�
Reflecties op elektronische communicatie nummer 3 Frank van Iersel Kees Neggers
�
Colofon Dit is een publicatie van het Ministerie van Economische Zaken. Met deze publicatie biedt EZ externen een podium om te reflecteren op de activiteiten van DGET op het terrein van elektronische communicatie en energie. De inhoud weerspiegelt het gedachtegoed van de auteur en niet persé dat van EZ. ‘s-Gravenhage, maart 2006 Extra exemplaren kunt u bestellen via www.ez.nl/publicaties of door te bellen naar 0800-6463951. Publicatienummer: 06ET03
�
Innovatie bekeken/bekeken innovatie ICT-innovatie in de praktijk bij SURFnet
reflecties Innovatie bekeken / bekeken innovatie ICT-innovatie in de praktijk bij SURFnet
Frank van Iersel, Kees Neggers
1
Innovatie bekeken / bekeken innovatie ICT-innovatie in de praktijk bij SURFnet Frank van Iersel, Kees Neggers 1. Inleiding Dit essay gaat over een aanpak van innovatie, want daar is tegenwoordig veel over te doen. Innovatie is zelfs een hoofdthema van het kabinetsbeleid dat een Innovatieplatform heeft ingesteld onder voorzitterschap van de minister-president zelf. Dat geeft aan dat het politieke belang van innovatie de afgelopen jaren sterk is toegenomen. De Europese beleidsontwikkelingen dragen hieraan bij en de zgn. Lissabondoelstellingen zijn de maatstaf geworden voor het Nederlandse innovatiebeleid. Met welke aanpak Nederland die doelstellingen moet realiseren is minder duidelijk. Op dat punt willen we over de ervaring van SURFnet vertellen en wat suggesties doen. Wat is innovatie eigenlijk? In het bedrijfsleven wordt innovatie vaak aangeduid als een geaccepteerde vinding1. Die acceptatie moet blijken uit de waarde die een bedrijf ermee creëert. Van die definitie van innovatie willen wij uitgaan. In de populaire beeldvorming wordt innovatie nogal eens verbonden met het industrieel toepassen van resultaten van wetenschappelijk onderzoek. In dat beeld gaat aan innovatie wetenschappelijk onderzoek vooraf en is innovatie vooral het tot een internationaal commercieel succes brengen van Willy Wortelachtig vernuft uit Nederland. Je ziet die koppeling van innovatie met wetenschappelijk onderzoek ook in het beleid terug. Er bestaat een mechanistisch beeld van een keten, waar wetenschappelijke kennis in gaat en succesvolle producten uitkomen. Gebrek aan doorstroming van resultaten van publiek gefinancierd onderzoek naar het bedrijfsleven geldt dan ook als een van de redenen waarom Nederland problemen met innovatie zou hebben2. Beleidsmaatregelen, zoals de Bsik-regeling3 of de oprichting van het Telematica Instituut en van ICT-Regie, zijn er op gericht hier verbetering in te brengen. Zonder het belang van publiek gefinancierd onderzoek te willen onderschatten als noodzakelijke randvoorwaarde voor een innovatief klimaat, gaan wij er toch niet van uit dat de doorstroming van resultaten van wetenschappelijk onderzoek het onderscheidende kenmerk van innovatie is. Een vinding hoeft immers niet gebaseerd te zijn op nieuwe onderzoeksresultaten, maar kan even goed voortkomen uit
1 OFCOM, de telecom regulator in het Verenigd Koninkrijk gebruikt als definitie: Innovation is the successful exploitation of new ideas. 2 Ministerie van Economische Zaken, ‘In actie voor innovatie, de Nederlandse kenniseconomie naar de Europese top’, http://www.minez.nl/ 3 Regeling in het kader van de derde investeringsimpuls in de kennisinfrastructuur (ICES/KIS-3) vanuit het Fonds voor de Economische Structuur (FES).
2
een nieuwe combinatie van bekende zaken. Spraakcommunicatie over het Internetprotocol (VoIP) is een voorbeeld van innovatie die bekende zaken aan elkaar koppelt: geen nieuwe dienst, geen nieuw netwerk maar een nieuwe combinatie van een bestaande dienst aan een bestaand netwerk binnen een bekend concept. De geaccepteerde vinding hoeft ook geen technische te zijn. De meest geslaagde innovator op de GSM-markt was de Italiaan die in 1996 de prepaid card bedacht en invoerde. Belangrijke kennis aan de basis van deze vinding kwam uit het verkoopoverzicht, waarin stond dat hij zijn sales quota voor de Kerst waarschijnlijk niet zou halen. De essentiële kennis waardoor dergelijke vindingen een succes worden, is van een andere aard dan resultaten uit wetenschappelijk onderzoek. Het gaat om kennis en ervaring als antwoord op de vraag hoe je VoIP of het gebruik van prepaid cards efficiënt en op een commercieel relevante schaal zou kunnen implementeren. En liefst eerder hier dan elders, zodat we een voorsprong bij toepassen en dienstverlening kunnen bemachtigen. Dat vraagt vooral om technisch/operationele kennis, kennis van het toepassen, het inkopen, het implementeren, gebruiken en het exploiteren van ‘nieuwe’ vindingen. Kennis die gericht is op de acceptatie van de vinding. Dergelijke ‘kennis’ is altijd essentieel voor de innovatie en komt meestal niet uit een wetenschappelijk laboratorium en kan ook niet zo maar van buiten een organisatie verworven worden. Dat kan wel met de voor innovatie te gebruiken technisch-wetenschappelijke kennis. Die kan inderdaad het resultaat zijn van gericht wetenschappelijk onderzoek, maar kan ook direct ingekocht worden, ‘verpakt’ in industriële prototypes, nieuwe industriële producten of diensten. Voor de innovatie is het niet essentieel dat dergelijke kennis uit Nederland komt. Kwaliteit is het enige criterium voor deze kennisinput. In dit essay draait het met name om ervaringen met een praktische aanpak van succesvolle innovatie, die niet primair uitgaat van Nederlandse kennisinput, maar die zich vooral richt op het realiseren van het hoofdkenmerk van innovatie: de acceptatie in Nederland van nieuwe vindingen. Dit gebeurt aan de hand van de doelstellingen en de opzet van SURFnet en zijn ervaring met de GigaPort-projecten4 die erin slagen de gebruikswaarde van nieuwe producten en nieuwe combinaties in Nederland sneller geaccepteerd te krijgen dan elders. GigaPort geldt als voorbeeld van geslaagde innovatie. De netwerkvoorzieningen voor het Nederlandse Onderwijs en Onderzocek worden al jaren internationaal erkend5 als leidend 4 Het eerste GigaPort-project (1998-2003) bestond uit twee afzonderlijk uitgevoerde delen GigaPort Network, uitgevoerd door SURFnet en GigaPort Applications, uitgevoerd door het Telematica Instituut. In dit essay wordt GigaPort Applications niet behandeld. Met de term GigaPort bedoelen we GigaPort Network. Het tweede, thans lopende GigaPort-project heet officieel GigaPort Next Generation Network Ter wille van de leesbaarheid zullen we in dit essay spreken over GigaPort, tenzij het specifiek één van beide projecten betreft.
.
