Bedreigde diersoorten zonder Rode Lijsten: wezenlijk of wezenloos?

Bedreigde diersoorten zonder Rode Lijsten: wezenlijk of wezenloos?

Student: Kiki Jansen Tilburg University Augustus 2013

Bedreigde diersoorten zonder Rode Lijsten: wezenlijk of wezenloos?

Masterscriptie Student : Kiki Jansen ANR : 191861 Opleiding : Rechtsgeleerdheid accent Recht en duurzaamheid Docent : Mw. mr. F.M Fleurke Tilburg University Augustus 2013 -2-

Voorwoord Na hard werken ligt mijn masterscriptie ter afsluiting van de opleiding Rechtsgeleerdheid, accent Recht en duurzaamheid, voor u klaar. Ik ben zeer tevreden over het eindresultaat en dit is zeker wat ik ervan had verwacht, voordat ik hieraan begon. Ik wil graag van de gelegenheid gebruik maken om een aantal mensen te bedanken, die een bijdrage hebben geleverd aan de totstandkoming van deze scriptie. Ten eerste wil ik alle personen die ik ten behoeve van deze scriptie heb mogen interviewen bedanken voor hun tijd en inzet bij het beantwoorden van al mijn vragen. Deze interviews tezamen hebben een enorm grote en absoluut onmisbare bijdrage geleverd aan mijn onderzoek. Daarnaast wil ik graag mw. Fleurke bedanken voor haar ondersteuning en input tijdens het gehele proces van het schrijven. Leur, 23 augustus 2013

-3-

Samenvatting Het verlies van biodiversiteit door o.a. klimaatveranderingen en toedoen van de mens, is een serieus en wereldwijd probleem. Om de natuur te behouden en te herstellen worden diersoorten op diverse manieren beschermd: via nationale en internationale weten regelgeving (de bijlagen en de verplichtingen tot het bevorderen van onderzoek en beheer), nationaal beschermingsbeleid bestaande uit o.a. leefgebiedenbenadering, doelsoortenlijsten, natura2000-beheerplannen en door Rode Lijsten. Rode Lijsten hebben een signaleringsfunctie en geven aan welke soorten kwetsbaar zijn en extra bescherming verdienen. Het doel van deze scriptie, is het weergeven van de mate waarin Rode Lijstsoorten in Nederland bescherming wordt geboden en hoe deze bescherming beoordeeld moet worden tegen de achtergrond van het Europese en internationale natuurbeschermingsrecht. De onderzoeksvraag die in deze scriptie daarom centraal zal staan luidt als volgt: “In welke mate wordt Rode Lijstsoorten in Nederland bescherming geboden en hoe moet deze bescherming worden beoordeeld tegen de achtergrond van het Europese en internationale natuurbeschermingsrecht?”

Voorafgaand aan dit onderzoek, werd verwacht dat de Rode Lijsten onmisbaar waren in het natuurbeleid: dat ze als indicator essentieel zijn voor het bepalen van de staat van instandhouding van soorten, dat ze nauw aansluiten op de ecologische werkelijkheid, dat ze richtinggevend zijn voor het beschermen van soorten via weten regelgeving en natuurbeleid en dat ze bovendien onmisbaar zijn voor het voldoen aan Europese en internationale verplichtingen. Naar aanleiding van de onderzoeksresultaten kan, kort samengevat, het volgende geconcludeerd en aanbevolen worden: Rode Lijsten De Nederlandse Rode Lijsten zijn gebaseerd op gegevens verzameld door het NEM en PGO’s. Voor veel Rode Lijstsoorten worden echter geen metingen verricht vanuit het NEM. Het voldoen aan internationale verplichtingen heeft hoogste prioriteit. In het sturingsmodel van het NEM staat daarom gegevensinwinning voor hoofdzakelijk soorten van de Vogel- en Habitatrichtlijn centraal. Voor overige soorten moeten gegevens dus verzameld worden door PGO’s en particulieren, waardoor het lastiger is om de officiële Rode Lijststatus vast te stellen. Met de nieuwe jaarlijkse virtuele Rode Lijsten in het vooruitzicht, is het van belang dat voldoende gegevens voorhanden zijn, zodat voor meerdere of zelfs alle Rode Lijstsoortgroepen virtuele Rode Lijsten vastgesteld kunnen worden. Verhouding nationale Rode Lijsten en het begrip ‘ staat van instandhouding’ Op grond van art. 7 Ffw zijn Nederlandse Rode Lijsten opgesteld met soorten waarvoor ex art. 7 lid 2 Ffw onderzoek en werkzaamheden moet worden bevorderd. Het moment van vaststelling van nieuwe Rode Lijsten, dat eenmaal per tien jaar behoort te gebeuren1, is het enige meetmoment voor het vaststellen van de staat van instandhouding van alle soorten binnen Nederland. Enkel voor soorten die beschermd worden via de Vogel- en Habitatrichtlijn, wordt de staat van instandhouding afzonderlijk bepaald (elke zes jaar) op het moment dat een rapportage opgesteld dient te worden.2 Met het verdwijnen van de Rode Lijsten verdwijnt automatisch voor deze soorten ook een overzicht van de staat van instandhouding en dan zou men helemaal in het duister tasten over de status van soorten.

1

Besluit van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, nr. TRCJZ/2004/5727, houdende vaststelling van Rode lijsten flora en fauna, 4 november 2004, Stcrt. 2004, 218. 2 Interview Alterra, A. Schmidt, bijlage 10.2.4, Interview Ministerie van EL&I, A. Adams, bijlage 10.2.5.

-4-

Nationale Rode Lijstsoorten beschermd op grond van het recht en feitelijke maatregelen Een vermelding op de Rode Lijst zegt voor sommige soortgroepen weinig over de mate waarin zij beschermd worden. Als gekeken wordt naar het aantal Rode Lijstsoorten dat daadwerkelijk direct beschermd wordt via weten regelgeving, leefgebiedenbenadering of doelsoortenlijst, blijkt dit flink tegen te vallen. Maatregelen worden voornamelijk getroffen voor soorten waarvoor internationale verplichtingen gelden. Binnen de volgende Rode Lijstsoortgroepen worden niet direct beschermd: 186 van de 188 bijen, 60 van de 68 landen zoetwaterweekdieren, 2 van de 48 dagvlinders en 1 van de 8 Kokerjuffers. Een duidelijke reden is hier niet voor, maar binnen het Ministerie van EL&I3 wordt aangegeven dat men ex art. 7 lid 2 Ffw niet verplicht is om elke Rode Lijstsoort te beschermen. Sommige van deze soorten worden (vaak min of meer naar aanleiding van de Rode Lijststatus) wel indirect beschermd, bijvoorbeeld bijen via bijvriendelijk bermbeheer.4 In die zin zijn de Rode Lijsten dus wel gunstig voor de bescherming van bedreigde soorten.5 Voor welke soorten dit geldt, is echter niet inzichtelijk. Aansluiting nationale Rode Lijsten op de ecologische werkelijkheid Omdat de Rode Lijsten slechts hooguit eenmaal per tien jaar worden vastgesteld, kan de werkelijke functie van deze lijsten voor de natuur en het natuurbeleid in Nederland, in twijfel worden getrokken. Immers, in tien jaar kan veel veranderen in de status van soorten en het is maar de vraag in hoeverre het beleid dan nog een voldoende bijdrage levert aan het creëren van een gunstige(re) staat van instandhouding van soorten en nog wel afgestemd is op de ecologische werkelijkheid. Werken met Rode Lijsten ligt tegen de achtergrond van Europees en internationaal recht voor de hand De Rode Lijsten zijn juist in eerste instantie ontwikkeld om aan de verplichtingen te kunnen voldoen die voortvloeien uit artt. 1 en 3 van het Verdrag van Bern (het nemen van passende maatregelen om het nationale beleid t.a.v. de instandhouding van flora- en fauna en in het bijzonder bedreigde en kwetsbare soorten, te bevorderen). De verplichtingen zijn wel dusdanig ruim geformuleerd, dat hier wel op een andere wijze dan via Rode Lijsten invulling aan gegeven zou kunnen worden. Het behoud van de Rode Lijsten is voor het voldoen aan deze verplichtingen dus niet noodzakelijk. Ditzelfde geldt voor verplichtingen voortvloeiend uit de overige relevante weten regelgeving. Deze zijn dusdanig globaal geformuleerd (lees: bevorderen onderzoek en beheer, etc.) dat partijen de vrijheid hebben hier op eigen wijze invulling aan te geven. Het inzetten van andere methoden is derhalve mogelijk en de Rode Lijsten zijn dus ook voor het voldoen aan deze verplichtingen, niet noodzakelijk. Het werken met Rode Lijsten is tegen de achtergrond van Europees en internationaal recht daarom niet verplicht maar ligt wel voor de hand, omdat zonder de staat van instandhouding van soorten immers geen passend natuurbeleid kan worden opgesteld. Onvoldoende invulling aan Europees en internationaal recht door wijze bescherming Rode Lijstsoorten De verplichtingen die voortvloeien uit o.a. het Verdrag van Bern en het Biodiversiteitsverdrag zijn dusdanig globaal geformuleerd zijn dat het lastig te toetsen is of Nederland wel aan haar verplichtingen voldoet. Door in art. 7 Ffw de verplichting op te nemen om Rode Lijsten op te stellen en voor Rode Lijstsoorten ‘onderzoek en werkzaamheden’ te bevorderen, geeft Nederland aan op welke wijze zij invulling gaat geven aan haar verplichtingen. In twijfel kan echter worden getrokken of Nederland deze verplichtingen wel daadwerkelijk naleeft, vele Rode Lijstsoorten worden immers niet beschermd. De meningen over art. 7 Ffw zijn verdeeld: verplicht dit artikel om voor alle Rode Lijstsoorten onderzoek en werkzaamheden te bevorderen of niet? 3

Interview Ministerie van EL&I, E. Knegtering, bijlage 10.2.8. Interview Ministerie van EL&I, E. Knegtering, bijlage 10.2.8. 5 Interview EIS Nederland – Naturalis, M. Reemer, bijlage 10.2.9. 4

-5-

Door dit artikel op te nemen in de wet, maar mijns inziens vervolgens niet na te leven en bepaalde soorten ook niet op andere wijze te beschermen, wordt mijns inziens onvoldoende invulling gegeven aan Europees en internationaal natuurbeschermingsrecht. Rol nationale Rode Lijsten in het voldoen aan rapportageverplichtingen De overheid dient door middel van schriftelijke rapportages verantwoording af te leggen over de wijze waarop Nederland aan bovenstaande verplichtingen voldoet. Met betrekking tot het Verdrag van Bern is het indienen van rapportages niet verplicht. Dit doet Nederland dan ook niet en zodoende kan ook deze verplichting door het verdwijnen van de Rode Lijsten niet geschonden worden. Zoals hierboven al aangegeven wordt met betrekking tot de rapportages inzake de Vogel- en Habitatrichtlijn, de staat van instandhouding van soorten niet bepaald op basis van de Rode Lijsten, maar vindt er een afzonderlijke beoordeling plaats. De Rode Lijsten spelen daarom geen rol bij het opstellen van deze rapportages en het verdwijnen van de lijsten heeft daarom niet tot gevolg, dat niet meer aan deze verplichting voldaan kan worden. De rapportages met betrekking tot bovengenoemde Nederlandse wetgeving, geven geen informatie over de staat van instandhouding van soorten en er wordt daarom nauwelijks gekeken naar de status van soorten. De Rode Lijsten spelen hier ook geen rol in. Voor deze rapportages zal het verdwijnen van de Rode Lijsten daarom geen grote gevolgen hebben.

Aanbevelingen Aanbevolen wordt te onderzoeken of art. 7 Ffw daadwerkelijk met zich meebrengt dat niet voor alle Rode Lijstsoorten onderzoek en werkzaamheden bevorderd dient te worden. Verstandig zou zijn om, ook als art. 7 Ffw deze verplichting inderdaad niet kent, goed inzichtelijk te maken welke Rode Lijstsoorten wel en welke Rode Lijstsoorten geen bescherming genieten binnen het Nederlandse natuurbeleid. Door deze leemte in informatie, kunnen soorten in de huidige stand van zaken (onbewust en onopgemerkt) buiten de boot vallen en heeft een Rode Lijststatus voor deze soorten weinig toegevoegde waarde. Tevens zou het natuurbeleid beter afgestemd kunnen worden op de huidige stand van de natuur als de nationale rapportages inzake artt. 125 Ffw en 4 Nbw meer inhoudelijk ingaan op de staat van instandhouding van soorten en de effecten van de getroffen beschermingsmaatregelen. Daarnaast wordt aanbevolen om, zeker met virtuele Rode Lijsten in het vooruitzicht, burgers meer bij het natuurbeleid te betrekken en bewuster te maken van het biodiversiteitsprobleem, bijvoorbeeld door betere voorlichting en een transparanter beleid. Dit kan leiden tot meer betrokkenheid van burgers, meer vrijwilligers om te monitoren én tot (op termijn) wellicht een groter budget vanuit de overheid, om zo vaker en completer de staat van instandhouding van soorten te kunnen evalueren en passende maatregelen te kunnen treffen. Hierin kan een goed voorbeeld worden genomen aan het Verenigd Koninkrijk, dat ten opzichte van Nederland over veel meer monitoringsorganisaties, etc. beschikt.

-6-

Inhoudsopgave 1 Inleiding en probleemstelling 2 Het verlies van soorten 3 Wet- en regelgeving 3.1 Internationaal niveau 3.1.1 CITES-overeenkomst 3.1.2 Biodiversiteitsverdrag 3.1.3 Verdrag van Ramsar 3.1.4 Verdrag van Bern 3.1.5 Verdrag van Bonn 3.2 Europees niveau 3.2.1 Vogel- en Habitatrichtlijn 3.2.2 CITES-verordeningen 3.3 Doorwerking Europees- en internationaal recht 3.4 Nationaal niveau 3.4.1 Flora- en faunawet 3.4.2 Natuurbeschermingswet 2.1.3 Visserijwet 3.5 Bijlagen bij regelgeving 3.5.1 Verdrag van Bern 3.5.2 Vogel- en Habitatrichtlijn 4 Nationaal beschermingsbeleid 4.1 Soortbeschermingsprogramma en Leefgebiedenbenadering 4.2 Doelsoortenlijst 4.3 Natura 2000-Beheerplannen 4.4 Ecologische hoofdstructuur 4.5 Overige methoden 4.6 Databanken 5 Rode Lijsten 5.1 De geschiedenis van de Rode Lijsten 5.2 Rode Lijsten in het algemeen 5.3 Internationale Rode Lijsten 5.4 Regionale Rode Lijsten 5.5 Nederlandse Rode Lijsten 5.6 Nederlandse Rode Lijsten in het Nederlandse natuurbeleid 5.7 IUCN 5.8 Het Nederlands Comité 5.9 Virtuele Rode Lijsten 6 Samenhang Rode Lijsten en bescherming van soorten 6.1 Rode Lijstsoorten beschermd via weten regelgeving 6.2 Rode Lijstsoorten beschermd via leefgebiedenbenadering of doelsoortenlijst 7 Verplichtingen lidstaten 7.1 De rapportageverplichting in het algemeen 7.2 De rapportageverplichting in de praktijk 7.2.1 Internationaal niveau 7.2.1.1 Verdrag van Bern 7.2.2 Europees niveau 7.2.2.1 Vogel- en Habitatrichtlijn 7.2.3 Nationaal niveau

-7-

9 12 14 14 14 14 15 15 15 17 17 17 18 20 20 21 22 23 24 24 26 26 27 27 27 27 28 29 29 31 31 32 33 37 37 38 39 41 41 43 45 45 47 47 47 49 49 54

7.2.3.1 Flora- en faunawet 7.2.3.2 Natuurbeschermingswet 8 Conclusies en aanbevelingen 8.1 Conclusies 8.2 Aanbevelingen 9 Literatuurlijst 10 Bijlagen 10.1 Vergelijking Rode Lijstsoorten 10.2 Interviews 10.2.1 Interview met Bureau Bern Convention, mw. I. D’Alessandro 10.2.2 Interview met de Commissie Vogel- en Habitatrichtlijn, mw. A. Rubin 10.2.3 Interview met het Ministerie van EL&I, dhr. J. van Spaandonk 10.2.4 Interview met WUR Alterra, mw. A. Schmidt 10.2.5 Interview met het Ministerie van EL&I, mw. A. Adams 10.2.6 Interview met IUCN NL, dhr. H. Simons 10.2.7 Interview met het CBS, dhr. L. Soldaat 10.2.8 Interview met het Ministerie van EL&I, dhr. E. Knegtering 10.2.9 Interview met Naturalis, dhr. M. Reemer 10.2.10 Interview met Stichting Bargerveen, dhr. T. Peeters 10.3 Nederland vs Verenigd Koninkrijk

