BELANGEN BEHEREN Natura 2000 in de Voordelta

BELANGEN BEHEREN Natura 2000 in de Voordelta

Voorwoord In 1978 publiceerde de bioloog dr. Dick Hillenius “Wat is natuur nog?” In dat boek becommentarieerde Hillenius 24 schoolwandplaten van de bekende educatieve schilder M.A. Koekoek. De platen, daterend uit het begin van de vorige eeuw, geven een mooi beeld van de Nederlandse natuur van 100 jaar geleden. Het kan geen toeval geweest zijn dat wijlen Hillenius (hij overleed in 1987) de platen van Koekoek juist aan het eind van de jaren ’70 uit de vergetelheid haalde. In die tijd heerste een breed gevoelde ongerustheid over de staat van de natuur. Berichten over gifbelten en stervende bossen waren aan de orde van de dag. Toch constateerde Hillenius in zijn boek dat er ook toen sprake was van een aantal hoopgevende ontwikkelingen. Een jaar na publicatie van : “Wat is natuur nog?” werd de Europese Vogelrichtlijn aanvaard. In 1992 volgde de Habitatrichtlijn. Dertig jaar na het tot stand komen van de Vogelrichtlijn – samen met de Habitatrichtlijn het fundament van het Natura 2000-programma – zien we dat die hoopvolle signalen zich voortzetten. Zo is er de afgelopen decennia heel veel gebeurd op het gebied van natuurontwikkeling en de kwaliteit van de Noordzee. We hebben tijdig ingezien dat waardevolle ecosystemen als die in de Voordelta en op de Noordzee de moeite waard zijn om te beschermen. Gebieden die ook voor de mens belangrijk zijn en intensief worden gebruikt. Ook in de Voordelta staan natuur en menselijke activiteiten heel dicht bij elkaar. Zeehonden, talrijke vogelsoorten en andere flora en fauna delen het gebied met vissers, recreanten en de gebruikers van Maasvlaktes 1 en – straks – 2. Natura 2000 geeft ons de mogelijkheden om de natuur te beschermen, maar dat kan niet zonder de belangen van al die andere gebruikers zwaar te laten meewegen.

Het Beheerplan Voordelta laat zien dat het heel goed mogelijk is om al die belangen via constructief overleg en compromissen met elkaar in evenwicht te brengen. De werkwijze van de opstellers kan volgens ons als voorbeeld dienen voor de projectleiders, gebruikers en natuurbeschermers die voor de taak staan beheerplannen te ontwerpen voor de overige 161 Natura 2000-gebieden in Nederland. Dit boekje staat vol met tips over hoe je zoveel mogelijk natuur kan beschermen en tegelijkertijd zoveel mogelijk bestaand gebruik kan handhaven. Dat is van groot belang in ons overvolle Nederland. We bevelen dit boekje dan ook van harte aan!

Tineke Huizinga Staatssecretaris van V&W

Gerda Verburg Minister van LNV

Inhoud Inleiding

………………………………………..

06

1. Beheerplan Voordelta: de kaders …………….….

10

2. De rol van kennis en informatie …………….….

14

3. Het proces: lessen en inzichten ..………………

19

4. Partijen en hun belangen ………………………..

25

5. Van doelen naar maatregelen

………………..

35

6. Het eindresultaat ………………………………..

43

Epiloog

51

………………………………………..

Inleiding Dit boekje gaat over een uniek proces: het maken van een beheerplan voor de als Natura 2000-gebied aangewezen Voordelta in de Noordzee. Het ging om het allereerste beheerplan in Nederland. In het voorjaar van 2006 begonnen de Projectorganisatie Mainportontwikkeling Rotterdam (PMR) en Rijkswaterstaat dan ook aan een tocht waarvan route noch bestemming vastlagen. Een extra complicatie was dat het opstellen van maatregelen in het kader van Natura 2000 samenviel met de natuurcompensatie voortvloeiend uit de aanleg van Maasvlakte 2. Uiteindelijk bleek dat een blessing in disguise: door samenvoeging van deze operaties kon alles in één alles omvattende procedure worden afgehandeld. Wij hebben als opstellers van het beheerplan dus een aantal bijzondere ervaringen opgedaan. Die willen we via dit boekje graag delen met de mensen die de komende tijd de beheerplannen voor de overige 161 Natura 2000-gebieden gaan opstellen. We beseffen terdege dat elk gebied z’n eigen unieke kenmerken heeft, en dat onze lessen elders niet één op één kunnen worden toegepast. Toch zijn we een aantal “universele kenmerken” tegengekomen die volgens ons ook geldig zijn voor andere Natura 2000-gebieden. Bovendien kregen we veel positieve feedback over onze – toch niet alledaagse – manier van werken. Kort gezegd kwam die er op neer dat we veel tijd hebben geïnvesteerd in het kennis nemen van de zorgen en belangen van alle betrokken partijen. Een tweede karakteristiek van onze procesregie was de kwetsbaarheid waarmee we ons als overheid hebben opgesteld: we wisten dat hulp van anderen onmisbaar was bij de succesvolle voltooiing van ons werk. En die kwetsbaarheid betekende ook dat we soms zijn teruggekomen op besluiten omdat we ons door anderen hebben laten overtuigen. Tenslotte hebben wij ons best gedaan om maximale kwaliteit te leveren; dat mochten we dus ook verlangen van onze partners in het proces. We hopen dat dit boekje van nut zal zijn voor de opstellers van beheerplannen van de overige Natura 2000-gebieden. We wensen iedereen veel succes bij dat – soms moeilijke, maar altijd boeiende – proces. De auteurs Mariska Harte Bas Hoogeboom Ton IJlstra Marlies Langbroek Saskia Mulder

7

Leeswijzer Inhoudelijk bestaat dit boekje uit zes hoofdstukken. In hoofdstuk 1 plaatsen we het beheerplan Voordelta in zijn wettelijk kader: de Natuurbeschermingswet 1998, die met de Flora- en faunawet de Nederlandse implementatie regelt van de Europese Vogel- en Habitatrichtlijnen. In dit hoofdstuk gaan we ook in op Natura 2000 en op de koppeling tussen de aanwijzing van de Voordelta tot Natura 2000-gebied en de aanleg van Maasvlakte 2. In hoofdstuk 2 komen de rol van kennis en de kwesties rond het gebruik aan bod. We beschrijven welke gegevens we hebben gebruikt en waarom. Ook gaan we in op de belangrijke rol die plaatselijke belanghebbenden (moeten) spelen bij de kennis- en informatieverwerking. Hier bespreken we ook het heikele punt van bestaand en nieuw gebruik. Daarbij gaan we wat dieper in op het fenomeen “passende beoordeling”. In dit hoofdstuk staan ook een paar tips over hoe om te gaan met de weerstand tegen beperkende maatregelen. Hoofdstuk 3 behandelt de lessen en inzichten die we als opstellers van het beheerplan hebben opgedaan over de inrichting van het proces. Hoofdstuk 4 behandelt de betrokken partijen van natuurbeschermingsorganisaties via de recreatieondernemers tot de visserij en hun – vaak tegengestelde – belangen. Aan de hand van een paar concrete voorbeelden laten we zien hoe we tot een voor alle partijen aanvaardbaar resultaat zijn gekomen. Het hele proces was erop gericht om de instandhoudingsdoelstellingen uit het aanwijzingsbesuit te vertalen in maatregelen. Hoofdstuk 5 beschrijft in het kort hoe één en ander in zijn werk ging, inclusief de verwevenheid met de natuurcompensatie in het kader van de aanleg van Maasvlakte 2. Tenslotte zet hoofdstuk 6 de bereikte resutaten op een rij. De nadruk ligt hier op verwerving en behoud van draagvlak. Ook werpen we hier een korte blik in de toekomst door in te gaan op monitoring- en evaluatiekwesties.

9

1

[ hoofdstuk 1 ]

Beheerplan Voordelta: de kaders Het beheerplan Voordelta vindt zijn plaats in een aantal kaders van wettelijke, politieke, beleidsmatige, en Europese aard. In dit hoofdstuk gaan we in op de wettelijke inkadering van het beheerplan. De verplichting om een beheerplan te maken in het kader van Natura 2000 vloeit voort uit de Natuurbeschermingswet van 1998. Die regelt met de Flora- en faunawet de Nederlandse implementatie van de Europese Vogel- en Habitatrichtlijnen. De richtlijnen betreffen de bescherming van leefgebieden en soorten in natuurgebieden in de hele Europese Unie; samen vormen die gebieden het Natura 2000-netwerk. Nederland kent momenteel 161 Natura 2000-gebieden. Voor al die gebieden heeft het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) doelstellingen vastgesteld betreffende de instandhouding van plant- en diersoorten en hun leefgebieden (habitats). Die doelstellingen zijn neergelegd in de zogenaamde aanwijzingsbesluiten. Binnen drie jaar na vaststelling van zo’n aanwijzingsbesluit door de minister van LNV moeten de beheerders van en gebied (rijk en provincies) een beheerplan hebben opgesteld. Dat plan bevat maatregelen over het hoe, het waar en het wanneer om de in het aanwijzingsbesluit gestelde doelstellingen – plus het toegestane gebruik – te verwezenlijken. In de Voordelta is Rijkswaterstaat de grootste beheerder; daarom nam deze organisatie het voortouw bij het opstellen van het wettelijk verplichte beheerplan. Daarbij werkte RWS samen met de provincies ZuidHolland en Zeeland in hun rol van “medebevoegd gezag”. Ook het ministerie van LNV speelde een belangrijke rol vanwege haar beleidsmatige betrokkenheid bij recreatie, natuur en visserij. Bovendien moet de minister van LNV instemmen met het beheerplan. Regionale gemeenten, de betrokken waterschappen en maatschappelijke organisaties kregen, zoals we zullen zien, een belangrijke vinger in de pap. Het beheerplan Voordelta is in verschillende opzichten bijzonder. Het is het eerste plan dat voor een Nederlands Natura 2000-gebied is vastgesteld. Bovendien gingen in de Voordelta de aanwijzing tot Natura 2000-gebied en de compensatie voor de aanleg van Maasvlakte 2 hand in hand. Vanwege het grote belang voor de nationale economie zette de ophanden zijnde aanleg van Maasvlakte 2 – gelegen in het natuurgebied Voordelta – extra druk op de totstandkoming van het beheerplan. Maasvlakte 2 zou zeer waarschijnlijk significant negatieve effecten hebben op de ecologie van het gebied; volgens de Brusselse regels en de Natuurbeschermingswet moeten zulke effecten worden gecompenseerd. In deze gevallen verplicht de regelgeving om een formeel akkoord te vragen van de Europese Commissie. Omdat er maatregelen zouden worden genomen die beperkingen konden opleggen aan buitenlandse vissers was