5 http://www.terena.nl/activities/compendium/2005/Chapter%203.pdf
3
en behoren tot de meest geavanceerde ter wereld. Zij gelden vaak als voorbeeld voor ontwikkelingen in de Europese Unie6. Nederland speelt ook een hoofdrol bij het realiseren van internationale connectiviteit7 voor hoger onderwijs en onderzoek en Amsterdam is het belangrijkste knooppunt voor internationale lichtpaden in Europa geworden. In de kring van grootgebruikers van telecommunicatie in Nederland vinden de concepten die SURFnet in het kader van GigaPort uitprobeert steeds meer erkenning. De GigaPort-projecten zijn uitgekozen voor steun uit het Fonds voor de Economische Structuur (FES) en de resultaten van het eerste GigaPort-project zijn zeer positief beoordeeld. Die beoordeling gold niet alleen de realisatie van de directe doelstellingen maar ook van de beoogde maatschappelijke effecten. Voor een evaluatie van het thans lopende GigaPort-project is het nog te vroeg, maar de internationale waardering8 voor dit project stemt optimistisch. Wij hebben graag aan het verzoek van DGET voldaan om in een essay aan te geven wat naar onze mening essentieel is voor dit succes en wat er van GigaPort te leren valt voor innovatiebeleid en innovatiegerichte projecten in Nederland. Veel ervaring is volgens ons zeker te generaliseren en toe te passen op het innovatiebeleid van de overheid, in elk geval op het beleid dat zich richt op het toepassen van nieuwe informatie- en communicatietechnologie (ICT). Maar er is zeker meer van op te steken, ook bij het bepalen van het overheidsbeleid ten aanzien van de elektronische communicatie in brede zin, in het bijzonder t.a.v. de manier waarop op marktconforme wijze de innovatie van de Nederlandse telecommunicatie-infrastructuur kan worden bevorderd, door gebruik te maken van gebruikersorganisaties als SURFnet en vraaggestuurde projecten als GigaPort. In dit essay zullen wij de conclusies in deze richting echter niet verder uitwerken. Eerst zal een korte beschrijving gegeven worden van GigaPort en van SURFnet, dat GigaPort heeft voorgesteld en verantwoordelijk is voor de uitvoering. De organisatie wordt beschreven als model voor bestuurlijke arrangementen die voor inzet van ICT in maatschappelijke sectoren zijn aan te bevelen. Ook gaan wij in op de plaats van het project in de innovatiecyclus en op zijn rol als proeffabriek - tussen experiment en ‘vol in bedrijf’ in – waarin de bruikbaarheid van nieuwe producten en -diensten kwantitatief 6 Het betreft o.a. de netwerken X-WIN in Duitsland, SuperJANET5 in het Verenigd Koninkrijk en het Europese GÉANT2, http://www.dfn.de/content/fileadmin/5Presse/DFNMitteilungen/heft68.pdf, http://www.ja.net/sj5/index.html en http://www.geant2.net/ 7 Nederland is met de Verenigde Staten, Rusland, China, Korea en Canada partner in het wereldomspannende GLORIAD netwerk, http://www.gloriad.org/gloriad/index.html
4
wordt beproefd. Ook gaan wij in op een aantal kenmerken van een ICT-proeffabriek: de positionering ervan in de ICT -markt9 en de internationale verankering. 2. Innovatie bij SURFnet en GigaPort SURFnet bv is opgericht in 1987 en is één van de werkmaatschappijen van Stichting SURF, de samenwerkingsorganisatie op het gebied van netwerkdienstverlening en informatie- en communicatietechnologie (ICT) van het hoger onderwijs en publieke en private onderzoeksinstellingen. SURFnet verbindt de netwerken van ongeveer 180 instellingen van hoger onderwijs en onderzoek met elkaar en met het wereldwijde Internet. Het gaat hierbij om universiteiten, hogescholen, regionale opleidingscentra (ROC’s), onderzoeksinstituten, industriële researchlaboratoria, wetenschappelijke bibliotheken en ziekenhuizen met een onderzoeksfunctie. Studenten en medewerkers van deze organisaties, ongeveer 750.000 in getal, maken vrijwel dagelijks van het netwerk gebruik. Ze hebben vanaf hun werkplek, en steeds vaker ook thuis, toegang tot SURFnet en kunnen zo informatie raadplegen en communiceren met andere netwerkgebruikers, waar ook ter wereld. Dankzij voortdurende innovatie beschikken de gebruikers van SURFnet over één van de snelste en meest geavanceerde netwerken ter wereld, met hoogwaardige internationale verbindingen. Naast snelheid staan ook de betrouwbaarheid en veiligheid van het netwerk hoog in het vaandel. SURFnet werkt intensief samen met nationale en internationale organisaties op het gebied van researchnetwerken. SURFnet wil niet alleen vooraan lopen als het gaat om internetinfrastructuur, maar volgt ook de ontwikkelingen op het gebied van nieuwe internetapplicaties op de voet. Regelmatig worden nieuwe diensten aan het op de doelgroep toegespitste dienstenpakket toegevoegd. SURF en SURFnet komen voort uit het Informaticastimuleringsplan van 1984. De toenmalige minister Deetman daagde de universiteiten en onderzoeksinstellingen uit om een samenwerkingsverband op te zetten voor ICT in het algemeen en voor computernetwerken in het bijzonder. Nederland had op dat moment op dat terrein een flinke achterstand opgelopen ten opzichte van andere landen in Europa, bijvoorbeeld de 8 In zijn toespraak bij de officiële ingebruikneming van het SURFnet6 netwerk maakte de voorzitter van de Stuurgroep, Dr. Reinder van Duinen, melding van een positieve beoordeling van de plannen door de internationale wetenschappelijke adviescommissie van de Stuurgroep. 9 Hiervoor is de periode na 1997 de beste referentie omdat pas vanaf dat moment sprake is van een geliberaliseerde telecommunicatiemarkt en zich pas daarna geloofwaardige concurrenten meldden van KPN.
5
Scandinavische landen, Duitsland en het Verenigd Koninkrijk. Inmiddels is die achterstand omgezet in een internationaal toonaangevende positie. Om die positie te kunnen bereiken kon SURFnet niet toe met de netwerkdiensten, die toen door de PTT op de markt werden aangeboden. Internationaal wordt geschat dat de communicatiebehoefte van wetenschappelijk onderzoek en onderwijs tot ongeveer 5 jaar vooruit loopt op die van de markten waarop operators hun geld moeten verdienen, ook op de markt voor de corporate networks voor grote bedrijven. Gesteund door ervaring in de Verenigde Staten werd midden in de tachtiger jaren duidelijk dat een geavanceerd netwerk voor wetenschappelijk onderwijs en onderzoek alleen mogelijk zou zijn als alle gebruikers hun krachten in een eigen organisatie zouden bundelen met de taak nieuwe concepten, producten en diensten uit de telecommunicatie-industrie voor de doelgroep beschikbaar te maken. SURFnet zou daarom zoveel mogelijk met de PTT10 en met de telecommunicatie-industrie moeten samenwerken. Innovatie vond bij SURFnet dus vanaf het begin al volgens onze eerder gegeven definitie plaats: het operationaliseren van nieuwe vindingen uit de telecommunicatie-industrie en later ook uit internationale Internetwereld. Elektronische netwerken zijn in feite toepassingen van ICT. Zij worden gebouwd met ICTbouwstenen. Bij elektronische netwerken komt de innovatie voort uit de aanhoudende snelle verbetering van de bouwstenen voor het verwerken, transporteren en opslaan van digitale informatie. Het komt er op neer steeds weer nieuwe concepten te bedenken, waarmee elektronische netwerken hun transportfunctie beter kunnen vervullen met nieuwe en snellere bouwstenen. De keuze van concepten en de bijbehorende functies en standaarden wordt ook wel de architectuur van een netwerk genoemd. Maar ook architecturen verouderen, in de zin dat je niet door kunt gaan met in een bestaande architectuur steeds snellere of goedkopere bouwstenen in te zetten. Na een jaar of vier, vijf blijkt steeds dat nieuwe bouwstenen technisch en economisch beter benut kunnen worden in een geheel nieuwe daarvoor ontworpen netwerkarchitectuur. In figuur 1 wordt aangegeven hoe in de achtereenvolgende ‘SURFnetten’ steeds nieuwe concepten en standaarden werden geïntroduceerd.
10 Men dient zich te realiseren dat de aanleg en de exploitatie van telecommunicatievoorzieningen toen nog voorbehouden was aan PTT Telecom.
6
Fig. 1: de voortdurende conceptuele vernieuwingen bij SURFnet
Netwerkinnovatie vindt bij SURFnet daarom plaats in een opeenvolgende cyclus van netwerkgeneraties, elk met een eigen, nog te beproeven nieuwe architectuur, bedoeld om de nieuwste bouwstenen op de meest economische wijze te benutten. Inmiddels zit SURFnet middenin zijn zesde netwerkgeneratie: SURFnet6. In figuur 2 wordt deze dynamiek geïllustreerd door als voorbeeld aan te geven hoe de transportcapaciteit van de netwerken zich in 20 jaar heeft ontwikkeld.
Fig.2: de transportcapaciteit van de opeenvolgende generaties netwerken van SURFnet. De exponentiële groei is op een logaritmische schaal afgebeeld, van 9,6 Kbit/s voor SURFnet1 tot 720 Gbit/s voor SURFnet6.
Een nieuwe netwerkarchitectuur moet uiteraard continuïteit bieden aan gebruiksmogelijkheden van de gebruiker, maar anderzijds mag netwerkinnovatie niet belemmerd worden door technisch en economisch verouderde vormen van gebruik. Een dergelijk gebruik is te beschouwen als erfenis van oude netten en wordt in het jargon legacy genoemd. SURFnet oefent voortdurend druk uit op zijn gebruikers legacy-gebruik
7
te beëindigen, omdat de verplichting in een nieuw netwerk ook legacy functionality in te bouwen een bron is van complexiteit en de innovatie bemoeilijkt.11 Natuurlijk staan daardoor de operationele en de innovatiedoelstellingen van SURFnet onderling soms op gespannen voet. Er is altijd spanning tussen exploitatie en innovatie, maar iedereen bij SURFnet weet echter dat het belang van de dienstverlening uiteindelijk voor gaat. Ook is er geen plaats voor ‘innovatie’ zonder uitzicht op exploitatie. In de loop der jaren nam de belangstelling voor SURFnet buiten de directe kring van gebruikers en buitenlandse netwerken sterk toe. De interesse van toeleveranciers kreeg vaker een strategisch karakter en het belang van SURFnet voor de algemene marktontwikkeling in Nederland werd steeds beter onderkend. In 1998 leidde dit tot actieve steun van het DG Innovatie van het Ministerie van Economische Zaken12 voor GigaPort, waarin SURFnet5 en SURFnet6 zijn gerealiseerd. 3. De organisatie en het innovatiemodel 3.1
Het innovatiemodel van SURFnet
Netwerken zijn voor de gebruiker infrastructuur, maar voor leveranciers van ICTproducten zijn het toepassingen. De leverancier van netwerkdiensten bevindt zich in het spanningsveld tussen de ICT-industrie en zijn gebruikers. Dat kunnen gebruikers in een of andere maatschappelijke sector zijn, zoals bij SURFnet die van het hoger onderwijs en onderzoek. Netwerkinnovatie kan daarom vanuit twee tegengestelde richtingen worden aangestuurd: als demand pull en als supply push. Beide richtingen hebben hun voor en hun tegen en zullen in organisatiemodel en werkwijze gecombineerd tot hun recht moeten komen.
11 In vergelijking met veel buitenlandse onderzoeksnetwerken is SURFnet zeer streng in het vasthouden aan zijn ‘Keep-it-simple’-policy. 12 Telecommunicatie zelf was toen nog het beleidsterrein van het ministerie van Verkeer en Waterstaat.
