Beleidsnota werkleerplicht voor jongeren tot 27 jaar
Inhoud 1. Inleiding 2. Stand van zaken jongerenaanpak 3. Doel werkleerplicht 4. Doelgroep werkleerplicht 5. Vormgeving werkleerplicht: a. Werkleeraanbod b. Ondersteuning c. Inkomensvoorziening jongeren d. Financieringsystematiek 6. Positionering van de werkleerplicht ten opzichte van de WWB 7. Financiële consequenties 8. Consultatie
1
1. Inleiding Het grootste deel van de jongeren gaat naar school of werkt. Maar er is een deel van de jongeren dat niet meedoet aan onze samenleving. De situatie van de jongeren die niet leren en/of niet werken staat hoog op de agenda van het kabinet. Het kabinet wil deze jongeren activeren en bijstandsafhankelijkheid tegen gaan. Het is sociaal niet aanvaardbaar en economisch niet verantwoord dat jongeren langs de lijn staan. Het kabinet acht het verbeteren van de maatschappelijke positie van jongeren noodzakelijk. Daarom is een substantiële verhoging van de arbeidsparticipatie van deze jongeren van belang. Arbeidsparticipatie beschermt jongeren tegen sociale problemen zoals armoede, sociale uitsluiting, criminaliteit, en integratieproblemen. Een belangrijke stap in de richting naar hogere arbeidsparticipatie kan worden gezet met de invoering van een werkleerplicht voor jongeren. Ook het Coalitieakkoord noemt het voorstel voor een leerwerkplicht voor jongeren tot 27 jaar 1 . De werkleerplicht vormt een nieuw instrument voor gemeenten ten behoeve van de jongeren die niet leren en/of niet werken. Met deze beleidsnotitie informeer ik u ook namens mijn collegae van Onderwijs en Jeugd & Gezin over de voornemens inzake de uitwerking van deze maatregel. Hieronder wordt allereerst ingegaan op de stand van zaken van de jongerenaanpak. Het derde onderdeel behandelt het doel van de werkleerplicht. Vervolgens wordt de doelgroep van de werkleerplicht beschreven in onderdeel 4. In onderdeel 5 staat de vormgeving van deze maatregel centraal. Daarna wordt ingegaan op de positionering van de werkleerplicht ten opzichte van de huidige bijstandswet (onderdeel 6). Financiële effecten van de voorgenomen maatregel komen in onderdeel 7 aan de orde. Ten slotte wordt in onderdeel 8 ingegaan op de consultatie van betrokken partijen over deze maatregel. 2. Stand van zaken jongerenaanpak Het kabinet streeft naar een sluitende jeugdaanpak op het gebied van opvoeding, onderwijs en arbeidstoeleiding. In diverse brieven bent u geïnformeerd over de doelstellingen op dit terrein voor de komende jaren. Een daarvan is de kabinetsreactie op het SER advies “`Niet de afkomst maar de toekomst`, Een betere positie van allochtone jongeren op de arbeidsmarkt” 2 . Daarnaast spelen ontwikkelingen op het terrein van het onderwijs een grote rol. Per 1 augustus 2007 is de kwalificatieplicht tot 18 jaar ingevoerd. Jongeren die nog geen achttien jaar zijn, nog geen startkwalificatie hebben en de volledige leerplicht achter de rug hebben moeten een volledig onderwijsprogramma volgen dat gericht is op het halen van een startkwalificatie. Het kabinet heeft besloten de “Aanval op de Uitval” krachtig voort te
1
Kamerstukken II, 2006-2007, 30 891, nr. 4, p. 24: Voor jongeren tot 27 jaar geldt een leer/werkplicht die bestuurlijk kan worden gehandhaafd door middel van verplichtende begeleidingstrajecten gericht op scholing op straffe van inhouding op een eventuele uitkering (“campus nieuwe kans”). 2 Kamerstuk 2007-2007, 26695, nr. 41.
