te leggen. Beleidsambtenaar recreatie Voordat kan worden overgegaan tot enige actie zal duidelijk moeten zijn welk beleid de gemeente voert ten aanzien van permanente bewoning op een recreatiepark. Dit beleid is meestal opgesteld door een beleidsambtenaar. Deze ambtenaar zal nauw betrokken moeten worden bij de handhaving. Een succesvol optreden is afhankelijk van het door de gemeente gevoerde beleid. Dit beleid dient helder en transparant te zijn. De beleidsambtenaar kan gezien worden als de bewaker van het gehele proces. Continu zal getoetst moeten worden of een voorgenomen actie strookt met het huidige beleid. Voorts zal bekeken moeten worden welke consequenties de actie heeft voor toekomstig beleid. Ambtelijke ondersteuning Het aanpakken van permanente bewoning is geen eenmalige actie. Het is een continu proces. Van belang is dat van dit proces een deugdelijk dossier wordt opgebouwd. Ambtelijke ondersteuning is hierbij een vereiste. Voorts zal veel (standaard) correspondentie worden gevoerd en zal informatie verzameld en gebundeld moeten worden. Zoals hiervoor al gezegd mogen ambtenaren van de gemeente op grond van de woningwet slechts beperkte toezichtactiviteiten uitvoeren. Dit is althans de mening van de Registratiekamer. Bij het verzamelen van gegevens uit verschillende bronnen in het kader van controle is het daarom van 15
belang dat de grens tussen controle en opsporing in het oog wordt gehouden. Het is uitdrukkelijk niet toegestaan controles uit te voeren die enkel en alleen tot doel hebben het opsporen van illegale situaties. De grens tussen toezicht en rechercheren wordt dan overtreden. Rechercheactiviteiten mogen alleen worden verricht door personen die doorvoor een specifieke bevoegdheid hebben (recherchevergunning). Zaken die daartoe aanleiding geven, moeten dan ook overgedragen worden aan opsporingsambtenaren. Gemeenteambtenaren hebben veelal geen opsporingsbevoegdheden. Uit de jurisprudentie blijkt dat ambtenaren van de gemeente in het kader van de Woningwet waarschijnlijk geen observaties mogen verrichten die als doel hebben vast te stellen of iemand al dan niet permanent op het bungalowpark verblijft. In het kader van de Woningwet mogen controlerende activiteiten worden ontplooid die staan omschreven in artikel 13 van de wet. Indien ambtenaren in gemeentelijke dienst zelf op het bungalowpark waarnemingen gaan uitvoeren, kan dit niet op grond van artikel 13 van de Woningwet. Dit heeft als gevolg dat geen wettelijke bevoegdheid aanwezig is. Daardoor is de bruikbaarheid van de waarnemingen in een juridische procedure nihil. Wanneer waarnemingen worden uitgevoerd door mensen die hiervoor wel speciale bevoegdheden hebben en die door de burgemeester persoonlijk zijn aangewezen als bijzonder opsporingsambtenaar speelt dit probleem niet. Wettelijke bevoegdheden hebben in ieder geval personen met een recherchevergunning. Specialisten van een gespecialiseerd extern bureau hebben in ieder geval zo’n vergunning. Voordeel van deze aanpak is tevens dat de observatie gedaan wordt door mensen die hier ervaring mee hebben. Uit ervaringen van andere gemeenten blijkt dit zeer effectief. Voorts wordt voorkomen dat de grens tussen toezicht en opsporing door de gemeente wordt overschreden. Indien wordt gekozen voor deze aanpak zal de belasting op het interne team afnemen en is de juridische houdbaarheid gegarandeerd. Bijkomend voordeel is dat het mogelijk is om meer werk tegelijkertijd uit te voeren. Het interne team kan zich bezighouden met de administratieve handelingen, zoals het opvragen van gegevens, het opbouwen van dossiers en het voeren van correspondentie. Specialisten kunnen zich bezighouden met het waarnemen zelf. Hierbij hebben deze mensen meer bevoegdheden. Het doen van recherchewerk is, mits goed onderbouwd geen probleem. De inzet van specialisten heeft dus in het bijzonder een toegevoegde waarde bij het doen van observatie op het park zelf, waarbij de juridische houdbaarheid niet in gevaar komt. Voor- en nadelen
Indien er voor gekozen wordt om het administratieve proces in eigen beheer uit te voeren en de waarnemingen te laten doen door externe specialisten, zijn daar de volgende voor- en nadelen aan verbonden: Voordelen: 1. indien gebruik wordt gemaakt van het eigen ambtelijk apparaat gecombineerd met specialisten van een extern bureau (met recherche vergunning) om de waarnemingen te doen, biedt dit juridisch de beste mogelijkheid om het probleem effectief aan te pakken; 2. de belasting op het ambtelijke apparaat neemt weliswaar toe, maar blijft binnen de perken omdat alleen de administratieve en eventueel de juridische procedure in eigen beheer wordt gedaan. Nadelen: 1. deze aanpak zal duurder uitvallen. Naar verwachting kost een specialist ongeveer 60 Euro per uur (vergeleken met eerdere tarieven van inhuurkrachten). Indien alle waarnemingen door specialisten plaatsvinden, wordt dit naar verwachting de grootste kostenpost; 2. iemand van buiten de gemeente heeft minder plaatselijke bekendheid, hierdoor gaat zeker in het begin wat tijd verloren.