8
Fig. 3: netwerkinnovatie kan gestuurd worden vanuit de vraagzijde en vanuit het aanbod aan ICT producten (demand pull vs. supply push)
SURFnet heeft altijd gekozen voor een positie aan de vraagzijde van de ICT-markt en bundelt daarbij de vraag naar geavanceerde netwerkdiensten. Op die markt wordt dus gewerkt vanuit een demand pull namens de gehele doelgroep en wordt zo veel mogelijk ingekocht bij het bedrijfsleven, in overeenstemming met de daartoe gestelde Europese regels. Hierop wordt verder ingegaan in hoofdstuk 5. Naar de individuele participanten van de doelgroep toe bevordert SURFnet het gebruik van de nieuwste ICT en is dus sprake van supply push. Het combineren van beide werkwijzen, demand pull en supply push, stelt bijzondere eisen aan het bestuurlijke arrangement met de sector. SURFnet vervult strategisch de functie van een doelgroepnet en is daarom eigendom van de gebruikers. Het is een taakorganisatie13 van het hoger onderwijs- en onderzoek. Een taakorganisatie voert in opdracht van een beleidsorgaan een taak uit. Het beleidsorgaan, de Stichting SURF, is daarbij verantwoordelijk voor de continuïteit van de taakorganisatie, de taakorganisatie zelf staat voor de kwaliteit van de uitgevoerde taak. De relatie tussen SURFnet en zijn gebruikers is tweeledig: er is een bestuurlijke relatie met het collectief en er is een vrijwillige leveranciersrelatie met de afzonderlijke leden van de doelgroep. Beide relaties blijven strikt van elkaar gescheiden.
13 Dr. M. Simon, ‘De Strategische Functie Typologie’, Kluwer Bedrijfswetenschappen, 1989
9
Fig. 4: De tweeledige relatie tussen SURFnet en de aangesloten instellingen14
De bestuurlijke relatie richt zich op de strategie: de doelgroep heeft weliswaar de uiteindelijke zeggenschap, maar zij stelt de directie van SURFnet in staat de afgesproken strategie naar eigen inzichten en verantwoordelijkheid om te zetten in operationeel beleid en dit uit te voeren naar de individuele leden van de doelgroep. De bestuurlijke relatie is vorm gegeven doordat SURFnet als rechtspersoon een BV is. SURF benoemt als enige aandeelhouder de Raad van Commissarissen. Een belangrijk voordeel van het bestuurlijke primaat van de gebruikers is dat alleen geïnnoveerd wordt op de nadrukkelijke strategische wens van de gezamenlijke doelgroep, die ook de daarbij behorende verplichtingen op zich neemt, in het bijzonder om aan de randvoorwaarden te voldoen die voor innovatie nodig zijn. Innovatie is immers het operationeel maken en doen gebruiken van nieuwe vindingen en problemen die daarbij optreden zijn lang niet altijd van technische aard, maar hebben te maken met verbeeldingskracht en visie van de gebruikers, met hun organisatie en hun bereidheid op nieuwe gebruiksmethodes en nieuwe standaarden over te stappen en in hun eigen voorzieningen te investeren die voor de nieuwe manier van werken noodzakelijk zijn.15 Maar het bestuurlijke primaat van de gebruikers is niet het enige belangrijke voor de innovatie. Innovatie wordt uitgelokt door externe technologische ontwikkelingen, waarop niet iedere modale gebruiker zit te wachten. Innovatie brengt verandering en risico met zich mee en vraagt dus offers. Een brede behoefte aan nieuwe technische functies is in
14 Naast SURFnet is SURFdiensten een dochter van de Stichting SURF. SURFdiensten maakt ICT-producten en diensten beschikbaar door het afsluiten van licentie-overeenkomsten met ICT leveranciers. 15 Naast de landelijke netwerkvoorzieningen, waar SURFnet verantwoordelijk voor is, moeten de aangesloten instellingen aanzienlijk investeren om hun eigen lokale netwerken volgens de nieuwe ambities en normen in te richten.
10
het begin vaak alleen nog maar latent aanwezig.16 De innovatiedruk uit de markt op gevestigde marktpartijen is onvoldoende17 om ervoor te zorgen dat nieuwe technische functies via het normale commerciële kanaal tijdig genoeg voor de doelgroep van SURFnet beschikbaar komen. Wij zagen al dat de communicatiebehoefte van wetenschappelijk onderzoek en onderwijs tot ongeveer 5 jaar vooruit kan lopen op die van andere sectoren. De nog ‘onzichtbare’ brede vraag kan dan alleen door een eigen deskundige gebruikersorganisatie als SURFnet worden geactiveerd. Het innovatiemodel biedt dus ook ruimte aan een supply push vanuit de techniek, die via SURFnet uitgeoefend wordt op de doelgroep. Dat stelt hoge eisen aan de organisatie. Het innovatiemodel vraagt van de organisatie een bestuurlijk arrangement met checks-andbalances, waarin de spanning zit ‘ingebakken’ tussen de ‘eigenwijze’ innoverende vaklieden en leading edge gebruikers enerzijds en de grote groep van gebruikers anderzijds, die de continuïteit van het gebruik niet in gevaar willen zien gebracht en hun financiële risico’s beperkt willen houden. Het bestuurlijke arrangement bepaalt de hoofdkenmerken van de organisatie van SURF/SURFnet18: •
Er is een geformaliseerd periodiek proces van strategische planning met brede participatie van gebruikers en hun locale organisaties, dat tot meerjarige bestuurlijke steun leidt van de top van de gebruikersorganisaties;
•
Het leidt tot bestuurlijke stabiliteit en continuïteit van bestuur op alle niveaus;
•
Er is voldoende afstand gerealiseerd tussen de gebruikersrol van de instellingen en hun sturende rol voor de strategie;
•
Er is een duidelijke financiële scheiding tussen de innovatie- en exploitatieactiviteiten;
•
Andere partijen dan gebruikers, bijvoorbeeld uit ICT-sector, zijn niet in de organisatie vertegenwoordigd, maar worden op strikt zakelijke wijze bij de activiteiten betrokken.
Naast het bestuurlijk arrangement is voor het ‘innovatiemodel’ ook de manier van werken belangrijk: •
SURFnet probeert zijn focus te houden op zijn kerntaken: het ontwikkelen en gebruiken van netwerken en netwerkdiensten en wil de daarvoor noodzakelijke deskundigheid voldoende in huis hebben. Dat maakt het tot een volwaardige gesprekspartner voor de ICT-bedrijven;
16 Ons dagelijks leven wordt bepaald door massaal gebruik van ICT-producten en -diensten waar geen behoefte aan zou bestaan, zoals bijvoorbeeld de mobiele telefonie en SMS, PC’s thuis, E-mail, PDA’s en I-pods. 17 Voor gevestigde marktpartijen bedreigt innovatie het rendement op materiële en immateriële investeringen in ‘oude’ ICT. 18 Voor de ontwikkeling van SURFnet6 in het kader van het GigaPort-project is weliswaar een aparte stuurgroep ingesteld, maar die functioneert eveneens volgens het hier beschreven model.
11
•
Zaken die even goed of beter door de markt gedaan kunnen worden zoveel mogelijk uitbesteed;
•
Innovaties worden begonnen met technology assessments: studieprojecten, waarin nieuwe technologieën op hun toekomstig potentieel worden onderzocht;
•
Men richt zich op input van innovatieve leading edge gebruikers.19 Het is altijd een kleinere groep, die de externe druk legt op netwerkinnovatie20;
•
Om de doorwerking naar de bredere gebruikerskring te bewerkstelligen zijn kennisdisseminatie, groepsondersteuning en voorlichting sleutelactiviteiten. SURFnet richt zich daarbij primair op het stimuleren van gebruikersgroepen en participeert ook in geavanceerde toepassingprojecten21;
•
Eindgebruikers zijn, behalve via hun instelling, ook rechtstreeks als groep direct te benaderen, waarbij nationale en internationale dwarsverbanden worden gestimuleerd tussen gebruikers met dezelfde soort toepassingen;
•
Bij geavanceerde voorzieningen horen geavanceerde gebruiksconcepten. Om het gebruik te stimuleren wordt veel aandacht besteed aan het ontwikkelen van middleware bijvoorbeeld voor authenticatie en beveiliging en aan generieke toepassingen die voor het gebruik noodzakelijk zijn;
•
Voor kennisontwikkeling uit publieke middelen geldt een open beleid, conform de subsidiecondities: iedereen heeft tegen gelijke condities toegang tot de resultaten.
•
Kwaliteitsborging krijgt veel aandacht;
•
Eerlijke communicatie is een voorwaarde voor vertrouwen van gebruikers en hun instellingen. Er dient uitgegaan te worden van reële verwachtingen en rekening te worden gehouden met risico’s en tegenvallers, die bij innovatie horen;
•
Bij alle activiteiten bestaat een sterke oriëntatie op het buitenland en op participatie in internationale activiteiten. Dit betreft zowel de ICT-industrie, als buitenlandse zusterorganisaties, standaardisatieorganen etc. De positie ten opzichte van het buitenland geldt als de belangrijkste kwaliteitsnorm.
3.2
Wat kan dit innovatiemodel voor de overheid betekenen?