2
zetten 3 . De doelstelling van dit kabinet is om het aantal nieuwe voortijdige schoolverlaters met de helft terug te brengen tot 35.000 in 2012. Ook aan jongeren zonder zicht op opleiding of baan die met de bestaande instrumenten niet worden bereikt wil het kabinet perspectief bieden, door de landelijke invoering van campussen. Hierover bent u door de ministers voor Jeugd en Gezin en van Justitie reeds geïnformeerd 4 . Om een stap te zetten in de richting van een meer sluitende jeugdaanpak, wordt daaraan de maatregel van de werkleerplicht toegevoegd voor alle jongeren die niet leren of niet werken en om die reden een beroep op de gemeente doen. 3. Het doel van de werkleerplicht Het doel van de werkleerplicht is het bevorderen van een duurzame arbeidsparticipatie van jongeren tot 27 jaar. Vandaar dat we spreken van een werkleerplicht 5 . Hoewel we van een werkleerplicht spreken, neemt dat niet weg dat voor een aantal jongeren eerst een (reguliere) opleiding nodig zal zijn om deze duurzame arbeidsparticipatie te kunnen bereiken. Dat geldt met name voor jongeren die nog geen startkwalificatie hebben maar wel in staat geacht worden deze te behalen. Het streven is om jongeren te laten werken of leren of een combinatie van beide. In het bijzonder gaat het om jongeren die nog geen vaste aansluiting hebben gevonden op de arbeidsmarkt. Daarnaast beogen wij met de werkleerplicht te voorkomen dat jongeren een beroep moeten doen op bijstand of afhankelijk blijven van een uitkering. De inzet van de werkleerplicht is de kansen op duurzame arbeidsinschakeling te vergroten door de jongeren te activeren tot deelname aan het arbeidsproces en maatschappelijke activiteiten, en door te investeren in hun kennis en (werknemers-)vaardigheden. 4. Doelgroep werkleerplicht Idealiter zouden alle jongeren die niet leren of werken onder het bereik van de werkleerplicht moeten vallen. Daartoe zou de mogelijkheid om een beroep te doen op de overheid moeten worden vervangen door de verplichting om zich melden voor een leer/werkaanbod en dit te accepteren. Dit is echter juridisch kwetsbaar. In dit verband verwijzen wij naar het advies van de Raad van State bij een eerder wetsvoorstel voor een leerwerkplicht tot 23 jaar ingediend in het kader van de aanpassing van de leerplicht en het invoeren van de kwalificatieplicht tot 18 jaar. Daarin ging de leerwerkplicht uit van een generieke plicht voor alle jongeren die niet leren of werken. De Raad van State was in zijn advies over deze vormgeving van de leerwerkplicht zeer kritisch. De kritiek richtte zich voornamelijk op de proportionaliteit en doelmatigheid van een generieke plicht. Advies van de Raad was dan ook om bij de invoering van de informatieplicht en de leerwerkplicht uit te gaan van de juridische mogelijkheden voor die categorieën van jongeren aan wie deze bezwaren niet kleven. Op basis van dit advies zijn wij vooralsnog geen voorstander van een landelijke generieke werkleerplicht voor jongeren tot 27 jaar in de vorm van het eerdere wetsvoorstel zoals voorgelegd aan Raad van State. Onze voorkeur is een werkleerplicht tot 27 jaar waarbij jongeren zich vrijwillig melden voor een voorziening. De jongeren hebben derhalve geen meldplicht. Het aantal jongeren dat zich bij de gemeente zal melden is niet exact in kaart te brengen. Naar verwachting zullen de jongeren die niet economisch zelfstandig zijn zich tot de gemeente 3
Kamerstukken II, 2006/2007, 30 891, nr. 4. Kamerstukken II, 31 001, nr. 22. 5 Deze omschrijving is ook gebruikt in het bestuursakkoord tussen Rijk en gemeenten. 4
3
wenden. Omdat de jongeren tot 27 jaar geen beroep meer op bijstand kunnen doen, zullen zij onder de werking van de werkleerplicht vallen en daarom rekenen wij de bijstandspopulatie van 18 tot 27 jaar tot de potentiële doelgroep van de werkleerplicht. Eind april 2007 waren er circa 28.940 jongeren tot 27 jaar in de bijstand. Eind maart 2007 waren er 4.275 jongeren jonger dan 21 jaar in de bijstand. Meer dan de helft van de jongeren is alleenstaand (56 %), maar ook een belangrijk aandeel is alleenstaande ouder (35%). Van de jongeren tot 27 jaar die eind 2006 in de bijstand zaten heeft 11% een ontheffing van de arbeidsverplichtingen. Ultimo 2005 zat circa 54% van de WWB-jongeren tot 27 jaar in een re-integratietraject. Ook de groep niet-uitkeringsgerechtigde jongeren die thans van de gemeente ondersteuning krijgt bij re-integratie zal onder het bereik van de werkleerplicht vallen. Ultimo 2006 gaat het om circa 2.700 niet-uitkeringsgerechtigde jongeren tot 27 jaar die in een re-integratietraject zitten. De verwachting is dat de jongeren in de leeftijdscategorie van 16 tot 18 jaar minimaal vertegenwoordigd zullen zijn binnen de werkleerplicht. Jongeren tot 18 jaar vallen onder de kwalificatieplicht op grond waarvan zij een volledig onderwijsprogramma moeten volgen dat gericht is op het halen van een startkwalificatie. Voor het geval dat jongeren al voor hun 18de verjaardag de startkwalificatie behalen, of vrijgesteld zijn van de kwalificatieplicht, is het wenselijk dat het leerwerkaanbod dat op grond van de werkleerplicht door de gemeente