16
2.7. Gefaseerde aanpak Het is onwaarschijnlijk dat de gemeente Dirksland van alle gevallen van permanente bewoning op de hoogte is. Indien het aantal overtreders groot is, is het lastig om alle overtreders tegelijkertijd aan te pakken. Een efficiënte aanpak van permanente bewoning kost tussen de 30 en 40 uur per geval. Stel dat er totaal 30 mensen zich permanent hebben gevestigd op het bungalowpark, kost de concrete aanpak hiervan alleen al 1.200 uur. Het aantal productieve uren per jaar bedraagt 1.521. Dit zou dus betekenen dat één persoon zich gedurende een groot deel van het jaar zich alleen op deze activiteit moet richten. Hoewel de werkzaamheden in de praktijk gespreid worden over meerdere personen, geeft dit voorbeeld wel een indicatie van de extra druk die op de organisatie komt te liggen. Daarnaast speelt ook het kostenaspect waarschijnlijk een rol. Om deze redenen is besloten dat de aanpak van permanente bewoning in verschillende fasen plaatsvindt. De procedure wordt begonnen met vijf gevallen van onrechtmatige bewoning. Welke bewoners het eerst zullen worden aangepakt zal willekeurig worden bepaald doormiddel van loting. Dit is toegestaan, indien voldoende duidelijk is dat op termijn iedereen op de zelfde wijze wordt aangepakt. Het is daarom van essentieel belang dat de gemeente aangeeft dat men voornemens is alle permanente bewoners aan te pakken. Een bijkomend voordeel van deze aanpak is dat het woongenot van de “permanente bewoners” verminderd wordt, waardoor mensen uit zichzelf vertrekken naar een andere woning. Indien deze mensen zich er goed van bewust zijn dat iedereen wordt aangepakt, zal het effect zijn dat men zich gaat afvragen welke bewoners de volgende keer worden aangepakt. Wanneer de gemeente start met deze aanpak zal worden gestart met een tweede aanschrijving van alle bungaloweigenaren op het park Herkingen. In deze aanschrijving zal nogmaals worden aangegeven dat permanente bewoning van de recreatiewoningen niet is toegestaan en dat hiertegen handhavend zal worden opgetreden. Het verdient aanbeveling in deze brief tevens te verwijzen naar deze beleidsnota. Daarnaast kan aan de eigenaren de mogelijkheid worden geboden aan te geven of zij de bungalow al dan niet permanent bewonen. Op het moment dat een eigenaar van een bungalow aangeeft dat hij/zij deze permanent bewoont dan kan in overleg met de gemeente een overgangstermijn worden bepaald waarbinnen het illegaal gebruik moet worden opgeheven. Van belang bij de bepaling van de overgangstermijn is de periode van permanente bewoning.
17
3 CONCLUSIE Onder permanente bewoning wordt hier verstaan: “het gebruik van de recreatiewoning als de vaste woon- of verblijfplaats”. De gemeente Dirksland heeft een aantal instrumenten om permanente bewoning van het recreatiepark in de toekomst te voorkomen. Het belangrijkste instrument is het bestemmingsplan. Het bestemmingsplan zal worden aangepast. De bestemming van het recreatiepark Herkingen en de gebruiksvoorschriften worden helder omschreven. Naast de aanpassing van het bestemmingsplan wordt aan de aanvrager van een bouwaanvraag gevraagd wat het gebruiksdoel is van het object voor en na de verbouwing.