Het ICT-beleid van de overheid is gericht op de toepassing van ‘innovatieve ICT’ in sectoren van de maatschappij, waarvoor de overheid een bijzondere verantwoordelijkheid heeft. Volgens de overheid22 ligt ‘een belangrijke sleutel tot het 19 Hans Rosenberg, sterrenkundige en eerste voorzitter van de Stichting SURF, († 1992) noemde de geavanceerde wetenschappelijke eindgebruiker ‘de natuurlijke bondgenoot’ van SURFnet. Sinds het Internet hebben de studenten zich daarbij aangesloten. 20 Acceptatie van ICT-innovatie geschiedt meestal exponentieel. Dat betekent dat de initiële groei weliswaar gestaag is maar op het moment zelf nog nauwelijks door de buitenwereld wordt opgemerkt. 21 SURFnet neemt deel in het Telematica Instituut en werkt samen in projecten als VLe, Kennisnet, etc. 22 ‘Maatschappelijke sectoren en ICT’, http://www.minez.nl/content.jsp?objectid=34924/
12
vinden van een antwoord op de maatschappelijke vragen (in die sectoren) en tot vernieuwing bij een betere benutting van innovatieve ICT-toepassingen en diensten’. Geavanceerde ICT-toepassingen kunnen goed bijdragen aan het verbeteren van de informatiehuishouding, zodat deze sectoren als geheel effectiever en efficiënter kunnen functioneren. De overheid heeft daarbij gekozen voor de zorg, de mobiliteitssector, het onderwijs en de sector veiligheid. Niet alle ervaringen van SURFnet zijn zonder meer toepasbaar op het ‘ICT en Sectoren beleid’ van de overheid. Er bestaan grote verschillen tussen maatschappelijke sectoren, met name ten aanzien van de eigen organisatieproblematiek, maar ook omdat de impact van ICT en technische vernieuwing anders is. Maar een aantal ervaringen van SURFnet is in andere sectoren goed toepasbaar: de opzet van het bestuurlijke arrangement en de organisatie, de werkwijze en de prioriteiten bij de uitvoering en zeker de bestuurlijke ‘waterscheiding’ die bij de GigaPort-projecten bestaat tussen de eigen wereld en de ICTsector. Als een maatschappelijke sector zich met behulp van ICT wil innoveren dan moet zij zich allereerst richten op de definitie en de ordening van de sectorale informatiehuishouding. Er dient overeenstemming te bestaan over de scheiding tussen het individuele informatiedomein van afzonderlijke partijen en de sectorale informatie-infrastructuur23, dat wil zeggen een verzameling van materiële en/of immateriële voorzieningen, conventies, standaarden, etc., waarover het inzicht bestaat dat het belang van partijen meer gediend is met een gezamenlijke aanpak dan met een individuele. Als dat besef er niet voldoende is, dan is sectoraal gebruik van nieuwe ICT kansloos. Er moet ook een meerjarig strategisch en financieel draagvlak zijn bij de hoofdrolspelers in een sector, zodat er een bestuurlijke basis is voor de gemeenschappelijke informatie-infrastructuur op langere termijn. Daarbij hoort een voldoende gemeenschappelijke visie op de rol die geavanceerde ICT hierbij zou moeten spelen en op de organisatorische voorzieningen, afspraken voor procedures, informatiestandaarden, technische standaarden, bevoegdheden etc. etc. die daarvoor eerst aanwezig moeten zijn. Sectoren moeten bereid zijn – weliswaar in samenwerking met externe stakeholders hun branchegebonden informatieproblemen zelf op te lossen en de ingrijpende gevolgen van de introductie van ICT te aanvaarden. Inzet van ICT heeft immers vaak een groot effect op de verhoudingen binnen een sector, op de organisatie, de transparantie en de machtsverhoudingen, inclusief de relatie met externe partijen als de overheid. 23 zie ook J. Truijens, F.M.M. van Iersel e.a. ‘Informatie-infrastructuur, een instrument voor het management’, Kluwer Bedrijfswetenschappen 1990.
13
Het is natuurlijk van belang in het begin al vast te stellen binnen welke afbakening ‘sectoraal’ werken met ICT wenselijk en haalbaar is en welke doelstellingen daarbij realistisch zijn.24 Hoe breder een sector wordt gedefinieerd, des te meer concessies zullen moeten worden gedaan aan het ambitieniveau. Welke afbakeningen men ook kiest, vermeden moet worden dat, bijvoorbeeld onder druk van de overheid, onhaalbare ambities en doelen voor samenwerking binnen een sector gesteld worden. Hoe complexer de bestuurlijke verhoudingen in sectoren, des te minder kans heeft een sectorale ICTaanpak. Daarbij is een te sterke druk van subsidieverschaffers riskant, zeker van subsidies voor technologische innovatie, omdat die gemakkelijk verkeerd kunnen uitwerken. Als de overheid de ICT-innovatie financiert, dan zal die zich bijzonder dienen te beheersen bij het stellen van doelen. Ook in de sector van het onderzoek en hoger onderwijs was dat aanvankelijk een probleem. De overheid zag de noodzaak van technologische samenwerking eerder dan velen in die sector en stelde daarvoor strikte eisen aan de borging ervan in de sector. Zij heeft vervolgens geaccepteerd dat het twee jaar werk heeft gekost voordat de SURF/SURFnet opzet breed was geaccepteerd en geïmplementeerd. Dat is geen tijdverlies maar een goede investering gebleken. De getrapte structuur van SURF, waarin de gebruikers zijn verenigd en SURFnet als het technisch instrument van de sector fungeert, heeft bewezen goed te werken en is voldoende generiek om na te volgen in andere sectoren. Het is niet altijd nodig hiervoor een nieuwe organisatie op te richten. Soms is het doelmatiger de verantwoordelijkheid in bestaande organisaties onder te brengen, maar vaak lenen die zich niet voor het uitzetten van een ingrijpende sectorale strategie enerzijds en het, weliswaar op afstand, aansturen van de organisatie die deze strategie met de aangesloten instellingen uitvoert.25 Naast de organisatorische opzet is een tweede ervaring van SURF/SURFnet zonder meer toepasbaar: de relatie tussen een gebruikerssector en de ICT-bedrijfstak moet het karakter hebben van vraagbundeling op de ICT-markt. Het gaat om een scherp onderscheid tussen de belangen en doelstellingen van de maatschappelijke sector en de belangen van de ICT-sector. Daar zijn allerlei redenen voor. Zo hebben deze partijen verschillende doelen en werken zij met een verschillende planningshorizon. Er kan gemakkelijk een synchronisatieprobleem ontstaan als de introductie van nieuwe ICT één24 In de Zorg zijn bijvoorbeeld allerlei keuzes mogelijk: de hele zorgsector, de eerstelijns zorg, de algemene ziekhuizen, de pathologische anatomie, en dit alles op nationaal of regionaal niveau. Bij iedere keuze hoort een specifiek ambitieniveau. 25 Destijds (1985) is bewust besloten het behartigen van de gezamenlijke ICT-belangen voor hoger onderwijs en onderzoek in een nieuwe organisatie onder te brengen omdat de bestaande organisaties gericht waren op federatieve belangenbehartiging naar buiten en zich niet leken te lenen voor het organiseren van strategisch commitment van de verschillende soorten partijen.
14
op-één gekoppeld wordt aan het invoeren van nieuwe werkwijzen en structuren in een maatschappelijke sector. De twee processen kennen een verschillende tijdschaal: het ontwikkelen van ICT-producten en diensten kent ten gevolge van de snelle technische innovatie een tijdschaal van enkele jaren, terwijl voor een structurele hervormingen binnen een sector soms tien jaar nodig kan zijn. Wanneer de ICT-sector een trekkende rol krijgt toebedeeld of zelfs mee bestuurt treedt het gevaar op dat de impopulaire organisatorische aspecten ontweken worden en men vlucht in de techniek. De toepassingswensen dreigen zich onbedoeld te richten naar de mogelijkheden van de producten van bedrijven waarmee wordt samengewerkt.26 Het alom gehoorde adagium dat het niet om de techniek gaat maar om de toepassing, wordt in menig overheidsproject bestuurlijk slecht ingevuld, vooral als er snel gescoord moet worden of als de commerciële druk vanuit de toeleverende ICT-sector hoog is. Het risico bestaat dat bij meesturen vanuit ICT-belangen de introductie van innovatieve ICT gaat domineren en het de sector gemakkelijk wordt gemaakt zich achter technische problemen te verschuilen. Als de problematiek in een sector vooral bestuurlijk en organisatorisch is, kunnen partijen uit de ICT-sector die niet oplossen. Sectorale innovatie staat voor geaccepteerde vernieuwing. De acceptatie is bepalend en risico’s op ICT-gebied scheppen een afbreukrisico voor het gehele project. Tegenslagen in de techniek zullen het vertrouwen in het gehele project ondermijnen. Een maatschappelijke sector met een zwakke cohesie, die historisch gezien weinig succes heeft gehad bij een gezamenlijke aanpak van grote projecten, bijvoorbeeld bij de inzet van collectieve informatiesystemen, kan zich maar beter geen technische risico’s veroorloven ten gevolge van vernieuwingen in de toe te passen ICT. Die kan immers zijn eigen problemen mee brengen, die de aandacht zullen afleiden van de echte problemen in de informatiehuishouding van een sector.27 Er zal rekening gehouden moeten worden met grote verschillen in technische geavanceerdheid, die in een sectoraal ICT-vernieuwingsproject haalbaar is. In ieder toepassinggebied zal afgewogen moeten worden hoeveel nieuwe en dus meer riskante ICT nodig en mogelijk is. Dat kan alleen door de sector zelf gebeuren. Externe commerciële, financiële of politieke belangen kunnen zo’n afwegingsproces ernstig verstoren en onduidelijkheid scheppen over het strategisch committment van de sector zelf. Bij ‘harde’ ICT-toepassingen is het belang van geavanceerde ICT groter dan bij ‘zachtere’ toepassingen, waarbij organisatiebepaalde factoren belangrijker zullen zijn. 26 Conform het gezegde: ‘ If your only tool is a hammer, all your problems will look like nails’. 27 Zo lijkt het dat er weinig lering wordt getrokken uit het ICT-verleden van sectoren als bijvoorbeeld de politie of de intramurale zorg.