-8-

54 55 57 57 60 62 67 68 85 85 86 88 93 95 97 99 101 103 104 105

1 Inleiding en probleemstelling De natuur op aarde is in de loop der tijd erg veranderd en achteruit gegaan. Het verlies van biodiversiteit6 is een van de belangrijkste gevolgen.7 Steeds meer dieren plantensoorten worden met uitsterven bedreigd. Het uitsterven van de verschillende soorten gaat in zo’n rap tempo omhoog, dat wetenschappers van de Universiteit van Californië spreken over een zesde ‘grote uitsterving’, vergelijkbaar met het uitsterven van dinosauriërs.8 Het gedrag van de mens, zorgt al jaren voor verslechtering van de natuur en is een van de hoofdredenen voor deze ‘grote uitsterving’. De mens beïnvloedt de natuurlijk leefomgeving door o.a. bebouwing en ontbossing, maar ook door jacht en CO₂-uitstoot. Onderzoekers van de Universiteit van Exeter in Groot-Brittannië hebben zelfs geconcludeerd dat één op de tien dieren plantensoorten uitsterft tegen 2100, als de klimaatverandering zich in het huidige tempo blijft voltrekken.9 In Nederland leven ongeveer 3.363 soorten dieren, planten of insecten, die kwetsbaar zijn of dreigen te verdwijnen.10 Voor veel dieren is de toekomst onzeker. Om deze soorten te beschermen is weten regelgeving op nationaal en internationaal niveau opgesteld, wordt het nationale beschermingsbeleid hierop afgestemd en zijn zowel nationale als internationale Rode Lijsten opgesteld. Dat er aandacht is voor het biodiversiteitsprobleem, moge duidelijk zijn. Dit blijkt bijvoorbeeld ook uit de wereldkaart die afgebeeld staat op het voorblad van deze scriptie, met daarop alle beschermde gebieden wereldwijd weergegeven. (in groen voor terrestrische gebieden en in blauw voor mariene gebieden)11 Bleker heeft als oud-staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, eind 2011 een aantal wijzigingen in het natuurbeleid aan willen brengen door middel van een wetsvoorstel voor een nieuwe Wet Natuurbescherming. Hij heeft dit wetsvoorstel in het voorjaar van 2012 ingediend bij de Tweede Kamer. Deze nieuwe Wet Natuurbescherming moest een opvolger worden van drie bestaande natuurwetten: de Flora- en faunawet, de Natuurbeschermingswet en de Boswet.12 Reden voor de nieuwe wet is dat de bestaande wetgeving vooral is gebaseerd op nationale natuurbescherming, maar in de loop der tijd stukje bij beetje is aangepast, omdat Nederland internationale verplichtingen is aangegaan. Dat heeft de wetgeving gecompliceerd en ontoegankelijk gemaakt. Natuurorganisaties, nationaal en internationaal, hadden echter felle kritiek13 op de inmiddels alweer aangepaste plannen14 van Bleker. De keerzijde van dit wetsvoorstel was namelijk dat de beschermde status van bijna 150 Nederlandse dieren plantensoorten zou veranderen. Een uitgangspunt van het wetsvoorstel was dat het Nederlandse natuurbeschermingsrecht niet verder mag gaan dan het Europese recht. Aanvullend nationaal natuurbeschermingsrecht blijft echter 6

Zijnde “het geheel van alle organismen in een bepaald gebied, hun onderlinge wisselwerkingen en hun leefomgeving”, Woorden.org, ‘Ecosysteem’, www.woorden.org, 16 december 2012. 7 D. van der Meijden, Vraagbraak milieubeheer, Den Haag: Sdu uitgevers 2010, p. 15. 8 A.D. Barnosky & C. Marshal, ‘Has the earth’s sixth mass extinction already arrived?, University of California Berkeley 2 maart 2011, newscenter.berkeley.edu (zoek op titel). 9 I. Maclean & R. Wilson, ‘Decline in species shows climate change warnings not exaggerated’, University of Exeter 11 juli 2011, www.exeter.ac.uk (zoek op titel). 10 Rijksoverheid, ‘Planten en dieren beschermen’, www.rijksoverheid.nl (zoek op titel), 22 december 2012. 11 The World Database on Protected Areas, ‘Overview of protected areas as recorded in the World Database on Protected Areas’, European Environmental Agency 22 oktober 2012, www.eea.europe.eu.nl (zoek op titel). 12 Rijksoverheid, ‘Iedereen mag meepraten over nieuwe natuurwet’, www.rijksoverheid.nl(zoek op titel), 22 december 2012. 13 Rtl Nieuws, ‘Natuurorganisaties fel tegen nieuwe wet’, Rtl Nieuws 18 november 2011, www.rtlnieuws.nl (zoek op titel). 14 Wetsvoorstel inzake Regels ter bescherming van de natuur (Wet natuurbescherming) , Kamerstukken II 2011/12, 33 348.

-9-

noodzakelijk om natuurwaarden goed te beschermen. Tegen de ontwikkelingen van de afgelopen jaren in, zou de mate van bescherming door middel van deze nieuwe wet dus worden beperkt en zou Bleker van Nederland een achterblijver op het gebied van natuurbeleid maken.15 Tientallen van deze 150 bedreigde nationale dieren plantensoorten zijn opgenomen op zogeheten Rode Lijsten, welke dienen ter bescherming van deze bedreigde soorten. Rode Lijsten hebben een signaleringsfunctie en geven aan welke soorten kwetsbaar zijn en extra bescherming behoeven. Voor deze Rode Lijstensoorten moeten overheden en terreinbeherende organisaties vervolgens onderzoek en werkzaamheden bevorderen. Het uiteindelijke doel is om voor deze soorten een gunstige staat van instandhouding te creëren, zodat ze na voldoende herstel van de Rode Lijst afgehaald kunnen worden. Ten gevolge van het wetsvoorstel zouden diverse bedreigde diersoorten hun Rode Lijststatus, en daarmee tegelijkertijd ook hun beschermde status verliezen. Hierdoor zou een ieder met betrekking tot vele diersoorten, vrij spel hebben te doen en laten wat hij/zij wil, wat zeker niet ten goede zal komen aan de natuur en biodiversiteit. Hoewel ik me er van bewust ben dat de plannen van Bleker al weer geruime tijd van de baan zijn, heb ik er, voor de volledigheid van mijn onderzoek, voor gekozen om deze toch te benoemen. Deze ontwikkelingen en discussies hebben immers min of meer een aanleiding gevormd voor dit onderzoek. In dit onderzoek wordt gekeken wat de werkelijke functie en het effect van de Rode Lijsten is. Wat is de relevantie van Rode Lijstsoorten voor het vormen van een goed en actueel beeld van de status van soorten? Wat is de relatie van een Rode Lijststatus tot wettelijke bescherming en bescherming in de praktijk? En wat is de relevantie van Rode Lijsten voor de naleving van Europees en internationaal recht? En tot slot, wat zijn de consequenties als deze lijsten wegvallen? Het doel van deze scriptie is het weergeven van de mate waarin Rode Lijstsoorten in Nederland bescherming wordt geboden en hoe deze bescherming beoordeeld moet worden tegen de achtergrond van het Europese en internationale natuurbeschermingsrecht. De onderzoeksvraag die in deze scriptie daarom centraal zal staan, luidt als volgt: “In welke mate wordt Rode Lijstsoorten in Nederland bescherming geboden en hoe moet deze bescherming worden beoordeeld tegen de achtergrond van het Europese en internationale natuurbeschermingsrecht?” Deze overkoepelende onderzoeksvraag wordt beantwoord aan de hand van een aantal subvragen. Omdat de onderzoeksresultaten zo sterk met elkaar verweven zijn, kan geen duidelijke onderverdeling worden gemaakt op basis van de onderstaande subvragen. Deze vragen worden daarom door de scriptie heen behandeld en in de conclusies nog eens specifiek beantwoord. Subvragen: - Hoe verhouden de nationale Rode Lijsten zich met het begrip ‘staat van instandhouding’? - Sluiten de Rode Lijsten op nationaal niveau voldoende aan bij de ecologische werkelijkheid? - Worden nationale Rode Lijstsoorten beschermd op grond van het recht? - Worden nationale Rode Lijstsoorten beschermd door het treffen van feitelijke maatregelen? - Is het werken met Rode Lijsten verplicht op grond van Europees en/of internationaal recht of ligt het werken met Rode Lijsten tegen de achtergrond van dat recht voor de hand? - Wordt met de bescherming die nationale Rode Lijstsoorten in Nederland wordt geboden voldoende invulling gegeven aan Europees en/of internationaal natuurbeschermingsrecht? - Welke rol spelen nationale Rode Lijsten in het voldoen aan rapportageverplichtingen? 15

K. Bastmeijer & Ch. Backes, ‘Bleker’s natuurwet: niet uit te leggen!’, Sociale Vraagstukken 20 oktober 2011, www.socialevraagstukken.nl (zoek op auteur).

- 10 -

Na deze inleiding begint de scriptie met een hoofdstuk over het verlies van soorten, hoofdstuk 2. Hoofdstuk 3 gaat vervolgens in op de bescherming van nationale diersoorten binnen Nederland: weten regelgeving op nationaal, Europees en internationaal niveau en de daaruit vloeiende verplichtingen voor partijen incl. een beschrijving van de inhoud van de bijlagen en de rol van de Rode Lijsten hierin. In hoofdstuk 4 komt globaal het nationale natuurbeleid aan bod. Hoofdstuk 5 gaat in op de Rode Lijsten en de rol van de lijsten binnen het nationale natuurbeleid. In hoofdstuk 6 wordt vervolgens de samenhang tussen Rode Lijsten en bescherming van soorten toegelicht. De rol van Rode Lijsten in het voldoen aan rapportageverplichtingen komt aan bod in hoofdstuk 7. Tot slot worden in hoofdstuk 8 aan de hand van de onderzoeksresultaten conclusies getrokken en aanbevelingen gedaan, bevat hoofdstuk 9 een literatuurlijst en hoofdstuk 10 de bijlagen.

- 11 -

2 Het verlies van soorten Zoals in de inleiding al wordt aangehaald, is het verlies van biodiversiteit wereldwijd een serieus probleem. In principe vormt het ontstaan van nieuwe soorten en het uitsterven van bestaande soorten, een natuurlijk proces in de evolutie. Echter, het uitsterven van dieren plantensoorten verloopt op dit moment minstens honderd keer zo snel als in de prehistorie, voornamelijk als gevolg van menselijk handelen. De nu nog levende soorten, vormen slechts een fractie van het aantal soorten dat ooit op aarde heeft geleefd, namelijk nog geen 4%. Alle soorten tezamen, vormen de levende bouwstenen van ecosystemen, zoals rivieren, oceanen, moerassen en bossen. Als het aantal levende soorten in een te snel tempo terugloopt, kan dit uiteindelijk tot gevolg hebben dat ecosystemen achteruitgaan en dit nadelig uitpakt voor de biodiversiteit. Daarnaast neemt één soort soms een bijzondere positie in via complexe connecties, een zogenoemde sleutelsoort (keystone species). Als deze sleutelsoort vervolgens uitsterft, kunnen vele andere soorten eveneens verdwijnen.16 Naast de nadelige gevolgen voor ecosystemen en de biodiversiteit, kan de terugloop van het aantal levende soorten eveneens gevolgen hebben voor bepaalde nuttige functies voor de mens, zoals de bescherming tegen natuurrampen, waterzuivering en voedselvoorziening. Ook kunnen soorten verdwijnen die nog niet ontdekt of onderzocht waren, terwijl ze wellicht wel heel waardevol kunnen zijn voor bijvoorbeeld de medische wetenschap. Met het voorgaande in oogschouw genomen, hebben de Verenigde Naties in 1982 het Natuurhandvest17 aangenomen. Hierin wordt het bestaansrecht van alle soorten erkend, en is de morele plicht voor de mens opgenomen om alle planten en dieren te respecteren en te beschermen. Oorzaken van bedreiging tot uitsterven De grootste bedreiging voor dieren plantensoorten wereldwijd, wordt gevormd door de verdwijning en versnippering van leefgebieden door menselijk handelen. Dit gebeurt o.a. door vervuiling, overexploitatie, de ontbossing en drooglegging van moerassen ten behoeve van landbouw, verstedelijking en de vestiging van industrieën. Het ziet er niet naar uit dat dit in de toekomst zal veranderen. Ook speelt klimaatverandering een steeds grotere rol.18 19 De snelheid van klimaatverandering ligt aanzienlijk hoger dan de snelheid van evolutionaire veranderingen. Doordat soorten zich niet snel genoeg blijken te kunnen aanpassen aan de klimaatveranderingen, worden zij met uitsterven bedreigd.20 Gebieden met veel bedreigde diersoorten In de tropische en subtropische regenbossen, vindt men de meeste bedreigde dieren plantensoorten. In deze gebieden, slechts 7% van het totale aardoppervlak, leeft maar liefst meer dan de helft van alle soorten wereldwijd. In Zuid- en Zuidoost-Azië, Midden- en Zuid-Amerika en Afrika ten zuiden van de Sahara leven veel bedreigde vogels, zoogdieren en amfibieën. Door de groei van de plaatselijke bevolking en het toenemende gebruik van natuurlijke hulpbronnen door rijke landen, bestaat in deze regio’s een sterke concurrentie tussen de mens en de bedreigde soorten. Van de in de zee levende soorten, is nog maar een klein aantal beoordeeld. Onderzoek heeft aangetoond dat de meest bedreigde soorten voorkomen in het noorden van de Stille Oceaan. In

16

P. van Beek en H. Simons, ‘Brochure Rode Lijst’, Amsterdam: IUCN 2008. UN General Assembly Resolution 37/7 and Annex: World Charter for Nature (Natuurhandvest), 28 oktober 1982. 18 P. van Beek en H. Simons, ‘Brochure Rode Lijst’, Amsterdam: IUCN 2008. 19 D. van der meijden, Vraagbraak milieubeheer, Den Haag: Sdu uitgevers 2010, p. 13. 20 I. Quintero en J.J. Wiens, ‘Rates of projected climate change dramatically exceed past rates of climatic niche evolution among vertebrate species’, Ecology Letters 2013, 16, p. 1095–1103. 17

- 12 -

de oostelijke Indische Oceaan en in het zuidwestelijke en west centrale deel van de Stille Oceaan, leven de meeste bedreigde zeevogels en vissen, zoals zeepaardjes, haaien en roggen.21

21

P. van Beek en H. Simons, ‘Brochure Rode Lijst’, Amsterdam: IUCN 2008.

- 13 -

3 Wet- en regelgeving Dit hoofdstuk behandelt alle vormen van bescherming die soorten geboden wordt of kan worden. Zo komt ten eerste de van toepassing zijnde weten regelgeving op nationaal, Europees en internationaal niveau en de daaruit vloeiende verplichtingen voor partijen aan bod. Vervolgens wordt een beschrijving gegeven van de totstandkoming en inhoud van de bijlagen en de rol van de Rode Lijsten hierin.

3.1 Internationaal niveau De belangrijkste internationale verdragen en overeenkomsten ter bescherming van diersoorten wereldwijd, worden hieronder toegelicht.

3.1.1 CITES-overeenkomst22 In de in 1975 in werking getreden CITES-overeenkomst, die inmiddels door bijna 180 landen is ondertekend, liggen regels vast voor de in- en uitvoer van soorten op internationaal niveau, ter bescherming van meer dan 5.000 diersoorten en 29.000 plantensoorten wereldwijd. Onder deze diersoorten vallen o.a. olifanten, tijgers en krokodillen. In de CITES-overeenkomst ligt geen verplichting voor lidstaten om maatregelen te treffen ter bescherming van soorten, anders dan door middel van vergunningverlening.

3.1.2 Biodiversiteitsverdrag23 Het biodiversiteitsverdrag, dat in 1992 is gesloten, heeft betrekking op de gehele verscheidenheid aan levensvormen en het belang daarvoor voor de mensheid en kent drie doelstellingen: Behoud van biologische diversiteit; Duurzaam gebruik van biodiversiteit; Een eerlijke verdeling van de voordelen die het gebruik van genetische bronnen opleveren. Biodiversiteitsstrategie EU 24 De landen binnen de EU hebben in mei 2011 een nieuwe biodiversiteitsstrategie, met de volgende doelstellingen aangenomen, om het verlies aan biodiversiteit en ecosysteemdiensten in de EU tegen 2020 een halt toe te roepen: Volledige uitvoering van de natuurwetgeving van de EU om biodiversiteit te beschermen; Betere bescherming van ecosystemen en meer gebruik van groene infrastructuur; Meer duurzame landbouw en bosbouw; Beter beheer van visbestanden; Strengere controles op invasieve uitheemse soorten; Een grotere bijdrage van de EU om het wereldwijde verlies aan biodiversiteit af te wenden. De Nederlandse overheid heeft het beleid voor de bescherming van de biologische diversiteit, vervolgens afgestemd op de richtlijnen van de Europese Unie en de Verenigde Naties. Art. 6 Biodiversiteitsverdrag verplicht Nederland tot het opstellen van nationale biodiversiteitsstrategieën, plannen of programma’s. Het Biodiversiteitsverdrag kent geen lijst van specifieke diersoorten waarvoor men beschermingsmaatregelen dient te treffen.

22

Overeenkomst inzake de internationale handel in bedreigde in het wild levende dieren plantensoorten, 3 maart 1973, Trb. 1975, 23. 23 Verdrag inzake biologische diversiteit, 15 juni 1992, Trb. 1992, 164. 24 Europese Commissie, Communication from the commission to the European Parliament, the Council, the economic and social committee and the committee of the regions. Our life insurance, our natural capital: an EU biodiversity strategy to 2020’, 2011.

- 14 -

3.1.3 Verdrag van Ramsar25 Het Verdrag van Ramsar (Convention on Wetlands of International Importance especially as Waterfowl Habitat) is in 1971 in Iran gesloten. Het verdrag heeft als doel om watergebieden van internationale betekenis te behouden, met name als verblijfplaats voor watervogels. Het verdrag is van toepassing op het grondgebied van partijen, dat ook de territoriale zee omvat. Artt. 2,3 en 4 Verdrag van Ramsar verplicht Nederland tot aanwijzing van watergebieden, bevordering van behoud en verstandig gebruik van deze gebieden en bevordering van behoud van vogels en gebieden door middel van het stichten van natuurreservaten en onderzoek.

3.1.4 Verdrag van Bern26 Het Verdrag van Bern (Convention on the Conservation of European Wildlife and Natural Habitats) is in 1979 in Bern gesloten. Het verdrag heeft als doel om, met name bedreigde wilde dieren plantensoorten, te behouden. Het verdrag heeft betrekking op ruim 650 soorten, zijnde o.a. diverse soorten spechten, padden en de otter.27 De bepalingen uit het verdrag zijn volledig verwerkt in zowel de Europese Vogel- en Habitatrichtlijn, alsook in de nationale Flora- en faunawet. Sinds de invoering van de Vogel- en Habitatrichtlijn, wordt binnen de EU daarom niet vaak meer teruggegrepen naar het Verdrag van Bern.28 Partijen zijn op grond van artt. 1 en 3 Verdrag van Bern gehouden de nodige maatregelen te nemen ter bevordering van nationaal beleid voor de instandhouding van de soorten en hun leefmilieu, waarbij bijzondere aandacht besteed dient te worden aan soorten die met uitsterven worden bedreigd en die kwetsbaar zijn. Bovendien dienen de partijen voorlichting en verspreiding van algemene informatie met betrekking tot de noodzaak van instandhouding van deze soorten, te bevorderen.