11

[ GER VAN DE VELDE ]

“De visserij blijft aandacht vragen” Ger van de Velde-De Wilde, burgemeester van de gemeente Goedereede, kijkt met gemengde gevoelens terug op de totstandkoming van het beheerplan Voordelta. Natuurlijk, ze is blij dat de gemeenten in de regio “nadrukkelijk” zijn betrokken bij het hele proces, en dat ze in het Bestuurlijk Overleg voluit konden meediscussiëren over de ontwikkeling van het plan. Burgemeester Van de Velde roemt ook de instelling van de klankbordgroepen, die er uiteindelijk in slaagden het beheerplanproces uit het slop te trekken. “De zaak zat in het begin in een behoorlijke dip. Het leek erop dat alle stoplichten op rood gingen, dat de recreatie en de visserij enorm moesten inleveren.” Uiteindelijk, zegt de burgermeester, zijn ze er met de recreatiesector uitgekomen, al blijven er nog wat losse eindjes, zoals het al dan niet toestaan van het zogenaamde buggy kiten op het strand. Van de Velde: “Ik hoop dat die activiteit door een betere onderbouwing gehandhaafd kan blijven.” Maar voor het overige zijn de belangen van de recreatie-ondernemers “serieus meegewogen” en voor het grootste deel gehonoreerd. De positie van de visserij in dit krachtenveld zit haar echter dwars. Naast de recreatie is die sector “superbelangrijk” voor de gemeente Goedereede, waar zo ongeveer alle schakels van de visserijketen te vinden zijn: van scheepswerven via de Stellendamse vismijn tot visverwerkende bedrijven. Het gaat om vele honderden arbeidsplaatsen, direct en indirect. “De vissers zijn toch het kind van de rekening geworden,” zegt Van de Velde. “Zeker, de sector is akkoord met de maatregelen. Ze hebben hun handtekening gezet. Maar m’n gevoel zegt me dat we er nog niet zijn.” Over zes jaar vindt de herijking van het beheerplan plaats – en dan is het nog maar de vraag wat er gaat gebeuren met “open dossiers” zoals de garnalen- en de kleine kottervisserij, die de komende jaren moeten aantonen geen “significant effect” op de natuurdoelen te hebben. “De vissers zitten dus is een onzekere positie,” aldus Van de Velde. “Het huidige beheerplan is nog niet de laatste streep.” De visserij, zegt ze, blijft aandacht vragen. Niet alleen vanwege het beheerplan, dat voor delen van de sector toch een open einde heeft. Maar ook omdat er op de Noordzee meer gebieden op de nominatie staan om voor de visserij te worden gesloten. Reden genoeg voor de burgemeester van Goedereede om de komende jaren de vinger nauw aan de pols te houden en zich in te zetten voor een fair deal voor de visserijsector.

ook een zogeheten “notificatie” nodig in het kader van de Europese visserijregels. Deze procedures zijn met positief resultaat doorlopen. De natuurcompensatie voor Maasvlakte 2 en de maatregelen voor het Natura 2000-gebied zijn uiteindelijk in de vorm van een “bodembeschermingsgebied” en rustgebieden opgenomen in het beheerplan Voordelta. Zo sloegen we als opstellers van het plan twee vliegen in één klap en bleef burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties in het gebied een dubbele procedure bespaard. De tijdsdruk – de eerste spade voor Maasvlakte 2 moest tenslotte op 1 september 2008 de grond in – dwong de betrokken partijen om het beheerplan Voordelta versneld op te stellen. Dat had als lastige bijkomstigheid dat het aanwijzingsbesluit en de daarin vervatte instandhoudingsdoelstellingen nog niet klaar waren. Uiteindelijk is gekozen voor een gelijktijdige ontwikkeling van beheerplan en aanwijzingsbesluit (zie ook hoofdstuk 6). Voor 2008 hebben de minister van LNV en de provincies dezelfde regeling afgesproken voor de in dat jaar te maken beheerplannen.

13

2

[ hoofdstuk 2 ]

De rol van kennis en informatie Kennis en informatie zijn niet alleen van groot belang bij het opstellen van een beheerplan, maar ook bij het creëren van draagvlak. Opstellers van een beheerplan laten zich leiden door de instandhoudingsdoelstellingen uit het aanwijzingsbesluit. Je hebt kennis nodig om die doelen te behalen: welke soorten en leefgebieden zijn er in het gebied aanwezig, in wat voor staat verkeren ze, welke knelpunten staan het halen van de doelen in de weg, wat is de oorzaak van die knelpunten en nog veel meer. Om de instandhouding van planten, dieren en hun habitats mogelijk te maken moet je dus veel weten over de bestaande natuur in het gebied, over de fysieke en abiotische omstandigheden en, last but not least, over de manier(en) waarop het gebied wordt gebruikt en de gevolgen die dat gebruik heeft voor de verwezenlijking van de instandhoudingsdoelstellingen. Bij het maken van het beheerplan Voordelta zijn we uitgegaan van trendgegevens van de Stichting Vogelonderzoek (SOVON), gegevens uit het monitoringsprogramma (MWTL) van Rijkswaterstaat en van de nulmetingen in het kader van het onderzoek naar Maasvlakte 2. De natuurcompensatie voor Maasvlakte 2 is integraal onderdeel van het aanwijzingsbesluit en het beheerplan Voordelta. In het kader van die compensatie is veel extra onderzoek uitgevoerd, dat een schat aan zeer gedetailleerde informatie per soort en per leefgebied heeft opgeleverd. Die informatie was ook bruikbaar bij het bedenken van maatregelen voor de verwezenlijking van de instandhoudingsdoelstellingen. Bovendien is op een aantal punten aanvullend onderzoek gedaan, bijvoorbeeld naar een mogelijk belangenconflict tussen rustende zwarte zee-eenden en surfers rond een paar zandplaten voor de kust van Goeree. Ook is de relatie onderzocht tussen de schelpdiervisserij en fouragerende zwarte zee-eenden. Dit zijn twee voorbeelden van een serie onderzoeken die aan het beheerplan Voordelta ten grondslag liggen. Al dat onderzoek gaf ons als opstellers van dit beheerplan een kennisvoordeel – een voordeel dat zich bij andere beheerplanprocessen niet hoeft voor te doen. In dat geval moeten de opstellers andere manieren bedenken om aan de juiste informatie te komen. De sleutel tot succes zit hier in het betrekken van plaatselijke partijen bij de kennis- en informatieverwerving. Denk aan bijeenkomsten van partijen zoals natuurorganisaties, terreinbeheerders, vrijwilligers en gebruikers, die hun kennis op gebiedskaarten intekenen.

15

Joint fact finding: het IMARES-onderzoek Joint fact finding – het gezamenlijk (laten) uitvoeren van onderzoek – is een goede methode om vertrouwen in de gegevens te kweken. Zo heeft PMR opdracht gegeven aan IMARES om in samenwerking met onderzoeksbureau MarinX onderzoek te doen naar de inpassing van de visserij in de Voordelta. De onderzoeksvraag is gezamenlijk door PMR en de visserij- en natuurorganisaties geformuleerd. In het kader van het onderzoek heeft MarinX vissers geinterviewd en hun logboekbestanden geanalyseerd. Eén en ander heeft er voor gezorgd dat het onderzoeksresultaat een breed draagvlak had. Dat werd nog versterkt door de instelling van een auditcommissie, waarvoor zowel de visserij- als de natuurorganisaties een deskundige mochten voordragen. De door PMR benoemde voorzitter van de auditcommissie was prof. dr. Wim Wolff, emeritus hoogleraar mariene biologie aan de Rijksuniversiteit Groningen. Alle relevante stukken zijn in de loop van het proces aan deze commissie voorgelegd. Het onderzoek liet zien dat het uitsluiten van de zware boomkorvisserij in het bodembeschermingsgebied tot voldoende natuurcompensatie zou leiden. Uitsluiting van andere vormen van visserij was dan ook niet nodig. Deze inzet van experts heeft het beheerplanproces zeker verder geholpen. Over het algemeen kijken ze objectief naar het probleem in kwestie, ook in de perceptie van betrokken (maatschappelijke) partijen. Dat resulteert niet alleen tot draagvlak maar in sommige gevallen ook tot een ander inzicht in de achtergrond van bepaalde maatregelen. Dat kan leiden tot heroverweging en varianten die breder worden geaccepteerd. Dit is precies het resultaat van het IMARES-onderzoek geweest. Onze les: ook voor het bevoegd gezag is het nooit te laat om te leren!

Kwesties rond bestaand gebruik Een beheerplan geeft ook uitsluitsel over de manier waarop (bestaand) gebruik wordt geregeld. Daarbij gaat het om de vraag welke bestaande gebruiksvormen zonder vergunning doorgang kunnen vinden, en voor welke een vergunning nodig is in het kader van de Natuurbeschermingswet. Daartoe dient de “toets bestaand gebruik” (ofwel de “passende beoordeling”), die bekijkt of zulk gebruik significante effecten heeft op het verwezenlijken van de instandhoudingsdoelstellingstellingen uit het aanwijzingsbesluit. Het is van groot belang om nog voordat de passende beoordeling in gang is gezet met belanghebbende partijen overeenstemming te bereiken over de vorm, locatie en frequentie van bestaand gebruik. Het gaat erom dat er in het begin van het planproces een gezamenlijk referentiekader ontstaat met de beste en meest objectieve gegevens. Dat betekent dat je van de gegevens die je gebruikt na moet gaan of de kwaliteit daarvan voldoende geborgd is. Zo vermijd je heilloze discussies in een later stadium. Het is zaak een duidelijk onderscheid te maken tussen bestaand en nieuw gebruik. Al langer bestaand, regelmatig gebruik kan worden vrijgesteld van vergunningplicht als het geen significante effecten heeft op het verwezenlijken van de instandhoudingsdoelstellingen. Nieuw gebruik moet altijd worden getoetst op mogelijke (negatieve) effecten, en als die niet vallen uit te sluiten moet er een vergunning worden aangevraagd. Het is vervolgens aan de vergunningverlener om te bepalen of het nieuwe gebruik een vergunning nodig heeft of dat één en ander kan worden afgedaan met een eenvoudige verstorings- of verslechteringstoets. Het onderscheid tussen bestaand en nieuw gebruik heeft in de Voordelta veel stof doen opwaaien, want veel betrokkenen in de regio beschouwden de vergunningplicht als een feitelijk verbod op nieuwe activiteiten. Om deze discussie vlot te trekken hebben we een workshop georganiseerd over de toepassing van de Natuurbeschermingswet. Tijdens dit evenement, waarin ook vergunningverleners participeerden, hebben we samen met de betrokken partijen een paar concrete casussen uitgewerkt, waaronder een popconcert (Concert at Sea) op de Brouwersdam. De workshop heeft bij de deelnemers begrip gekweekt voor de natuurwetgeving en de perceptie bij de ondernemers weggenomen dat de vergunningplicht voor nieuwe activiteiten automatisch tot een verbod zou leiden. Ze beoordeelden deze wetgeving minder negatief, waardoor de discussie over gebruik op een constructieve manier kon worden voortgezet. Samenvattend kunnen we zeggen dat kennis en onderzoek – en de uitwisseling van informatie – grote invloed op het hele planproces uitoefenen.