15
Binnen de zorg bijvoorbeeld is geavanceerde ICT voor de instrumentatietoepassingen, bijvoorbeeld voor diagnosestelling met behulp van een MRI-scan, belangrijker dan bij de toepassing van ICT voor medische kwaliteitsborging. Bij SURF en SURFnet is de geavanceerdheid van de ICT voor de netwerkdiensten altijd zeer belangrijk geweest. Voor het GigaPort-consortium28 is het toepassen van de meest geavanceerde ICT een levensvoorwaarde voor het Hoger Onderwijs en Onderzoek. Dat leidt tot de noodzaak dat de sector zelf over zeer hoge technische competenties moet beschikken, maar niet tot een bestuurlijke deelname uit de ICT-sector. In hoofdstuk 5 gaan wij er nader op in hoe de ICT sector door SURFnet bij de GigaPort-projecten wel wordt ingeschakeld. Eerst zetten we in hoofdstuk 4 uiteen op welke activiteiten de innovatie bij SURFnet zich feitelijk richt.
4. Proeffabriek benadering 4.1 GigaPort als proeffabriek Innovatieactiviteiten die SURFnet in het kader van GigaPort uitvoert, moeten in twee richtingen doorwerken. In fig. 5 wordt aangegeven dat zij in verticale richting als een hefboom werken voor innovatie van toepassingen en in horizontale richting als een noodzakelijke stap bij de innovatie van netwerken. Toepassingsinnovatie wordt mogelijk gemaakt doordat nieuwe netwerken nodig zijn als platform voor het ontwikkelen en exploiteren van nieuwe applicaties.
Fig 5: de twee dimensies van de werking van GigaPort
16
Bekende voorbeelden van de hefboomwerking van GigaPort op nieuwe toepassingen zijn ICES/KIS-projecten, als Virtual Laboratory for eScience (VL-E)29, LOFAR30, het LHCproject31, DEISA32 of eVLBI/JIVE33, projecten die zonder nieuw netwerk niet mogelijk zouden zijn. Door veel leden van het GigaPort consortium worden ook andere applicaties voorbereid waarvoor SURFnet6 nodig is. Zo is op dit moment de belangstelling voor ‘statische’ en geschakelde (dynamische) lichtpaden erg groot, ook voor internationale toepassingen, bijvoorbeeld in medische research en voor GRID-computing34. In dit artikel zullen wij hier niet verder op ingaan. We zullen vooral aandacht besteden aan de rol die SURFnet met het GigaPort-project speelt in de cyclus van de netwerkinnovatie (zie figuur 5). Daar vervult het de rol van proeffabriek als onontbeerlijke schakel in de keten tussen vinding en markt. Als de acceptatie bepalend is voor innovatie, dan dient het innovatieproces zich vanaf het begin op acceptatie te richten. Netwerkdiensten zijn voor een massaal gebruik bedoeld en moeten dus massaal geaccepteerd kunnen worden. Nieuwe techniek moet niet alleen werken in een beperkte proefomgeving, maar ook op grote schaal. In de procesindustrie weet men niet beter dan dat een chemisch proces in een reageerbuis nog iets anders is dan een proces dat duizenden tonnen van een stof bedrijfsmatig produceert. De sleutelvraag daarbij is of een proces ‘schaalt’. Om die vraag te kunnen beantwoorden, worden de kwantitatieve aspecten van een proces eerst in een proeffabriek onderzocht. De schaalbaarheid wordt beproefd, alvorens in grote productiefaciliteiten te investeren. Bij ICT-projecten wordt dit nogal eens vergeten. Bij SURFnet staat de kwantitatieve problematiek van het toepassen van nieuwe ICT voorop. Schaalbaarheid is de steeds terugkerende vraag. Het beproeven van schaalbaarheid wordt gezien als een vitaal onderdeel van een ontwikkelingstraject. SURFnet is daarom te beschouwen als een proeffabriek voor nieuwe netwerktechnologie. Eerst wordt bij SURFnet onderzoek gedaan naar de bruikbaarheid en de schaalbaarheid van nieuwe netwerktechnologie voor gebruik door de eigen doelgroep. Vervolgens functioneert de exploitatie voor de doelgroep als proeffabriek voor latere commerciële exploitatie door de markt op een veel grotere schaal. Ook nieuwe toepassingen die alleen nog voor een kleine groep leading edge gebruikers aantrekkelijk zijn, worden toch eerst op schaalbaarheid onderzocht. De ervaring leert dat die toepassingen snel binnen het bereik van de gehele doelgroep zullen 28 Dit bestaat uit meer dan 50 instellingen van hoger onderwijs en onderzoek 29 http://www.vl-e.nl/ 30 http://www.lofar.nl/ 31 Large Hadron Collider, http://lhc.web.cern.ch/lhc/general/gen_info.htm/ 32 Distributed European Infrastructure for Supercomputing Applications, http://www.deisa.org/ 33 Very Long Baseline Interferometry in Europe, http://www.evlbi.org/
17
komen, om vervolgens naar de commerciële markt door te stromen. Het Internet is hier een voorbeeld van. Veel Internet-ervaring van SURFnet heeft zijn weg naar de markt gevonden. Schaalbaarheid van de inzet van nieuwe technieken is vooral belangrijk vanuit het oogpunt van de latere exploitatie. Grootschalig exploiteren brengt zo zijn eigen problemen met zich mee. Zoals iemand in de jaren ‘60 al eens stelde als antwoord op de vraag waarom het automatiseren van de Postgiro zo moeilijk was: ‘Het hoofdproces is in feite simpel, maar een uitzondering van 1 promille vraagt een afdeling van dertig man’. De organisatorische, operationele en de technische kenmerken van een proces bepalen ook de schaalbaarheid in economische zin. Er moeten economies of scale en economies of density optreden die massale exploitatie mogelijk maken. In de proeffabriek wordt onderzocht wat opschaling betekent voor de kwaliteit, de veiligheid, beschikbaarheid en betrouwbaarheid van nieuwe netwerkfuncties. Belangrijk voor het bepalen van schaalbaarheid is ook de wijze waarop toelevering van componenten door marktpartijen het beste kan plaats vinden en uitbesteding van functies als aanleg, onderhoud en beheer aan derden. Het onderzoeken van de kwantitatieve aspecten van processen richt zich niet alleen op de actuele status van de techniek. Er wordt in de proeffabriek ook gekeken naar de groeimogelijkheden van de processen. De vraag naar netwerkcapaciteit verdubbelt ruwweg elk jaar. Eerder beschreven we dat SURFnet de netwerkinnovatie in generaties aanpakt en dat iedere generatie zijn eigen technologische paradigma’s kent. Bij ieder paradigma hoort een optimale schaal en ieder architectuur loopt tegen kwantitatieve grenzen aan. Zo zou men met SURFnet5 - naar commerciële maatstaven nog steeds een zeer modern netwerk - tegen de economische beperkingen aangelopen zijn, als de te verwachten capaciteitsgroei opgevangen had moeten worden door binnen de bestaande architectuur nieuwe of snellere componenten – routers in dit geval - in te passen. In GigaPort wordt nu de schaalbaarheid van de nieuwe hybride netwerkarchitectuur van SURFnet6 beproefd, die deze beperkingen niet kent. De functie van SURFnet als proeffabriek betekent niet dat het voor zijn gebruikers geen betrouwbaar netwerk zou zijn. Voor de sector van hoger onderwijs en onderzoek staat de continuïteit van de dienstverlening uiteraard voorop, maar men heeft daar wel iets over voor netwerkdiensten die qua functionaliteit en prijs ver op de commerciële markt vooruitlopen. Zo wordt de proeffabriekfunctie vervuld voor de aanbieders op de
34 http://www.nikhef.nl/grid/BIG/
18
telecommunicatiemarkt, die de techniek later op veel grotere schaal commercieel willen gaan inzetten. Er is dus sprake van een belangenuitwisseling tussen marktpartijen en de wereld van wetenschappelijke gebruikers.35 ‘Researchnetten’ lenen zich goed voor onderzoek naar het technische, functionele en operationele gedrag van nieuwe netwerken, naar de schaalbaarheid en naar hun bruikbaarheid voor nieuwe toepassingen. In de Verenigde Staten is deze wisselwerking al in het begin van de jaren ’70 ontstaan met het Advanced Research Projects Agency (ARPA) van het Amerikaanse Ministerie van Defensie. Het ‘ARPA-netwerk’36 en de daarbij behorende werkwijze stonden voor SURFnet model. De proeffabriekfilosofie werkt niet alleen in de netwerkinnovatiecyclus maar ook voor toepassingsinnovaties. Iedere nieuwe generatie netwerk moet leiden tot nieuwe vormen van communicatie. En moet dus ook een kwantitatieve sprong te maken zijn naar nieuwe vormen van gebruik. Het nieuwe netwerk kan in de toepassingskolom (zie figuur 5) specifieke proeffabrieken voor grootschalige netwerkapplicaties faciliteren. Vandaar de visie op het GigaPort-project als ‘innovation engine’
37
voor ICT-toepassingen in
Nederland. 4.2. Conclusies voor het overheidsbeleid In het actieprogramma ‘Maatschappelijke sectoren en ICT’ richt de overheid zich op de sectoren zorg, onderwijs, mobiliteit en veiligheid, sectoren die zich kenmerken door de massaliteit van het gebruik en de schaal waarop toepassingen en diensten beschikbaar moeten zijn. Om van echte innovatie te kunnen spreken, gaat het er in deze sectoren uiteindelijk om massale acceptatie te bereiken van nieuwe toepassingen van ICT. Dat stelt eisen waaraan bij de grote overheidsprojecten lang niet altijd wordt voldaan. De publieke sector38 heeft op dit punt een zwakke reputatie.39 Projecten als de introductie van ‘kilometerheffing’ of de ‘OV- Chipkaart’, en grote stelselwijzigingen als de introductie van marktwerking in de energiesector, laten zien hoe gevaarlijk het is in een ontwikkelcyclus aan de kwantitatieve aspecten onvoldoende aandacht te schenken. ‘Proefopstellingen’ worden meestal niet gezien als onderzoeksobject, maar als eerste fase van de 35 Kirstein, PT: “Research on Networks versus Networks for Research: The Need for International, Internet, Testbeds”, http://www.cs.ucl.ac.uk/research/radioactive/sigcomm-award.html 36 http://en.wikipedia.org/wiki/ARPANET 37 De eerste Stuurgroep GigaPort, onder voorzitterschap van Dr. P. Winsemius, karakteriseerde GigaPort als een innovatiegereedschap met een breed maatschappelijk effect. 38 Dit geldt evenzeer voor de liberaliserende nutssectoren.
