Belastingen op gsm-antennes HET HOGE RECHTSCOLLEGE ZENDT POSITIEVE GOLVEN UIT De lokale overheden hebben eind 2006 - begin 2007 twee belangrijke overwinningen behaald in hun rechtsgeschil met de gsm-operatoren. Een bijdrage in deze rubriek besprak reeds de vraag: “kan een gemeente belastingen heffen op gsminfrastructuren?”1. Dankzij een belastingreglement van de provincie Namen kon de Raad van State eindelijk antwoorden op deze vraag. Er bestaat echter nog steeds een controverse over de jurisprudentie van het Hof van Cassatie. Verschillende gsm-operatoren hebben reeds meermaals een beroep tot nietigverklaring aangetekend tegen belastingreglementen met betrekking tot gsm-infrastructuren. De Raad van State heeft herhaaldelijk afstand van instantie2 vastgesteld en tweemaal een beroep tot nietigverklaring3 verworpen. Deze arresten vormen een mooie gelegenheid om nader in te gaan op de analyse, die we reeds in een vorig artikel bespraken4.
Arrest “Provincie Namen”: de draagkracht van gsm-operatoren In dit arrest verwerpt de Raad van State de algemeen gebruikte middelen om de wettelijkheid van belastingreglementen op gsm-infrastructuren te betwisten. Hoewel ze betrekking hebben op een provinciaal reglement, kunnen de leringen die uit dit arrest kunnen worden getrokken, ook op gemeentelijk niveau worden toegepast. Bij besluit van 17 oktober 1997 nam de Naamse provincieraad een belastingreglement aan over de masten en de zend- en ontvangsteenheden van het gsm-netwerk. In zijn verzoek tot nietigverklaring voerde de operator verschillende middelen aan, waarvan geen enkele door de Raad van State werd toegewezen. In zijn eerste middel riep de eiser de schending in van de artikelen 10, 11 en 172 van de Grondwet, die het gelijkheidsbeginsel voor belastingen bevestigen. Hij was van oordeel dat de belasting discriminerend is doordat ze de exploitanten van masten en zend- en ontvangsteenheden van het gsm-netwerk treft, en niet de exploitanten van communicatiestructuren die bestemd zijn voor andere middelen tot overdracht van woorden of gegevens. Als voorbeeld vermeldde de eiser met name de masten en verbindingsstations voor televisieen radio-uitzendingen, evenals de veiligheids- en radiotransmissiediensten voor taxidiensten. 1
Ramelot, Vincent "Belasting op gsm-infrastructuren: een beetje meer koren op de molen van de gemeenten”, in Nieuwsbrief-Brussel, 2006/5, blz. 22-24. Dit artikel is ook beschikbaar op onze website : www.avcbvsgb.be/nl/mati/fis/belastingen-gsm-infrastructuur.htm 2 RvS nr. 164.988 van 22 november 2006, Belgacom Mobile vs. gemeente Schaarbeek; RvS nr. 161.002 van 5 juli 2006, Mobistar vs. gemeente Leuven. 3 RvS nr. 166.441 van 10 januari 2007, Belgacom Mobile vs. gemeente Fosses-la-Ville, Inforum, nr. 217515; RvS nr. 166.442 van 10 januari 2007, Belgacom Mobile vs. provincie Namen, Inforum, nr. 217516. 4 Voor de antecedenten, cf. Ramelot, Vincent, “Heffingen op gsm-infrastructuur: een veldslag, geen oorlog”, in Nieuwsbrief-Brussel, 2005/5, blz. 17-19 (Dit artikel is ook beschikbaar op onze website : www.avcbvsgb.be/nl/mati/fis/gsm.htm), en “Belasting op gsm-infrastructuren: een beetje meer koren op de molen van de gemeenten”, in Nieuwsbrief-Brussel, 2006/5, blz. 22 e.v.