17

[ LESSONS LEARNED ] • Stem informatie over bestaand gebruik af met de gebruikers • Gebruik concrete voorbeelden • Borg de kwaliteit van informatie • Een passende beoordeling is een voorwaarde voor een goed beheerplan, omdat veel instanties er naar verwijzen. Deel de conceptversie van de passende beoordeling in een vroeg stadium met de gesprekspartners. • Het is van belang om zoveel mogelijk kennis te vergaren. Als het budget beperkt is, maak dan gebruik van de gebiedsinformatie van lokale organisaties. Zorg ervoor dat deze kennis zo vroeg mogelijk door alle partijen wordt gedeeld.

De passende beoordeling De “passende beoordeling van bestaand gebruik” op plan-niveau heeft ons als opstellers van het beheerplan Voordelta de nodige hoofdbrekens gekost. De rol ervan in het beheerplanproces is onduidelijk. De wet voorziet in een vrijstelling van de vergunningsplicht voor bepaalde activiteiten die geen significant effect hebben op de natuurwaarden. Dit wordt bekeken aan de hand van de wettelijk verplichte “passende beoordeling” van het bestaande gebruik van het gebied; in de Voordelta gaat het dan vooral om de visserij en de recreatie. Wij zagen de passende beoordeling aanvankelijk als een verplicht nummer. Onderzoek werd of was al uitgevoerd en leverde voldoende inzicht en kennis op. Maar die vlieger ging niet op. Door het maken van de passende beoordeling moest er namelijk een Plan-MER komen, en dat betekende dat de Commissie MER een rol ging spelen bij de totstandkoming van de passende beoordeling. Ook de (bestuurs)rechter kijkt nauwkeurig naar de passende beoordeling en hoe die tot stand is gekomen. De Plan-MER, die de voorstellen uit het beheerplan toetste op hun positieve en negatieve effecten, heeft geleid tot verdere aanscherping van de voorgestelde maatregelen. Overigens zijn nut en noodzaak van de verplichte Plan-MER bij het maken van een beheerplan niet onomstreden. Het maken van een goede passende beoordeling is een complexe zaak. Het inventariseren van bestaand gebruik is lastig en tijdrovend; en soms zijn er onvoldoende gegevens over de natuurwaarden om een goede beoordeling te maken. Bovendien is het moeilijk te bepalen wanneer het effect van bestaand gebruik valt aan te merken als “significant”. Het is belangrijk om de passende beoordeling op een transparante manier uit te voeren en duidelijk aan te geven op welke aannames die gebaseerd is. Het is een voorwaarde voor een vruchtbare discussie met het bevoegd gezag, de gebruikers en de deskundigen op het gebied van natuur. Wij bevelen aan om de conceptversie van de passende beoordeling in een vroeg stadium te delen met de gesprekspartners. Hun suggesties kunnen de beoordeling nog sterker maken. Bijkomend voordeel van de passende beoordeling is overigens dat er een overzicht ontstaat van bestaand gebruik en wat de bestaande wet- en regelgeving daarover zegt. Tenslotte: het is van wezenlijk belang dat alle partijen vertrouwen hebben in de gebruikte gegevens. Als dat ontbreekt, ontstaan er steeds weer aanknopingspunten om instandhoudingsmaatregelen aan te vechten. We hebben namelijk ervaren dat iedereen voortdurend op zoek is naar de mazen in het net. Breng partijen dus bij elkaar om gegevens en informatie te delen (zie ook kader op pagina 14). In de woorden van de Amerikaanse schrijfster Margaret Fuller: “If you have knowledge, let others light their candles at it.”

19

3

[ hoofdstuk 3 ]

Het proces: lessen en inzichten De totstandkoming van het beheerplan Voordelta heeft waardevolle lessen opgeleverd over inrichting en verloop van het proces. Het is mensenwerk Het begint allemaal met de erkenning dat het bij processen zoals het maken van een beheerplan gaat om mensenwerk. Dat heeft een drietal gevolgen. Allereerst gaat het om de erkenning dat alle betrokken partijen, inclusief de overheid, fouten kunnen – en zullen – maken. Dat betekent aanvaarding van het feit dat óók de overheid als regisseur terug moet kunnen komen op eenmaal genomen beslissingen als tijdens het overleg blijkt dat die niet de juiste oplossing bieden. Zo hebben we ons oorspronkelijke besluit herzien om alle visserij op de Bollen van het Nieuwe Zand te verbieden om onze doelstellingen met betrekking tot de zwarte zee-eend te halen. De betrokken vissers bleken goede argumenten te hebben om dat verbod op een andere manier vorm te geven, namelijk door het gebied open te stellen in de periodes dat er geen eenden aanwezig zijn. Ten tweede: accepteer de emoties en gedragingen van je gesprekspartners. Sta niet direct op je achterste benen als iemand eens iets op de verkeerde manier zegt of z’n standpunt met veel emoties voor het voetlicht brengt. Bedenk dat het voor de betrokkenen dikwijls om heel vitale dingen gaat. Ten derde: waar mensen samenwerken ontstaan persoonlijke banden, die kunnen bijdragen aan een open uitwisseling van ideeën en mogelijkheden. Smeed zulke banden bij voorkeur met in eigen kring invloedrijke personen, die nuttig voorwerk kunnen doen en die beslissingen overtuigend aan hun achterban uit kunnen leggen. In het Voordelta-proces zijn we dergelijke relaties aangegaan met influentials bij de gemeenten, natuurorganisaties, de vissers en bij de recreatie-ondernemers.

Zoek aansluiting bij bestaande structuren Het is bijna een standaardreactie: aan het begin van processen zoals het maken van een beheerplan richten we een nieuwe stuur-, werk- of klankbordgroep op – en soms kan het niet anders, zoals we ook in de Voordelta gemerkt hebben. We hebben echter geleerd dat het nuttig kan zijn om succesvolle bestaande structuren te gebruiken. Zo hebben we op advies van Thijs Kramer, de te vroeg overleden gedeputeerde van Zeeland, het bestaande Bestuurlijke Overleg Voordelta gebruikt, zij het in een aan de situatie aangepaste samenstelling. De gesprekken binnen dit gremium, geleid door Kramers opvolger Frans Hamelink, hebben tot een positieve omwenteling in de verhoudingen gezorgd.

21

[ COBY VAN DEN BERG ]

“Onze haren stonden recht overeind” Coby van den Berg, voormalig bestuurslid van de belangenvereniging van recreatie-ondernemers op de kop van Goeree (VEERO), herinnert het zich nog goed. “Toen we voor het eerst hoorden over de plannen voor een zeereservaat,” zegt ze, “leek het er op dat de stranden helemaal op slot zouden gaan voor de recreatie”. En voor de recreatiesector op Goeree, waar jaarlijks twee miljoen overnachtingen plaatsvinden en waar op topdagen tot 30.000 dagjesmensen op bezoek komen, zou dat de nekslag zijn. In 2003 schoof Van den Berg namens haar achterban aan bij het Overleg Maatschappelijke Partijen en werd ze lid van de werkgroep zeereservaat. Vooral in het begin was het wennen. Van den Berg: “Je zat toch aan tafel met de natuurorganisaties, die we destijds als tegenstanders zagen. Alle meningen stonden haaks op elkaar.” Er werd volgens haar veel te makkelijk gepraat over het uitkopen van recreatie-ondernemers als dat beter was voor de natuur. “Onze haren stonden recht overeind,’’ aldus Van den Berg, in het dagelijks leven adjunct-directeur van het recreatiepark De Klepperstee in Ouddorp. Het onderhandelingsproces was langdurig en soms taai. Maar: “Iedereen kon recht-op-en-neer zeggen waar het op stond,” zegt Van den Berg. “Het was een gezamenlijke zoektocht, en die is over het algemeen goed verlopen.” Toch plaatst ze kanttekeningen. Het steekt de recreatie-ondernemers bijvoorbeeld dat bepaalde partners in het overleg naar de Raad van Sate zijn gelopen voor een verbod op het gebruik van kite buggies op het strand. “Je zit toch jaren met elkaar te praten, en wij als ondernemers zijn altijd voor de win-winsituatie gegaan,” zegt Van den Berg. “Je zou toch verwachten dat we op z’n minst op de hoogte gesteld zouden worden van de gang naar de rechter.” Over de toekomst zijn de recreatie-ondernemers in de Voordelta, net als de vissers, onzeker. “De afspraken zijn nu bruikbaar, en we geven ze een kans,” aldus Van den Berg. Maar hoe één en ander na de evaluatie van het beheerplan zal verlopen is haar volstrekt onduidelijk. “Wat gebeurt er als de tellingen laten zien dat de doelen niet worden gehaald? Dat hangt ons als een zwaard van Damocles boven het hoofd.”

Ook hebben we aansluiting gezocht bij de partijen die betrokken waren bij het zogenaamde Grevelingenconvenant. Natuurbeschermingsorganisaties en de recreatieve sector koesterden goede herinneringen aan dit succesvol afgeronde proces. Een “warm gevoel” dat nog doorgloeide toen wij ze aan tafel noodden voor overleg over de Voordelta.

Luister naar alle belanghebbenden Nodig tijdig regionale en lokale betrokkenen en belanghebbenden uit om naar hun opvattingen, ideeën en initiatieven te luisteren. Wij hebben hier na een stroeve en afstandelijke start veel tijd in geïnvesteerd. Dat heeft geleid tot opener en meer constructieve gesprekken.