19
introductie, waarbij al dan niet ‘tegenvallers’ kunnen optreden, zonder dat er voldoende doorlooptijd wordt ingeruimd voor het separaat en systematisch onderzoek naar de kwantitatieve problematiek en naar de opschalingsvraag. De verwarde externe berichtgeving over de staat van de techniek bij dit soort projecten, zoals bijvoorbeeld bij het project ‘Kilometerheffing’, geeft dit aardig weer. Sommige partijen stellen dat de techniek ‘nu al beschikbaar is’, terwijl anderen stellen dat dit pas over een aantal jaren het geval zal zijn. Waarschijnlijk wordt hier verschillende definities van ‘beschikbaar’ gehanteerd: de een praat over de resultaten in een reageerbuis en de ander over de resultaten in een proeffabriek. Bestuurders lijken de implementatieproblemen structureel te onderschatten en worden daarbij blijkbaar ook onvoldoende tegengesproken door ICT-bedrijven en ICT-adviseurs. Onder politieke, juridische en commerciële tijdsdruk wordt het kwantitatieve aspect van de problemen gemakkelijk verwaarloosd. Hierdoor krijgen ICT-projecten onnodig een slechte naam en roepen zij al snel allerlei schrikreacties op in de politiek. Normale ‘kinderziektes’ worden pas zichtbaar in het eerste stadium van de uitrol in een zogenaamde ‘proefregio’. Men spreekt dan van ‘tegenvallers’, maar die waren grotendeels te vermijden geweest als de kwantitatieve aspecten en de opschalingsvraag volwaardig in het project waren onderzocht. Vaak blijkt men zich te vroeg te hebben gebonden aan commerciële leveranties, zonder dat de kwantitatieve aspecten van de systemen in de specificaties hebben kunnen doorwerken.40 Wanneer onderzoek naar de kwantitatieve en opschalingproblematiek voldoende plaats zou krijgen in politiek gevoelige ICT-projecten wordt de kans van slagen groter, ook omdat men beter over het systeem zal kunnen communiceren met de eindgebruikers en kan werken op basis van reële gebruikersverwachtingen.41 De Nederlandse overheid kan bij innovatie door de toepassing van ICT in maatschappelijke sectoren zeker zijn voordeel doen met de proeffabriekbenadering, die jarenlang door SURFnet is ontwikkeld en in het GigaPort-project toepast wordt. Het belangrijkste advies is ervoor te zorgen dat de overheid voor de kwantitatieve beproeving van nieuwe ICT-toepassingen een volwaardige plaats in zijn projecten moet inruimen alvorens zich op systeemspecificaties vast te leggen. Dat vraagt voldoende tijd 39 Er zijn in de publieke sector echter ook voorbeelden van succesvolle aanpak. De introductie destijds van de Gemeentelijke Bevolkingsadministratie (GBA) is daar een voorbeeld van, evenals de meeste ICT-projecten van de Belastingdienst. 40 Ook de OV-chipkaart poortjes, die de reizigers in de Amsterdamse metro en elders al maandenlang werkloos aanstaren roepen een dergelijk vermoeden op. 41 Het helpt al helemaal niet als bewindslieden er hun politieke voortbestaan eraan verbinden, waarna dat de belangrijkste stuurfactor van het project wordt met het parlement als stuurgroep.
20
en doorlooptijd en een specifieke deskundigheid. Implementeren mag dan een ‘vak’ zijn, het voorkomen van nodeloze implementatieproblemen is dat nog meer. Belangrijk is ook het besef dat het bij een proeffabriek niet gaat om tamelijk vrijblijvende ‘demonstratieprojecten’, waar beleidsnota’s over spreken en waar de suggestie van uitgaat dat alles bekend is maar dat de buitenwereld het alleen nog moet begrijpen. Het gaat niet om demonstreren, het gaat om kennisvergaring met beproeving. Daar hoort geen vrijblijvendheid bij. Niet van de zijde van de beproevers, maar zeker ook niet van de zijde van de gebruikers. Die moet in de proeffabriekfase een reëel belang worden geboden bij hun rol en bij het succes van die fase. Daarbij kan de proefpopulatie, zeker in het begin, geen doorsnee zijn van de uiteindelijke gebruikersgroep. Het gaat om voldoende ICT-literacy, leeftijd kan belangrijk zijn en zeker een kritische en als het moet lastige opstelling. De doelgroep van SURFnet, zeker de studentenpopulatie, is een aantrekkelijke voor zulke proefnemingen, vooral als het accent ligt bij het gebruik van geavanceerde techniek. In het verleden is dat al gebleken, bijvoorbeeld bij de ‘proeffabriek’ voor Internetdataverkeer over GSM (GPRS) in Eindhoven42, bij de proeven met het gebruik van DSL in Amsterdam43 of bij het grote WiFi-experiment44 van de Universiteit Twente. Ook op het gebied van authenticatie45 en beveiliging kan de SURFnet-populatie in een proeffabriekbenadering zeer nuttig zijn, of bij het op de pijnbank leggen van nieuwe toepassingsconcepten als streaming video en streaming HDTV46. Maar waarom ook niet in een veel ruimer verband bijvoorbeeld bij sectorale toepassingen in de zorg en de mobiliteitssector. In de onderwijssector gebeurt dit al via het samenwerkingsverband van SURFnet en Kennisnet.47 Voor de mobiliteitssector zou men voorafgaand aan een regionale proefopstelling bijvoorbeeld ook kunnen kiezen voor een proeffabriek met een studentenpopulatie. 5. De relatie met het ICT-bedrijfsleven: tenderen 5.1
Aanbestedingen bij SURFnet
In hoofdstuk 3 gaven wij al aan dat het innovatiemodel uitgaat van een scherp onderscheid tussen de belangen en doelstellingen van de maatschappelijke sector en de 42 Onder een contract van SURFnet met Libertel en de Technische Universiteit Eindhoven. 43 Het Snelnet-project, onder een contract van SURFnet met KPN. 44 Met enige tijd de grootste wireless campus ter wereld. 45 Het door SURFnet ontwikkelde A-Select vormt de basis voor DigiD, het authenticatiesysteem van de overheid voor burgers. 46 In projecten met het NOB. 47 In het project ‘Samen snel op glas’ bijvoorbeeld stroomt operationele netwerkervaring door naar het onderwijs, http://www.samensnelopglas.nl/
21
belangen van de ICT-sector. Vanuit zijn positie als innovatieve gebruiker aan de vraagzijde van de ICT-markt besteedt SURFnet veel aandacht aan de vraag hoe de ICTaanbodszijde het beste kan worden ingeschakeld. Er moet volledig geprofiteerd kunnen worden van de research en de ontwikkelingen in de bedrijven. Dat geldt zowel leveranciers van apparatuur, kabels, software en systemen als de dienstverlenende sector, zoals netwerkexploitanten, aannemers of leveranciers van installatie- en beheersdiensten en adviseurs. De opsomming geeft aan hoe complex de aanbodszijde van de markt is geworden, waarbij verschillende soorten aanbieders met elkaar kunnen concurreren en op alle niveaus aanbodsubstitutie optreedt.48 SURFnet gaat ervan uit dat producten en diensten die even goed of beter door bedrijven kunnen worden ontwikkeld en geleverd, ook inderdaad van de ICT-markt moeten worden betrokken. In de praktijk betreft dit vooral de telecommunicatiemarkt in al zijn geledingen. Die markt heeft zich sinds de oprichting van SURFnet ontwikkeld van een nationaal staatsmonopolie tot een geliberaliseerde en internationaal concurrerende markt. Die ontwikkeling is goed terug te zien in de wijze waarop de laatste twintig jaar ICT-bedrijven werden ingeschakeld. (figuur 6) Belangrijk daarbij was dat de positie van SURFnet op de ICT-markt gaandeweg zijn erkenning vond en daardoor sterker werd. De meeste samenwerkingsprojecten van SURFnet met ICT-bedrijven zijn voor deze bedrijven van een meer dan direct commercieel belang, in het bijzonder sinds de rol van SURFnet als proeffabriek nationaal en internationaal werd onderkend.