3.1.5 Verdrag van Bonn29 Het Verdrag van Bonn (Convention on the Conservation of Migratory Species of Wild Animals), is een verdrag dat op initiatief van de Verenigde Naties in 1979 in Bonn werd gesloten. Het verdrag reguleert het behouden van 333 voornamelijk bedreigde trekkende diersoorten die trekken over het grondgebied of binnen de rechtsmacht van verschillende staten, zoals veel vogelsoorten en soorten die in de zee leven, bijvoorbeeld walrussen, bultruggen, etc. Hier vallen tevens de binnenwateren, territoriale zee en ook de EEZ onder. Het verdrag biedt bescherming aan twee categorieën van trekkende soorten. De soorten opgenomen in bijlage I, worden door middel van het verdrag voorzien van directe bescherming. Voor de soorten uit bijlage II roept het verdrag partijen op tot het sluiten van samenwerkingsovereenkomsten. Partijen dienen ex art. 2 Verdrag van Bonn onderzoek naar de trekkende soorten te bevorderen, te ondersteunen en hun medewerking hieraan te verlenen en alles in het werk te stellen om de soorten te beschermen. 25

Overeenkomst inzake watergebieden van internationale betekenis, in het bijzonder als verblijfplaats voor watervogels, 2 februari 1971, Trb. 1975, 84. 26 Verdrag inzake het behoud van wilde dieren en planten en hun natuurlijke leefomgeving, 19 september 1979, Trb. 1979, 175. 27 Ministerie van EL&I, ‘Bern-conventie’, mineleni.nederlandsesoorten.nl (ga naar zoeken op wetgeving en beleid), 2 maart 2013. 28 Noordzeeloket, ‘Verdrag van Bern’, www.noordzeeloket.nl (zoek op Verdrag van Bern), 2 maart 2013. 29 Verdrag inzake de bescherming van trekkende wilde diersoorten, 23 juni 1979, Trb. 1980, 145.

- 15 -

De verplichtingen die voortvloeien uit het verdrag, zijn door Nederland geïmplementeerd in de nationale weten regelgeving. In het kader van het Verdrag van Bonn is Nederland partij bij de totstandkoming van de volgende vier overeenkomsten, die betrekking hebben op de bescherming van watervogels, zeezoogdieren, zeehonden en vleermuizen. AEWA30 De AEWA (Agreement on the Conservation of African-Eurasian Migratory Waterbirds) is in 1995 gesloten en reguleert het behouden en herstellen van een gunstige staat van instandhouding van meer dan 150 watervogels die tussen Afrika en Europa trekken, zijnde o.a. diverse soorten zwanen en strandlopers. Het toepassingsgebied van AEWA omvat Afrika, Europa en delen van Noord-Amerika en Azië. De AEWA is van toepassing in alle maritieme zones van Nederland. Om de doelstelling van AEWA te kunnen verwezenlijken, dienen partijen op grond van art. 3 van de overeenkomst o.a. leefgebieden aan te wijzen en de betrokken soorten te beschermen en onderzoek en beheer te bevorderen. Ascobans31 Ascobans (Agreement on the Conservation of Small Cetaceans of the Baltic and the North Seas) betreft een internationale overeenkomst die in 1992 werd gesloten, met als doel het samenwerken om een gunstige staat van instandhouding van 16 soorten tandwalvissen (met uitzondering van de Potvis) in de Noordzee en de Baltische zeeën te bereiken en te behouden. Het toepassingsgebied van Ascobans omvat de gehele Noordzee. Om een gunstige staat van instandhouding te kunnen bereiken, dienen partijen ex art. 2 Ascobans behoud, onderzoek en het nemen van beheersmaatregelen te bevorderen. Wadden Sea Seals32 Wadden Sea Seals (Agreement for the Conservation of Seals in the Wadden Sea) is een overeenkomst die in 1990 tussen Denemarken, Duitsland en Nederland werd gesloten, met als doel het samenwerken om een gunstige staat van instandhouding van de gewone zeehond te bereiken en te behouden in de Noordzee. Art. 5 van de overeenkomst verplicht partijen tot het doen van gezamenlijk wetenschappelijk onderzoek t.a.v. de populaties en tot het verbieden van het vangen van zeehonden (uitzonderingen daargelaten). Eveneens leggen partijen vooral toe op het toezicht op en de coördinatie van onderzoek inzake o.a. ontwikkelingen in de populatie. Bats Agreement33 De Bats Agreement (Agreement on the Conservation of Populations of European Bats) is een internationale overeenkomst, die in 1991 is gesloten, heeft als doel het beschermen van 21 soorten vleermuizen die in Europa voorkomen. Art. 3 van de overeenkomst verplicht partijen tot het nemen van adequate maatregelen, zijnde o.a. het vaststellen en beschermen van hun leefgebieden, het creëren van publiek bewustzijn, bevorderen van onderzoeksprogramma’s, etc. 30

Overeenkomst inzake de bescherming van Afrikaans-Euraziatische trekkende watervogels, 15 augustus 1996, Trb. 1996, 285. 31 Overeenkomst inzake de instandhouding van kleine walvisachtigen in de Baltische Zee, de Noordoost-Atlantische Oceaan, de Ierse Zee en de Noordzee, 17 maart 1992, Trb. 1992, 137. 32 Overeenkomst inzake de bescherming van zeehonden in de Waddenzee, 16 oktober 1990, Trb. 1990, 174. 33 Overeenkomst inzake de bescherming van vleermuizen in Europa, 4 december 1991, Trb. 1992, 18.

- 16 -

3.2 Europees niveau Op Europees niveau bestaan de volgende regelingen met betrekking tot het beschermen van dieren plantensoorten.

3.2.1 Vogel- en Habitatrichtlijn34 35 De Vogelrichtlijn, tot stand gekomen in 1979, is de oudste en een van de belangrijkste ontwikkelingen op het gebied van EU-natuurwetgeving. De Vogelrichtlijn bevat Europese regels voor de bescherming, het beheer en de regulering van 200 in de lidstaten in het wild voorkomende vogels en hun leefgebieden. De Habitatrichtlijn, opgericht in 1992, behelst Europese regels voor het behoud en herstel van de natuurlijke habitats en de wilde dieren plantensoorten die van Europees belang zijn. De richtlijn biedt bescherming aan 67 soorten. De Vogel- en Habitatrichtlijn zijn een uitwerking van de mondiale verdragen van Bern, Bonn en Ramsar en zijn op al het grondgebied van de lidstaten, incl. territoriale zee van toepassing. Voor zover de bevoegdheid van de lidstaten zich uitstrekt over de EEZ zone, is de Habitatrichtlijn hier eveneens van kracht (uitspraak HvJ EU - 20 oktober 2005 (zaak C-6/04)). Aannemelijk is daarom dat het Hof van Justitie en de Europese Commissie een soortgelijk standpunt (zullen) innemen met betrekking tot de Vogelrichtlijn.36 Nederland heeft de Vogel- en Habitatrichtlijn in de nationale regelgeving verwerkt door dieren plantensoorten uit de bijlagen van de richtlijnen op te nemen in en te beschermen via de Flora- en faunawet en door voor diverse soorten uit de bijlagen beschermde gebieden aan te wijzen onder de Natuurbeschermingswet. Nederlandse regelgeving die beoogt de Habitatrichtlijn te implementeren, is nog niet van toepassing voorbij de territoriale zee.37 Uit de Vogelrichtlijn vloeit de verplichting voort om alle nodige maatregelen te treffen om de populatie en een voldoende gevarieerdheid van leefgebieden en een voldoende omvang ervan te beschermen, in stand te houden of te herstellen. Onder maatregelen valt o.a. het instellen van beschermingszones en onderhoud en ruimtelijke ordening volgens de ecologische eisen van leefgebieden binnen en buiten de beschermingszones (art. 2 en 3 VR). De verplichting die uit de Habitatrichtlijn voortvloeit, houdt in dat elke lidstaat bij dient te dragen aan de totstandkoming van Natura 2000 door middel van het aanwijzen van speciale beschermingszones (art. 3 HR).

3.2.2 CITES-verordeningen38 39 34

Richtlijn 2009/147/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 november 2009 inzake het behoud van de vogelstand, PbEU 2010, L 20. 35 Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna, PbEG 1992, L 206. 36 Noordzeeloket, ‘Habitatrichtlijn’, www.noordzeeloket.nl (ga naar Overzicht > weten regelgeving > EU-regelgeving), 22 februari 2013. 37 Noordzeeloket, ‘Habitatrichtlijn’, www.noordzeeloket.nl (ga naar Overzicht > weten regelgeving > EU-regelgeving), 22 februari 2013. 38 Verordening (EG) nr. 338/97 van de Raad van de Europese Unie inzake de bescherming van in het wild levende dieren plantensoorten door controle op het desbetreffende handelsverkeer, 9 december 1996, PbEG 1997, L 61. 39 Verordening (EG) nr. 1808/2001 van de Commissie van de Europese Gemeenschappen houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 338/97 van de Raad inzake de bescherming van in het wild levende dieren plantensoorten door controle op het desbetreffende handelsverkeer, 30 augustus 2001, PbEG 2001 L 250.

- 17 -

Vergunningen en certificaten reguleren de handel in meer dan 30.000 beschermde in het wild levende dieren plantensoorten. In 1973 zijn de eerste afspraken hierover gemaakt en inmiddels hebben bijna 180 landen40 de CITES-overeenkomst (Convention on International Trade in Endangered Species of wild fauna and flora)41, ook wel het Verdrag van Washington genoemd, ondertekend. De CITES-verordeningen zijn de CITES-basisverordeningen de CITES-uitvoeringsverordening. Deze verordeningen zijn een uitwerking op Europees niveau van de mondiale CITES-overeenkomst, welke in de volgende paragraaf aan bod komt. De verordeningen bevatten Europese regels voor de bescherming van 147 (mogelijk) met uitsterven bedreigde in het wild levende dieren plantensoorten, door controle op het bezit van en de handel in deze soorten. Hierbij kan men bijvoorbeeld denken aan diverse soorten schildpadden, dolfijnen en vogels. De overeenkomst beschermd ook de handel in producten afkomstig van deze soorten. Om het voortbestaan van de soorten zeker te stellen, moet goed gecontroleerd worden of de internationale handel op een duurzame manier plaatsvindt. Met een systeem van vergunningen wordt de internationale handel nauwlettend in de gaten gehouden. Voor zover de verplichtingen uit de CITES-overeenkomst niet zijn uitgewerkt in de Europese verordeningen, vindt men deze terug in de Flora- en faunawet. Hierbij moet vooral gedacht worden aan de naleving en strafbaarstelling van de CITES-regels. In de CITES-verordeningen ligt geen verplichting voor lidstaten om maatregelen te treffen ter bescherming van soorten, anders dan door middel van vergunningverlening.

3.3 Doorwerking Europees- en internationaal recht Voordat ingegaan wordt op de weten regelgeving op nationaal niveau, is het van belang te weten welke betekenis de bovengenoemde Europese en internationale regelgeving nu eigenlijk heeft binnen Nederland en hoe dit wordt toegepast binnen de nationale weten regelgeving. Veel problemen zijn grensoverschrijdend en daarom op zowel mondiaal, Europees alsook nationaal niveau aan de orde. Kort samengevat ziet men bijvoorbeeld de Vogel- en Habitatrichtlijn ook wel als een Europese implementatie van de mondiale verdragen van Bern en Bonn. Op hun beurt zijn deze richtlijnen weer omgezet in de nationale wetgeving, te weten de Flora- en faunawet en de Natuurbeschermingswet. In het onderstaande overzicht wordt schematisch weergegeven hoe de verdragen en richtlijnen zijn geïmplementeerd op Europees en nationaal niveau.

40

CITES, www.cites.org (ga naar member countries), 4 maart 2013. Overeenkomst inzake de internationale handel in bedreigde in het wild levende dieren plantensoorten, 3 maart 1973, Trb. 1975, 23 41

- 18 -

Schematische relatie tussen een aantal verdragen, richtlijnen en wetten, gericht op behoud van biodiversiteit.42

Omdat niet alle internationale en Europese regelgeving uit §3.1 en §3.2 geimplementeerd is in de nationale wetgeving, wordt onderstaand de wijze van doorwerking op beide niveaus van regelgeving toegelicht. In het internationale recht is het model van doorwerking van belang dat de betreffende staat hanteert: monisme of dualisme.43 Beknopt toegelicht gaat men in het monistische model uit van de eenheid van recht. Bij evt. conflicten is de opvatting dat regels van het hogere systeem, zijnde het internationale recht, boven de regels van het lagere systeem, zijnde het nationale recht, staan. In een dergelijke situatie dient het nationale recht buiten beschouwing gelaten te worden. Het dualisme daarentegen, kent geen directe doorwerking van internationaal recht in het nationale rechtssysteem. Een bepaling van internationaal recht krijgt in een dualistisch rechtsstelsel pas een bindend karakter, nadat deze is omgezet/getransformeerd in een regel van nationaal recht. De verplichtingen die voortvloeien uit de internationale overeenkomsten en verdragen uit §3.1, zijn enkel van toepassing op en geldend binnen de landen die partij zijn bij deze overeenkomsten en verdragen. Nederland, dat een gematigd monistisch systeem kent, geeft de rechter de bevoegdheid om zowel geschreven als ongeschreven internationaal recht toe te passen. De grondslag hiervoor ligt in artt. 93 en 94 Gw. Bij onverenigbaarheid tussen het internationale recht en een nationaal wettelijk voorschrift, mag de Nederlandse rechter het nationale wettelijke voorschrift enkel niet van toepassing verklaren, indien dit in strijd is met een ieder verbindende bepaling van verdragen en besluiten van internationale organisaties. Het Europese recht heeft veelal een supranationaal karakter en de Europese regelgeving uit §3.2 is ex art. 288 VwEU zelf doorslaggevend met betrekking tot de doorwerking in een nationale rechtsorde. T.a.v. richtlijnen wordt aan de nationale instanties de bevoegdheid gelaten vorm en middelen te kiezen. 44 Het gevolg hiervan is dat bij een conflict tussen nationaal- en Europees recht, het Europese recht altijd voorrang heeft. Dit brengt een begrenzing van de soevereiniteit voor de lidstaten met zich mee.

42

Wageningen University & Research Centre Alterra, ‘De rapportageverplichtingen van de Directie Natuur van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit in het kader van wetten en verdragen, 2007. 43 Th.I. Bellekom e.a., Compendium van het staatsrecht, Deventer: Kluwer 2007, p. 44. 44 Ch.W. Backes, Milieurecht, Deventer: Kluwer 2006, p. 73.

- 19 -

Een andere begrenzing van de soevereiniteit zit in de wijze van besluitvorming: binnen het milieurecht wordt gestemd door middel van een gekwalificeerde meerderheid. Een lidstaat is dus te allen tijde gebonden aan een bepaald besluit, ook al stemt het er zelf niet mee in. Concluderend kan het Europese recht, uit eigen hoofde en onafhankelijk van de constituties van de lidstaten, zowel rechten als plichten voor lidstaten alsook particulieren in het leven roepen.45

3.4 Nationaal niveau De belangrijkste wetten die zich op nationaal niveau waarin de bescherming van nationale diersoorten wordt geregeld, zijn de Flora- en faunawet en de Natuurbeschermingswet 1998. Voor de volledigheid komt in deze paragraaf ook de Visserijwet 1963 aan bod.

3.4.1 Flora- en faunawet46 De Flora- en faunawet (Ffw) is in 1998 in werking getreden en vormt het wettelijk kader voor de bescherming van de in het wild levende dieren plantensoorten binnen Nederland. De wet integreert verschillende wettelijke regelingen die voorheen de bescherming van deze dieren plantensoorten regelden, waaronder de Natuurbeschermingswet 1967, de Vogelwet, de Wet bedreigde uitheemse diersoorten en de Jachtwet.47 De Flora- en faunawet is te karakteriseren als een raamwet. De wet bevat de hoofdlijnen die vervolgens zijn uitgewerkt in diverse AMvB’s en ministeriële regelingen.48 Het uitgangspunt van de wet is dat activiteiten die schadelijk kunnen zijn voor beschermde soorten, in principe verboden zijn. Van een dergelijk verbod kan, door middel van een ontheffing of vrijstelling, onder voorwaarden worden afgeweken. De bevoegdheid voor het verlenen van een ontheffing of vrijstelling ligt bij de minister van Economische Zaken, Landbouw & Innovatie (EL&I) of bij gedeputeerde staten van de provincies, in geval van beheer en schadebestrijding.49 De wet bevat geen specifieke bepaling waarin het toepassingsgebied wordt aangegeven. Hiermee is de wet van toepassing op Nederlands grondgebied, incl. de territoriale zee, wat binnenkort wordt uitgebreid tot de Exclusieve Economische Zone (EEZ) op de Noordzee.50 Onder de Flora- en faunawet zijn circa 500 van de 36.000 soorten in Nederland, aangewezen als beschermde dier- of plantensoort. Daarnaast zijn diverse uitheemse dieren plantensoorten als beschermd soort aangewezen. In totaal beschermt de wet 1.316 soorten. De Flora- en faunawet heeft betrekking op het o.a. bestrijden en voorkomen van schade veroorzaakt door handel en bezit, jacht en overige menselijke activiteiten met mogelijk schadelijke effecten op beschermde soorten. Soortenbeleid De Flora- en faunawet onderscheidt twee categorieën soortenbeleid: passief- en actief soortenbeleid. Onder het passieve soortenbeleid vallen de verbods- en ontheffingsbepalingen uit artt. 8 tot en met 12 Ffw en art. 75 Ffw. Onder het actieve soortenbeleid vallen de zorgplicht (art. 2 Ffw), de aanwijzing

45

Europese Unie, ‘De rechtstreekse doorwerking van het Europese recht’, www.europa.eu (zoek op De rechtstreekse doorwerking van het Europese recht), 5 maart 2013. 46 Wet houdende regels ter bescherming van in het wild levende planten- en diersoorten, 25 mei 1998, Stb. 1998, 402. 47 Noordzeeloket, ‘Flora- en faunawet’, www.noordzeeloket.nl (zoek op flora- en faunawet), 20 februari 2013. 48 J.M.H.F Teunissen, Milieurecht, Amsterdam: Berhauser Pont Publishing 2010, p. 804. 49 Ministerie van EL&I, ‘Flora- en faunawet’, mineleni.nederlandsesoorten.nl (ga naar zoeken op wetgeving en beleid), 20 februari 2013. 50 Wetsvoorstel wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 en de Flora- en faunawet in verband met uitbreiding van de werkingssfeer van beide wetten naar de exclusieve economische zone, Kamerstukken I 2012/13, 32 002.