Vind de juiste partners Dit lijkt een open deur, maar in werkelijkheid gaat het om een delicate en ingewikkelde zaak. Bedenk dat de potentiële partner die het eerst op de stoep staat niet noodzakelijkerwijs de meest invloedrijke is. In de Voordelta zijn we begonnen met het benaderen van landelijke koepelorganisaties zoals de RECRON, de HISWA, Natuurmonumenten, het Productschap Vis, enzovoorts. Zulke clubs hebben bijna altijd regionale afdelingen en vertegenwoordigers. Zo kwam de kern van onze gesprekspartners tot stand. Toen die er eenmaal was, hanteerden we het principe dat iedere belanghebbende welkom was. Deze open deur-politiek was zeer succesvol. Zorg ook voor continuïteit. We hebben meermalen ervaren dat personele wijzigingen leidden tot substantiële veranderingen in het proces. Dat gold niet alleen voor vertegenwoordigers van maatschappelijke organisaties. Ook in ons eigen team was er sprake van zulke wijzigingen. Na zulke personele veranderingen kostte het weer tijd om een vertrouwensband tussen de partners te creëren.

Voorkom verwarring Tijdens het Voordelta-proces liepen de totstandkoming van het beheerplan Natura 2000 en de regeling voor de natuurcompensatie Maasvlakte 2 parallel. Dat leidde tot de nodige verwarring, niet alleen bij onze directe partners maar ook bij de buitenwacht. Probeer het proces dus zo gefocust mogelijk te houden. Dit geldt niet alleen voor de procedure, maar ook en vooral bij de interpretatie en toepassing van de ingewikkelde terminologie van de Natuurbeschermingswet. Wat is bestaand gebruik? Wanneer is het vrijgesteld? Wanneer is een vergunning noodzakelijk? De overheid en haar maatschappelijke partners moeten hun kijk op deze en andere begrippen regelmatig op elkaar afstemmen.

23

“Een nuttig proces”

[ FRED REDEKER ]

Fred Redeker, lid van het bestuur van de HISWA en als zodanig lid van de Klankbordgroep Beheerplan Voordelta, herinnert het zich nog goed: “Het liep in het begin totaal niet. De Projectgroep [Mainportontwikkeling Rotterdam, PMR] communiceerde slecht en we hadden steeds met andere mensen te maken.” Er heerste groot onbegrip onder de regionale recreatie-ondernemers. “Het zeereservaat leek de waanzin ten top,” aldus Redeker, eigenaar van een jachthaven in Stellendam. “Die Maasvlakte was al één groot natuurgebied – waar was dat reservaat dan nog voor nodig?” Redeker en zijn collega-ondernemers hadden de sterke indruk dat ambtenaren er toe neigden “hun plannetjes achter hun bureau te bekokstoven,” zonder oog voor de schade die één en ander zou kunnen toebrengen aan de regionale economie en de werkgelegenheid. “Het gebied leek op slot te gaan, en de natuur zou bij de geringste twijfel voorrang krijgen.” Redeker: “Geen wonder dat de ondernemers de kont tegen de krib gooiden.” Met het aantreden van aantal nieuwe gezichten binnen PMR braken betere tijden aan. “Ze namen de tijd om naar ons te luisteren,” zegt Redeker. “De scherpe kantjes gingen er van af.” En zo kwam, in de woorden van de HISWA-bestuurder, een “nuttig proces” op gang. Gaandeweg bleek dat in de Voordelta natuur en recreatie elkaar maar heel weinig tegenkomen. Daardoor was het makkelijker compromissen te smeden, bijvoorbeeld over het gebruik van een deel van de kuststrook door zwarte zee-eenden en door wind- en kitesurfers. “Ook de natuur heeft een stukje ingeleverd,” zegt Redeker. Dat is volgens hem mede te danken aan clubs zoals Staatsbosbeheer en de Vereniging Natuurmonumenten, die Redeker – wellicht tot zijn eigen verbazing – heeft leren kennen als “praktisch en redelijk.” In de Voordelta is het goed afgelopen, maar Redeker heeft grote zorgen over de totstandkoming van de nog resterende beheerplannen in Nederland. “Dat is allemaal decentraal geregeld,” zegt hij. “En voor zo ver ik kan overzien heerst op dat niveau een groot gebrek aan deskundigheid.”

Wees duidelijk We hebben gemerkt dat het in (bijna) alle gevallen verstandig is om betrokken partijen niet te laten gissen naar onze intenties, ook als de betreffende boodschap minder plezierig is. Soms is terughoudendheid geboden, zoals in het geval van incomplete, onbetrouwbare of vertrouwelijke informatie. Maar meestal betaalt duidelijkheid over je bedoelingen zich dubbel en dwars terug in de bereidheid tot medewerking van alle betrokken partijen.

Wees bereid tot compromissen Compromissen in de sfeer van de natuurbescherming worden vaak met wantrouwen bekeken, maar alle partijen, inclusief de overheid, moeten zich realiseren dat “de” waarheid niet bestaat. Er zijn natuurlijk wel gradaties. Een rapport van een wetenschappelijke instelling telt bijvoorbeeld zwaarder dan de anekdotische kennis van een willekeurige burger. Een compromis draagt over het algemeen ook bij aan de vergroting van het draagvlak voor een bepaalde maatregel. Let wel op dat een compromis het halen van de instandhoudingsdoelstellingen niet in de weg staat! Daar kan je later bij de bestuursrechter grote problemen mee krijgen. “Haalbaar” en “betaalbaar” zijn belangrijke bestuurlijke randvoorwaarden, maar verwezenlijking van de doelstellingen in het aanwijzingsbesluit moet centraal staan.

Samen op weg We zeiden het al: “de” waarheid bestaat niet. Stel je dus open en kwetsbaar op tegenover je gesprekspartners; wij hebben gemerkt dat onze partners in het onderhandelingsspel die houding bijzonder waardeerden. Uiteindelijk gaat het om het halen van de instandhoudingsdoelstellingen uit het aanwijzingsbesluit. Als die dichterbij komen op een andere manier dan wij als overheid hadden bedacht is er geen reden die alternatieve methode terzijde te schuiven.

25

4

[ hoofdstuk 4 ]

Partijen en hun belangen Het succes van elk beheerplanproces staat of valt met de wederzijdse (h)erkenning van belangen. Als alle partijen (het bevoegd gezag en de belanghebbenden) de wederzijdse belangen scherp in het oog hebben zullen ze begrip voor elkaars standpunten tonen. Daarbij gaat het niet alleen om begrip van de kant van de overheid voor de belangen van ondernemers, natuurbeschermingsorganisaties en anderen. Ook de belangen van de overheid moeten worden erkend en gerespecteerd. Want die overheid is gehouden om op tijd te komen met een beheerplan, waarin de instandhoudingsdoelstellingen binnen een bepaald tijdsbestek en op een bepaalde manier moeten worden verwezenlijkt. Breng dit laatste van tijd tot tijd onder de aandacht. Niet onder het motto “het moet nou eenmaal”, maar om te laten zien dat een zelfbewuste, verantwoordelijke overheid er voor kiest om de belangenafweging op een professionele manier in goede banen te leiden. De belangrijkste les die we in dit verband in de Voordelta hebben geleerd is de volgende: neem samen de tijd om elkaars belangen te verkennen. Doe dat niet één op één, maar zo veel mogelijk gezamenlijk. Zo leren alle partijen elkaars belangen kennen en erkennen. Naast goede kennis van de natuurwaarden is dit een voorwaarde om het onderhandelingsproces – het loven en bieden over de te nemen maatregelen – tot een succes te maken.

Belangenafweging Met beleefd en begripvol luisteren zijn we er nog niet. Partijen verwachten ook dat hun belangen zichtbaar meewegen in het uiteindelijke besluit. Daarbij is het goed te bedenken dat de overheid beslist niet gehouden is om alle belangen, rijp en groen, in haar afwegingen te betrekken. Betrokken partijen moeten kunnen aantonen dat hun belangen niet zomaar uit de lucht komen vallen. Ook als overheid word je zo gedwongen om – aan de hand van feiten en cijfers – duidelijk uit te leggen waarom iets wel of niet mogelijk is. Al het gepolder laat onverlet dat de overheid beslist wat wel en wat niet mag in het betreffende gebied. Die bevoegdheid moet met zorg worden uitgeoefend. Want de kwaliteit van het afwegingsproces blijkt de meest kritische factor in eventuele bezwaarprocedures. De afwegingsmarge is ruim maar niet onbeperkt: in elk concreet geval zal de rechter de vraag stellen of een bepaald besluit genomen is op grond van een correcte belangenafweging. Voor de overheid geldt dus: wees transparant, laat zien wat je doet en onderbouw je beslissing met feiten.

27

De “Paaskwestie” Extra onderzoek waarin alle betrokkenen participeren kan verhitte gemoederen tot bedaren brengen. Een voorbeeld daarvan is de commotie rond een mogelijk rustgebied voor zwarte zee-eenden bij de Bollen van de Ooster voor de kust van Schouwen-Duiveland en Goeree. Uit telgegevens was gebleken dat de zwarte zee-eend het gebied tot diep in het voorjaar als winterrustgebied gebruikt. Daarom werd in het concept-beheerplan voorgesteld het gebied het hele jaar te sluiten. Het gebied is echter ook populair bij windsurfers; het toeristenseizoen begint met Pasen. Surfers en recreatie-ondernemers protesteeerden dan ook tegen de voorgestelde maatregel. Om de juiste gegevens boven water te krijgen zijn natuurorganisaties, surfers en ondernemers bij elkaar gezet in de zogenaamde “Brouwersdamsessies”. Bovendien zijn er rond Pasen extra tellingen van de zwarte zee-eend uitgevoerd. Op Tweede Paasdag 2007 hebben we voor de betrokken partijen een excursie georganiseerd naar de vuurtoren van Goeree om het aantal eenden en surfers in ogenschouw te nemen. Het resultaat: een verkleining van het betreffende rustgebied voor de zwarte zee-eend in het voorjaar, omdat de meeste vogels dan vertrokken zijn. Het seizoen voor de surfers kon per 1 april beginnen. Een voorbeeld van een compromis dat recht deed aan natuur en economie!

De natuur heeft een streepje voor In alle onderhandelingen komt vroeg of laat de vraag: “Welk belang is groter, dat van jou of dat van mij?” Een heilloze discussie, die we vaak omzeilen door de fictie te hanteren dat alle belangen van gelijk gewicht zijn. In de wereld van de natuurbescherming werkt dat echter niet: alleen al door de aanwijzing van een gebied en de in die aanwijzing vervatte instandhoudingsdoelstellingen krijgt de natuur een streepje voor. Het natuurbelang is alleen ondergeschikt aan de veiligheid, bijvoorbeeld bij de bescherming van het land tegen het water. Het idee “de natuur eerst” heeft zijn oorsprong in de Natuurbeschermingswet; het is een belang dat door alle partijen moet worden erkend. Alleen dan kunnen maatregelen in een latere fase worden getoetst aan feiten en kennis, en alleen dan is zo’n toetsing acceptabel voor alle betrokkenen. Dit neemt niet weg dat de overheid alles moet doen wat in haar vermogen ligt om de nadelige gevolgen van de maatregelen zoveel mogelijk te verzachten.