Fig. 6: ervaringen van SURFnet met het inschakelen van het bedrijfsleven
48 Zo trad bij de tenders voor SURFnet6 duidelijk substitutie op van operatordiensten door leveranciers van netwerkapparatuur,
22
In 1986 was de levering van telecommunicatiediensten nog voorbehouden aan de PTT en moest het kabinet een uitzondering maken, wilde SURFnet de mogelijkheid krijgen netwerkdiensten aan te bieden. Na 1989 werden datacommunicatiediensten vrij, maar moest nog steeds gebruik gemaakt worden van de infrastructuur van KPN. Pas na 1997 werd concurrentie voor alle producten en diensten mogelijk, waardoor pas voor SURFnet5 een complete aanbesteding kon worden uitgeschreven. Sindsdien wordt door SURFnet zoveel mogelijk ‘innovatief aanbesteed’: het bundelt de vraag van de doelgroep en legt deze vast in specificaties van doelstellingen en randvoorwaarden voor geavanceerde ICT-aanbiedingen. De industriële ICT-partner(s) worden geselecteerd met behulp van open en transparante Europese aanbestedingsregels van de Europese Unie. De ervaringen met het gebruik van deze regels zijn gunstig. Zij hebben SURFnet nooit belemmerd de dingen te doen die gedaan moesten worden. Het strikte juridische kader waarin gewerkt wordt stelt hoge eisen aan de nauwkeurigheid van werken en aan de rolvastheid tijdens het gehele proces. Dat heeft vooral voordelen opgeleverd en de kwaliteit van werken verhoogd. Het doel van een tender is door middel van concurrentie de best mogelijke oplossing zo goedkoop mogelijk te verwerven.49 Er zijn dus twee variabelen.50 De onderlinge concurrentie tussen ICT-bedrijven heeft veel meer winst opgeleverd dan was verwacht. Dat uit zich niet alleen in de prijs, maar ook in de kwaliteit van de aanbiedingen. Bedrijven hebben de mogelijkheid een aanbod te doen dat in lijn is met de sterktes en de ontwikkelprioriteiten van het bedrijf zelf. Als met consortia van bedrijven wordt gewerkt is dat alleen op inhoudelijke en zakelijke motieven. Consortia hebben het nadeel van verantwoordelijkheidsverwatering en er moeten goede argumenten zijn om met een consortium in zee te gaan. Zijn consortia onvermijdelijk, dan genieten constructies met een main contractor en subcontractors de voorkeur. De belangrijkste eisen aan het tenderproces zijn transparantie en duidelijkheid. Het programma van eisen moet goed aangeven op welke punten het voor bedrijven de moeite waard is te concurreren. Bij complexe innovatieve aanbestedingen wordt de aanbieders zo veel mogelijk vrijheid geboden hun eigen visie in te brengen. Dat kan door het aanbestedingsproces in fases te onderscheiden, waarbij de contacten met ICTbedrijven per fase verschillen. In sommige fases is de informatie-uitwisseling zeer intensief en in andere spelen de ICT-bedrijven geen rol. Voor alle fases geldt dat veel installatie- en onderhoudsdiensten en beheersdiensten. 49 In het aanbestedingsjargon heet dit: de economisch voordeligste aanbieding. 50 Dit geldt vooral de complexe netwerkaanbestedingen, waarvoor men de aanbieder zoveel mogelijk vrijheid laat in de techniek van zijn aanbieding. Bij technisch goed te specificeren producten, zoals fiberverbindingen kan meestal op basis van de laagste prijs worden aanbesteed.
23
aandacht besteed moet worden aan de gelijke behandeling en dat persoonlijke voorkeuren en gevestigde commerciële posities geen rol kunnen spelen.
Fig. 7: verschillende fases van de samenwerking met het bedrijfsleven
De ervaring leert dat deze opzet ook voor de aanbieders interessant is, mits transparantie en gelijke behandeling zijn gegarandeerd. Ook afgewezen partijen hebben op de aanpak van het aanbesteden altijd positief gereageerd. 5.2
Conclusies voor de overheid
De door ons in paragraaf 3.2 bepleite duidelijke scheiding tussen toepassingsbelangen en de belangen van ICT-aanbieders kan goed worden gerealiseerd door een strikt aanbestedingsbeleid naar ICT-bedrijven. Als reactie op de veelgehoorde klacht dat kennis in Nederland niet goed doorstroomt naar de ICT-bedrijven, bestaat bij de overheid de neiging deze bedrijven dicht op de kennissector te zetten, liefst in consortia. Dat is voor samenwerking bij ICT-onderzoeksprojecten een goede zaak, maar bij projecten die al verder in de keten richting markt zitten zeker niet. Het is ook een misvatting dat in Nederland het grote probleem zou liggen bij de intensiteit van de contacten tussen industrie en bedrijfsleven. Een recent vergelijkend Deens onderzoek51 gaf aan dat Nederland van de vergeleken landen het slechtst scoort op gebied van de commercialisering van onderzoeksresultaten, maar hetzelfde onderzoek wees uit dat in geen van de onderzochte landen de contacten tussen bedrijven en onderzoekers zo intensief waren als in Nederland. De conclusie dringt zich op dit in Nederland misschien wel het probleem is. Er wordt bij grote innovatieprojecten teveel ‘gepolderd’ tussen opdrachtgevers, onderzoekinstellingen en ICT-bedrijven. De relaties zouden transparanter, zakelijker en meer op onderlinge concurrentie tussen de ICT-bedrijven kunnen zijn gericht en niet op consortiumvorming met ICT-bedrijven. Het gebruik van het tendermechanisme, zoals bij SURFnet, kan daarbij zeker helpen. 51 ‘Dutch Capacity for Productivity Growth’, FORA, Copenhagen http://www.foranet.dk/
24
De overheid zou nog eens goed moeten kijken naar bestaande samenwerkingspremies en kritischer kunnen zijn bij het bijeenbrengen van bedrijven en kennisinstellingen in projecten en consortia. Zij zou daarbij rekening moeten houden met de plaats van een project in de innovatiecyclus: onderzoek pilot proeffabriek markt. Bij steunregelingen die voor de rechter helft van de keten zijn bedoeld, gelden vaak eisen van consortiumvorming met ICT-bedrijven voorafgaand aan de subsidieaanvraag, dat wil zeggen vóór de specificatiefase. Daarmee dreigt het ICT-aspect van een project te vroeg bevroren te worden en onbedoeld te worden aangepast aan de mogelijkheden van de betrokken ICT-aanbieder. Niemand kan bij de aanvraag al bepalen of een ICT-bedrijf later het meest geschikte bedrijf zal blijken te zijn. Ook de Bsik-regeling van het ICES/KIS3-programma, leek een dergelijke samenwerkingsbepaling ‘ex ante’ te bevatten, totdat bleek dat dit voor projecten als GigaPort contraproductief zou zijn. Instituten die op verschillende plaatsen in de keten opereren doen er goed aan om bij de consortium vorming rekening te houden met de plaats van een project in de innovatiecyclus. Als het TI bijvoorbeeld optreedt als bundelaar van een geavanceerde toepassingsvraag, dan ligt tenderen op de ICT-markt in de rede. 6. Internationale inbedding en normering 6.1
SURFnet als internationale speler
De ICT-markt is een internationale markt. De meeste innovatieve bedrijven opereren op de wereldmarkt. Ook de ontwikkelingen aan gebruikerszijde zijn steeds meer internationaal bepaald. De toegang tot datacommunicatie- en spraaknetwerken vindt plaats volgens wereldstandaarden. Het Internet draagt bij aan de toepassingstandaardisatie evenals commerciële de-facto monopolies van bijvoorbeeld Microsoft, SAP of Google. Ook de wereld van de wetenschappelijk netten is sinds het begin van de jaren ’80 een internationale.52 Gebruikers in wetenschappelijk onderzoek en hoger onderwijs, die zelf ook op een internationaal speelveld moeten concurreren, kunnen de kwaliteit van hun ICT-netwerken goed vergelijken. Het Nederlandse beleid ten aanzien van SURF en SURFnet is vanaf het begin in een internationaal kader geplaatst, meer dan in andere landen het geval was. Het was vanaf het begin duidelijk dat de kwaliteit van de voorzieningen in Nederland slechts gemeten zou kunnen worden met 52 Een belangrijke bijdrage hiertoe was het initiatief van IBM universiteiten kosteloos toegang tot zijn wereldwijde EARN-netwerk te bieden. IBM lokte daarmee in Europa de EU en de nationale overheden uit zich met dit beleidsterrein in te laten.