Vijf stappen moeten worden doorlopen om tot vaststelling van permanente bewoning op het recreatiepark Herkingen te komen: 1) opbouwen dossier 2) waarnemen ter plaatse en informatie inwinnen bij de Belastingdienst 3) raadplegen gegevens uit andere gegevensbronnen (gemeentelijke belastingen, ziekenfondsen, bedrijfsverenigingen, kentekenregistratie en nutsbedrijven) 4) overleg met overtreder 5) ambtshalve inschrijving in het GBA Het realiseren van de doelstelling, namelijk geen permanente bewoning op het recreatiepark Herkingen, staat of valt met de handhaving daarvan. Onder handhaving wordt verstaan: het door controle en toepassen van sanctiemiddelen (of dreigen daarmee) bereiken dat de (gemeentelijke) voorschriften worden nageleefd. De specialisten van een extern bureau nemen de waarnemingen ter plaatse voor hun rekening. De andere stappen kunnen worden genomen door het interne handhavingsteam. Op het moment dat permanente bewoning is vastgesteld kan de gemeente ertoe overgaan sancties toe te passen. Bij het optreden tegen permanente bewoning wordt een dwangsom per tijdseenheid gebruikt. Nu de gemeente Dirksland actief gaat handhaven, betekent dit niet dat alle permanente bewoners direct van het recreatiepark moeten verdwijnen. Iedere permanente bewoner moet in staat worden gesteld om binnen een redelijke termijn een ander verblijf te zoeken. Uit praktische en financiële overwegingen wordt de handhavingsprocedure gestart met vijf gevallen van onrechtmatige bewoning. Op den duur worden alle permanente bewoners op het recreatiepark Herkingen aangepakt.
18
BIJLAGE 1 EFFECTEN VAN PERMANENTE BEWONING VAN RECREATIEWONINGEN Aan permanente bewoning van recreatiewoningen kleven zowel positieve- als negatieve effecten. Deze effecten zullen in deze paragraaf worden besproken. 1. Permanente bewoning van voor recreatiedoeleinden bestemde woningen en terreinen heeft tot gevolg dat er op andere plaatsen behoefte zal ontstaan aan nieuwe recreatiewoningen en terreinen. In de recreatieve visie van de provincie Zuid-Holland is opgenomen dat uitbreiding van de recreatie in de vorm van nieuwe locaties op beperkte schaal wordt gestimuleerd. Wanneer echter een deel van de bestaande recreatiecapaciteit verloren gaat doordat op de parken permanent gewoond wordt, is dit een ongewenste ontwikkeling. • De vraag is waardoor deze behoefte ontstaat gezien het aantal woningen dat op het park te koop staat. Inderdaad gaat dit argument maar ten dele op, omdat maar een beperkt aantal eigenaren het huisje in de commerciële verhuur aanbiedt. De meeste eigenaren gebruiken hun huisje alleen voor persoonlijke doeleinden. Het al dan niet permanent bewonen is dan nauwelijks van invloed op het toeristische gebruik. 2. Wanneer wordt gewoond op plaatsen die bedoeld zijn voor recreatie, beperkt dat de mogelijkheden van anderen om te genieten van rust, ruimte en natuur. Wanneer de recreatieve voorzieningen onvoldoende zijn, zullen toeristen ergens anders hun vertier gaan zoeken. Veelal zal dit buiten de gemeente Dirksland zijn, waardoor de plaatselijke middenstand een deel van haar inkomsten zal verliezen. • Onderzoek heeft aangetoond dat mensen op vakantie meer uitgeven dan mensen die niet op vakantie zijn. Indien echter de bezettingsgraad van een bungalow in de verhuur laag is, zal de plaatselijke middenstand meer verdienen aan permanente bewoners, dit is afhankelijk van het soort park en de inrichting daarvan. 3. Permanente bewoning leidt tot een grotere druk op het landschap. Het ontstaan van woonwijken in het buitengebied vormt een aanslag op de natuur en het milieu aldaar. Een locatie die permanent wordt bewoond, ziet er anders uit dan een toeristische locatie. Het gevaar is dat het bungalowpark het aanzicht gaat krijgen van een luxe woonwijk. • Zelfs als er gebruik wordt gemaakt van persoonsgebonden beschikkingen is dit niet te voorkomen. Op een vakantiepark hangt een andere sfeer als in een woonwijk, ook hebben vakantiegangers behoefte aan andere activiteiten op een ander (later) tijdstip. Deze tegenstelling roept mogelijk spanning op. 4. Permanente bewoning is strijdig met het ruimtelijke beleid van de overheid. Dit beleid is gericht op het tegengaan van verstedelijking van het buitengebied en op het concentreren van woonfuncties in kernen, zodat alle voorzieningen (infrastructuur, nutsvoorzieningen, winkels, scholen, medische en sociaal-culturele voorzieningen) zo efficiënt mogelijk gebruikt worden, de mobiliteit beperkt wordt en de aantasting van het buitengebied wordt tegengegaan. • De minister heeft de persoonsgebonden beschikking geïntroduceerd om de handhavingslast van de gemeente te verminderen. Tegelijkertijd geeft ze echter aan dat er absoluut handhavend moet worden opgetreden in de gevallen die niet in aanmerking komen voor een beschikking. Dit houdt in dat de gemeente bijvoorbeeld vijf persoonsgebonden beschikkingen af kan geven maar dat ze daarnaast op de overige vijftien gevallen terstond moet handhaven. Dit is geen verlaging van de handhavingslast maar een verhoging. 5. Door permanente bewoners wordt een beroep gedaan op een aantal maatschappelijke, medische en algemene voorzieningen die echter zijn afgestemd op het aantal eigen inwoners van de gemeente. Door permanente bewoning wordt de druk op deze voorzieningen groter, wat ten koste gaat van de kwaliteit van de voorzieningen en de mogelijkheden voor de eigen inwoners. Recreatief gebruik wordt slechts voor een deel meegenomen in de berekening die ten grondslag ligt aan het aantal en de grote van deze voorzieningen. • Bewoners van het recreatiepark geven aan dat ze niet inzien hoe ze meer druk leggen op de plaatselijke voorzieningen dan toeristen. Bedoeld wordt dat toeristen behoefte heeft aan andere voorzieningen. Toeristen hebben bijvoorbeeld behoefte aan restaurants, terwijl permanente bewoners bijvoorbeeld behoefte hebben aan scholen of bibliotheken. Omdat deze bewoners meestal niet officieel ingeschreven staan in de gemeente wordt hier geen rekening mee gehouden.