Partijen in de Voordelta Het beheerplanproces in de Voordelta kende een breed scala aan betrokken partijen. Dat vloeit voort uit de locatie van het gebied, waardoor we naast natuurorganisaties en recreatie-ondernemers ook te maken kregen met belangenbehartigers van de visserij. Niet alleen het relatief grote aantal partijen speelde een rol, ook hun interne verdeeldheid was een factor. Binnen natuurbeschermingsorganisaties, bijvoorbeeld, is er soms sprake van preciezen (de natuur mag onder geen beding verstoord worden) en rekkelijken (mensen moeten per kano of op de fiets van de natuur kunnen genieten). Dit soort conflicten sluimert binnen bijna elke partij. Spreek, waar nodig, partijen hier op aan. Aarzel anderzijds niet open te zijn over botsende inzichten binnen je eigen club. Dit soort openheid siert de organisatie, kweekt begrip bij anderen en stelt alle deelnemende partijen in staat elkaar te helpen bij het vinden van maatregelen die voor (bijna) iedereen acceptabel zijn.

Van groot naar klein Bij de opzet van het proces staat de regisseur voor de uitdaging om de juiste partijen om tafel te krijgen. In de Voordelta hebben we daar niet moeilijk over gedaan: iedere partij die een redelijk belang kon claimen was welkom. Zo zaten we met het hele spectrum aan tafel, van individuele ondernemers tot landelijke belangenorganisaties.

29

Het belang van de feiten: vissers versus zeehonden Hoe belangrijk het is om de feiten boven water te krijgen bleek uit een discussie over de doelstelling in het aanwijzingsbesluit over de populatie van Gewone Zeehonden. Het doel is een populatie van ongeveer 200 dieren die zich zelfstandig moet kunnen handhaven. Overigens is deze doelstelling het enige Natura 2000 hersteldoel in de Voordelta; op dit moment is de omvang 150 dieren. Rust is de belangrijkste factor in de groei van de zeehondenpopulatie. Maar hoe bereik je dat? Moesten we schepen verbieden om zich op minder dan 1 kilometer van de dieren te begeven? Of moesten we een afstand van 1750 meter aanhouden? De bronnen spreken elkaar op dit punt tegen. Maar één ding was wel duidelijk: hoe groter het rustgebied, hoe minder menselijke activiteit we daar konden toestaan. Overigens hebben we samen met de vissers een grondige analyse uitgevoerd. Daaruit bleek dat de visserij het bewuste gebied vooral in de periode na september willen exploiteren. Dan hebben de zeehonden hun jongen al geworpen en gezoogd. Er was dus geen bezwaar om de twee betrokken visserijbedrijven het gebied in de herfst en de winter te laten gebruiken. De analyse heeft ons geholpen bij de precieze identificatie van het segment waarop de beperkingen van toepassing zouden zijn. Uiteindelijk werd een verbod voor de boomkorvisserij boven de 221 kW (260 pk) afgekondigd. Het voordeel van deze “chirurgische” precisie was dat andere vormen van bodemberoerende visserij zoals de garnalen- en schelpdierenvisserij gewoon konden doorgaan zonder dat de natuurdoelen in het gedrang kwamen. De borden- en fuikenvisserij hadden zelfs helemaal geen effect op de doelen en konden dus worden vrijgesteld van de vergunningplicht. De beperkende maatregelen zijn in een werkgroep nauwkeurig afgestemd met de vissersgemeenschap. En hoewel we het niet voor de volle 100 procent eens zijn geworden, was het zowel voor de vissers als voor het bevoegd gezag duidelijk waar de grenzen lagen.

In de beginfase hebben we echter vooral met overkoepelende instanties gesproken: “de” natuurorganisaties, “de” visserij, “de” belangenclubs op het gebied van toerisme en recreatie. Naarmate het proces vorderde werden de belangen – en daarmee onze gesprekspartners – specifieker.

Rijksoverheden De verschillende onderdelen van de Rijksoverheid hadden natuurlijk ook hun eigen belangen. Verkeer & Waterstaat bijvoorbeeld voerde voor een belangrijk gedeelte de regie, maar dat departement is ook verantwoordelijk voor de kustverdediging in de Voordelta. Het ministerie van LNV had zelfs drie petten op. Staatsbosbeheer is terreinbeheerder, de Directie Regionale Zaken is voor bepaalde onderwerpen verantwoordelijk voor de vergunningverlening krachtens de Natuurbeschermingswet en de Directie Visserij verleent vergunningen onder de Visserijwet. De interne coördinatie van al die verschillende belangen vergt veel energie van het ambtelijke apparaat. Het is van groot belang dat de regisseur van het beheerplanproces zich grote inspanningen getroost om zulke verdeelde organisaties te helpen bij die coördinatie.

Decentrale overheden Provincies en gemeenten hebben vaak gemeenschappelijke belangen op de gebieden economie en werkgelegenheid en natuur en milieu. Bij gemeentebestuurders zijn vooral de eerste twee de belangrijkste mobiliserende factoren. Het is ons gebleken dat vooral gemeentelijke bestuurders niet uitsluitend een autonoom, “algemeen” belang dienden, maar ook en vooral belangen die heel duidelijk waren afgeleid van die van hun gemeente. Zo trad de vertegenwoordiger van de gemeente Schouwen-Duiveland, waar het toerisme een prominente economische rol speelt, op als de feitelijke woordvoerder van de recreatiegemeenten en dus indirect van de ondernemers in die sector. De burgemeester van Goedereede, met Stellendam als een van de grootste vissershavens in ons land, ontpopte zich als belangenbehartiger van de gemeenten met kleinere of grotere visserijbelangen. Zulke bestuurders zien het beheerplan als een mogelijke voorbode van economische neergang, en zullen zich dus te vuur en te zwaard inzetten voor de belangen van de ondernemers in hun gemeente. Het is zaak om hier soepel mee om te gaan. Door bestuurders de ruimte te geven wordt enerzijds zichtbaar of een bepaald ondernemersbelang kan rekenen op voldoende steun in de eigen bestuurlijke kring. Anderzijds kan je de bestuurlijke vertegenwoordigers aanspreken op stellingnames van hun achterban. En

31

in het Voordelta-proces hebben sommige gemeentelijke bestuurders impopulaire beslissingen – meestal het resultaat van een compromis – verdedigd tegenover “hun” ondernemers. Een voorbeeld daarvan was de “Paaskwestie” (zie kader op pagina 26). Gemeentelijke bestuurders hebben er af en toe moeite mee dat ze wel mee mogen praten, maar niet mee mogen beslissen. De Natuurbeschermingswet deelt gemeenten immers geen rol toe. Provincies hebben het wat dat betreft makkelijker: ze zijn “voortouwnemend” of mede-bevoegd gezag. Tenslotte nog dit: in de Voordelta hadden we te maken met twee provincies als bevoegd gezag, een situatie die zich ook bij andere beheerplannen zal voordoen. Beleid en benadering van die provincies zullen vaak van elkaar afwijken. Het is zaak om in een vroeg stadium afspraken te maken over coherente samenwerking tussen de provincies.

Natuurorganisaties De natuurorganisaties bekleden een bijzondere positie in elke discussie over natuurbescherming. Dit is immers hun primaire belang. Hun rol in dit krachtenveld wordt ook bepaald door hun specifieke deskundigheid en veldkennis. Daardoor hebben ze een voorsprong bij het beoordelen van de effectiviteit van een bepaalde beschermingsmaatregel. Keerzijde van de medaille is dat natuurorganisaties een monopolie (kunnen) claimen op de kennis, en dat ze de inbreng van andere partners niet altijd op waarde weten te schatten. Hier speelt de procesregisseur een belangrijke rol in het scheiden van meningen, feiten en de oordelen van experts. De samenwerking met de natuurbeschermingsorganisaties verliep uitstekend. In de Voordelta ging het om de Zeeuwse en Zuid-Hollandse Milieufederaties, de Vereniging Natuurmonumenten, Staatsbosbeheer en een kleine stoet lokale natuurbeschermers. Overigens waren er ook organisaties die er voor kozen om niet aan het overleg deel te nemen. Zo hielden ze hun kruit droog voor de gang naar de rechter. Hier zij opgemerkt dat de overheid zich in dit proces moet opstellen als een betrouwbare makelaaar in standpunten en belangen. Een al te grote identificatie met het ene of het andere belang doet afbreuk aan die neutrale positie. Daarom is het goed de natuurbelangen door de natuurbeschermers naar voren te laten brengen, en de ondernemers de economische belangen. Uiteindelijk maakt het bevoegd gezag de afwegingen.

De visserij In de Voordelta speelt de visserij nog altijd een behoorlijke rol, vooral in sociaal opzicht. Zoals opgemerkt is Stellendam één van de grotere Nederlandse vissershavens; de visserij in de Voordelta zelf is echter relatief kleinschalig: bodemvisserij, schelpdiervisserij en ambachtelijke activiteiten zoals de fuiken- en staand wantvisserijen. Van meet af aan was het duidelijk dat de sector behoorlijke beperkingen zou moeten accepteren. Naar de omvang en aard van die maatregelen hebben we IMARES onderzoek laten doen; het instituut heeft ook uitgeplozen welke categorieën vissers het meest zouden worden getroffen. Tegelijkertijd hebben we de hulp van de vissers ingeroepen om gegevens te verzamelen over de economische betekenis van de sector, en over de locaties waar de visserij plaatsvindt (zie ook kader op pagina 28). We hebben gemerkt dat vissers niet alleen goede lijnen hebben met plaatstelijke politici en Kamerleden uit de regio, maar ook met de landelijke politiek. Bovendien lopen ze gemakkelijk naar de rechter om hun gelijk te halen. Het is zaak om voortdurend met dit soort “moeilijke” partijen in gesprek te blijven. In het beheerplanproces was de sector vertegenwoordigd door een werkgroep van lokale vissers onder leiding van een vertegenwoordiger van het Productschap Vis. Het overleg werd bemoeilijkt omdat de communicatie tussen de vissers en het Productschap te wensen overliet. Het gevolg: een overeenkomst met het schap betekende niet automatisch een overeenkomst met de plaatselijke vissers. Het is meermalen voorgekomen dat we een eenmaal bereikt akkoord moesten openbreken omdat de vissers het er niet mee eens waren.