- 20 -

van een beschermde leefomgeving (art. 19 Ffw), de bevordering van het opstellen van soortbeschermingsplannen (art. 7 lid 3 Ffw) en de vaststelling van Rode Lijsten (art. 7 Ffw). Art. 7 Ffw verplicht de minister van EL&I om lijsten (zijnde Rode Lijsten) vast te stellen van met uitroeiing bedreigde of speciaal gevaar lopende in ons land van nature voorkomende diersoorten, mede ter uitvoering van internationale verplichtingen of bindende besluiten van organen van de EU of andere volkenrechtelijke organisaties: “1 Onze Minister stelt, mede ter uitvoering van internationale verplichtingen of bindende besluiten van organen van de Europese Unie of andere volkenrechtelijke organisaties, lijsten vast van met uitroeiing bedreigde of speciaal gevaar lopende in ons land van nature voorkomende planten- of diersoorten. 2 Onze Minister bevordert in ieder geval ten aanzien van soorten, vermeld op de lijsten, bedoeld in het eerste lid, onderzoek en werkzaamheden, nodig voor bescherming en beheer. 3 Tot de werkzaamheden, bedoeld in het tweede lid, kan behoren het opstellen van beschermingsplannen. 4 Onze Minister maakt de lijsten, bedoeld in het eerste lid, bekend in de Staatscourant.”

Beschermde soorten en aanwijzing soorten De Flora- en faunawet beschermt voornamelijk soorten die voortvloeien uit internationale verplichtingen, zoals de Vogel- en Habitatrichtlijn en het Verdrag van Bern. Daarnaast beschermt de wet ook een aantal nationale soorten beschermd. De Rode Lijsten hebben een rol gespeeld bij de inventarisatie van deze soorten. Hoofdstuk 2 van de Flora- en faunawet heeft betrekking op de aanwijzing van beschermde soorten. Zo worden de volgende soorten als beschermde inheemse diersoorten aangemerkt op grond van art. 4 lid 1 Ffw: -

“Alle van nature in Nederland voorkomende soorten zoogdieren, m.u.v. zowel gedomesticeerde dieren behorende tot bij AMvB aangewezen soorten, zijnde de bunzing, het konijn en het varken.51 Alle van nature op EU grondgebied voorkomende soorten vogels, m.u.v. gedomesticeerde vogels behorende tot bij AMvB aangewezen soorten, zijnde de grauwe gans, de Europese kanarie, de rotsduif en de wilde eend.52 Alle van nature in Nederland voorkomende amfibieën en reptielen, en tevens vissen, tenzij de Visserijwet 1963 op het vissoort van toepassing is."

Daarnaast worden ex art. 4 lid 2 Ffw bij AMvB als beschermde inheemse diersoorten aangewezen, diersoorten die van nature in Nederland voorkomen en die in hun voorbestaan worden bedreigd of ten aanzien waarvan gevaar bestaat en worden diersoorten ex art. 4 lid 3 Ffw bij ministeriële regeling als beschermd inheemse diersoort aangewezen, indien die aanwijzing noodzakelijk is ter uitvoering van internationale verplichtingen of bindende besluiten van organen van de EU of andere volkenrechtelijke organisaties.53 De aanwijzing van beschermde uitheemse diersoorten die in hun voortbestaan worden bedreigd/gevaar lopen, verloopt ex art. 5 Ffw op dezelfde wijze als hierboven beschreven.

3.4.2 Natuurbeschermingswet 199854 Een nationale wet die eveneens bescherming biedt aan nationale dieren plantensoorten, hoewel niet in directe zin, is de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw). De Natuurbeschermingswet is in 1967 vastgesteld en heeft in 1998 ingrijpende wijzigingen ondergaan. In de wet ligt de natuurbescherming van specifieke gebieden vast en wordt de basis gevormd voor gebiedsgerichte natuurbeschermingsmaatregelen. 51

Art. 3 Besluit van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, nr. TRCJZ/2004/5727, houdende vaststelling van Rode lijsten flora en fauna, 4 november 2004, Stcrt. 2004, 218. 52 Art. 4 Besluit van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, nr. TRCJZ/2004/5727, houdende vaststelling van Rode lijsten flora en fauna, 4 november 2004, Stcrt. 2004, 218. 53 Art. 4 Besluit van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, nr. TRCJZ/2004/5727, houdende vaststelling van Rode lijsten flora en fauna + bijlage II, 4 november 2004, Stcrt. 2004, 218. 54 Wet houdende nieuwe regelen ter bescherming van natuur en landschap, 25 mei 1998, Stb. 1998, 403.

- 21 -

Ondanks dat deze wet nationale dieren plantensoorten niet direct beschermt, biedt zij 235 soorten wel een beschermde omgeving door middel van het vaststellen van specifieke gebieden waarbinnen deze soorten leven en door het nemen van natuurbeschermingsmaatregelen in deze gebieden. Soortenbescherming vindt plaats door middel van het o.a. aanwijzen van beschermde gebieden voor soorten die opgenomen zijn in bijlage I van de Vogelrichtlijn of bijlage II van de Habitatrichtlijn, en geregeld in Nederland voorkomen, zoals diverse soorten arenden, uilen, vleesmuizen en vlinders. Daarnaast treft Nederland via deze wet speciale beschermingsmaatregelen voor trekvogels die in Nederland voorkomen. Soorten die hierbij gebaat zijn, zijn o.a. diverse soorten eenden en ganzen. Zoals uit het bovenstaande kan worden opgemaakt, zijn diverse internationale verplichtingen in de wet verwerkt, zoals de Vogel- en Habitatrichtlijn en het Verdrag van Ramsar. Op grond van art. 27 Nbw, heeft de minister van EL&I de bevoegdheid om gebieden aan te wijzen ter uitvoering van verdragen en andere internationale verplichtingen met betrekking tot natuur- en landschapsbehoud. De Natuurbeschermingswet bevat geen specifieke bepaling waarin het toepassingsgebied is beschreven. De wet is daarom van toepassing op Nederlands grondgebied, incl. de territoriale zee. Een voorstel tot uitbreiding van werkingssfeer van de wet tot de EEZ, ligt momenteel bij de Eerste Kamer.55 Art. 4 Nbw verplicht de Ministers van EL&I en Innovatie & Milieu om minimaal eens per acht jaar een Natuurbeleidsplan vast dienen te stellen. Dat plan bevat de hoofdlijnen van het beleid terzake van de in het plan aangegeven dieren plantensoorten die bijzondere aandacht behoeve. Dit artikel vormt ook de wettelijke basis voor de Structuurvisie Natuur en Landschap, die inzicht geeft in de ruimtelijke aspecten van het rijksbeleid inzake natuur en landschap (art. 9). Tevens ligt in de Nbw een wettelijke basis voor het opstellen van beheerplannen voor gebieden die vallen binnen het bereik van de Vogel- en Habitatrichtlijn.

3.4.3 Visserijwet 196356 De Visserijwet stamt uit 1963 en vormt de basis van de Nederlandse visserijwetgeving door het stellen van regels aan de zee-, kust- en binnenvisserij, mede vanwege de natuurbescherming. De wet biedt bescherming aan 144 vis- schaaldier- en schelpdiersoorten, welke opgenomen zijn in bijlage 1 van de Uitvoeringsregeling Visserij57. Men kan hierbij denken aan o.a. forellen, krabben en oesters. Zoals eerder al aangegeven, vallen ex art. 4 lid 1 Ffw inheemse soorten die van nature in Nederland voorkomen en die niet beschermd worden onder de Visserijwet, per definitie onder de bescherming van de Ffw. Het gaat daarbij om de volgende soorten: Atlantische steur, beekprik, bittervoorn, elrits, gestippelde elrits, gestippelde alver, grote modderkruiper, kleine modderkruiper, houting, rivierdonderpad en de beekdonderpad.58 De Visserijwet bevat rechtstreeks toepasselijke bepalingen alsook bevoegdheden voor het opstellen van nadere regelgeving.59 De wet dient mede als wettelijke basis voor de uitvoering van verplichtingen die voortvloeien uit het gemeenschappelijk visserijbeleid van de EU en internationale visserijverdragen. Op grond van 55

Wetsvoorstel wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 en de Flora- en faunawet in verband met uitbreiding van de werkingssfeer van beide wetten naar de exclusieve economische zone, Kamerstukken I 2012/13, 32 002. 56 Wet houdende nieuwe regelen omtrent de visserij, 30 mei 1963, Stb. 1963, 312. 57 Regeling van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit houdende samenvoeging en vereenvoudiging van diverse regelingen op het gebied van de visserij, 19 september 2008, Stcrt. 2008, 187. 58 Bekendmaking lijsten beschermde inheemse diersoorten 2013, 25 maart 2013, Stcrt. 2013, 8498. 59 Landelijk Overleg Milieuhandhaving, ‘Visserij’, www.handhavingsportaal.nl/natuur/visserij, 25 maart 2013.

- 22 -

hoofdstuk 2a, kunnen bij of krachtens AMvB, regels gesteld worden ter uitvoering van op grond van internationale overeenkomsten of van besluiten van volkenrechtelijke organisaties opgelegde verplichtingen of verleende bevoegdheden, ten behoeve voor de visserij. Hoofdstuk 3, 4 en 5 van de Visserijwet stellen nadere regels ten aanzien van de zee-, kust- en binnenvisserij. In het belang van de zeevisserij kunnen bij of krachtens AMvB regels worden gesteld, die kunnen strekken tot instandhouding, dan wel uitbreiding van de visvoorraden dan wel tot een beperking van de vangstcapaciteit. Zij kunnen mede voorschriften omvatten in het belang van de naleving van deze regels.

Conclusies De verplichtingen die voortvloeien uit de weten regelgeving, laten de partijen behoorlijk veel vrijheid. In de meeste gevallen moeten partijen onderzoek en werkzaamheden bevorderen om de soorten en hun leefgebieden te beschermen, zonder verdere instructies. De wijze waarop dit gebeurt mogen partijen dus zelf bepalen, zolang maar aan de verplichtingen wordt voldaan. Op basis van deze verplichtingen uit artt. 1 en 3 Verdrag van Bern, heeft Nederland besloten Nederlandse Rode Lijsten te introduceren. Echter om zonder Rode Lijsten alsnog aan de verplichtingen uit het Verdrag van Bern en overige Europese en internationale regelgeving te kunnen voldoen, zal een nieuwe methode ontwikkeld moeten worden waarmee de status van soorten alsnog bepaald kan worden. Zonder de staat van instandhouding van soorten kan immers geen passend natuurbeleid worden opgesteld.

3.5 Bijlagen bij regelgeving De bijlagen bij de bovengenoemde weten regelgeving richten zich in veel gevallen op concrete soorten. Of een soort hierop staat of juist niet, bepaalt de mate van bescherming voor de betreffende soort. Deze paragraaf licht toe hoe de bijlagen van weten regelgeving tot stand komen. Welke soorten zijn en worden opgenomen en op basis waarvan? En welke rol spelen de Rode Lijsten hierin? Omdat het wegens een beperkt tijdbestek onmogelijk was dit voor alle weten regelgeving uit de vorige paragrafen uiteen te zetten, is ervoor gekozen om dit op internationaal en Europees niveau uit te werken voor het Verdrag van Bern en de Vogel- en Habitatrichtlijn.

3.5.1 Verdrag van Bern De soorten die opgenomen dienen te worden in de bijlagen van het verdrag van Bern, worden aangedragen door partijen of het Comité van Ministers. Aan de permanente commissie dient aangegeven te worden welke soorten extra bescherming verdienen. De permanente commissie onderzoekt het voorstel en stelt op basis daarvan en met een meerderheid van stemmen van twee derde van de verdragsluitende partijen, de gewijzigde bijlagen op. Partijen dienen daarbij te onderbouwen waarom de door hen genoemde soorten van internationaal belang zijn. Immers, als zij enkel van nationaal belang zijn, zou het enkel in nationale weten regelgeving op te nemen om de soorten al voldoende zijn. De bijlagen van het Verdrag van Bern worden niet met enige regelmaat gecontroleerd en geüpdatet. In de 32 jaar dat het Verdrag van Bern momenteel bestaat, zijn de bijlagen in totaal tien keer aangepast. Dit betroffen telkens aanpassingen die voorgesteld werden door partijen. Bij de totstandkoming van het Verdrag van Bern, droeg elk land soorten voorkomend in eigen land aan. Op basis hiervan zijn de bijlagen van het verdrag uiteindelijk bepaald. Vanuit Nederland is destijds nauwelijks betrokkenheid geweest bij de samenstelling van de bijlagen van het Verdrag van Bern. Dit omdat Nederland pas op een laat moment bij de totstandkoming van het verdrag is ingestapt.60 60

Interview Ministerie van EL&I, J. van Spaandonk, bijlage 10.2.3.

- 23 -

Rol van de Rode Lijsten Doordat het Verdrag van Bern tot stand is gekomen in 1979, en de Rode Lijsten op dat moment nog niet bestonden, hebben zij derhalve geen rol gespeeld bij de totstandkoming van de bijlagen van het verdrag. Het is zelfs zo dat, zoals ook al eerder is vermeld, de Rode Lijsten juist zijn opgesteld als uitwerking van de verplichtingen uit artt. 1 en 3 van het Verdrag van Bern. Momenteel worden de Rode Lijsten gebruikt ter inventarisatie van de soorten, maar worden ze niet letterlijk overgenomen in de bijlagen. Ook hierbij is weer van belang dat op de Rode Lijsten niet alleen soorten staan die van internationaal belang zijn en dus niet alle Rode Lijst soorten beschermd hoeven te worden via de wet- of regelgeving. Men wilt dubbel werk voorkomen. De bijlagen worden dus bepaald op basis van een voorstel van partijen of het comité van ministers én de Rode Lijsten.61

3.5.2 Vogel- en Habitatrichtlijn62 De criteria op basis waarvan soorten opgenomen kunnen worden in de bijlagen van de richtlijnen, zijn neergelegd in art. 1 van beide richtlijnen. De Vogelrichtlijn beschermd alle van nature in het wild voorkomende vogelsoorten op het Europese grondgebied van de deelnemende lidstaten. De Habitatrichtlijn beschermd enkel de soorten die opgenomen zijn in de bijlagen van de richtlijn. Bij de totstandkoming van de Vogel- en Habitatrichtlijn is het voorstel voor de bijlagen opgesteld door de Europese Commissie, in samenwerking met specialisten uit de toenmalige lidstaten. De bijlagen bij het Verdrag van Bern hebben daarvoor model gestaan. De EU pretendeert immers met de Vogel- en Habitatrichtlijn uitvoering te geven aan het Verdrag van Bern, ook al komen de bijlagen niet helemaal overeen. Of de bijlagen bij de richtlijnen nog volledig en recent genoeg zijn, wordt tot op heden enkel gecontroleerd wanneer nieuwe lidstaten toetreden tot de EU. Er kunnen dan immers nieuwe soorten uit de kandidaat lidstaat bijkomen die onder de richtlijn behoren te vallen. In dat geval kan de kandidaat lidstaat nieuwe soorten aandragen die voor haar van belang zijn. Bij die aangelegenheden wordt van Nederlandse zijde alleen gekeken of e.e.a. consequenties heeft voor de Nederlandse situatie. Tot op heden was dit niet het geval en daarom is ingestemd met de wijzigingen. De bijlagen kunnen, uitgezonderd van voorstellen door lidstaten, enkel gewijzigd worden indien daartoe een voorstel wordt gedaan door de Europese Commissie. De richtlijnen zijn council richtlijnen. Dit houdt in, dat het updaten van de bijlagen gebeurt middels een voorstel hiertoe door de Europese Commissie en door een positieve beslissing van de lidstaten en het Europees Parlement. Dergelijke voorstellen worden echter niet gedaan, omdat men dan de spreekwoordelijke ‘doos van Pandora’ opent. Voorstellen voor wijzigingen van de bijlagen komen derhalve van de (kandidaat) lidstaten.63 Er volgt dan een technische beoordeling door de Europese Commissie en het Habitat/ORNIS comité wordt geraadpleegd. Er staan geen typisch Nederlandse soorten in de bijlagen, met uitzondering van de ondersoort van de Noorse woelmuis, die alleen in Nederland voorkomt. Rol van de Rode Lijsten De Rode Lijsten hebben slechts een beperkte rol gespeeld in de totstandkoming van de bijlagen van de richtlijnen. Dit komt doordat de Rode Lijsten op het moment van totstandkoming van de richtlijnen, nog niet of nauwelijks bestonden.64 Aangezien de lijsten tussentijds slechts sporadisch op verzoek van 61

Interview Europese Commissie, A. Rubin, bijlage 10.2.2. Interview Ministerie van EL&I, J. van Spaandonk, bijlage 10.2.3. 63 Interview Ministerie van EL&I, J. van Spaandonk, bijlage 10.2.3. 64 Interview Ministerie van EL&I, J. van Spaandonk, bijlage 10.2.3. 62

- 24 -

de lidstaten worden gewijzigd, en dan voornamelijk als een nieuwe lidstaat toetreedt, is dit in de rol van de Rode Lijsten in de loop der tijd ook niet veranderd. De commissie geeft nog als aanvulling, dat de Rode Lijsten slechts worden beschouwd als één methode voor het bepalen van de status van beschermde soorten. De Rode Lijstsoorten zijn dus niet één of één opgenomen in de bijlagen van de richtlijnen en derhalve niet de leidraad voor de inhoud van de bijlagen bij de Vogel- en Habitatrichtlijn.65

Conclusies De bijlagen van het Verdrag van Bern en de Vogel- en Habitatrichtlijn zijn samengesteld door het secretariaat/Commissie en partijen en worden zeer sporadisch gewijzigd (vrijwel alleen op verzoek van partijen). De Rode Lijsten zijn tot stand gekomen ten gevolge van de oprichting van het Verdrag van Bern en hebben derhalve geen rol gespeeld bij het bepalen van de inhoud van de bijlagen. Momenteel worden ze wel gebruikt ter inventarisatie. Rode Lijsten spelen met betrekking tot de Vogel- en Habitatrichtlijn een beperkte rol. Bij de totstandkoming van de richtlijnen bestonden de lijsten nog niet of nauwelijks en doordat de bijlagen weinig worden gewijzigd is de rol van de lijsten derhalve beperkt. De Rode Lijsten worden dus vrijwel niet gebruikt als indicator voor soorten in de bijlagen.