19
6. Door permanente bewoning van de recreatiewoningen ontstaat een andere sfeer op een vakantiepark dat een negatief effect heeft op de beoogde 'vakantiesfeer' op een park. Dit komt voornamelijk omdat het leefpatroon van mensen die zich permanent ergens vestigen anders is dan mensen die recreëren. • Sommige activiteiten zullen bij de meerderheid van de mensen in de smaak vallen, andere niet. Het gedrag van de recreant is en blijft echter wezenlijk anders. 7. Indien permanente bewoning op het bungalowpark wordt gelegaliseerd, zullen de bungalows die permanent worden bewoond, ook als zodanig moeten worden geregistreerd. Dit gaat ten koste van het bestaande woningbouwcontingent. Indien bijvoorbeeld 10 bungalows permanent worden bewoond, gaan er na omzetting 10 woningen van het contingent af. Hierdoor kan op andere (gewenste) plaatsen niet gebouwd worden. Aangezien de provincie Zuid-Holland haar standpunt met betrekking tot woningbouwcontingenten naar alle waarschijnlijkheid zal herzien, zal dit argument naar verwachting in de toekomst komen te vervallen. In het nieuwe streekplan ZuidHolland Zuid, dat in de loop van 2006 van kracht zal worden, wordt een contourenbeleid opgenomen. Het park zal naar alle waarschijnlijkheid binnen de contouren vallen. Het standpunt van de provincie Zuid-Holland ten aanzien van permanente bewoning is nog niet geheel duidelijk. Het is van belang om het beleid af te stemmen met de provincie. • De provincie is bezig met het herzien van de nota planbeoordeling. Hierin zal ze haar beleid formaliseren. Tot op heden is dit niet gebeurd. De minister heeft echter aangegeven dat door het afgeven van persoonsgebonden beschikkingen geen behoefte mag ontstaan aan recreatievoorzieningen op andere plaatsen. Door de gemeente wordt overwogen om op kleine schaal elders een recreatieterrein te ontwikkelen. Hier kan de schoen gaan wringen indien de provincie aanvoert dat de gemeente geen behoefte meer heeft aan nieuwe recreatiegebieden getuigen het feit dat ze toestaat dat mensen permanent wonen op een ander recreatiepark.Schema Handhaving.
20
BIJLAGE 2 SCHEMA HANDHAVING
Handhaving
Bestuursdwang Dwangsom
Constatering overtreding wettelijk voorschrift voorschrift vergunning / ontheffing / vrijstelling
/
Keuzebepaling tussen bestuursdwang en dwangsom
Bestuursdwang
Dwangsom
Voorbereiding beschikking
Voorbereiding beschikking
Aanschrijving: • omschrijving overtreding • wettelijk voorschrift • gunningstermijn • omschrijving last • waarschuwing toepassing bestuursdwang en kostenverhaal • optreden • aangeven bezwaar / beroep
Horen, zienswijze en bedenkingen Aanschrijving: • omschrijving overtreding • wettelijk voorschrift • gunningstermijn • omschrijving last • opleggen dwangsom • maximumbedrag te verbeuren dwangsom(men) • aangeven bezwaar / beroep
Kostenverhaal • welke kosten • zenden nota • herinnering • dwangbevel
21
BIJLAGE 3 KAART BUNGALOWPARK
22
BIJLAGE 4 AANVRAAGFORMULIER BELASTINGDIENST
23