Toerisme en recreatie De toeristisch-recreatieve sector vertegenwoordigt in de Voordelta het grootste economische belang, met een navenante bijdrage aan de werkgelegenheid in de regio. De gemeente Goedereede, bijvoorbeeld, kent jaarlijks 2 miljoen overnachtingen, en in het hoogseizoen komen daar op topdagen nog eens 30.000 dagjesmensen bij. De activiteiten spelen zich vooral ’s zomers af, maar er zijn ook recreanten – denk aan windsurfers – die in andere seizoenen actief zijn. Het is dus alleszins begrijpelijk dat we door de recreatie-ondernemers in eerste instantie met achterdocht werden bejegend. In hun perceptie stonden wij tenslotte voor natuurbescherming en dus beperking van het gebruik van de Voordelta.

33

[ LESSONS LEARNED ] • Stel je creatief en kwetsbaar op • Sta open voor argumenten uit de praktijk • Laat alle partijen kennis nemen van de beschikbare gegevens en laat ze die bekijken vanuit verschillende invalshoeken • Bespreek niet alleen ecologische, maar ook economische belangen en zorg ervoor dat alle partijen beide belangen onderschrijven

In het beheerplanproces hadden we vooral te maken met kleine en middelgrote ondernemers die in het kielzog van RECRON en HISWA aan de onderhandelingen deelnamen. Door middel van talrijke bedrijfsbezoeken hebben we niet alleen begrip gekregen voor de ondernemersbelangen, maar ook begrip gekweekt voor de noodzaak van het beheerplan. Gezien de grote belangen hebben we een uitgebreide studie laten uitvoeren naar de economische aspecten van toerisme en recreatie in de Voordelta. De sector maakte deel uit van de groep die de studie begeleidde; zo zagen de ondernemers hun belangen erkend. Voor ons had de studie als voordeel dat we het economische kaf van het koren konden scheiden, omdat we de juiste gegevens boven tafel kregen; daarbij werden getallen en claims door de sector zelf geverifieerd. Ook hier is de aanpak van de “Paaskwestie” illustratief (zie kader op pagina 28).

35

5

[ hoofdstuk 5 ]

Van doelen naar maatregelen Een beheerplan bevat maatregelen om de in het aanwijzingsbesluit gestelde natuurdoelen te verwezenlijken. In de Voordelta liepen de totstandkoming van het aanwijzingsbesluit en van het beheerplan parallel, met alle gevolgen van dien. Toen de tijd was aangebroken om het beheerplan Voordelta op te stellen lag er nog geen aanwijzingsbesluit. Het leek er dus in eerste instantie op dat we maatregelen moesten bedenken zonder dat we de doelen kenden. Uiteindelijk liepen beide processen parallel. Dit had als voordeel dat we doelen en maatregelen in onderlinge samenhang konden ontwikkelen – iets waar onze maatschappelijke partners altijd op hebben aangedrongen. Volgens de oorspronkelijke procedure was het de bedoeling om eerst de instandhoudingsdoelstellingen vast te stellen in het aanwijzingsbesluit. Daarna kon in het beheerplan worden uitgezocht hoe die doelstellingen op een maatschappelijk acceptabele manier verwezenlijkt konden worden. In het kielzog van de politieke en maatschappelijke debatten over Natura 2000 heeft LNV deze procedure deels gewijzigd. In het vervolg kunnen met name de provincies aanwijzingsbesluiten en beheerplannen in samenhang met elkaar vaststellen. Volgens de planning zou het ontwerp-aanwijzingsbesluit Voordelta begin 2006 beschikbaar zijn, zodat het beheerplan op het einde van datzelfde jaar zou kunnen worden vastgesteld. Dat was nodig in verband met de toen geldende planning voor de aanleg van Maasvlakte 2. De vaststelling van het aanwijzingsbesluit liep echter flinke vertraging op, en dat heeft onze taak er niet gemakkelijker op gemaakt. Regelmatig kwamen wij als opstellers van het beheerplan in de positie dat we in de heftige discussies over Natura 2000 de uitgangspunten van het aanwijzingsbesluit moesten verdedigen; uitgangspunten die vaak nog helemaal niet waren uitgekristalliseerd.

Maasvlakte 2 Het unieke van het beheerplan Voordelta is dat ook de natuurcompensatiemaatregelen in het kader van de aanleg van Maasvlakte 2 zijn opgenomen. Eén en ander leidde tot veel verwarring, intern en extern. Oorspronkelijk zijn de (compensatie)maatregelen opgesteld aan de hand van de in de Planologische Kernbeslissing opgenomen “significante effecten”. Het Havenbedrijf Rotterdam heeft in het kader van de Milieu-effectrapportage (MER) en de voor de Natuurbeschermingswet benodigde passende beoordeling de effecten van de aanleg op natuur en milieu geactualiseerd. Dat proces liep parallel aan de voorbereidingen voor het beheerplan en het aanwijzingsbesluit.

37

“Zorg voor continuïteit”

[ ANTON VAN HAPEREN ]

Hoewel zijn werkgever geen terreinen beheert in de Voordelta nam Anton van Haperen, account manager Zeeland van Staatsbosbeheer, toch zitting in de klankbordgroep. De Staatsbosbeheergebieden in de duinen van Schouwen en rond de Grevelingen, waar Van Haperen het samengaan van natuur en recreatie in goede banen probeert te leiden, vormen tenslotte in ecologisch en maatschappelijk opzicht één geheel met de Voordelta. Van Haperen herinnert zich dat vooral in het begin de spanning goed voelbaar was. “Natuurorganisaties en recreatie-ondernemers voerden heel pittige discussies,” zegt hij. Aanleiding waren “stevige” stukken in de lokale media; de teneur daarvan was dat er onder het beheerplan Voordelta geen ruimte meer zou zijn voor recreatie. Een mogelijk conflict daarover zou ook zijn uitstraling hebben naar de Schouwse duinen en de Grevelingen. “En het is mijn ambitie om de natuur en de recreatie samen te laten gaan,” aldus Van Haperen. Ook in de Voordelta. Ondanks de aanvankelijke tegenstellingen proefde Van Haperen bij participanten in de klankbordgroep een “gevoel van gezamenlijkheid” groeien. Vooral de aparte bijeenkomsten over de rustgebieden (de “Brouwersdamsessies”), waar partijen samen de feiten boven water probeerden te krijgen, hebben volgens Van Haperen de nodige goodwill gekweekt. Over de uiteindelijke resultaten van het overlegproces is hij heel tevreden. Maar die resultaten vormen slechts een momentopname. Van Haperen: “Het is nu zaak de samenwerking tussen natuurorganisaties en de recreatiesector te verduurzamen.” Partijen hebben elkaar gevonden vanwege de aanleg van Maasvlakte 2, daarbij geholpen door de overheid. “Die heeft veel geïnvesteerd in de goede verstandhouding,” aldus Van Haperen, die de betrokken overheden voor de komende jaren de rol toedeelt van “duidelijk zichtbare partij die de kemphanen bij elkaar brengt.” “Want het is onvermijdelijk dat er ook in de toekomst van tijd tot tijd weer spanningen zullen ontstaan,” zegt Van Haperen, bijvoorbeeld over de uitkomsten van monitoring en evaluatie. De relaties tussen de natuurclubs en de recreatie-ondernemers zijn nu redelijk goed – dus moeten de overheidspartijen “dat huwelijk borgen” en zorgen voor continuïteit. Volgens Van Haperen zou het Recreatieschap Grevelingen daarbij als voorbeeld kunnen dienen.

Omdat de passende beoordeling van de effecten van Maasvlakte 2 is gebaseerd op de doelstellingen uit het aanwijzingsbesluit en omdat de compensatiemaatregelen op hun beurt voortvloeien uit de passende beoordeling zijn er veel tussentijdse wijzigingen uitgevoerd. Dit resulteerde in veel onduidelijkheid in onze contacten met de buitenwereld. Aan de andere kant had de opname van de natuurcompensatiemaatregelen in het beheerplan ook positieve kanten. Want hierdoor werd het beheerplan een noodzakelijke voorwaarde voor de aanleg van Maasvlakte 2; daarom heeft een aantal partners in het proces het plan makkelijker geaccepteerd. Veel organisaties schrokken er toch voor terug om door het tegenhouden van het beheerplan verantwoordelijk te worden gesteld voor vertragingen bij de aanleg van het nieuwe haventerrein, dat gezien werd (en wordt) als een project van nationaal belang. Anderzijds was het Rijk er alles aan gelegen om de vaststelling van het beheerplan soepel te laten verlopen. Daardoor kreeg het overlegproces de ruimte en was er voldoende geld beschikbaar voor ecologisch onderzoek en monitoring. Waarschijnlijk zal deze ruimte in andere beheerplanprocedures veel kleiner zijn, ook in financiële zin.

Uitwerking van doelstellingen Het beheerplan is de plaats om de doelstellingen het het aanwijzingsbesluit uit te werken tot maatregelen, zowel in de ruimte – voor welke locatie(s) gelden ze – als in de tijd – wanneer moet de beschermingsmaatregel effect hebben gesorteerd. De (concept)profielen en gebiedendocumenten van LNV vormden ons uitgangspunt. We stuitten daarbij op het probleem dat deze stukken in sommige gevallen slechts in beperkte mate aanknopingspunten gaven voor uitwerking. En dat laatste is toch de bedoeling van het beheerplan. Dat gebrek aan aanknopingspunten dwong ons als opstellers van het beheerplan om voor de muziek uit te lopen en zelf de uitwerking van een aantal zaken ter hand te nemen. Dat gebeurde op een aantal essentiële onderdelen, zoals de maatregelen voor de in de Voordelta alomtegenwoordige ondiepe zandbanken (Habitattype 1110). Het gevaar bestaat dat zo’n voortijdige, maar noodzakelijke uitwerking door de projectorganisatie botst met de algemene lijn van LNV en dus met het latere aanwijzingsbesluit. Om dit te ondervangen is afstemming met het ministerie gezocht, maar daar was de meningsvorming op dat moment onvoldoende ver gevorderd. Een voorbeeld van onduidelijke doelstellingen waren die met betrekking tot de gewone zeehond. Volgens rapporten van bewoners en gebruikers van het gebied neemt de populatie sterk in omvang toe. De doelstelling van het aanwijzingsbesluit is een zelfstandige populatie in het hele Deltagebied. Dit doel is gebaseerd op de veronderstelling dat daar in het verleden zo’n populatie Gewone zeehonden voorkwam. Maar klopt die veronderstelling? De Voordelta zag er voor de afsluiting van de zeearmen