25
internationale maatstaven en dat het draagvlak van de Nederlandse ICT-bedrijfstak daarvoor onvoldoende zou zijn. Het ontbreken van sterke nationale ICT-kampioenen heeft eigenlijk voordelig gewerkt.53 Andere landen bleken in de praktijk soms geremd te worden door hun banden met de nationale ICT-industrie. De laatste tien jaar waren de ambities van SURFnet op netwerkgebied alleen nog vol te houden met projecten die op de internationale markt relevant zijn en voor grote internationale ICT-bedrijven aantrekkelijk. Dat brengt met zich mee dat alle werkzaamheden in beginsel vanuit een internationale scope worden opgezet, rekening houdend met internationale concurrentieverhoudingen. Het is daarbij wel leuk maar niet van vitaal belang dat ICT-bedrijven waarmee wordt samengewerkt ‘Nederlands’ zijn, nog los van het feit dat een dergelijk selectiecriterium in strijd zou zijn geweest met de internationale regelgeving. 6.2
Conclusies voor de overheid
De Nederlandse overheid kan zo’n internationaal georiënteerde benadering ook volgen voor de toepassing van ICT in andere maatschappelijke sectoren. Nederland heeft in de telecommunicatie sterk aan positie ingeboet als productieland. Ook het industrieel telecommunicatieonderzoek is bijna geheel uit Nederland verdwenen. Dat is zeer jammer maar op zich nog geen catastrofe. Dat zou wel het geval zijn als Nederland geen toonaangevend aandeel meer zou hebben in de innovatie van het gebruik van ICT, zoals dat SURFnet met GigaPort is gelukt. Geavanceerde netwerktechnieken worden niet meer in Nederland ontwikkeld, maar hier wel het eerste toegepast. Het volstaat ook niet meer zich te richten op steun aan het ‘Nederlandse’ ICT-bedrijfsleven, maar men moet zich presenteren aan internationale ICT-bedrijven als aantrekkelijke proeftuin voor toepassinginnovatie. Dat betekent dat de concurrentiepositie van Nederland op ICTgebied in de komende jaren vooral bepaald wordt door de kwaliteit en de internationale concurrentiekracht van de toepassingsvraag. Deze factor zou bij het vestigingsbeleid voor buitenlandse ICT-bedrijven een belangrijke rol moeten spelen, zoals bij GigaPort al het geval was. Nederland moet zich ontwikkelen tot een aantrekkelijke proeffabriek voor ICT-toepassingen met internationale aantrekkingskracht. Ongetwijfeld zal dat ook de Nederlandse ICT-bedrijfstak meer concurrerend maken.
53 PTT Telecom, later KPN, heeft zich nooit als zodanig willen opdringen, ook niet toen het nog voor 49% aandeelhouder was in SURFnet.
26
7. Samenvatting van de conclusies voor het Nederlandse beleid Wij zagen al dat het kabinet Balkenende groot belang hecht aan de innovatie van vitale maatschappelijke sectoren en daarbij de mogelijkheden van ICT zo veel mogelijk wil benutten. Dat leidt tot ambitieuze en soms grote projecten. Met het welslagen ervan zijn aanzienlijke maatschappelijke belangen gemoeid. In het verleden zijn veel van zulke projecten niet echt een succes geweest. Zoals wij in de inleiding aangaven nemen wij als uitgangspunt dat innovatie neerkomt op acceptatie van vindingen. Met name op het punt van acceptatie bestaan bij deze innovatieprojecten de grootste afbreukrisico’s. De sleutel tot het succes van de innovatie-activiteiten van SURFnet ligt bij de bestuurlijke opzet en de heldere positie die het inneemt tegenover de eigen doelgroep, de overheid en ICT-bedrijven. Voor sectorale innovatie met ICT is de kwaliteit van het bestuurlijke arrangement het belangrijkste. Dat moet een organisatie opleveren die vorm geeft aan een langdurig strategisch commitment van de sector aan de introductie van nieuwe ICT, ook als die ingrijpende gevolgen kan hebben voor de verhoudingen binnen de sector. De bereidheid om de eigen sectorale informatiehuishouding op orde te brengen staat daarbij voorop. Daarvoor moeten eerst niet-technische problemen worden aangepakt die vaak diep in de sector verankerd liggen. Alleen de sectoren zelf kunnen die oplossen, uiteraard onder druk van partijen die hierbij een rechtstreeks belang hebben. De overheid kan ook zo’n partij zijn en kan voorwaarden stellen, maar moet niet vanuit het ICT-beleid willen meesturen. Ook voor ICT-bedrijven zien wij geen sturende taak bij sectorale innovatie. Integendeel, wij bepleiten een bestuurlijke waterscheiding tussen een maatschappelijke sector en ICTbedrijven. Doelstellingen en planningshorizon van de ICT verschillen daarvoor te veel met die van de applicatie. Druk van ICT-zijde kan te gemakkelijk leiden tot verkeerde technische ambities, kortetermijndenken en opportunisme. De focus moet bij de organisatieproblematiek van de sector blijven. EZ moet het innovatiebeleid allereerst richten op de kwaliteit van de bestuurlijke arrangementen. Zijn die niet goed, stabiel en duidelijk, dan zal het innovatietraject geen stand houden, al het aanvankelijke enthousiasme van een door de overheid bijeengeroepen bonte groep van partijen ten spijt. Wij hebben ook gepleit voor een strikt zakelijke en commercieel opereren van een maatschappelijke sector op de ICT-markt. Vraagbundeling en aanbesteden zijn daartoe een geschikt middel gebleken. Die vraagt om goede competenties aan de kant van de sector om de juiste afweging te kunnen maken welke doelen en specificaties voor de ICT 27
het beste zijn. Externe commerciële, financiële of politieke druk kan zo’n afwegingsproces ernstig verstoren. Een andere les uit GigaPort ligt in de proeffabriekbenadering. Onderzoek naar schaalbaarheid van techniek en exploitatie is bepalend voor de uiteindelijke acceptatie, maar kost geld en vraagt tijd. Het alternatief is duurder. Voorkomen moet worden dat steeds weer projecten worden afgesloten met de boodschap dat men er toch veel van geleerd heeft. Eindgebruikers in een sector hebben daar geen boodschap aan en haken bij een volgend innovatieproject af. De proeffabriekbenadering van SURFnet zou in Nederland veel breder toegepast moeten worden. Dat is wat anders dan het regelen van de opschaling met vrijblijvende demonstratieprojecten, waarbij niet duidelijk wordt wie daarbij welke risico’s loopt en waarom. Consortiumvorming tussen de sector en ICT-bedrijven bij het opstellen van specificaties vernauwt ongemerkt het blikveld. Voor echte onderzoeksprojecten kunnen consortia goed werken, maar bij projecten met operationele doelen in de markt gaat het gewoon om de beste ICT-oplossing tegen de laagste kosten. Wat daarbij de juiste balans is en welk bedrijf die kan leveren is bij de projectaanvang nog niet te bepalen. Ook is het belangrijk aan te besteden met een internationale scope. De beste ICT is helaas steeds minder van eigen bodem, maar zou liefst wel het eerst in Nederland op schaal beproefd en gebruikt moeten worden. Aanbiedende consortia van ICT-bedrijven kunnen onduidelijkheid scheppen over de verantwoordelijkheid en zijn een extra managementbelasting. Zij kunnen ook de marktwerking verstoren. Consortiumvorming door bedrijven is soms onvermijdelijk maar alleen onder de voorwaarde dat de ICTaanbieding er aantoonbaar beter door wordt. Consortiumvorming lijkt echter in regelingen van EZ soms een doel op zichzelf te zijn geworden. Dan laat zich ten slotte de vraag stellen: wat is dan de plaats van het ministerie van Economische Zaken bij innovatie met ICT in maatschappelijke sectoren? DGET richt zich daarbij bijzonder op innovatie met ICT. EZ kan zijn rol bij de innovatie van en met ICT waarmaken door onze conclusies te laten doorwerken in de regelingen, programma’s en instituten die door EZ gesteund worden. Het moet zich daarbij afvragen of het daarvoor geloofwaardig is toegerust. Er is meer nodig dan procesmatige expertise. Dat is ook een les uit het verleden: SURF en SURFnet werden opgericht door politici, bestuurders en ambtenaren, die hun procesmatige visie en flair paarden aan inhoudelijke visies en langdurige betrokkenheid. Ze wisten niet alleen hoe ze het wilden maar ze wisten ook wat ze wilden.
28
Auteurs Ir. F.M.M. van Iersel was tot 2004 partner van Stratix Consulting. Vanaf 1984 is hij als adviseur betrokken bij beleid en uitvoering op het gebied van netwerken voor hoger onderwijs en onderzoek, zowel nationaal in opdracht van de Ministeries van Economische Zaken en van Onderwijs, van SURFnet en van de Stichting SURF als internationaal in opdracht van de Europese Commissie.
Ir. C.A.M Neggers is vanaf de oprichting in de tachtiger jaren als directeur verbonden aan SURFnet. Vanuit deze positie heeft hij een sleutelrol vervuld bij de technische en organisatorische ontwikkeling van research netwerken en het Internet. Hij was betrokken als initiatiefnemer en bestuurslid in vele internationale netwerk organisaties zoals RARE, TERENA, Ebone, Internet Society, RIPE NCC en GLIF.
29
�
Reflecties op elektronische communicatie nummer 3 Frank van Iersel Kees Neggers
�
Colofon Dit is een publicatie van het Ministerie van Economische Zaken. Met deze publicatie biedt EZ externen een podium om te reflecteren op de activiteiten van DGET op het terrein van elektronische communicatie en energie. De inhoud weerspiegelt het gedachtegoed van de auteur en niet persé dat van EZ. ‘s-Gravenhage, maart 2006 Extra exemplaren kunt u bestellen via www.ez.nl/publicaties of door te bellen naar 0800-6463951. Publicatienummer: 06ET03
�
Innovatie bekeken/bekeken innovatie ICT-innovatie in de praktijk bij SURFnet