moet worden gedaan ook voor deze groep bereikbaar is 6 . Alleenstaande ouders en gehandicapte jongeren behoeven speciale aandacht bij de vormgeving van de werkleerplicht. Bij deze groep kan sprake zijn van beperkingen, zoals zorgtaken, medische en/of fysieke beperkingen. De verplichtingen uit hoofde van de werkleerplicht voor de alleenstaande ouders tot 27 jaar met een kind tot 5 jaar kunnen parallel gaan lopen met een ander maatregel uit het coalitieakkoord voor deze doelgroep. Die houdt in dat alleenstaande ouders op verzoek zullen worden ontheven van de sollicitatieplicht en tegelijkertijd een scholingsplicht krijgen opgelegd. Wij stellen voor om de rechten en plichten van alleenstaande ouders in de WWB en de werkleerplicht op elkaar af te stemmen. Dit betekent dat deze doelgroep gedurende de periode dat er wordt gezorgd voor kinderen geen werkaanbod hoeft te aanvaarden. Een leeraanbod moet wel worden aanvaard. Voor de alleenstaande ouders die kiezen om te gaan werken blijft dat uiteraard mogelijk. Voor gehandicapte jongeren (die niet in aanmerking komen voor de Wajong en de daarbij behorende re-integratievoorzieningen) is van belang dat het aanbod aansluit bij hun mogelijkheden. Het uitgangspunt van maatwerk bij de werkleerplicht zal vooral voor deze groep een cruciale rol spelen. Aan de hand van de individuele situatie zal de gemeente beoordelen welk aanbod past bij de jongere met inachtneming van zijn/haar mogelijkheden. Voor de groep jongeren tot 27 jaar met een WSW-indicatie zal nader worden bezien in hoeverre de werkleerplicht voor deze groep van toepassing wordt. Bij de vormgeving van de bij de werkleerplicht horende inkomensvoorziening zal eveneens aandacht worden gegeven aan de positie van genoemde groepen (zie hierna). Dit mede in het licht van de aanhangig zijnde parlementaire bespreking van de positie van deze groepen. 6
Er bestaat geen recht op een inkomensvoorziening voor deze groep jongeren; voor de ouders van deze jongeren bestaat recht op kinderbijslag conform de huidige wetgeving.
4
De inzet is dat de werkleerplicht zoveel mogelijk werkloze jongeren bereikt. Wij beseffen dat het wenselijk is om de thuisblijvers die niet leren of werken ook te stimuleren zich richting de arbeidsmarkt of een opleiding te begeven. Met het hierboven beschreven bereik van de werkleerplicht wordt een belangrijke stap gezet. Wij zijn ons ervan bewust dat daarmee niet in één keer een volledige sluitende aanpak van alle inactieve jongeren zal worden bereikt. Daarom is het nodig om ons te buigen over de verschillende bestaande en nieuwe juridische kaders en hierover ook in overleg te treden met onder andere gemeenten om te zien aan welk instrumentarium (nog meer) behoefte is 7 . Daarnaast wordt voor heel Nederland in kaart gebracht in hoeverre jongeren nu al geactiveerd worden om te leren en/of te werken en voor welke jongeren dit onvoldoende het geval (b)lijkt te zijn. Met het oog daarop worden de nodige stappen gezamenlijk door de betrokken departementen gezet, onder leiding van het programmaministerie Jeugd & Gezin, in het kader van het Project Campussen. 5. Vormgeving werkleerplicht De werkleerplicht regelt primair de verplichting van de gemeenten om aanbod te doen en in samenhang daarmee een inkomensvoorziening voor jongeren. De jongere zal niet worden verplicht om het gemeentelijke aanbod te aanvaarden. Wanneer de jongere het aanbod wel aanvaardt zal hij moeten voldoen aan de daarmee samenhangende verplichtingen. Daar staat dan vervolgens loon, studiefinanciering of een inkomensvoorziening tegenover. Bij de werkleerplicht bestaat dus alleen recht op een inkomensvoorziening als de jongere het gemeentelijke aanbod accepteert. Slechts in bepaalde, in de regeling nader gespecificeerde gevallen zal een recht ontstaan op inkomensvoorziening los van de aanvaarding van een werkleeraanbod. De jongere zal verder een verplichting krijgen tot actieve deelname aan het gemeentelijke aanbod. Inactief gedrag van jongeren leidt tot verlies van inkomsten. Hiermee wordt het inactieve gedrag van jongeren tegengaan. 5a. Werkleeraanbod De gemeente is het bestuursorgaan dat bij uitstek in staat is maatwerk te leveren. De gemeenten leveren al maatwerk in het kader van de WWB. Maatwerk wordt ook bij werkleerplicht het cruciale uitgangspunt. Wij vinden het niet wenselijk vanuit het Rijk voor te schrijven welk aanbod in een individueel geval moet worden ingezet. De gemeente heeft de vrijheid om te bepalen wat voor de betreffende jongere, afhankelijk van de persoonlijke situatie, als noodzakelijk kan worden aangemerkt voor de duurzame arbeidsinschakeling. Wij willen benadrukken dat het uitvoeren van de werkleerplicht uiteraard dient aan te sluiten bij de huidige praktijk van gemeenten bij de begeleiding van jongeren naar onderwijs en/of werk. Hiertoe worden voor de gemeente geen nieuwe instrumenten aangereikt. Zoals in het kader van de WWB zal de gemeente hierbij zo dicht mogelijk aansluiten bij de mogelijkheden en de opleiding van de jongeren. De gemeente bepaalt op grond hiervan het aanbod: een werkaanbod, een leeraanbod, of een combinatie van beide.