65

Interview Europese Commissie, A. Rubin, bijlage 10.2.2.

- 25 -

4 Nationaal beschermingsbeleid Zoals hierboven al werd aangehaald, hebben diverse diersoorten, ondanks de passieve bescherming die zijn genieten via weten regelgeving, moeite met overleven. Daarbij zijn er veel soorten die niet via passieve beschermingsmaatregelen worden beschermd. Andere (actieve) beschermingsmaatregelen zijn daarom nodig om voor deze soorten te kunnen behouden. Om de status van bedreigde diersoorten aan te pakken en te kunnen verbeteren zijn grote inspanningen noodzakelijk. Actieve beschermingsmaatregelen zijn voor een aantal soorten gewenst om een gunstige staat van instandhouding te bevorderen. Bovendien is actief soortenbeleid noodzakelijk om te voldoen aan de verplichtingen die Nederland is aangegaan via het Biodiversiteitsverdrag, de Habitatrichtlijn en de Vogelrichtlijn, namelijk het zorgen voor een goede staat van instandhouding van bedreigde soorten.66 Naast het opstellen van Rode Lijsten, maakt de Nederlandse overheid gebruik van diverse andere methoden om het behoud van dieren plantensoorten op nationaal niveau te bevorderen.

4.1 Soortbeschermingsprogramma en leefgebiedenbenadering Voor vele soorten is destijds een zogenaamd beschermingsprogramma opgestart. Het eerste soortbeschermingsplan is ontwikkeld in 1984. Ondertussen zijn in totaal 24 soortbeschermingsplannen opgesteld. Deze programma’s geven aan welke extra maatregelen getroffen dienen te worden om nationaal bedreigde soorten te kunnen beschermen. Hierbij kan o.a. gedacht worden aan het verbeteren van de milieukwaliteit en specifieke beheersmaatregelen.67 Omdat dit soortbeleid echter onvoldoende bijdroeg aan de realisatie van de biodiversiteitsdoelstellingen, is in 2005 gekozen voor een nieuwe aanpak: de leefgebiedenbenadering. Dit betreft een nieuwe uitwerking van actieve soortbescherming. In 2005 is besloten de oude soortbeschermingsplannen geheel te vervangen voor de leefgebiedsplannen.68 De leefgebiedenbenadering houdt actieve beschermingsmaatregelen voor (groepen) soorten en leefgebieden in, waarvoor de instandhouding van soorten onvoldoende gegarandeerd kan worden middels weten regelgeving en het gebiedenbeleid. De te beschermen soorten binnen bepaalde gebieden worden gebundeld, waardoor de activiteiten die ondernomen moeten worden eveneens gebundeld kunnen worden. Hiermee verandert het soortenbeleid van een op individuele soorten gerichte benadering, in een benadering waarin een grote groep soorten vergelijkbare maatregelen verlangt in eenzelfde leefgebied. Dit wordt gerealiseerd door een verbreding van de maatschappelijke betrokkenheid bij de uitvoering en implementatie van het soortenbeleid. Provincies spelen een centrale rol in de uitvoering van de leefgebiedenbenadering. De lijst soorten van de leefgebiedenbenadering is blijvend in beweging en heeft geen wettelijke status. Zoals al eerder aangegeven, zou de Rode Lijststatus van bepaalde soorten aan de basis staan van toepassing van de leefgebiedenbenadering voor deze soorten. In de leefgebiedenbenadering zijn momenteel 435 soorten opgenomen, waarvan voor 77 soorten momenteel geen actieve beschermingsmaatregelen nodig zijn, voor 28 soorten één of twee beschermingsmaatregelen nodig zijn, en voor 330 soorten minimaal drie actieve beschermingsmaatregelen nodig zijn.69

66

Rijksoverheid, Rapport ‘De leefgebiedenbenadering, Een nieuwe Beleidsstrategie voor Soorten’, 2007. Compendium voor de Leefomgeving, www.compendiumvoordeleefomgeving.nl (zoek op soortbeschermingsplannen), 25 april 2013. 68 Rijksoverheid, ‘Brochure: De leefgebiedenbenadering - een nieuwe beleidsstrategie voor soorten’, september 2007. 69 Ministerie van EL&I, ‘Soorten van de leefgebiedenbenadering’, mineleni.nederlandsesoorten.nl (ga naar zoeken op wetgeving en beleid), 16 april 2013. 67

- 26 -

4.2 Doelsoortenlijst70 De doelsoortenlijst vermeldt de soorten die vanwege hun beperkte voorkomen en/of negatieve trend op nationaal of internationaal niveau, extra aandacht verdienen in het natuurbeleid. De doelsoorten zijn voornamelijk het belangrijkste kwaliteitsaspect voor natuurdoeltypen. De doelsoortenlijst komt voor een groot deel overeen met de soorten die zijn opgenomen op de Rode Lijsten. In totaal staan 1044 soorten op de doelsoortenlijst. De doelsoortenlijst stamt echter uit 2003 en is daarmee behoorlijk verouderd. Vanuit het ministerie wordt hier niet meer meegewerkt. Het zou kunnen dat men hier binnen de provincies hier en daar nog wel mee werkt.71

4.3 Natura 2000-Beheerplannen72 Voor alle natura 2000-gebieden worden beheerplannen opgesteld. Hierin is vastgelegd op welke wijze en op welke termijn de natuurdoelen voor een gebied gerealiseerd dienen te worden. Binnen Nederland stelt Dienst Landelijk Gebied tezamen met Staatsbosbeheer voor 40 van de in totaal 166 gebieden beheerplannen op. Door de directe leefomgeving van de in Nederland voorkomende diersoorten te beschermen, worden de soorten zelf ook indirect beschermd.

4.4 Ecologische Hoofdstructuur73 De ontwikkeling van de Ecologische Hoofdstructuur (EHS), een aaneengesloten netwerk van natuurgebieden, is een belangrijk instrument om soorten te beschermen. De EHS moet in 2021 gereed zijn en zou in eerste instantie meer dan 750.000 hectare moeten beslaan, ongeveer 17,5% van de totale landoppervlakte van Nederland. Daarnaast maken ook alle grote wateren (zoals de Waddenzee en de Noordzee) deel uit van die EHS. Een groot aantal van deze natuurgebieden betreffen Natura 2000-gebieden en worden derhalve ook wettelijk beschermd. Het meest recente rapport met betrekking tot de omvang van de EHS stamt uit 201374 en geeft aan dat tot aan 1 januari 2012 577.035 ha is gerealiseerd. De omvang van de te realiseren EHS is inmiddels herijkt en zal nog slechts met enkele duizenden hectaren toenemen ten opzichte van de omvang gemeten op 1 januari 2012.

4.5 Overige methoden Een ander belangrijk middel om diersoorten te kunnen behouden, is het oprichten van natuurreservaten en nationale parken. Tevens kam het terugdringen van handel en illegale jacht en het stimuleren van duurzame landbouw, bosbouw en visserij een positief effect hebben op de bedreigde status van deze soorten. Bovendien spelen de politiek en het handhaven van internationaal gemaakte afspraken van het CBD en het CITES-verdrag een onmiskenbare rol.75

70

Ministerie van EL&I, ‘Doelsoortenlijst’, mineleni.nederlandsesoorten.nl (ga naar zoeken op wetgeving en beleid), 16 april 2013. 71 Interview Ministerie van EL&I, E. Knegtering, bijlage 10.2.8. 72 Dienst Landelijk Gebied, Ministerie van EZ, natura2000beheerplannen.nl, 1 juni 2013. 73 Rijksoverheid, ‘Ecologische Hoofdstructuur’, www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/natuur/ecologische-hoofdstructuur, 18 december 2012. 74 Ministerie van EL&I, Vijfde voortgangsrapportage Groot Project EHS, 2013. 75 P. van Beek en H. Simons, ‘Brochure Rode Lijst’, www.iucn.nl/themas/rode_lijst, Amsterdam: IUCN 2008.

- 27 -

4.6 Databanken De volgende databanken zijn ontwikkeld om informatie aan burgers, het bedrijfsleven, overheden, etc. te verstrekken over de Nederlandse biodiversiteit: NDFF76 Na controle en goedkeuring worden alle losse waarnemingen opgenomen in de Nationale Databank Flora en Fauna (NDFF). De NDFF is een natuurdatabank die informatie bevat over de verspreiding van in Nederland levende dieren plantensoorten. Daartoe zijn bestaande bestanden samengevoegd en aangevuld met actuele waarnemingen. Alle gegevens worden opgeslagen in een centraal bestand en zijn eenvoudig toegankelijk. Nederlands Soortenregister77 Informatie met betrekking tot de Nederlandse biodiversiteit, is sterk versnipperd over talloze publicaties. Het Nederlands Soortenregister van IUCN NL, biedt in essentie een digitale ingang tot reeds elders gepubliceerde informatie. Nederlandse specialisten kiezen de te gebruiken bronnen en beoordelen de informatie. Via de website van het Nederlands Soortenregister, wordt deze informatie centraal en gestandaardiseerd toegankelijk, zodat een actueel en volledig overzicht ontstaat van alle Nederlandse soorten. Dit overzicht wordt opgesteld op basis van gegevens die experts op verschillende gebieden verzamelen. Door nauwkeurige bronvermeldingen ontstaat een transparant systeem. Naast de literatuurbronnen, wordt ook de inbreng van specialisten en meewerkende organisaties op adequate wijze vermeld. Aan het Nederlands Soortenregister draagt een groot aantal kennisorganisaties en individuele experts bij: het Nationaal Herbarium Nederland, het Centraal Bureau voor Schimmelcultures, Naturalis Biodiversity Center, EIS-Nederland (European Invertebrate Survey – Nederland), het Zoölogisch Museum van de Universiteit van Amsterdam en het Ministerie van EL&I leveren omvangrijke dataverzamelingen. Tientallen specialisten, die meestal actief zijn in PGO’s, zoals de Vlinderstichting, leveren eveneens een belangrijke bijdrage. Het beheer en de organisatie van het register komt voor rekening van het Naturalis Biodiversity Centre en EIS-Nederland. Soortendatabase Ministerie van EL&I78 Het Ministerie van EL&I beschikt eveneens over een soortendatabase. Deze database geeft beknopt de formele status van soorten weer die in het wild in Nederland voorkomen of zouden kunnen voorkomen. De soortendatabase geeft o.a. aan of een bepaalde soort beschermd wordt via nationale, Europese of internationale weten regelgeving, wat het nationale beleid met betrekking tot het soort is en of het een Rode Lijstsoort betreft. Daarnaast bevat de database beknopte biologische informatie over soorten, zoals de zeldzaamheid van het soort en of dat het soort zich voortplant in Nederland.

76

NDFF, ‘Nationale Databank Flora en Fauna’, ndff-ecogrid.nl, 5 maart 2013. Naturalis, ‘Nederlands Soortenregister’, www.nederlandsesoorten.nl, 8 februari 2013. 78 Ministerie van EL&I, ‘Soortendatabase’, mineleni.nederlandsesoorten.nl, 8 februari 2013. 77

- 28 -

5 De Rode Lijsten In de voorgaande hoofdstukken is de term ‘Rode Lijsten’ al diverse malen aan bod gekomen. Dit hoofdstuk zet uiteen wat de Rode Lijsten exact inhouden en welke betekenis de lijsten hebben voor bedreigde diersoorten. Er zijn drie niveaus van Rode Lijsten te onderscheiden: nationaal, Europees/regionaal en internationaal. Deze lijsten geven informatie over de status van soorten per land of regio. De internationale Rode Lijsten moeten niet verward worden met de nationale of Europese/regionale Rode Lijsten. Deze laatsten gaan immers over de kans op uitsterven op nationaal en regionaal niveau en niet elk bedreigd soort in Nederland hoeft eveneens in Europa of wereldwijd bedreigd te worden, waardoor per regio of op nationaal niveau afzonderlijke maatregelen getroffen kunnen worden.

5.1 Geschiedenis van de Rode Lijsten De ontwikkeling van de eerste Rode Lijsten is in gang gezet in de jaren ’60. Met de ontwikkeling van het Verdrag van Bern (artt. 1 en 3), dat in 1982 door Nederland is geratificeerd, is de formele rol van de Rode Lijsten bevestigd.79 In de loop der jaren werd de informatie die verwerkt kon worden op de Rode Lijsten, steeds preciezer en completer. Over de toestand van kleinere soorten, zoals ongewervelden (o.a. insecten, weekdieren) is echter nog steeds weinig bekend.80 1988 was het jaar waarin voor het eerst alle vogelsoorten ter wereld werden beoordeeld. In 1996 vond dit eveneens voor de zoogdiersoorten plaats en in 2004 was dit het geval voor de amfibieën. Deze handelingen hebben een zeer belangrijke rol gespeeld in de geschiedenis van de Rode Lijsten.

5.2 Rode Lijsten in het algemeen Voor de publicatie van de nieuwe internationale Rode Lijst van bedreigde soorten, op 2 juli 2013 door IUCN, is de status van in totaal 70.924 dieren plantensoorten onderzocht en beoordeeld. Hieruit blijkt dat wereldwijd 20.934 soorten met uitsterving worden bedreigd, dat neerkomt op een kleine 30% van alle soorten wereldwijd. Dit zijn alweer 1.117 soorten meer dan bij de beoordeling van 2012. Van de 70.924 onderzochte soorten, zijn bovendien 799 soorten uitgestorven en komen 61 soorten niet meer in het wild voor.81 De ongeveer 70.000 geëvalueerde soorten, betreffen slechts een fractie van de ongeveer 1,9 miljoen soorten die beschreven zijn. Deze 1,9 miljoen soorten zijn op hun beurt maar weer een fractie van het geschatte aantal soorten op aarde. Kortom: de Rode Lijsten beschrijven in feite maar een extreem klein gedeelte van het complete aantal dieren plantensoorten op aarde. Men ziet in feite slechts het topje van de ijsberg. Dit in feite zeer minimale aantal soorten op de Rode Lijsten, heeft als oorzaak dat in veel gevallen onvoldoende gegevens waren om te kunnen classificeren. Deze soorten stonden daarom als ‘data deficiënt’ in de lijst verwerkt.82 Doelen De Rode Lijsten zijn ’s werelds meest uitgebreide en meest gebruikte informatiebron, voor wat betreft de status van dieren plantensoorten wereldwijd.83 De Rode Lijsten geven exact weer, welke soorten 79

Interview IUCN NL, H. Simons, bijlage 10.2.6. P. van Beek en H. Simons, ‘Brochure Rode Lijst’, Amsterdam: IUCN 2008. 81 IUCN NL, ‘Bijna 21.000 dieren en planten met uitsterving bedreigd’, 2 juli 2013, www.iucn.nl/nieuws. 82 P. van Beek en H. Simons, ‘Brochure Rode Lijst’, Amsterdam: IUCN 2008. 83 S.L. Spray & K.L. McGlothlin, Loss of Biodiversity, Oxford: Rowman & Littlefield Publishers 2003, p. 44. 80

- 29 -

met uitsterven worden bedreigd en hoe groot het risico op uitsterving van een bepaald dier- of plantensoort is. Ze bevatten informatie met betrekking tot de verspreiding van een soort, het leefgebied en de bedreigingen.84 De Rode Lijsten hebben voornamelijk een signaleringsfunctie. Ze geven aan dat er iets aan de hand is met deze soorten. Dit alleen is al een belangrijk gegeven. Overheden en natuurorganisaties kunnen vervolgens hun beleid en maatregelen op de Rode Lijsten afstemmen. De Rode Lijsten zijn dan ook een belangrijk instrument bij het vaststellen van beschermingsprioriteiten en het ontwikkelen van nationaal en internationaal natuurbeleid en het creëren van bewustwording over de status van dieren plantensoorten wereldwijd. Door de aandacht op deze soorten te vestigen, komt er automatisch ook meer aandacht voor de natuurlijke ecosystemen waarin deze soorten leven, zodat door middel van de Rode Lijsten ook aan de instandhouding daarvan een belangrijke bijdrage geleverd kan worden. Daarnaast zijn de Rode Lijsten een goede maatstaf om de doelstelling van het Internationale Biodiversiteitverdrag, zijnde het behoud van biodiversiteit, te controleren, omdat het per jaar de veranderingen weergeeft met betrekking tot het aantal bedreigde of uitgestorven dier‐ en plantensoorten. Ook verstrekken de Rode Lijsten informatie voor internationale natuurverdragen, zoals het Biodiversiteitsverdrag en het CITES-verdrag. Sinds 2008 is de Rode Lijst ook één van de graadmeters voor Millenniumdoel 7, dat zich richt op het veilig stellen van een duurzaam milieu. Dit is een van de acht Millenniumdoelen van de Verenigde Naties, opgesteld in samenwerking met 189 landen, om belangrijke wereldproblemen vóór 2015 aan te pakken. Status van bescherming De Rode Lijsten hebben géén juridische status. Door de opname van een soort op de Rode Lijst is deze niet automatisch wettelijk beschermd. Anders dan aan een aanwijzing als beschermd soort, is aan de vaststelling van een rode lijst en een plaatsing hierop, op zichzelf geen rechtsgevolg verbonden.85 Om juridische bescherming te kunnen genieten, moet het soort dus worden aangewezen via wet- of regelgeving. Voor de Rode Lijstsoorten die niet zijn aangewezen als beschermd soort, gelden daarom ook de gebodsbepalingen uit de Flora- en faunawet niet. Wél moet voor deze soorten de in art. 2 Ffw opgenomen zorgplicht gehandhaafd worden.86 De Rode Lijsten bepalen niet dat de Rode Lijstsoorten één op één beschermd worden in weten regelgeving, maar zijn daarbij wel richtinggevend en dragen eraan bij dat een soort sneller als zijnde beschermd wordt aangewezen in weten regelgeving.87 Criteria Om vast te kunnen stellen wat het risico op uitsterving van een soort is en wat de ernst van de bedreiging voor een soort is, zijn de volgende criteria van belang88: - De snelheid waarmee het aantal exemplaren afneemt; - De zeldzaamheid van de soort; - De verspreiding van de soort (grootte van het leefgebied en de mate van versnippering).