Olivier Evrard – Nieuwsbrief nr. 2 – mei 2007
De Raad van State erkent dat de verschillende categorieën genoeg gemeenschappelijke punten hebben om als vergelijkbaar te worden beschouwd, aangezien het in beide gevallen gaat om masten voor antennes. Hij was echter van oordeel dat het verschil in behandeling dat uit het belastingreglement kan worden opgemaakt, gerechtvaardigd is door de draagkracht van de gsm-operatoren. Op die manier is het verschil in behandeling objectief gerechtvaardigd, evenredig met het nagestreefde doel. Het is interessant te benadrukken dat de Raad van State deze conclusie heeft getrokken uit een relatief brede interpretatie van de formele motivering die vervat is in het aangevochten reglement. Deze bepaalt dat de belasting ertoe strekt de provincie de nodige financiële middelen te verschaffen om een budgettair evenwicht te bereiken en dat zij bijdraagt tot een billijke verdeling van de fiscale lasten tussen de verschillende categorieën van belastingplichtigen. De Raad van State voegt daaraan toe dat de omvang van de winst die gehaald wordt uit de exploitatie van mobilofonienetten, zoals algemeen bekend niet te vergelijken is met die van andere communicatienetwerken. In zijn tweede middel hield de operator staande dat het reglement niet berust op aannemelijke, relevante en exacte motieven, volgend uit het dossier dat tijdens de opstelling van het reglement of de hierin vervatte motivering werd aangelegd. De Raad van State oordeelde dat de doelstelling die in de preambule vermeld wordt en tot doel heeft financiële middelen te verschaffen, aannemelijk en relevant is. In zijn derde middel achtte de operator dat het belastingreglement het algemene beginsel van vrijstelling van belasting op goederen die bestemd zijn voor activiteiten die vallen onder een openbare dienst, schendt, voor zover de gsm-operatoren onderworpen zijn aan bepaalde verplichtingen van de openbare dienst betreffende de dekking van het nationale grondgebied. De Raad van State wijst erop dat volgens artikel 172, 2e lid, van de Grondwet “geen vrijstelling of vermindering van belasting kan worden doorgevoerd dan door een wet”. Naar aanleiding hiervan vestigt hij er de aandacht op dat er geen algemeen rechtsbeginsel bestaat voor de vrijstelling van belasting op goederen van een privé-persoon die bestemd zijn voor een openbare dienst5. Het vierde middel is geput uit de schending van artikel 3quater van de richtlijn 90/388/EEG betreffende de mededinging op de markten voor telecommunicatiediensten. Dit artikel luidt als volgt:“De lidstaten zorgen ervoor dat alle thans voor exploitanten van mobiele en persoonlijke communicatiesystemen bestaande beperkingen ten aanzien van de opbouw van eigen infrastructuur, het gebruik van door derden aangeboden infrastructuur en het gezamenlijk gebruik van infrastructuur, andere diensten en terreinen, worden opgeheven, mits het gebruik van dergelijke infrastructuur beperkt blijft tot de in de vergunning of machtiging van de exploitant bepaalde werkzaamheden”. De Raad van State past het arrest toe dat 5
Cf. echter: Burg. Rb. Namen, 14 september 2005, Inforum, nr. 218105 en Burg. Rb. Luik, 4 november 2002, Inforum, nr. 192436: “Dat de uitzendingspylonen en/of –masten, die zijn bestemd voor een globaal, mobiel communicatiesysteem en die worden beoogd door het gemeentelijk reglement in geschil, vormen installaties, die in verband staan met het openbaar telecommunicatienetwerk, waarvan de verweerder operator is. Dat de belasting in geschil in strijd is met het systeem van kosteloos gebruik van het openbaar domein, geregeld door de wet (…) van 21 maart 1991 (betreffen de hervorming van sommige economische overheidsbedrijven), die met name de heffingsbevoegdheid van de gemeenten beperkt, overeenkomstig art. 170, par. 4 van de Grondwet.”
Olivier Evrard – Nieuwsbrief nr. 2 – mei 2007
uitgesproken werd door het Europees Hof van Justitie, en stelt terecht dat fiscale maatregelen niet onder artikel 3quater vallen, tenzij deze maatregelen rechtstreeks of onrechtstreeks operatoren bevoordelen die ten nadele van nieuwe operatoren over speciale of exclusieve rechten beschikken of hebben beschikt, en ze op een merkbare wijze het concurrentievermogen6 beïnvloeden. Het hoge rechtscollege doet opmerken dat dit niet het geval is voor dit belastingreglement en dat het overigens niet staande wordt gehouden door de eiser.