7
Kamerstukken II, 2006-2007, 31 001, nr. 22, p. 3.
5
De startkwalificatie vormt binnen de leerwerkplicht een belangrijk ijkpunt. Het kabinet is van mening dat een startkwalificatie een voorwaarde is voor een duurzame plek op de arbeidsmarkt. Het aantal jongeren zonder deze kwalificatie is de laatste jaren gedaald 8 , maar daar staat tegenover dat veel jongeren die bijstandsgerechtigd zijn geen startkwalificatie hebben: in 2003 was dat circa 68 procent. Aannemende dat er aan het opleidingsniveau van bijstandsontvangers niet veel verandert 9 gaat het bij toepassing van dit percentage op het aantal bijstandsjongeren eind april 2007 om circa 19.700 jongeren in de bijstand zonder startkwalificatie. Jongeren die al ouder zijn en geen startkwalificatie hebben zijn over het algemeen niet geschikt om terug te keren naar het reguliere onderwijs 10 . Voor hen zijn werkaanbod of maatwerktrajecten, waarin een combinatie van leren en werken wordt aangeboden, een kansrijkere optie dan de reguliere opleidingsprogramma’s. Daarom is het nodig dat de gemeente bij het aanbod aan de jongere die nog geen startkwalificatie bezit, bepaalt of hij in staat mag worden geacht deze te behalen. Voor diegenen die in staat geacht worden om een startkwalificatie te halen zal de gemeente bezien welke route dan het meest geschikt is. Daarbij zal ook gekeken worden naar de kans dat een jongere ook daadwerkelijk in staat is om via de voorgestelde route de startkwalificatie te halen. Het uitgangspunt bij de werkleerplicht is daarom dat voor jongeren zonder startkwalificatie het aanbod gericht zal zijn op een route naar een startkwalificatie, mits zij tot het behalen daarvan in staat geacht worden. Voor jongeren die reeds over een startkwalificatie beschikken ligt het in de rede dat de gemeente een werkaanbod doet. Uiteraard staat het de gemeente bij het doen van dit aanbod vrij om deze jongeren te wijzen op het belang van het halen van hogere kwalificaties. Afhankelijk van de individuele capaciteiten en vaardigheden kan het werkaanbod bestaan uit regulier werkaanbod (een match op basis van de vele beschikbare vacatures in de regio) of regulier werk met behulp van loonkostensubsidies. Waar dit niet aan de orde is biedt additioneel werk mogelijkheden. Een werkstage van een korte periode kan ook een positieve bijdrage leveren aan de arbeidsinschakeling: jongeren kunnen baat hebben bij het opdoen van werkervaring en het wennen aan de werkcultuur (regelmaat en gezagsverhoudingen). Binnen het werkaanbod voor jongeren met een startkwalificatie kan ook ruimte voor scholing zijn, bijvoorbeeld als zij geen beroepsgericht diploma hebben. Hier kan bij- of omscholing uitkomst bieden. De inzet van Erkenning van Verworven Competenties (EVC) kan daarbij effectieve en gerichte bijscholing bevorderen. Een goede samenwerking tussen gemeente en bedrijfsleven zal een belangrijke bijdrage leveren aan de realisatie van de doelstellingen van de werkleerplicht. Het is van belang dat de gemeente maatwerk levert en de jongeren een aanbod doet dat op jongeren toegesneden is. Voor gemeenten kan het aantrekkelijk zijn om jongeren naar het reguliere onderwijs te verwijzen, terwijl deze jongeren hier lang niet altijd het meest bij
8 9
In 2000 was dat nog 15,5 % van jongeren en in 2006 ging het om 12,9 %. Volgens het CBS heeft onderzoek uitgewezen dat het opleidingsniveau van bijstandsontvangers in de periode 2001-2005
op de korte termijn vrijwel niet verandert (zie Webmagazine 14 november 2007). 10
Raming startkwalificatiewinst bij verlenging leerplicht, Kenniscentrum Beroepsonderwijs Arbeidsmarkt, 2007.