84

P.A.L.D. Nunes, J.C.J.M. van den Bergh & Peter Nijkamp, The Ecological Economics of Biodiversity, Massachussets: Edward Elgar Publishing 2003, p.34. 85 Ch.W. Backes, A.A. Freriks & J. Robbe, Hoofdlijnen natuurbeschermingsrecht, Den Haag: Sdu uitgevers 2009, p. 169-170. 86 J.M.H.F Teunissen, Milieurecht, Amsterdam: Berhauser Pont Publishing 2010, p. 807. 87 Interview IUCN NL, H. Simons, bijlage 10.2.6. 88 P. van Beek en H. Simons, ‘Brochure Rode Lijst’, Amsterdam: IUCN 2008.

- 30 -

Nadat de soorten aan de hand van deze criteria zijn beoordeeld, kunnen ze in één van de onderstaande acht categorieën worden geplaatst89:

5.3 Internationale Rode Lijsten90 De internationale Rode Lijsten van IUCN staan bekend als de meest uitgebreide, objectieve en globale aanpak voor het evalueren van de staat van instandhouding van dieren plantensoorten wereldwijd. Totstandkoming van de internationale Rode Lijsten Bij de totstandkoming van de internationale Rode Lijsten zijn meerdere partijen betrokken. Specialisten van diverse instanties oefenen invloed uit op de totstandkoming van deze lijsten. Deskundigen van het IUCN Soortenprogramma stellen de internationale Rode Lijsten samen. Zij krijgen daarbij hulp van een netwerk van duizenden soortendeskundigen wereldwijd. Er wordt o.a. samengewerkt met leden van IUCN Species Survival Commission, Rode Lijstpartners (Conservation International, Birdlife International, NatureServe, the London Zoological Society), natuurbeschermingsorganisaties, musea en universiteiten. Zij onderzoeken de status van dieren plantensoorten en analyseren deze gegevens. Elk jaar publiceert IUCN een nieuwe internationale Rode Lijst. Dit doet men aan de hand van de meest recente gegevens, wat niet inhoudt dat alle soorten telkens opnieuw worden beoordeeld.91 Status van soorten 1 op de 4 soorten zoogdieren, 1 op de 8 vogelsoorten en 1 op de 3 soorten amfibieën wordt met uitsterven bedreigd. Dankzij bescherming gaat het met sommige soorten steeds beter. Zo herstelde de populatie zuidelijke witte neushoorns, waarvan er rond 1900 nog slechts honderd over waren, zich volgens de Rode Lijst tot ongeveer twintigduizend exemplaren.92 In 2008 bevonden 23 soorten van alle bedreigde planten‐ en diersoorten wereldwijd, zich in Nederland. Waaronder o.a. diverse soorten vissen, zoals de paling, met de status ‘ernstig bedreigd’, de (Atlantische) heilbot, met de status ‘bedreigd’ en de (Atlantische) kabeljauw met de status ‘kwetsbaar’.93 89

P. van Beek en H. Simons, ‘Brochure Rode Lijst’, Amsterdam: IUCN 2008. International Union for Conservation of Nature and Natural Resources, www.iucnredlist.org, 28 december 2012. 91 P. van Beek en H. Simons, ‘Brochure Rode Lijst’, Amsterdam: IUCN 2008. 92 IUCN National Committee of the Netherlands, www.iucn.nl, 28 december 2012. 93 P. van Beek en H. Simons, ‘Brochure Rode Lijst’, Amsterdam: IUCN 2008. 90

- 31 -

5.4 Regionale Rode Lijsten Op regionaal niveau zijn er voor de volgende gebieden Rode Lijsten opgesteld: Afrika, Azië en het Midden-Oosten, Europa, Noord- en Centraal Amerika, Oceanië en Zuid-Amerika. Hieronder zal verder worden ingegaan op de voor Nederland van belang zijnde lijsten, de Europese Rode Lijsten.94

Europese Rode Lijsten Europa is met 10.400.000 km2 en slechts 2% van het totale aardoppervlak, het tweede kleinste continent op aarde. In termen van menselijke populatie, is Europa (na Azië en Afrika) met 710.000.000 mensen oftewel 11% van de gehele wereldbevolking echter het derde grootste continent op aarde. Hiermee is Europa het meest verstedelijkte en samen met Azië het meest dichtbevolkte continent ter wereld, dat de nodige gevolgen heeft voor het voorbestaan van diersoorten. Totstandkoming van de Europese Rode Lijsten IUCN en de Europese Commissie hebben samen aan een initiatief gewerkt, om circa 6.000 Europese soorten te beoordelen. Dit heeft geresulteerd in de Europese Rode Lijsten, die een overzicht geven van de staat van instandhouding van deze 6.000 soorten. De lijsten zijn opgesteld door het IUCN Global Species Programme, het regionale kantoor van IUCN in Europa, de Species Survival Commission en het daarbij behorende netwerk van deskundigen en door enkele partners zoals de stichting Butterfly Conservation Europa, de European Invertebrates Survey en het natuurhistorisch museum in Bern.95 Tot op heden zijn op deze lijsten de volgende soorten opgenomen: zoogdieren, amfibieën, reptielen, vlinders, libellen, zoetwatervissen, weekdieren, diverse groepen kevers en vasculaire plantensoorten. Vogels, mariene vissen, bestuivers en medicinale planten worden beoordeeld.96 Status van soorten Uit de beoordeling van ongeveer 6.000 soorten in 2011 blijkt dat: 44% van alle zoetwaterweekdieren, 37% van de zoetwatervissen, 23% van de amfibieën, 20% van bepaalde groepen landweekdieren, 19% van de reptielen, 15% van de zoogdieren en libellen, 13% van de vogels, 11% van bepaalde groepen houtkevers en 9% van de vlinders worden bedreigd.97 Deze resultaten en analyses worden gepubliceerd op de Europese Rode Lijst website van de Europese Commissie.98 Toepassingsgebied 99 Uit de onderstaande kaart blijkt het geografische toepassingsgebied van de Europese Rode Lijsten. Voor alle soorten, met uitzondering van zeezoogdieren, werden de Rode Lijst beoordelingen wereldwijd en op twee regionale niveaus gedaan: 1) voor het geografische Europa en 2) voor het gebied van de 27 lidstaten van de Europese Unie. Voor mariene soorten werd een regionale evaluatie gemaakt, die zowel van toepassing was op geografisch Europa als op de EU. Het mariene gebied omvat de regio’s zoals hierboven genoemd en 94

Zoological Society of London, www.nationalredlist.org (zie Library > National Red lists > Region > Europe), 1 april 2013. Europese Commissie, ‘Milieu: alarmerende achteruitgang van het aantal zoetwatervissen, weekdieren en planten’, www.europa.eu (zoek op titel) 22 november 2011. 96 IUCN, ‘European Red List’, ec.europa.eu/environment/nature/conservation/species/redlist/index_en.htm, 28 januari 2013. 97 Europese Commissie, ‘Milieu: alarmerende achteruitgang van het aantal zoetwatervissen, weekdieren en planten’, www.europa.eu (zoek op titel) 22 november 2011). 98 IUCN, ‘European Red List’, ec.europa.eu/environment/nature/conservation/species/redlist/index_en.htm, 28 januari 2013. 99 IUCN, ‘Geographic scope, ec.europa.eu/environment/nature/conservation/species/redlist/index_en.htm (ga naar the European assessment process > methods > geographic scope), 28 januari 2013. 95

- 32 -

komt overeen met de regio’s van de ACCOBAMS100 en ASCOBANS overeenkomsten, plus het deel van de EEZ van Noorwegen, dat ten zuiden van de poolcirkel ligt.

5.5 Nederlandse Rode Lijsten Vanuit art. 7 Ffw geldt de verplichting om lijsten, zijnde Rode Lijsten, vast te stellen voor soorten die van nature in Nederland voorkomen en met uitroeiing worden bedreigd of speciaal gevaar lopen. In Nederland zijn voor een beperkt aantal soortgroepen officiële nationale Rode Lijsten verschenen; officieel wil zeggen dat deze in de Staatscourant zijn gepubliceerd, waarover later meer. De reden voor dit beperkte aantal Rode Lijsten, is dat niet voor alle soortgroepen voldoende gegevens beschikbaar zijn, omdat het verrichten van metingen lastig is voor bijvoorbeeld kleinere soorten, zoals ongewervelden.101 In Nederland zijn voor 18 soortgroepen Rode Lijsten opgesteld. Deze lijsten geven aan welke soorten bedreigd worden binnen Nederland. Bij de nationale Rode Lijsten kijkt men naar de aard van de ontwikkelingen over een periode van 50 jaar, in tegenstelling tot de internationale Rode Lijsten, waarbij IUCN slechts een periode van 10 jaar aanhoudt. Over een periode van 50 jaar is de verdwijning van de Nederlandse soorten groter.102 In 2004 zijn alle bestaande nationale Rode lijsten herzien en zijn enkele nieuwe Rode lijsten verschenen in de bijlage bij de Staatscourant103. In 2009 hebben de geactualiseerde Rode lijsten van zoogdieren, reptielen, amfibieën, dagvlinders en paddenstoelen een officiële status gekregen104.

100

Agreement on the conservation of cetaceans of the black sea, mediterranean sea and contiguous atlantic area, 1996. Interview Ministerie van EL&I, E. Knegtering, bijlage 10.2.8. 102 M. van Schie, NCB Naturalis, www.natuurinformatie.nl (zoek op natuurbehoud, zie par. Uitgestorven, of nog net niet?), 2 maart 2013. 103 Besluit van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, nr. TRCJZ/2004/5727, houdende vaststelling van Rode lijsten flora en fauna, 4 november 2004, Stcrt. 2004, 218. 104 Besluit van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, nr. 25344, houdende vaststelling van geactualiseerde Rode lijsten flora en fauna, 28 augustus 2009, Stcrt. 2009, 13201. 101

- 33 -

Het aantal soorten vermeld op officiële Rode Lijsten, betreft samen ongeveer 2% van het totaal aantal diersoorten en 31% van het totaal aantal plantensoorten in Nederland.105 De Nederlandse Rode Lijsten worden niet gebruikt bij het bepalen van de regionale en internationale Rode Lijsten. De gegevens over verspreiding en omvang van soorten(populaties) in Nederland daarentegen wel.106 Totstandkoming van de Nederlandse Rode Lijsten De Nederlandse Rode Lijsten worden niet opgesteld door IUCN, maar in opdracht van het Ministerie van EL&I, door Nederlandse soortenspecialisten: vrijwilligers, wetenschappers, terreinbeheerders, etc. Deze Nederlandse Rode Lijsten worden wel opgesteld met toepassing van de IUCN criteria.107 De status van soorten in Nederland wordt onderzocht aan de hand van metingen. Binnen Nederland en wereldwijd zijn grote telnetwerken opgezet waar duizenden mensen zich vrijwillig voor inzetten. Zij gaan de natuur in en tellen handmatig de diverse soorten. Netwerk Ecologische Monitoring In Nederland vallen de natuurmeetnetten onder de verantwoording van het Netwerk Ecologische Monitoring (NEM). Het NEM is een samenwerkingsverband van overheidsorganisaties voor de monitoring van de natuur in Nederland en wordt aangestuurd door de Gegevensautoriteit Natuur (GaN). De GaN is gedelegeerd opdrachtgever voor de NEM-monitoring vanuit het Ministerie van EL&I. Het NEM volgt de trends van vrijwel alle belangrijke soortgroepen, zoals vissen, vogels en planten. Het doel is, om de verzameling van gegevens af te stemmen op de informatiebehoefte van de overheid, op nationaal en internationaal niveau. Metingen voor ‘belangrijke’ soortgroepen Het NEM hanteert voor de inrichting van de gegevensinwinning een sturingsmodel, waarbij internationale rapportageverplichtingen de hoogste prioriteit hebben. Dit is een bewuste keuze van het ministerie van EL&I, dat verreweg de belangrijkste financier is van het NEM. In de praktijk betekent dit, dat het beperkte NEM-budget hoofdzakelijk wordt ingezet voor soorten van de Vogel- en Habitatrichtlijn. Rode Lijsten komen weliswaar ook voort uit internationale verdragen (Conventie van Bern), maar daarin wordt niet voorgeschreven dát Rode Lijsten opgesteld moeten worden, laat staan voor welke soortgroepen. Het geval wil dat de gegevens van het NEM, zoals die worden ingewonnen voor de Vogel- en Habitatrichtlijn, voor een aantal soortgroepen goed bruikbaar zijn om Rode Lijsten op te stellen (met name vogels, vlinders, libellen, reptielen, amfibieën). Het meetdoel ‘Rode Lijst’ lift dus als het ware mee op het meetdoel ‘Vogel- en Habitatrichtlijn’. Uitbreiden van de gegevensinwinning naar andere soortgroepen zou veel geld kosten en dat gaat ten koste van het (voor het Ministerie van EL&I) veel belangrijkere meetdoel ‘Vogel- en Habitatrichtlijn’.108 Anderzijds wordt het verrichten van metingen naar soortgroepen ook bepaald door de organisaties die zich voor bepaalde soortgroepen inzetten. Sommige organisaties zijn heel erg betrokken en zetten zich flink in voor de soorten en tonen zelf initiatief richting het ministerie. Andere organisaties doen dit minder door bijvoorbeeld een gebrek aan mankracht. Rode Lijsten worden voor een belangrijk deel opgesteld op initiatief van organisaties.109

105

Compendium voor de Leefomgeving, www.compendiumvoordeleefomgeving.nl (zoek op Rode Lijsten), 2 maart 2013. Interview IUCN NL, H. Simons, bijlage 10.2.6. 107 Interview IUCN NL, H. Simons, bijlage 10.2.6. 108 Interview CBS, L. Soldaat, bijlage 10.2.7. 109 Interview Ministerie van EL&I, E. Knegtering, bijlage 10.2.8. 106

- 34 -

Het NEM verricht op regelmatige basis metingen. De metingen die door het NEM worden verricht zijn gericht op veranderingen op korte termijn. De Rode Lijstsoorten worden niet allemaal tegelijkertijd gemonitord voorafgaand aan het vaststellen van nieuwe Rode Lijsten, omdat dit tijd technisch gezien onmogelijk is. Voor het vaststellen wordt gebruik gemaakt van de door het NEM verzamelde gegevens, maar worden daarnaast vele deskundigenconferenties gevoerd die zeer prijzig en tijdrovend zijn. Elk jaar binnen die termijn van tien jaar worden daarom enkele soortgroepen gemeten. Dat de Rode Lijsten daarom niet up-to-date zouden zijn, omdat sommige soortgroepen bijvoorbeeld al negen jaar voorafgaand aan het vaststellen van de Rode Lijst voor het laatst gemeten zijn, klopt niet helemaal. De Rode Lijsten kijken namelijk naar veranderingen op lange termijn: zijn de soorten gemiddeld vooruit of achteruit gegaan.110 PGO’s Particuliere Gegevensbeherende Organisaties (PGO’s) nemen de uitvoering van de meeste meetnetten van het NEM voor hun rekening. Hierin wordt veel gewerkt met vrijwilligers. Vrijwilligers – dat iedereen binnen een paar muisklikken kan worden – kunnen op twee websites, aan de hand van speciaal opgestelde evaluatieformulieren, hun gegevens aanleveren.111 Gegevens van beide websites worden momenteel niet standaard uitgewisseld, maar het voornemen is er om op termijn één portaal voor de invoer van alle losse waarnemingen op te zetten. Definitieve vaststelling De gegevens die uit de verrichte metingen voortvloeien, worden vervolgens geanalyseerd en geëvalueerd door deskundigen. Hierna wordt door een door het ministerie ingeschakelde instantie een basisrapport uitgebracht met daarin een voorstel voor een geactualiseerde Rode Lijst voor de betreffende soortgroep. Voor de dagvlinders werd dit bijvoorbeeld gedaan door de Vlinderstichting, voor de amfibieën en reptielen door RAVON en voor de bijen door EIS-Nederland. Het basisrapport wordt vervolgens besproken met een commissie die is ingesteld door het Ministerie van EL&I en o.a. kan bestaan uit medewerkers van het ministerie, IUCN, CBS, etc. Uiteindelijk wordt een officiële status toegewezen aan alle soorten, welke aangeeft hoe groot het uitstervingsrisico van een bepaald soort is.112 CBS Uiteindelijk zet het CBS alle gegevens in statistieken, zoals onderstaand weergegeven, en publiceert deze op haar website113.

110

Interview Ministerie van EL&I, E. Knegtering, bijlage 10.2.8. www.telmee.nl en www.waarneming.nl, 20 februari 2013. 112 Interview IUCN NL, H. Simons, bijlage 10.2.6. 113 Centraal Bureau voor de Statistiek, www.cbs.nl (zoek op bedreiging diersoorten; toe- of afname van rode lijsten), 14 januari 2013. 111

- 35 -

Bedreiging diersoorten; toe- of afname van Rode Lijsten Gewijzigd op 29 mei 2009. Verschijningsfrequentie: onregelmatig.