Arrest “Gemeente Fosses-la-Ville” In een arrest dat diezelfde dag werd uitgesproken en ditmaal een belastingreglement van de gemeente Fosses-la-Ville betreft, verwerpt de Raad van State dezelfde middelen. De rechtszaak stelde de Raad van State echter niet in de mogelijkheid het vraagstuk rond de discriminatie tussen verschillende categorieën van personen aan te snijden. Enerzijds had het reglement ook betrekking op telecommunicatiepylonen en -masten. Anderzijds gaf de operator niet aan welke de andere pylonen en masten zijn die niet onderworpen zijn aan de belasting en die vergelijkbaar zouden zijn met die welke door het reglement beoogd worden. De draagwijdte van een arrest tot verwerping De kracht van gewijsde die de arresten van de Raad van State hebben, heeft enkel betrekking op de middelen die in het kader van het arrest aangevoerd worden. De Raad van State kan een belastingreglement steeds nietig verklaren op basis van andere middelen in het kader van een ander verzoek tot nietigverklaring. Het arrest tot verwerping, uitgesproken door de Raad van State, is niet bindend voor de hoven en rechtbanken van rechterlijke orde, ook al worden dezelfde middelen aangevoerd tussen dezelfde partijen.
Het Hof van Cassatie zit niet op dezelfde golflengte Het rechtsgeschil zou wel eens opnieuw kunnen opduiken voor de rechtbanken van eerste aanleg in het kader van de bezwaren die ingediend worden tegen belastingheffingen. Artikel 159 van de Grondwet bepaalt immers dat hoven en rechtbanken arresten en reglementen die strijdig zijn met de wet, niet mogen toepassen. En nu worden de zaken ingewikkelder. Met het arrest van 17 november 20067 neemt het Hof van Cassatie immers een standpunt in dat lijnrecht ingaat tegen dat van de Raad van State, betreffende de toepassing van de beginselen gelijkheid en niet-discriminatie8 op de belastingreglementen die enkel betrekking hebben op gsm-infrastructuren. 6
Arrest uitgesproken in de samengevoegde zaken C-544/03, Mobistar nv vs. gemeente Fléron en C-545/03, Belgacom Mobile vs. gemeente Schaarbeek, Inforum, nr. 203861. Cf. ons artikel, Ramelot, Vincent, Op. cit. 7 Cass. 17 november 2006, rolnummer: F040014N. 8 De modaliteiten van de controle op de naleving van de beginselen van gelijkheid en niet-discriminatie werden door het Arbitragehof vastgelegd: “De grondwettelijke regels van de gelijkheid en de niet-discriminatie sluiten niet uit dat een verschil in behandeling tussen bepaalde categorieën van personen wordt ingesteld, voor zover dat verschil op een objectief criterium berust en het redelijk verantwoord is. Dezelfde regels verzetten er zich overigens tegen dat categorieën van personen, die zich ten aanzien van de aangevochten maatregel in wezenlijk
Olivier Evrard – Nieuwsbrief nr. 2 – mei 2007
In deze zaak verplicht het reglement de heffing op relaisstations voor telefoonverbindingen, die zichtbaar zijn vanaf de openbare weg, met uitsluiting van andere masten, pylonen en antennes. Behalve het budgettair evenwicht beoogt de motivering in de preambule een degelijke ruimtelijke ordening wegens de landschapsverstoring door deze relaisstations9. Het Brusselse Hof van Beroep was van oordeel dat het onderscheidingscriterium berust op een objectieve en redelijke rechtvaardiging, zoals vermeld in de preambule van het reglement10. Voor het Hof van Cassatie daarentegen is de rechtvaardiging van het verschil in behandeling niet redelijk en objectief, gezien het doel en de gevolgen van de belastingheffing. Er bestaat immers geen redelijk verband tussen de rechtvaardiging van het verschil in behandeling en het doel van het belastingreglement. De zaak werd doorverwezen naar het Hof van Beroep in Antwerpen. In werkelijkheid bevestigt het Hof van Cassatie de jurisprudentie van verschillende rechtbanken van eerste aanleg, die hadden geoordeeld dat de verbetering van de financiële situatie van de gemeenten geen objectieve en redelijke rechtvaardiging van het verschil in behandeling vormt11. Wedden dat de recente jurisprudentie van de Raad van State de rechtscolleges van de rechterlijke orde gunstig zal beïnvloeden? Tot besluit kunnen we stellen dat de voornaamste obstakels voor de belasting op infrastructuren voor mobilofonie nu weggewerkt zijn, maar dat de gemeenten voorzichtigheidshalve toch best belastingreglementen aannemen die tevens betrekking hebben op de andere systemen voor verzending en/of ontvangst van communicatiesignalen, om het netelige principe van de non-discriminatie te omzeilen.