6
gebaat zijn 11 . Aan de andere kant wordt het na invoering van de werkleerplicht ook voor de jongeren zelf aantrekkelijker om zich niet bij de gemeente te melden, maar zich in te schrijven voor een Beroepsopleidende Leerweg (BOL-opleiding) in het mbo. Ze kunnen dan in hun levensonderhoud voorzien door hun aanspraak op studiefinanciering. Zowel het oneigenlijk doorverwijzen naar het reguliere onderwijs door gemeenten als het oneigenlijke gebruik van de studiefinanciering door jongeren moet voorkomen worden. Hiertoe zullen SZW en OCW in overleg met BZK op korte termijn het geheel van prikkels in het huidige systeem die bovenstaande gedragseffecten bevorderen in kaart brengen en bezien welke maatregelen nodig zijn. Daarbij denken wij aan goede afstemming tussen de gemeente en onderwijsinstellingen bij de invulling van het werkleeraanbod en verplichte begeleiding van de jongere door de gemeente, maar ook aan het veranderen van prikkels, bijvoorbeeld in de studiefinanciering. Dit om te voorkomen dat studiefinanciering een alternatief wordt voor een uitkering. Waar het gaat om schooluitval kunnen de uitkomsten van het IWI-rapport “Doorstart voor de schooluitvaller” en het daarin voorgestelde sluitende jongerenvolgsysteem van betekenis zijn. Dit rapport is door de Staatssecretaris van SZW op 30 oktober 2007 aan het parlement aangeboden 12 . 5b. Ondersteuning Met de werkleerplicht zullen jongeren allereerst worden begeleid naar een baan of (reguliere) opleiding. Wanneer dit niet direct mogelijk is, is het streven om jongeren een aanbod van de gemeente of van werkgevers te doen dat perspectief biedt op deelname aan de arbeidsmarkt. Door het aanbieden van een re-integratievoorziening is de inzet om de jongere op termijn voor te bereiden op arbeidsinschakeling. Hierbij kan in samenwerking met zorg- en hulpverlening ook aandacht worden besteed aan factoren die de arbeidsinschakeling negatief beïnvloeden (psychische, sociale en cognitieve problemen). Mocht blijken dat dit tot extra kosten voor de zorg leidt dan zullen deze kosten afzonderlijk worden bezien. Voor een groep jongeren zal het aanbod bestaan uit gerichte trainingen of assessments. Het blijkt dat veel jongeren geen helder beeld hebben van het beroepsleven en dat ze niet weten wat ze willen 13 . Hiermee kan het aanbod een preventief effect sorteren bij jongeren zodat een goede werk/opleidingkeuze wordt gemaakt. Er zal een groep jongeren zijn waarvoor bemiddeling of training beperkt effect heeft en waar de productiviteit, om diverse redenen, structureel lager ligt dan het loon. Het is belangrijk om ook deze groep te betrekken in het arbeidsproces door middel van sociale activering. 5c. Inkomensvoorziening bij werkleerplicht Met de werkleerplicht zullen jongeren een aanbod van de gemeente krijgen. Het streven is daarbij dat jongeren uit dat aanbod voldoende inkomsten genereren om in hun bestaan te kunnen voorzien. Dit zal niet altijd mogelijk zijn. Voor de gevallen dat dit niet lukt, willen wij 11
Raming startkwalificatiewinst bij verlenging leerplicht, Kenniscentrum Beroepsonderwijs Arbeidsmarkt, 2007. 12 Kamerstukken II, 26 695, nr. 41. 13 Combat, Jongeren op weg naar opleiding en werk. Quick Scan, Taskforce Jeugdwerkloosheid, 2004.