Publicatie in de Staatscourant114 Het is de taak van de minister van EL&I om de Rode Lijsten bekend te maken en te publiceren. Deze publicatie vindt plaats in de Nederlandse Staatscourant. De Staatscourant wordt sinds 1814 uitgegeven door de Nederlandse regering. Hierin wordt alles opgenomen waarvan een wet, koninklijk besluit of ministerieel besluit, een bekendmaking of mededeling in de Staatscourant voorschrijft. Eveneens worden hier publicaties in opgenomen die afkomstig zijn van de centrale overheid. De wijzigingen met betrekking tot de Rode Lijsten, treden in werking met ingang van de tweede dag na publicatie van de regeling in de Staatscourant. Dit is in afwijking van het beleid omtrent de Vaste Verandermomenten (Kamerstukken II 2007/2008, 29 515, nr. 243), wat als algemeen uitgangspunt twee vaste te hanteren data heeft, te weten 1 januari en 1 juli. De betrokken regelgeving dient uiterlijk 1 oktober of 1 april gepubliceerd te zijn, om 3 maanden later in werking te kunnen treden. De afwijking van de vaste verandermomenten met betrekking tot de wijziging in de Rode Lijsten, is vanwege de periodieke actualisering van Rode Lijsten. Dat houdt in dat actualisatie op basis van een basisrapport enige jaren op zich kan laten wachten. De oudste basisrapporten, waar het meest recente besluit inhoudende vaststelling van geactualiseerde Rode Lijsten flora en fauna d.d. 28 augustus 2009 op steunt, stammen bijvoorbeeld uit 2006. De basisrapporten worden ondertussen gebruikt door het beleid. Omwille van de transparantie in het beleid, is er daarom voor gekozen de publicatie van deze actualisatie niet te laten wachten tot het volgende verandermoment op 1 januari 2010. Deze publicatie heef overigens geen rechtsgevolgen voor burgers of het bedrijfsleven. 115 Na publicatie hebben de Rode Lijsten een officiële status. De wettelijke grondslag hiervoor is gelegen in art. 7 Ffw. Deze officiële status is voornamelijk van betekenis voor het natuurbeleid, dat op basis van deze status hierop afgestemd kan worden. Staat van instandhouding De Rode Lijsten geven feitelijk een overzicht van de staat van instandhouding van soorten. De staat van instandhouding van soorten wordt dus niet periodiek, bijvoorbeeld jaarlijks nogmaals afzonderlijk bepaald.

114

Besluit van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, nr. 25344, houdende vaststelling van geactualiseerde Rode lijsten flora en fauna, 28 augustus 2009, Stcrt. 2009, 13201. 115 Besluit van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, nr. 25344, houdende vaststelling van geactualiseerde Rode lijsten flora en fauna, 28 augustus 2009, Stcrt. 2009, 13201.

- 36 -

Voor verplichtingen richting Brussel, zoals de rapportageverplichting inzake de Vogel- en Habitatrichtlijn (zie §7.2.2.1), wordt de staat van instandhouding wél afzonderlijk bepaald. Voor de overige soorten binnen Nederland is dit niet het geval en wordt de staat van instandhouding dus enkel bepaald en her beoordeeld als een nieuwe Rode Lijsten opgesteld moeten worden. Deze moeten slechts eenmaal per tien jaar opgesteld worden116, maar dit wordt soms al niet gehaald. Dat de staat van instandhouding bijvoorbeeld niet jaarlijks voor alle soortgroepen wordt bepaald, komt voornamelijk doordat het hele proces rondom het verzamelen van de juiste gegevens erg duur en tijdrovend is. De aansluiting van de Rode Lijsten op de ecologisiche werkelijkheid wordt derhalve in twijfel getrokken.

5.6 Nederlandse Rode Lijsten in het Nederlandse natuurbeleid In de toelichting bij het Besluit houdende vaststelling Rode Lijsten flora en fauna, wordt aangegeven dat het Ministerie van EL&I ernaar streeft dat een volgende Rode Lijst kleiner zal zijn dan de huidige Rode Lijst. Hiertoe stimuleert het ministerie, door bij bescherming en beheer van gebieden rekening te houden met de rode lijstsoorten en dat zo nodig en zo mogelijk aanvullende soortgerichte maatregelen zullen worden genomen.117 Bovendien staat in de toelichting bij het Besluit houdende vaststelling van geactualiseerde Rode Lijsten flora en fauna vermeld, dat de Rode Lijsten een signalerende functie hebben voor het beleid. Sinds 2007 worden de Rode Lijsten gebruikt voor de zogeheten outcome-indicator voor natuurbeleid, die is opgenomen in de jaarlijkse begroting van het ministerie. De Rode Lijststatus van bepaalde soorten zou voorts aan de basis staan van toepassing van de leefgebiedenbenadering voor deze soorten (leefgebiedenbenadering zie §4.1). Hieruit kan opgemaakt worden dat de Rode Lijsten een belangrijke bron zijn voor het stellen van prioriteiten in het natuurbeleid. Het verdwijnen van de Rode Lijsten zou daarom tot gevolg hebben dat de weten regelgeving zou verarmen, omdat deze lijsten de beste referentie zijn voor de status en trends van soorten. Soortenbescherming is en blijft een belangrijke hoeksteen voor natuurbescherming.118 De kennis en gegevens vergaart door IUCN is redelijk goed ingebed in het internationale, Europese en nationale natuurbeleid, aldus dhr. Simons van IUCN NL.119

5.7 IUCN120 IUCN (International Union for the Conservation) is opgericht in 1948. IUCN is een internationaal samenwerkingsverband dat een bijdrage levert aan internationale en nationale milieustandaarden en beleid en de acties van overheden en de maatschappij begeleidt, naar het behoud van biodiversiteit en de natuurlijke leefomgeving voor de mens. IUCN bestaat uit zes internationale commissies121 die gezamenlijk een internationaal netwerk vormen van meer dan 10.000 wetenschappelijke vrijwilligers op het gebied van behoud van biodiversiteit en de natuurlijke leefomgeving van de mens, beheer van natuurlijke hulpbronnen, milieutechnologie, beleid, recht en voorlichting.122

116

Besluit van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, nr. TRCJZ/2004/5727, houdende vaststelling van Rode lijsten flora en fauna, 4 november 2004, Stcrt. 2004, 218. 117 Besluit van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, nr. TRCJZ/2004/5727, houdende vaststelling van Rode lijsten flora en fauna, 4 november 2004, Stcrt. 2004, 218. 118 Interview IUCN NL, H. Simons, bijlage 10.2.6. 119 Interview IUCN NL, H. Simons, bijlage 10.2.6. 120 International Union for Conservation of Nature and Natural Resources, www.iucn.org, 28 december 2012. 121 IUCN National Committee of the Netherlands, ‘IUCN Commissies’, www.iucn.nl/netwerk/wetenschappers, 12 maart 2013. 122 IUCN NL, Jaarverslag 2012 IUCN NL ‘Natuur als sleutel naar een duurzame toekomst, 20 juni 2013.

- 37 -

IUCN is de enige natuurbeschermingsorganisatie die zowel staten als niet-gouvernementele organisaties (NGO's) als leden heeft. Bij de IUCN zijn 84 landen aangesloten, alsmede ongeveer 900 NGO’s op het gebied van natuurbescherming en duurzaam beheer van ecosystemen. Daarnaast heeft IUCN als enige internationale natuurbeschermingsorganisatie een waarnemersstatus bij de VN. Eén van de taken is het jaarlijks publiceren van de Rode Lijst van bedreigde diersoorten die in aanmerking komen voor beschermende maatregelen. IUCN heeft het initiatief genomen tot oprichting van het Wereld Natuur Fonds en stond aan de basis van internationale milieuverdragen als CITES, Ramsar en het Biodiversiteitsverdrag. Eens per vier jaar wordt het beleid van IUCN vastgesteld. Tegelijkertijd organiseert IUCN dan het World Conservation Congres. In 2012 heeft dit van 6 t/m 15 september plaatsgevonden in Zuid-Korea. Eens per tien jaar organiseert IUCN een congres over nationale parken. De strategieën om de natuur in deze parken te beschermen, wordt aldaar vastgesteld. Het laatste congres hierover heeft plaatsgevonden in 2003 in Durban, Zuid-Afrika. Op internationaal niveau wordt IUCN ingeschakeld bij het opstellen van de verplichte rapportages bij verdragen en richtlijnen, voornamelijk in het kader van het Biodiversiteitsverdrag. De ‘status en trends Rode Lijst soorten’ is in de rapportages inzake het Biodiversiteitsverdrag één van de kernindicatoren.123

5.8 Het Nederlands Comité124 De organisaties die deel uitmaken van IUCN NL, de Nederlandse tak van IUCN, kwamen voor het eerst bijeen in 1978. IUCN NL is sinds 1996 officieel door IUCN erkend als een Nationaal Comité van IUCN en omvat 39 leden. De leden zijn maatschappelijke organisaties en wetenschappelijke instellingen, alsmede de Nederlandse Staat. IUCN NL is het platform van de IUCN-leden in Nederland en houdt zich o.a. bezig met de Nederlandse Rode Lijsten. IUCN NL is als NGO gemachtigd om, in opdracht van de leden, zelfstandig programma’s uit te voeren.125 IUCN NL probeert uit naam van Nederland, een zinvolle bijdrage te leveren aan de oplossing van mondiale natuur- en milieuvraagstukken. Dit doet zij door met behulp van de overheid, het bedrijfsleven, maatschappelijke organisaties en de wetenschap, de maatschappij bewuster te maken met betrekking tot allerlei onderwerpen die te maken hebben met het tegengaan van het verlies van biodiversiteit. Deze partijen werken samen om deze kennis toe te passen. IUCN NL zet eveneens zelf projecten op, waarin onderzocht wordt in welke mate Nederland een bijdrage kan leveren aan de toename of afname van biodiversiteit. Daarnaast biedt IUCN NL maatschappelijke organisaties (in met name ontwikkelingslanden) die zich richten op het behoud en de verbetering van de natuur in relatie tot armoedebestrijding, financiële steun. IUCN NL verspreidt elk jaar de nieuwe internationale Rode Lijst alleen onder haar leden, zoals het Ministerie van EL&I, het WNF, de ANWB, Artis en onder het bedrijfsleven. Op die manier blijft de lijst onder de aandacht. De leden brengen de lijst vervolgens uit onder het grote publiek en bij het bedrijfsleven is het belangrijke media die de Rode Lijst vervolgens onder grotere aandacht brengen. Wel biedt IUCN NL zijn leden een helpende hand in de hantering en het gebruik van de Rode Lijst.

123

Interview IUCN NL, H. Simons, bijlage 10.2.6. IUCN National Committee of the Netherlands, www.iucn.nl, 28 december 2012. 125 IUCN NL, werkprogramma 2009-2012. 124

- 38 -

5.9 Virtuele Rode Lijsten126 Hoe korter de Nederlandse Rode Lijsten, hoe minder de bedreiging van onze biodiversiteit en des te succesvoller het natuurbeleid. Dat is de gedachte achter de Rode Lijstindicator, die jaarlijks op de begroting van het Ministerie van EL&I127 staat. In theorie klopt dat, maar de uitvoering ervan is in de praktijk een stuk lastiger. De nationale Rode Lijsten worden immers (als dit al haalbaar is) maar eens per tien jaar opnieuw beoordeeld en vastgesteld. Hierdoor blijft de Rode Lijstindicator, als geen tussentijdse actualisering van de Rode Lijsten heeft plaatsgevonden, 10 jaar gelijk en kan dit opeens schoksgewijs veranderen als er nieuwe Rode Lijsten beschikbaar zijn. Dit zorgt ervoor dat deze Rode Lijstindicator geen geschikte graadmeter is voor de biodiversiteit. Het officieel vaststellen van de Rode Lijsten gaat het ministerie echter niet over één nacht ijs. Het proces van verzamelen van alle gegevens, analyseren en beslissen over de Rode Lijststatus van ieder soort, is onhaalbaar om ieder jaar voor iedere soortgroep te doorlopen. De gegevensbronnen op basis waarvan de Rode Lijsten eens in de tien jaar worden vastgesteld, zijn in de tussenliggende jaren wel gewoon beschikbaar. Dat bracht het CBS op het idee dat wat tienjaarlijks ‘officieel’ met deze bronnen gedaan wordt, voor veel soorten waarschijnlijk ook wel jaarlijks ‘inofficieel’ moet kunnen. Het CBS zal in 2013 dan ook in opdracht van het Ministerie van EL&I een methode ontwikkelen waarmee de indicator jaarlijks of tweejaarlijks geactualiseerd kan worden op basis van virtuele Rode Lijsten.128 Het grootste probleem dat speelt bij het vaststellen van de officiële Rode Lijststatus is veelal het ontbreken van voldoende gegevens over de verspreiding van soorten. Maar juist hierop is de laatste tijd veel winst geboekt. Het aantal waarnemingen in de NDFF groeit nog dagelijks met losse waarnemingen van burgers, maar ook met gegevens van bijvoorbeeld Staatsbosbeheer en het NEM. Daar komt bij, dat het CBS nieuwe statistische modellen ontwikkeld heeft om deze gegevens te kunnen analyseren, waardoor de trend in verspreiding van soorten ook zonder veel expertkennis op een betrouwbare wijze bepaald kan worden. Niet voor alle soorten zullen echter voldoende gegevens beschikbaar zijn en voor deze soorten zal wellicht nieuwe gegevensinwinning opgezet moeten worden, waarschijnlijk vanuit het NEM. Op basis van deze ontwikkelingen zijn de virtuele Rode Lijsten goed te realiseren. De virtuele Rode Lijsten worden op soortniveau vastgesteld, maar alleen op soortgroepniveau gepubliceerd. De reden daarvoor is dat de Rode Lijststatus op soortgroepniveau alleen gebaseerd is op berekeningen, zonder dat er een grondig deskundigenoordeel overheen gegaan is. Dat is meteen het verschil met officiële Rode Lijsten. Daarbij worden dezelfde basisgegevens gebruikt, maar er zit ook nog een heel (tijdrovend en duur) circuit van deskundigenoverleg aan vast. Dat is een belangrijke reden dat officiële Rode Lijsten maar eens in de tien jaar worden vastgesteld. Het Ministerie van EL&I heeft echter behoefte aan een sneller (jaarlijks) inzicht in de ontwikkeling van de biodiversiteit, en daarvoor zijn de virtuele lijsten op soortgroepniveau goed bruikbaar.129 De virtuele Rode Lijsten zijn uitsluitend bedoeld om de Rode Lijstindicator regelmatiger te kunnen actualiseren. Op die manier kan het ministerie beter vinger aan de pols van het natuurbeleid houden. Onwenselijk zou echter vanuit zowel maatschappelijk, juridisch alsook politiek oogpunt zijn, dat de virtuele Rode Lijsten op soortniveau worden gepubliceerd. Het eens per tien jaar vaststellen van de officiële Rode Lijstenstatus zal daarom noodzakelijk blijven. 126

L. Soldaat & A. van Strien, CBS, Nieuwsbrief NEM, jaargang 11, uitgave 13, oktober 2012, www.netwerkecologischemonitoring.nl/nieuwsbrief. 127 Rijksoverheid, ‘Rijksbegroting 2013’, www.rijksbegroting.nl (zoek op Economische zaken, 18 natuur en regio), 8 juli 2013. 128 CBS, Jaarplan 2013, www.cbs.nl (zoek op jaarplan 2013), 9 juli 2013. 129 Interview CBS, L. Soldaat, bijlage 10.2.7.

- 39 -

Eventueel discussiepunt zou zijn dat het jaarlijks vaststellen van Rode Lijsten per soort verwarrend zou zijn voor het beleid. Beschermingsmaatregelen werken traag, dus de Rode Lijststatus van soorten kan alweer veranderd zijn voordat de doelen verwezenlijkt zijn, waardoor de doelen weer aangepast moeten worden. De vraag is dus maar of de maatregelen en doelen daadwerkelijk aangepast kunnen en gaan worden, zodra de nieuwe jaarlijkse Rode Lijsten beschikbaar zijn. Bovendien is de onzekerheid van de virtuele Rode Lijststatus op soortniveau daarbij van belang. Men wilt beschermingsmaatregelen niet afstemmen op een modelschatting van de Rode Lijststatus.

Conclusies Geconcludeerd kan worden dat de Rode Lijsten een belangrijke bron zijn voor het stellen van prioriteiten in het natuurbeleid, zo stelt de Rijksoverheid. De Rode Lijsten hebben géén juridische status. Anders dan aan een aanwijzing als beschermd soort, is aan de vaststelling van een rode lijst en een plaatsing hierop, op zichzelf geen rechtsgevolg verbonden. De Rode Lijsten geven feitelijk een overzicht van de staat van instandhouding van alle soorten in Nederland. De staat van instandhouding van soorten wordt dus niet periodiek, bijvoorbeeld jaarlijks nogmaals afzonderlijk bepaald. Voor de soorten van de Vogel- en Habitatrichtlijn, wordt de staat van instandhouding wél afzonderlijk bepaald, op het moment dat voldaan moet worden aan verplichtingen richting Brussel, zoals de rapportageverplichting inzake de Vogel- en Habitatrichtlijn (zie §7.2.2.1). De Rode Lijsten zijn geen indicator voor het bepalen van de staat van instandhouding van soorten van de Vogel- en Habitatrichtlijn. Het verdwijnen van Rode Lijsten heeft daarom voor deze soorten geen consequenties. Voor alle overige soorten binnen Nederland heeft verdwijnen van de lijsten heeft dus wel consequenties. Met het verdwijnen van de lijsten verdwijnt immers automatisch voor deze soorten ook de indicator voor het bepalen van de staat van instandhouding. Hierdoor zou de staat van instandhouding van soorten niet meer inzichtelijk zijn. Met betrekking tot de ontwikkeling van de virtuele Rode Lijsten kan men zich afvragen wat deze lijsten daadwerkelijk betekenen in de praktijk. Beschermingsmaatregelen werken traag, dus de Rode Lijststatus van soorten kan alweer veranderd zijn voordat de doelen verwezenlijkt zijn, waardoor de doelen weer bijgesteld moeten worden.

- 40 -

6 Samenhang Rode Lijsten en bescherming van soorten Om een antwoord te kunnen geven op de onderzoeksvraag, wordt middels deze scriptie onderzocht welk doel het opstellen van de Rode Lijsten nu eigenlijk treft en of dit door middel van de Rode Lijsten ook daadwerkelijk bereikt wordt. Uit hoofdstuk 2 blijkt dat de Rode Lijsten opgesteld zijn om de staat van instandhouding van soorten vast te stellen en te inventariseren welke soorten extra bescherming nodig hebben. Worden deze lijsten dan ook gebruikt als basis voor het vaststellen en updaten van de soorten die beschermd dienen te worden via weten regelgeving? Om deze vraag te beantwoorden zijn o.a. interviews afgenomen met partijen die zich bezig houden met het opstellen en aanpassen van de lijsten, etc. zoals het Ministerie van EL&I en IUCN. Om een compleet beeld te kunnen vormen, is een vergelijking gemaakt tussen de Rode Lijsten en relevante weten regelgeving en tussen de Rode Lijsten en de leefgebiedenbenadering en doelsoortenlijst. Welke Nederlandse Rode Lijstensoorten zijn daadwerkelijk opgenomen in deze weten regelgeving en genieten op basis daarvan wettelijke bescherming? Welke Rode Lijstsoorten worden beschermd via leefgebiedenbenadering of de doelsoortenlijst? En wat zegt dit uiteindelijk over de rol van de Rode Lijsten binnen het natuurbeleid? In art. 7 Ffw is de verplichting opgenomen om ‘onderzoek en werkzaamheden’ te bevorderen voor de soorten die opgenomen zijn op de Rode Lijsten. Op welke manier en vooral of dit voor alle soorten dient te gebeuren staat er niet specifiek, aldus dhr. Knegtering van het Ministerie van EL&I.130 Niet alle soorten hoeven wettelijk beschermd te worden, de wet moet wel het meest geëigende middel zijn. Sommige soorten zijn opgenomen op de leefgebiedenbenadering, andere op de doelsoortenlijst. Zoals reeds aangegeven stamt de doelsoortenlijst echter uit 2003 en wordt daar vanuit het ministerie niet meer mee gewerkt.