verschillende situaties bevinden, op identieke wijze worden behandeld, zonder dat daarvoor een redelijke verantwoording bestaat. Het bestaan van een dergelijke verantwoording moet worden beoordeeld rekening houdend met het doel en de gevolgen van de betwiste maatregel en met de aard van de terzake geldende beginselen; het gelijkheidsbeginsel is geschonden wanneer vaststaat dat geen redelijk verband van evenredigheid bestaat tussen de aangewende middelen en het beoogde doel.” (Arb., nr. 1/94, 13 januari 1994, B.S., 1 februari 1994, blz. 2000); en op fiscaal gebied opnieuw bevestigd, zowel door de Raad van State (RvS nr. 117.110 van 17 maart 2003) als door het Hof van Cassatie (Cass. 6 mei 1999, rolnummer: P980088F). 9 Het is belangrijk erop te wijzen dat het algemeen geweten is dat het heffen van belastingen aangewend moet worden om de nodige middelen te verkrijgen teneinde de door het bestuur aangeboden diensten te financieren (cf. RvS nr. 17.514 van 16 maart 1976, gemeente Holsbeek). Het nastreven van een niet-fiscaal doel is een misbruik van bevoegdheid. Dit beginsel moet echter gematigd worden. Uit de jurisprudentie van de Raad van State blijkt immers dat niets een administratieve overheid verbiedt, wanneer zij belastingen invoert die gerechtvaardigd worden door de toestand van haar financiën, om een nevendoel voor de aanmoediging of ontmoediging van bepaalde activiteiten te vervolgen (cf. RvS nr. 117.110 van 17 maart 2003, de stad La Rocheen-Ardenne). 10 Beroep, Brussel, 18 december 2003, Inforum, nr. 194492; voor een analyse van dit arrest, cf. Bollen, Sylvie in “Taxes sur les pylônes GSM: jurisprudence commentée”, Mouv. Comm. 10/2004, pp. 435 e.v. 11 Burg. Rb. Bergen, 27 februari 2002, Inforum, nr. 181454; Burg. Rb. Bergen, 16 februari 2005, Inforum, nr. 208878: “het onderscheid tussen eigenaars van gsm-antennes en eigenaars van andere pylonen, masten of antennes biedt, in het licht van het doel van het belastingreglement, nl. de verbetering van de financiële situatie van de gemeente, geen enkele objectieve en redelijke rechtvaardiging” (vert.).
Olivier Evrard – Nieuwsbrief nr. 2 – mei 2007
In de achteruitkijkspiegel Ramelot, Vincent, « Belasting op gsm-infrastructuren: een beetje meer koren op de molen van de gemeenten », in Nieuwsbrief-Brussel nr. 2006/5, blz. 22-24. Dit artikel is ook beschikbaar op onze website: www.avcb.be/mati/fis/taxes-antennes-gsm.htm Ramelot, Vincent, « Heffingen op gsm-infrastructuur: een veldslag, geen oorlog », in Nieuwsbrief-Brussel, nr. 2005/5, blz. 17-19. Dit artikel is ook beschikbaar op onze website: www.avcb-vsgb.be/nl/mati/fis/gsm.htm
Olivier Evrard – Nieuwsbrief nr. 2 – mei 2007