7
binnen de werkleerplicht een aanvullende inkomensvoorziening creëren. Die inkomensvoorziening, die in de plaats komt van de inkomensvoorziening op grond van de WWB, zal toereikend en passend moeten zijn. Het recht op de inkomensvoorziening ontstaat in de volgende gevallen: • Jongeren die wegens een ziekte of (volledige) handicap niet in staat zijn om te leren of werken. Het gaat om de groep die niet aan de criteria voor Wajong voldoet en op dit moment aangewezen is op de bijstand. • Het leerwerkaanbod genereert onvoldoende middelen om in het levensonderhoud te voorzien. De gemeente vult dan het inkomen van jongeren aan tot maximaal de bijbehorende norm van de inkomensvoorziening. Hierbij kan men denken aan jongeren die stage lopen waardoor ze tijdelijk niet in staat zijn om (voldoende) inkomen te genereren. Voorkomen moet worden dat een gemeente geen aanbod doet en de jongere zonder enige voorziening komt te staan. De inkomensvoorziening zal ertoe dienen om jongeren in hun levensonderhoud te laten voorzien. Bij de bepaling van de hoogte van de inkomensvoorziening achten wij twee uitgangspunten van belang. Het eerste uitgangspunt is dat strategisch gedrag moet worden voorkomen. De huidige bijstandsuitkering is vaak hoger dan het deel van de studiefinanciering dat men als gift krijgt. Dit kan een prikkel zijn om een uitkering aan te vragen in plaats van te gaan studeren 14 , die zoveel als mogelijk moet worden beperkt. Tweede uitgangspunt is dat de werkleerplicht moet stimuleren tot werken. Jongeren die niet willen werken geven aan dat werk niet nodig is want de ontvangen uitkering is voldoende om in het levensonderhoud te voorzien 15 . Met de inkomensvoorziening kunnen jongeren in hun levensonderhoud voorzien, maar tegelijkertijd worden zij gestimuleerd om werk te aanvaarden. Er is geen sprake van een armoedeval. Met het oog op deze twee uitgangspunten zullen de normen van de inkomensvoorziening nader worden bepaald. Om strategisch bedrag te voorkomen is het van belang dat de ene voorziening niet aantrekkelijker wordt ten opzichte van een andere voorzieningen voor jongeren. Met name gaat het erom dat de inkomensvoorziening voor jongeren redelijk in de pas loopt met wat jongeren ontvangen op basis van de wet studiefinanciering (levensonderhoudsnorm). In de budgettaire berekeningen is hiermee rekening gehouden. Tegelijkertijd moet worden voorkomen dat een laag niveau van de inkomensvoorziening tot een risico leidt dat jongeren hun toevlucht zoeken tot alternatieve illegale of semi-legale wijzen van levensonderhoud. Naar ons oordeel staan internationale verdragen niet in de weg aan een afzonderlijk sociaal minimum voor deze leeftijdscategorie. Deze verdragen geven aan dat er een sociaal minimum heeft te gelden, maar hebben geen betrekking op de hoogte van dat minimum. 14
Jongeren geven aan niet te willen gaan studeren, omdat zij er dan financieel op achteruit gaan en bij studiefinanciering veel moeten lenen 15 Intraval, kwalitatief onderzoek Niet-participerende jongeren, 2007.
8
Van leeftijdsdiscriminatie lijkt geen sprake nu jongeren ook bij andere regelingen een afzonderlijke positie innemen. Ter zake zijn wij voornemens het advies in te winnen van de Commissie Gelijke Behandeling. In een recente analyse 16 is gekeken naar een aantal gemeentelijke onderzoeken naar de redenen waarom personen de (contacten rondom de) aanvraag van een bijstandsuitkering niet doorzetten (zgn. afhakers) en de wijze waarop ze daarna in hun levensonderhoud voorzien. Op de vraag hoe men na afhaken in het levensonderhoud voorziet blijkt dat velen op het moment van onderzoek inkomsten uit werk, studie of een uitkering hebben (60% tot 80%). De restantpercentages worden veelal gevormd door de categorie “onbekend” (waaronder de verhuisden). Voor zover gemeenten conclusies uit bovengenoemde onderzoeken trekken achten zij de situatie bij niet doorgezette aanvragen niet alarmerend. De inschatting is dat dit risico bij invoering van de werkleerplicht niet significant zal toenemen. 5d. Financieringssystematiek Bij de werkleerplicht moet op een tweetal punten de financiering worden geregeld. Ten eerste moet de financiering van de voorzieningen gericht op arbeidsinschakeling en opleidingen worden geregeld, opdat geen beroep hoeft te worden gedaan op een voorziening voor kosten van levensonderhoud. Reguliere opleiding wordt in principe gefinancierd via het bekostigd onderwijs. Voor andere vormen van scholing (niet-reguliere opleiding) kan de gemeente de re-integratiemiddelen uit de WWB (het W-deel) aanwenden, waar het gaat om een voorziening gericht op arbeidsinschakeling. Het bestaande budget volstaat naar verwachting hierbij. Ten tweede is dat de financiering van de inkomensvoorziening, voor zover deze noodzakelijk is. Voor deze voorziening wordt aangesloten bij de bestaande budgetsystematiek van de WWB. Daarmee wordt aangesloten bij de bestaande prikkel in de WWB voor gemeenten om het beleid zoveel mogelijk te richten op duurzame uitstroom uit een inkomensvoorziening en het voorkomen van instroom in deze voorziening. De raming van het macrobudget voor het bijstandbudget en de raming van het macrobudget voor inkomensvoorziening voor jongeren zullen tezamen het budget I-deel vormen, dat met het verdeelmodel WWB wordt verdeeld. In het onderhoudstraject WWB 2009 wordt de vraag meegenomen, of het verdeelmodel moet worden aangepast. Met de VNG zijn meerjarige macrobudgetten I-deel afgesproken die gelden voor de jaren 2008-2011. Afgesproken is dat jaarlijks wel wordt gecorrigeerd voor effecten rijksbeleid. Het afschaffen van bijstand tot 27 jaar en het introduceren van een nieuwe voorliggende inkomensvoorziening voor deze groep, waarvan de kosten in het budget I-deel worden meegenomen, zijn beiden effecten van rijksbeleid. Zowel het wegvallen van bijstandsuitgaven voor jongeren tot 27 jaar, als het ontstaan van uitgaven voor de inkomensvoorziening voor jongeren tot 27 jaar worden daarom als effecten van rijksbeleid verwerkt in de budgetten I-deel 2009-2011, voor zover deze nog niet in de MLT, die de basis vormt van de afspraken met de VNG, zijn verwerkt.