39

Irritatie en verwarring: het rustgebied voor de roodkeelduiker De roodkeelduiker is erg gevoelig voor verstoring. Die zou zeker optreden bij de aanleg van Maasvlakte 2. Daarom voorzagen vroege versies van het beheerplan in rustgebieden voor deze wintergast. Het belangrijkste gebied waar de roodkeelduiker voorkomt bevindt zich voor het zuidelijk deel van de Brouwersdam – een drukgebruikt strandrecreatiegebied bij Renesse. Op de eerste kaartjes die we presenteerden stond prominent een rustgebied voor de roodkeelduiker ingetekend. Dit veroorzaakte grote commotie bij recreatie-ondernemers in het gebied, die de indruk hadden dat het strand “op slot” ging. In de golven van emoties was voor de nuancering dat één en ander alleen ’s winters zou gelden geen plaats meer. Zelfs toen uit de passende beoordeling bleek dat de aanleg van Maasvlakte 2 helemaal geen negatieve effecten op de roodkeelduiker zou hebben bleek het bijzonder moeilijk het oorspronkelijke beeld te corrigeren. Dit heeft de voortgang van het planproces nadelig beïnvloed.

tijdens de Deltawerken heel anders uit en was misschien minder geschikt voor zeehonden. Het is dan ook moeilijk uit te leggen waarom er juist in de Voordelta maatregelen genomen moeten worden ten gunste van de zeehondenpopulatie. En dan is de zeehond nog een aaibare soort. Je kunt je voorstellen dat de communicatie over bijvoorbeeld de zeggekorfslak nog een stuk taaier is.

Hoe komen maatregelen tot stand? Aan het begin van het planproces hebben we een eerste aanzet gegeven voor maatregelen in het kader van de natuurcompensatie Maasvlakte 2 en van het Natura 2000-gebied. Dat concept was gebaseerd op de bestaande kennis van het gebied, de eerste monitoringsresultaten en de toenmalige kennis over de compensatie-opgave. Het conceptvoorstel is vervolgens in de regio gepresenteerd aan de maatschappelijke partijen en de bevolking. Het verhaal stuitte op grote weerstand. Die kwam voor het projectbureau als een verrassing: gemeenten noch maatschappelijke organisaties (met uitzondering van het Productschap Vis) hadden bij eerdere gelegenheden te kennen gegeven grote bezwaren tegen het zeereservaat te hebben. Later is gebleken dat deze partijen in eerste instantie geen helder beeld hadden van de betekenis van de plannen. Ze veronderstelden dat die alleen gevolgen zouden hebben voor de visserij, ver van de kust. We hebben als projectorganisatie een inschattingsfout gemaakt door die percepties niet in een vroeg stadium te verkennen (zie kader “Roodkeelduiker” op pagina 38). De weerstand in de regio leidde er toe dat ook de betrokken gemeenten de hakken dieper in het zand zetten. Al met al kunnen we spreken over een valse start. In de vorige hoofdstukken hebben we gezien wat er allemaal gedaan is om het proces weer vlot te trekken. Hier volstaat het te constateren dat het belangrijk is om mensen in een zo vroeg mogelijk stadium bij de planvorming te betrekken. Dat levert echter wel een dilemma op. Enerzijds is er veel te zeggen voor het zo vroeg mogelijk betrekken van de partners bij het uitwerken van de maatregelen. Dat is goed voor het draagvlak. Maar deze methode werkt niet altijd: onze partners willen duidelijkheid; ze willen niet tegenover een overheid zitten die niet weet waar ze het over heeft. Je kunt overwegen een begin te maken met een paar regionale sleutelspelers en er pas daarna een breder publiek bij te betrekken. Voorwaarde is wel dat je weet wie die sleutelspelers zijn, kennis die nog wel eens ontbreekt bij de overheid. Daarom is het belangrijk om aan het begin van het proces een goede actorenanalyse te maken. We hebben al verschillende keren gezien dat duidelijkheid een vereiste is. Het moeilijke in de Voordelta was dat we die duidelijkheid niet altijd konden geven. Zoals gezegd liepen een groot aantal zaken simultaan; daardoor was er vaak sprake van gewijzigde uitgangspunten. Voorbeelden daarvan zijn de doelstellingen uit het aanwijzingsbesluit en de compensatie-opgave voor Maasvlakte.

41

“We zijn aan het lijntje gehouden”

[ ADRI BOUT ]

Twee jaar lang discussieerde Adri Bout mee over het beheerplan Voordelta, maar of het iets geholpen heeft? “Het was allemaal leuk en gezellig,” zegt de eigenaar van visserijbedrijf ENSIS/ Seafarm in het Zeeuwse Kamperland. “Maar alles was van te voren toch al beslist.” In de klankbordgroep stoorde Bout zich tijdens de discussies zich aan het gebrek aan praktijkkennis bij de betrokken overheden. De voorgestelde rust- en stiltegebieden, bijvoorbeeld, stonden “zo maar ergens op een kaart getekend. ” Herhaalde verzoeken om die gebieden van de kaart te halen werden niet gehonoreerd, zegt de Kamperlandse ondernemer. En ook de overvloedige aanwezigheid van zeehonden tijdens een vistocht met de mensen van PMR kon de ambtenaren niet vermurwen terug te komen op beperkende maatregelen om de zeehondenpopulatie in de Voordelta te beschermen. Hij kan niet anders dan concluderen dat de inspraakrondes voor partijen als de visserij berustte op “volksverlakkerij.” Bovendien is zijn sector “aan het lijntje gehouden”: aanvankelijk leek het erop dat de voor Bout zo belangrijke visserij op mesheften niet beschouwd zou worden als storende factor. Maar gaandeweg kwamen onderzoeken tot een tegengestelde conclusie. “Een zieke bedoening.” Waarom dan doorgespeeld in dat circus? “Als je niet meepraat heb je geen recht van spreken,” aldus Bout. “Ik heb gevochten tot het laatste moment, ik heb bezwaar aangetekend – maar daar wordt toch niets mee gedaan.” Let wel: Bout heeft niets tegen de natuur, integendeel. Zijn broodwinning is tenslotte uit diezelfde natuur afkomstig. “Maar je moet wel met de natuur samen kunnen leven.” De strijd is gestreden en verloren – “de visserij trekt aan het kortste eind.” Bout heeft geen enkele illusie dat het tij voor zijn sector ten gunste zal keren na de evaluatie in 2014. “Ik ben een nuchter mens,” aldus Bout. “Het bestaat gewoon niet dat de beperkingen voor de visserij dan worden teruggedraaid.”

Om dat te ondervangen kun je met je partners een open-planproces afspreken waarin de uitkomst niet bij voorbaat vaststaat en waarin iedereen zich mag “vergissen” en dus terugkomen op eerder ingenomen posities. Er moet wel overeenstemming bestaan over een aantal basiszaken, zoals, bijvoorbeeld, de noodzaak tot natuurcompensatie.

43

6

[ hoofdstuk 6 ]

Het eindresultaat Na een beschrijving van het proces, de valkuilen en de successen, is het tijd om de resultaten van alle inspanningen te bekijken. Het product Wat is er uiteindelijk op papier vastgelegd? Aan welke doelen voldoet het eindproduct? Er ligt een beheerplan Voordelta. Dat bevat maatregelen om de te beschermen natuurwaarden in stand te houden, te verbeteren en te compenseren waarbij maximaal ruimte is gevonden voor de voortzetting van veel gebruiksvormen. Het plan heeft de instemming van de minister van LNV en voldoet dus aan de Natuurbeschermingswet 1998 en dus de Europese Vogel- en Habitatrichtlijnen, en aan de compensatieopgave om de aanleg van Maasvlakte 2 mogelijk te maken. Het plan lost de overheidsbelofte in om meer duidelijkheid te scheppen omtrent consequenties van gebruik voor natuurdoelen uit het aanwijzingsbesluit. We zijn er ook in geslaagd het beleidsdoel te halen om zoveel mogelijk bestaand gebruik in de Voordelta vergunningvrij te maken. Daarnaast geeft het beheerplan een kader voor toekomstig gebruik.

Maatwerk Het verenigen van zoveel belangen en met name het maximaal inpassen van bestaand gebruik betekent dat het beheerplan zeer gedetailleerde maatregelen bevat. Dit vraagt om heldere en uitgebreide omschrijvingen, duidelijk kaartmateriaal en vooral een hechte samenwerking met de plaatselijke beheerders en gebruikers. Het vraagt ook om een open houding van het bevoegde gezag ten opzichte van creatieve ideeën over de inpassing van lokaal gebruik. Als bonus levert zo’n open houding ook aanzienlijk draagvlak op bij de plaatselijke gebruikers en daardoor ook bij gemeenten en belangengroeperingen.

Afspraken De aanvaarding van de beheermaatregelen door de partners is ook vergemakkelijkt door het maken van afspraken die het beheerplan overstijgen. Zo is afgesproken dat de regionale recreatie en de visserij een nieuwe impuls krijgen zolang die past bij de natuurlijke kenmerken van het gebied. Overheid en Havenbedrijf Rotterdam hebben hiervoor een stimuleringsfonds van 12 miljoen euro ter beschikking gesteld. Bovendien hebben de overheid, het Havenbedrijf Rotterdam, de visserijbranche en natuurbelangenorganisaties het Convenant Duurzame Voordelta gesloten. Daarbinnen willen partijen onderzoeken of er in de Voordelta mogelijkheden zijn voor (duurzame) bodemberoerende visserij. De ervaringen met dit convenant zullen naar verwachting ook van toepassing zijn op andere Natura 2000-gebieden langs de kust.

45

Kanoën in de rustgebieden De Nederlandse Kanobond (NKB) heeft ons op eigen initiatief benaderd met het idee om begeleide kanotochten in de rustgebieden mogelijk te maken. Het voorstel omvatte ook een certificeringsysteem en zelfregulering bij het uitzetten van tochten en routes. Dit plan bleek heel goed verenigbaar met de te waarborgen natuurdoelen. De NKB heeft met dit idee een groot verantwoordelijkheidsgevoel laten zien te opzichte van de waarde van het gebied voor natuur en voor de kanosport. Het initiatief leidt niet alleen tot meer bekendheid met en draagvlak voor natuurbescherming bij toeristen. Het laat ook zien dat natuurbescherming en recreatief gebruik elkaar niet hoeven te bijten.