16
Meta-analyse “Afhakers aan de poort” , SZW, oktober 2007.
9
6. Positionering werkleerplicht ten opzichte van de Wet werk en bijstand Gemeenten zijn actief op het terrein van de aanpak van jongeren. Veel gemeenten voeren een beleid waarbij jongeren die een beroep doen op bijstand meteen aan het werk worden gezet (workfirst). Daarbij is de inzet hen te begeleiden naar regulier werk. De prikkel van de financieringswijze van de bijstand speelt hierbij een rol. De aanpak van gemeenten voor jongeren levert een betekenisvolle bijdrage aan het terugdringen van de jeugdwerkloosheid. Met de werkleerplicht willen wij het instrumentarium ter bestrijding van de jeugdwerkloosheid versterken. Daartoe willen wij het recht op bijstand vervangen door een recht op ondersteuning bij scholing en werk. De prioriteit van de werkleerplicht ligt primair bij het aanbod aan jongeren: werken of leren of een combinatie ervan. Secundair is, in voorkomende gevallen, de inkomensvoorziening voor jongeren. Dit is een wezenlijke verandering ten opzichte van de Wet werk en bijstand (WWB), waarbij de functie van de inkomenswaarborg een zwaarder accent heeft. De werkleerplicht wijzigt de set van rechten en plichten, zowel voor jongeren als voor de gemeente. De WWB regelt thans een, tegen de gemeente afdwingbare, aanspraak op bijstand. Aan die aanspraak zijn voorwaarden voor de bijstandsgerechtigde verbonden, gericht op arbeidsinschakeling. Voorts zijn gemeenten op grond van de WWB verplicht een verordening vast te stellen met betrekking tot de ondersteuning bij de arbeidsinschakeling en het aanbieden van voorzieningen die daarop zijn gericht. Dit betreft zowel personen met een bijstandsuitkering, als niet-uitkeringsgerechtigden. Individueel opeisbare aanspraken terzake van deze ondersteuning met bijkomende voorzieningen ontstaan slechts, voor zover de gemeenten daarin in de genoemde verordening voorzien. Zoals hiervoor is aangegeven, voeren veel gemeenten een workfirst-aanpak. Deze aanpak geldt echter niet bij alle gemeenten en in gemeenten die deze aanpak hanteren gelden vaak bepaalde leeftijdscategorieën. In het kader van de werkleerplicht gaat workfirst voor alle gemeenten gelden waar het jongeren tot 27 jaar betreft, waarbij een werkaanbod het recht op bijstand vervangt. De nieuwe regeling van de werkleerplicht zal inhouden dat jongeren een tegen de gemeente afdwingbare aanspraak op een werk- of leeraanbod zullen krijgen, met als spiegelbeeld een plicht van de gemeente om terzake een aanbod te doen, afgestemd op de omstandigheden waarin de individuele jongere verkeert. Bij de WWB leidt het niet nakomen van de arbeidsverplichting tot een tijdelijke verlaging of weigering van de bijstand; blijvende weigering is niet mogelijk. Bij de werkleerplicht bestaat, in voorkomende gevallen, alleen dan recht op een inkomensvoorziening als de jongere het gemeentelijke aanbod accepteert. Bij deze positionering van de werkleerplicht hebben wij het rapport van de Wetenschappelijke Raad voor Regeringsbeleid (WRR) “De verzorgingsstaat herwogen” 17 betrokken. De WRR stelt in dit rapport voor om het recht op een uitkering voor werkloze jongeren te vervangen 17
WRR, Verzorgingstaat herwogen, 2006.