Monitoring Het beheerplan Voordelta heeft een looptijd van zes jaar (we hebben voor de maximale looptijd gekozen omdat we de natuur in het gebied de tijd willen geven te reageren op de maatregelen). De Rijksoverheid en de provincies zullen de voortgang en de resultaten van de maatregelen monitoren. Ook zullen de effecten van Maasvlakte 2 op de beschermde natuur worden gemeten. Na drie jaar vindt de eerste rapportage plaats. Een integrale evaluatie volgt tegen het einde van de looptijd van het plan in 2014. Hoewel betrokkenen veelal tevreden zijn over het verloop van het planproces en hun steun uitspreken over het bereikte resultaat, hebben ze toch zorgen over de toekomst: zullen ze tijdens de looptijd van het plan overal bij betrokken blijven? En wat gebeurt er na de evaluatie? Komen er dan extra maatregelen of juist minder beperkingen? Daarom is het belangrijk alle betrokken partijen ook tijdens de uitvoering van het beheerplan geregeld te informeren en te discussiëren over de monitoring (bijvoorbeeld via de methode van joint fact finding, zie kader op pagina 16). Ook valt te overwegen om de analyse en evaluatie tijdens de looptijd van het plan uit te besteden aan een onafhankelijk deskundigenpanel.

Draagvlak Draagvlak bij de regionale groeperingen is een belangrijk element van dit beheerplan. Het in dit boekje beschreven, open proces heeft geleid tot grote betrokkenheid bij regionale bestuurders en gebruikers. Met name de “Brouwersdamsessies” (zie hoofdstuk 2) hebben ertoe geleid dat belangenbehartigers zich open hebben gesteld voor de standpunten van hun vermeende tegenstanders. Deze houding maakte het mogelijk om oplossingen te vinden die meer dan één belang dienden. Als opstellers van het beheerplan hebben we ons daarbij faciliterend opgesteld en alleen de randvoorwaarden vanuit het natuurbeleid bewaakt. Tevens hebben we de spelregels van “ontwikkelingsgericht onderhandelen” toegepast (zie kader op pagina 46). Het draagvlak werd tevens verstevigd door een veelheid aan onderbouwend onderzoek. Dit heeft geleid tot de algemene acceptatie van de feiten, waardoor discussies zich hebben geconcentreerd op de echte problemen. Draagvlak betekent niet dat iedereen tevreden is met het eindproduct. Het beheerplan bevat tenslotte beperkende maatregelen. Natuurlijk zijn partijen die hier hinder van ondervinden daar niet gelukkig mee. Het gevolgde proces heeft echter wel geleid tot het gevoel dat “het minder erg is geworden dan als we er niet bij betrokken waren geweest”. Ook kunnen vertegenwoordigers aan hun achterban uitleggen waar wél aan hun belangen is voldaan. Dat leidt tot bredere acceptatie van het plan.

47

Ontwikkelingsgericht onderhandelen Deze manier van onderhandelen is gebaseerd op consensus. Het optimale resultaat bestaat uit een situatie die voor alle partijen (op langere termijn) een positieve ontwikkeling oplevert. Hiervoor moeten de partijen elkaar niet alleen vertrouwen, maar ook een gezamenlijk inzicht hebben in de reikwijdte en de complexiteit van het project. Door gezamenlijk te onderzoeken waar ieders kernbelangen liggen (waar gaat het nu écht om) kan gezocht worden naar de gedeelde belangen en van daaruit naar een oplossing. Ontwikkelingsgericht onderhandelen is gestoeld op vijf principes: 1. Elke partij heeft een scherp inzicht in zijn eigen belangen en heeft begrip voor andermans belangen. 2. Wees creatief in het vinden van mogelijkheden die voor alle partijen een aanvaarbare oplossing biedt en tegemoet komt aan de belangen van alle partijen. 3. Ontwikkel normen en criteria waaraan de oplossing moet voldoen. 4. Elke partij moet inzicht hebben in hun eigen en andermans beste alternatief/terugvaloptie. 5. Alle partijen streven naar een open en eerlijke communicatie. Dat leidt tot vertrouwen en een duurzame relatie.

Draagvlak creëren kost tijd en moeite. Het vraagt soms om ogenschijnlijk onbelangrijke onderzoeken, om verhoudingsgewijs veel aandacht voor een relatief klein probleem en van tijd tot tijd om vertraging in het proces. Het levert echter veel op. Eén: bijna alle betrokkenen herkennen zich in het eindproduct en aanvaarden het. Twee: veel inspraakreacties kunnen van te voren worden afgevangen. Drie: inspraakreacties komen voor de opstellers vaak niet meer als een verrassing. Zo is de behandeling van de reactie al tijdens het planproces voorbereid. Minstens zo belangrijk is het behouden van draagvlak. Het succes van de beschermingsmaatregelen hangt af van de mate waarin gebruikers zich houden aan de regels. Acceptatie van die regels (dus draagvlak) werkt sterk preventief. Draagvlak behouden betekent blijven communiceren met de betrokkenen. Dit is nog belangrijker bij partijen die een rol hebben bij de uitvoering, bijvoorbeeld in het helpen opstellen van gedragsregels voor het gebied. Daarnaast is van belang om tegemoet te komen aan de zorg voor de toekomst bij gebruikers. Die hebben de situatie voor de komende zes jaar geaccepteerd, maar wat gebeurt er tijdens de uitvoering en na de evaluatie? Voor het succesvol houden van het beheerplan (ook bij volgende versies) moeten de gebruikers er nauw bij betrokken blijven. Niemand kan zeggen wat er in de toekomst zal gebeuren, maar wel dat eventuele wijzigingen op dezelfde open manier als het huidige beheerplan tot stand moeten komen.

49

[ LESSONS LEARNED ] • Kijk breder en op langere termijn dan dit beheerplan • Wees creatief in manieren om belangen te dienen • Investeer voldoende tijd in het uitleggen van de redenen voor bepaalde maatregelen • Intensieve samenwerking leidt tot een breed gedragen product en helderheid in besluitvorming (goede voorbereiding voor beroepsprocedure) • Zorg voor een zorgvuldig, meerdere doelen dienend proces, ook tijdens de uitvoering • Zorg als overheid voor blijvende betrokkenheid bij het gebied

Over draagvlak gesproken De betrokkenheid van onze partners bij het beheerplan blijkt uit een voorval in het voorjaar van 2008. Toen verscheen een artikel in een regionale krant over de beperkingen die het beheerplan zou opleggen aan de recreatie. Het artikel bevatte onjuistheden en gaf een negatief beeld van het effect van de maatregelen op de recreatiemogelijkheden. Nog diezelfde week publiceerde de regionale vereniging voor recreatie-ondernemers een reactie op verschillende websites en in lokale kranten waarin de onjuistheden aan de kaak werden gesteld. Ook schetste de vereniging een positief beeld van haar betrokkenheid bij de totstandkoming van het beheerplan.

EPILOOG In het voorgaande hebben we veel warme woorden gewijd aan de samenwerking, het respect en het begrip tussen de participanten aan het beheerplanproces Voordelta. We willen echter niet verhullen dat onze wens tot samenwerking en onze soms wat “softe” benadering werden ingegeven door twee harde overheidsbelangen: de aanleg van Maasvlakte 2 en de verplichting om een beheerplan voor de Voordelta te maken dat stand houdt voor de rechter. Een effectief proces begint met een zakelijke afweging over welke doelen je wilt halen en wat je dat waard is. Je moet dan niet terugschrikken voor bijzonder pittige discussies, maar ook niet voor het laten vallen van credo’s over “goed” en “fout”. Credo’s die in de Voordelta bij nader inzien onhoudbaar bleken te zijn. Daarom moet je in je zoektocht naar “de” waarheid je waardeoordelen constant (laten) objectiveren. Genoeg kennistheorie! In dit nawoord willen we vooral benadrukken met hoeveel plezier we als team aan deze klus gewerkt hebben, hoeveel we van elkaar hebben geleerd en hoezeer we elkaars bijdrage aan het teamresultaat hebben gewaardeerd. We zijn niet alleen tevreden over het uiteindelijke resultaat, maar ook over de manier waar op dat tot stand is gekomen. Een enkel stevig meningsverschil heeft daar niets aan afgedaan.

53

[ AUTEURS ] Mariska Harte was vanuit Rijkswaterstaat - Dienst Noordzee de projectleider van het Beheerplan Voordelta. Zij was verantwoordelijk voor de afstemming van de werkzaamheden van de Dienst Noordzee-collega’s onderling en met het externe team. Bas Hoogeboom was vanuit het Project Mainportontwikkeling Rotterdam (PMR) verantwoordelijk voor de Plan-MER en Passende beoordeling behorend bij het Beheerplan Voordelta. Daarnaast verzorgde hij de afstemming met LNV en de MER voor Maasvlakte 2 en de juridische borging van alle producten. Ton IJlstra was teamleider natuurcompensatie bij PMR. In die hoedanigheid heeft hij – in samenwerking met de projectleider van Rijkswaterstaat - leiding gegeven aan de totstandkoming van het Beheerplan Voordelta. Marlies Langbroek was de projectsecretaris van het onderdeel natuurcompensatie bij PMR. Zij coördineerde de organisatie van de bijeenkomsten en gesprekken rond de natuurcompensatie en het Beheerplan Voordelta. Saskia Mulder was vanuit PMR de coördinator van het schrijversteam voor het Beheerplan Voordelta. Daarnaast was zij verantwoordelijk voor de verwerking van de inspraakreacties op het beheerplan. Dit boekje wil niet de indruk wekken dat de auteurs degenen zijn die het beheerplan Voordelta hebben gemaakt. Talloze anderen hebben bijgedragen aan de totstandkoming van het beheerplan. Helaas kunnen we niet iedereen noemen, en om niemand te kort te doen noemen we geen namen en alleen de belangrijkste organisaties: Rijkswaterstaat – Dienst Noordzee, Project Mainportontwikkeling Rotterdam, Provincie Zuid-Holland, Provincie Zeeland.

Colofon Deze uitgave is tot stand gekomen door samenwerking van Rijkswaterstaat - Dienst Noordzee, Project Mainport Ontwikkeling Rotterdam en DHV.

Afbeeldingen

Roodkeelduiker: Peter van Rij Zwarte zee-eend: Overige foto’s: Job van den Berg (DHV) Iconen: Mijs cartografie & vormgeving

Auteurs

Mariska Harte (RWS-DNZ), Bas Hoogeboom (PMR / RWS-WD), Ton IJlstra (PMR / LNV), Marlies Langbroek (PMR / DHV), Saskia Mulder (PMR / DHV)

Eindredacteur Roland de Ligny

Ontwerp en opmaak

Ilva Noorda en Anne Floor Timan (DHV)

Drukkerij

Macula, Boskoop / Nijmegen