10
door een recht op werk of opleiding. De Raad stelt dat een verdere aanscherping van de plichten nodig is om de sociale zekerheid betaalbaar te houden. De WRR wijst er op dat de noodzaak van een voldoende grote arbeidsparticipatie voor uitkeringsgerechtigden betekent dat ze zoveel mogelijk betrokken moeten blijven in leer- en werkprocessen omdat langdurig werkverzuim of werkloosheid vaak funest is voor toekomstige kansen op de arbeidsmarkt. Gelet op het vorenstaande overwegen wij met het oog op de werkleerplicht een afzonderlijke wettelijke regeling te treffen, welke voor de doelgroep in de plaats treedt van de WWB. 7. Financiële paragraaf In het Coalitieakkoord is een taakstelling voor de werkleerplicht opgenomen. Onder de noemer ‘bijstand vanaf 27 jaar’ een ombuiging opgenomen van € 250 miljoen structureel. Deze besparing is netto, dus na aftrek van eventuele (extra) kosten voor leren en voor inkomensvoorzieningen 18 . Bij de berekening van deze taakstelling werd uitgegaan van het aantal jongeren in de WWB, zoals dat op dat moment bekend was (39.000; stand juni 2006). Het aantal jongeren is inmiddels gedaald; eind april 2007 was het aantal gedaald naar 28.940 jongeren. Uitgaande van dit aantal resulteert een netto taakstelling voor de werkleerplicht van 181 miljoen in 2011. Het afschaffen van de bijstand voor jongeren onder de 27 jaar leidt tot een besparing van circa 365 miljoen. Hier zullen meerkosten tegenover komen te staan voor onderwijsvoorzieningen en inkomensvoorziening. Hier is een bedrag van 184 miljoen voor gereserveerd. Afhankelijk van de verdere uitwerking van de leerwerkplicht zal dit bedrag worden verdeeld over de onderwijs- en inkomensvoorzieningen. Bij de nadere uitwerking zullen de financiële gevolgen conform artikel 2 van de Financiële verhoudingswet in kaart worden gebracht. 8. Consultatie Bij de uitwerking van de werkleerplicht zijn diverse relevante partijen geconsulteerd. In de consultatieronde zijn de uitgangspunten van de werkleerplicht voorgelegd. Naast het Uitvoeringspanel (waarin VNG, Divosa en gemeenten vertegenwoordigd zijn) en de VNG is de werkleerplicht besproken met SER en LCR. De Ingrado (Vereniging voor leerplichtambtenaren) zal eveneens worden geraadpleegd bij de uitwerking van de leerwerkplicht in een wetsvoorstel. De uitkomst van alle consultatierondes zal worden betrokken bij de nadere uitwerking van de werkleerplicht. Hieronder wordt ingegaan op de advisering door het uitvoeringspanel en op het standpunt van de VNG. Het Uitvoeringspanel (UP) zet in zijn advies vraagtekens bij de inkomensvoorziening voor de zogeheten niet-kunners. Het zou een voorliggende voorziening worden die lager is dan de bijstandsuitkering. Het kan betekenen dat een jongere onder de 27 jaar daarmee beneden de armoedegrens komt. Het UP vraagt om nog eens te kijken of de werkleerplicht niet binnen de WWB geregeld kan worden. Daarmee zou het probleem van het vangnet voor niet-kunners mogelijk worden opgelost. Het UP kaart het bereik van de jongeren aan die zich niet bij de gemeente melden. Eveneens adviseert het UP om na te gaan of de leeftijdsgrens van 27 jaar mogelijk in strijd komt met het Europese verbod op leeftijdsdiscriminatie c.q. met het 18
TK 2006-2007, 30 891, nr. 4, p. 40 en 41.
11
gelijkheidsbeginsel. Uit een eerste ambtelijke juridische verkenning komt naar voren dat deze strijd niet aanwezig wordt geacht: het gegeven dat het bij deze groep gaat om personen zonder arbeidsverleden, dan wel met een beperkt arbeidsverleden, wordt dezerzijds een voldoende rechtvaardiging geacht voor een specifiek op deze doelgroep gerichte regeling, waarin een extra accent wordt gelegd op de toeleiding naar de arbeidsmarkt. De VNG heeft gereageerd op de beleidsnota en de gekozen uitgangspunten. De VNG blijft nauw betrokken bij de uitwerking van de werkleerplicht en de bijbehorende ramingen en zal in dat proces met een uitgebreidere reactie komen. De VNG onderschrijft het streven dat jongeren via scholing en/of werk participeren in de maatschappij. De WWB biedt gemeenten instrumenten om jongeren in de bijstand aan de slag te gaan en dat doen gemeenten dan ook: het aantal jongeren in de bijstand daalt. De werkleerplicht zou volgens de VNG een extra instrument moeten zijn om jongeren te laten participeren, naast andere maatregelen zoals preventie om voortijdig schooluitval tegen te gaan. De VNG is van mening dat de eerste contouren van de werkleerplicht niet het beeld bevestigen dat hier sprake is van een extra instrument dat meerwaarde biedt voor zowel jongeren als gemeenten. Een belangrijke groep jongeren blijft in de nieuwe wet nog steeds buiten beeld van instanties, namelijk de nietmelders die mogelijk arbeidsmarktkansen mislopen. De VNG vraagt of voor de nieuwe wet aansluiting moet worden gezocht met de financieringssystematiek van de WWB, gelet op de discussie hieromtrent. Vorenstaande uitkomsten en de nog in te winnen uitkomsten van de consultatieronden betrekken wij bij de uitwerking van de werkleerplicht.
12