6.1 Rode Lijstsoorten beschermd via weten regelgeving131 Om te bezien welke Rode Lijstsoorten bescherming genieten op grond van relevante weten regelgeving, zijn het Besluit vaststelling van Rode Lijsten flora en fauna132, het Besluit vaststelling van geactualiseerde Rode Lijsten flora en fauna133 en de bijlagen van diverse weten regelgeving bestudeerd. Het Besluit vaststelling Rode Lijsten flora en fauna en de actualisering hierop, maken een duidelijke verdeling tussen soortgroepen, welke ook is aangehouden in het vergelijkingsschema. In bijlage 10.1 vindt men alle Rode Lijstsoorten terug met daarbij vermeldt of deze soorten wel of geen bescherming genieten middels weten regelgeving op nationaal, Europees en internationaal niveau. Onder de Flora- en faunawet wordt in art. 4 Ffw aangehaald dat alle van nature inheemse in Nederland voorkomende soorten zoogdieren, vogels, reptielen en amfibieën, per definitie onder de wet worden beschermd. Desalniettemin zijn ook alle Rode Lijstsoorten die onder een van deze soortgroepen vallen gecontroleerd. Onderstaand treft men een beknopt overzicht van de vergelijking uit bijlage 10.1 aan. Na de ‘/ ‘ staat het totale aantal soorten in de betreffende soortgroep, dat vermeld staat op de Rode Lijst. 130

Interview Ministerie van EL&I, E. Knegtering, bijlage 10.2.8. Vergelijking Rode Lijstsoorten, bijlage 10.1. 132 Besluit van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, nr. TRCJZ/2004/5727, houdende vaststelling van Rode lijsten flora en fauna, 4 november 2004, Stcrt. 2004, 218. 133 Besluit van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, nr. 25344, houdende vaststelling van geactualiseerde Rode lijsten flora en fauna, 28 augustus 2009, Stcrt. 2009, 13201. 131

- 41 -

Vóór de ‘/ ’ staat het aantal soorten uit de betreffende soortgroep van de Rode Lijst, dat bescherming geniet door middel van weten regelgeving op nationaal en/of Europees en/of internationaal niveau. Voor gedetailleerdere informatie wordt verwezen naar bijlage 10.1. Zoogdieren Vogels Reptielen Amfibieën Vissen Bijen Dagvlinders Totaal:

23/23 78/78 6/6 8/8 35/35 0/188 26/48 187/645

Kokerjuffers Sprinkhanen/krekels Steenvliegen Libellen Haften Land- en zoetwaterweekdieren Platwormen

0/84 0/18 0/19 8/27 0/39 3/68 0/4

Naar aanleiding van de vergelijking kan geconcludeerd worden, dat het inderdaad correct is dat alle zoogdieren, vogels, reptielen en amfibieën die zijn opgenomen op de Rode Lijst, zijn opgenomen in de Flora- en faunawet. Opvallend is de diversiteit in het aantal wettelijk beschermde soorten per soortgroep. Zo worden binnen sommige soortgroepen, in tegenstelling tot de soortgroepen zoogdieren, vogels, reptielen, amfibieën en vissen, slechts bepaalde soorten beschermd en in sommige gevallen zelfs geen enkel soort beschermd. In de grootste soortgroep, die maar liefst 188 soorten bijen omvat, wordt geen enkel soort beschermd middels wet- of regelgeving. Maar ook in de kleinere soortgroepen, zijnde kokerjuffers, sprinkhanen en krekels, steenvliegen, haften en platwormen wordt geen enkel soort wettelijk beschermd, wat geen positieve conclusie is. Dit blijkt ook uit de onderstaande grafiek.134

134

CBS, ‘Beschermingsstatus dieren en planten’, www.compendiumvoordeleefomgeving.nl (zoek op titel), 1 juli 2013.

- 42 -

Maar wat betekent de bovenstaande conclusie nu daadwerkelijk voor de soortgroepen? Duidelijk is dat de Rode Lijstsoorten die beschermd worden via weten regelgeving, een striktere bescherming genieten dan de soorten die enkel een vermelding hebben op de Rode Lijst. De eerste vraag die rijst is dan ook: waarom worden Rode Lijsten opgesteld als hier uiteindelijk, zo blijkt immers uit het bovenstaande overzicht, geen rekening mee wordt gehouden bij het opstellen en actualiseren van de beschermde soorten op basis van de bijlagen van weten regelgeving? De Rode Lijsten lijken hiermee dan ook geen indicator te zijn voor de inhoud van de bijlagen bij nationale weten regelgeving.

6.2 Rode Lijstsoorten beschermd via leefgebiedenbenadering of doelsoortenlijst Het is niet zo dat de Rode Lijsten, nu zij geen indicator lijken te zijn voor het bepalen van de te beschermen soorten uit de bijlagen van weten regelgeving, geen enkele betekenis hebben in het nationale natuurbeleid en zonder doel zijn opgesteld. Want dat een soort niet wettelijk beschermd wordt, geeft nog niet aan dat geen enkel beleid gekoppeld wordt aan de Rode Lijsten. Op basis van de Rode Lijsten worden namelijk wel plannen opgesteld om de diersoorten beter te kunnen beschermen, zo stelt het ministerie. Om een compleet beeld te vormen, is ook bekeken welke Rode Lijstsoorten zijn opgenomen op de doelsoortenlijst en welke Rode Lijstsoorten beschermd worden via de leefgebiedenbenadering. Want indien een soort geen wettelijke bescherming geniet, kan bescherming wellicht wel geboden worden door de bovenstaande instrumenten. Alle Rode Lijstsoorten zijn in deze vergelijking betrokken. Interessantst is daarbij om voornamelijk te kijken naar de soorten die niet beschermd worden via weten regelgeving, zoals bijvoorbeeld voor de soortgroep bijen. Worden deze soorten wel beschermd via een doelsoortenlijst of leefgebiedenbenadering? Voor alle Rode Lijstsoorten is dit nagegaan en dit heeft geresulteerd in de onderstaande tabel:

B Soortgroep Zoogdieren 23 Vogels 78 Reptielen 6 Amfibieën 8 Vissen 35 Bijen 0 Dagvlinders 26 Kokerjuffers 0 Sprinkhanen/krekels 0 Steenvliegen 0 Libellen 8 Haften 0 Land/zoetwaterweekdieren 3 Platwormen 0 Totaal 187

Nb 0 0 0 0 0 188 22 84 18 19 19 39 65 4 458

Dsl 20 52 5 8 35 0 46 83 18 19 27 39 2 4 358

Dsl+nb N dsl+nb 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 188 20 2 83 1 18 0 19 0 19 0 39 0 1 64 4 0 203 255

- 43 -

Lgb Lgb+nb N lgb+nb 17 0 0 40 0 0 5 0 0 8 0 0 11 0 0 2 2 186 30 14 8 13 13 71 4 4 14 2 2 17 15 7 12 3 3 36 6 5 60 2 2 2 158 52 406

Totaal nb 0 0 0 0 0 186 2 1 0 0 0 0 60 0 249

Bescherming B Nb Dsl Dsl+nb N dsl +nb Lgb Lgb+nb N lgb + nb

d.m.v. Beschermd (wettelijk) Niet beschermd (wettelijk) Doelsoortenlijst Doelsoortenlijst + niet beschermd (wettelijk) Niet op doelsoortenlijst + niet beschermd (wettelijk) Leefgebiedenbenadering Leefgebiedenbenadering + niet beschermd (wettelijk) Niet via leefgebiedenbenadering + niet beschermd (wettelijk)

Uit de tabel blijkt dat de twee soortgroepen met de meeste niet-beschermde soorten, de bijen en de landen zoetwaterweekdieren zijn. Met betrekking tot de soortgroep bijen, worden 186 van de 188 soorten niet via weten regelgeving, noch via een doelsoortenlijst of leefgebiedenbenadering beschermd. Binnen de soortgroep landen zoetwaterweekdieren geldt dit voor 60 van de 68 soorten. Onder de kleinere soortgroepen worden 2 van de 48 soorten dagvlinders en 1 van de 84 soorten kokerjuffers eveneens niet beschermd via de doelsoortenlijst en leefgebiedenbenadering.135 Ten behoeve van bijvoorbeeld de soortgroep bijen worden op landelijk niveau geen actieplannen of andere beschermingsmaatregelen opgezet. Hier en daar gebeurt dit wel vanuit provincies, gemeenten of terreinbeherende organisaties.136 Dat een soort niet beschermd worden via weten regelgeving of leefgebiedenbenadering dan wel doelsoortenlijst, houdt niet in dat een soort helemaal geen bescherming geniet. Zo worden bijvoorbeeld bepaalde bijensoorten indirect beschermd door middel van het uitvoeren van bijvriendelijk bermbeheer.137 Dergelijke projecten vloeien vaak wel min of meer voort uit de status die bepaalde soorten op de Rode Lijst hebben. In die zin zijn de lijsten dus wel gunstig voor de bijen.138 Onduidelijk en onoverzichtelijk is echter voor welke soorten dit geldt. De vraag is echter of deze maatregelen daadwerkelijk bijdragen aan het in een gunstigere staat van instandhouding brengen van soorten. Het bepalen van de maatregelen die voor bepaalde soorten passend en effectief zijn, is voor bijv. de bijen namelijk erg lastig en treffen van de verkeerde maatregelen is weinig zinvol, aldus dhr. Peeters van stichting Bargerveen.139 Directe individuele beschermingsmaatregelen worden echter niet getroffen. De vraag is of het bieden van directe individuele bescherming ook de meest geschikte manier van beschermen is. Dhr. Van Spaandonk van het Ministerie van EL&I is van mening dat actieve soortenbescherming bij voorbaat gedoemd is te mislukken als je soort voor soort individueel gaat beschermen. Hij vindt dat zo goed mogelijk geprobeerd moet worden om uitvoering te geven aan de Europese verplichtingen met betrekking tot soortenbescherming. Veel Rode Lijstsoorten zullen daarop meeliften. Voorbeeld: in Zuid-Limburg wordt de hamster (bijlage IV Habitatrichtlijn) geherintroduceerd. De hamster leeft in graanakkers. Belangrijk onderdeel van het herintroductieproject is daarom een vorm van agrarisch natuurbeheer: graan verbouwen waarin de hamster kan overleven. Deze vorm van agrarisch natuurbeheer zorgt naast de hamster voor vele woelmuizen en -ratten. Die laatste lokken weer carnivoren aan zoals de wezel, hermelijn, bunzing en das. Daarnaast gaat het in de hamsterbeheergebieden inmiddels weer goed met akkervogels als geelgors en patrijs (akkervogels worden inmiddels in heel Europa bedreigd).

135

Rijksoverheid, ‘beleid’, mineleni.nederlandsesoorten.nl (ga naar zoeken op wetgeving en beleid), 15 juni 2013. Interview EIS Nederland – Naturalis, M. Reemer, bijlage 10.2.9. 137 Interview Ministerie van EL&I, E. Knegtering, bijlage 10.2.8. 138 Interview EIS Nederland – Naturalis, M. Reemer, bijlage 10.2.9. 139 Interview stichting Bargerveen, T. Peeters, bijlage 10.2.10. 136

- 44 -

Conclusies In art. 7 Ffw is de verplichting opgenomen om ‘onderzoek en werkzaamheden’ te bevorderen voor de soorten die opgenomen zijn op de Rode Lijsten. Op welke manier en vooral of dit voor alle soorten dient te gebeuren staat er niet specifiek, aldus dhr. Knegtering van het Ministerie van EL&I.140 Het aantal Rode Lijstsoorten dat wordt beschermd middels weten regelgeving, leefgebiedenbenadering en de doelsoortenlijst is voor sommige soortgroepen klein. De Rode Lijsten lijken geen indicator te zijn voor het beschermen van deze soorten binnen het Nederlandse natuurbeleid. Indirect blijken sommige soorten toch beschermd te worden, bijen bijvoorbeeld door middel van bijvriendelijk bermbeheer. Dergelijke projecten vloeien vaak wel min of meer voort uit de status die bepaalde soorten op de Rode Lijst hebben en in die zin is een vermelding op de Rode Lijsten dus wel gunstig voor bedreigde soorten. Voor welke soorten dit geldt, is echter onduidelijk en onoverzichtelijk. Bovendien is het de vraag of deze maatregelen daadwerkelijk bijdragen aan het in een gunstigere staat van instandhouding brengen van soorten. Het bepalen van de maatregelen die voor bepaalde soorten passend en effectief zijn, is voor bijv. de bijen namelijk erg lastig en treffen van de verkeerde maatregelen is weinig zinvol.141 Het lijkt alsof art. 7 Ffw enkel is opgesteld om aan verplichtingen van bovenaf te voldoen en niet zozeer omdat Nederland zich zelf zorgen maakt over de huidige stand van de natuur en het treffen van maatregelen echt noodzakelijk vindt. Dit blijkt ook uit het feit dat soorten die voortvloeien uit Europese en internationale regelgeving strikter worden beschermd dan puur nationale soorten. Door dit artikel op te nemen in de wet, maar vervolgens niet na te leven en bepaalde soorten ook niet op andere wijze te beschermen, wordt mijns inziens onvoldoende invulling gegeven aan Europees en internationaal natuurbeschermingsrecht. Bezwaarlijk is het dat zoveel soorten die op de Rode Lijst staan, niet beschermd worden. Van de andere kant geldt dit natuurlijk voor veel meer soortgroepen. Zo zijn ook honderden soorten paddenstoelen die op de Rode Lijst staan, niet beschermd. Aangezien binnen meerdere Rode Lijst soortgroepen bepaalde soorten niet worden beschermd, kan men niet zeggen dat bijv. alleen voor bijen beschermingsmaatregelen getroffen gaan worden en voor de andere soortgroepen niet. Er zou dan immers sprake zijn van ongelijke behandeling. Om voor al deze soorten extra beschermingsmaatregelen te treffen is een hele klus, erg kostbaar en bovendien zit men dan nog steeds met het probleem dat eerst goed inzichtelijk gemaakt moet worden welke maatregelen daadwerkelijk effect zullen hebben.

140 141

Interview Ministerie van EL&I, E. Knegtering, bijlage 10.2.8. Interview stichting Bargerveen, T. Peeters, bijlage 10.2.10.

- 45 -

7 Rapportageverplichting partijen Uit de Europese en internationale regelgeving die op Nederland van toepassing is en in § 2.1 al beknopt aan de orde kwam, vloeien diverse verplichtingen voort met betrekking tot soortenbescherming. Of en hoe Nederland aan deze verplichtingen voldoet, dient periodiek gerapporteerd te worden. De werking van deze verplichting en de rol die de Rode Lijsten hierin spelen, komen in dit hoofdstuk aan bod. Op basis van deze resultaten kan vervolgens bepaald worden of Nederland nog wel aan deze rapportageverplichtingen kan voldoen indien de Rode Lijsten wegvallen.

7.1 De rapportageverplichting in het algemeen De overheid dient verantwoording af te leggen over hoe Nederland internationale beleidsdoelen ten aanzien van het behoud en herstel van biodiversiteit, realiseert. Deze verantwoording vindt plaats door middel van schriftelijke verslagen aan internationale commissies, over de genomen maatregelen ter uitvoering van de bepalingen van Europese en internationale regelgeving en de efficiëntie van deze maatregelen voor de verwezenlijking van de doelstellingen. Het verstrekken van informatie over de maatregelen die zijn genomen ten behoeve van de uitvoering van de verplichtingen van het verdrag, dateert uit 1933 uit het Verdrag van Afrika inzake het behoud van natuur en natuurlijke bronnen. In dit verdrag werden partijen verplicht tot het overleggen van informatie over de maatregelen die zij getroffen hadden om aan de verplichtingen van het verdrag te voldoen.142 Door over het bovenstaande te rapporteren, wordt per land inzichtelijk hoe de zaken ervoor staan en kan zo nodig acties ondernomen worden. Partijen kunnen kritisch naar hun eigen succes en mislukken kijken en strategieën ontwikkelen om de problemen aan te pakken. Zonder dergelijke informatie, tast men eigenlijk in het duister over de effectiviteit van de verrichte werkzaamheden.143 In de regelgeving is er, indien sprake is van een rapportageverplichting, een apart artikel gewijd aan deze verplichting. Er zijn verschillende soorten rapportages: Algemene rapportages: Schriftelijke verslagen met betrekking tot de getroffen maatregelen en daaruit voortvloeiende effecten144; Derogatierapportages: Schriftelijke verslagen met betrekking tot het gebruik van uitzonderingen die zijn toegestaan op grond van weten regelgeving. (Enkel van toepassing in geval van verplichte implementatie van internationale regelgeving in nationale weten regelgeving.)145 Hoewel het door partijen niet-rapporteren een algemeen voorkomend probleem was voor veel internationale milieuorganisaties, was het vooral een acuut probleem bij het Verdrag van Ramsar, waar minder dan 25% van de partijen op tijd rapporteerde. Om dit te voorkomen is het rapportageproces voor partijen vereenvoudigd door gedetailleerder aan te geven waarover

142

A. Gillespie, Conservation, Biodiversity and international Law, Cheltenham: Edward Elgar publishing limited 2011, p. 423. A. Gillespie, Protected areas and international environmental law, Leiden: koninklijke brill 2007, p. 237. 144 A. Kiss en D. Shelton, A guide to international environmental law, Leiden: koninklijke brill 2007, p. 81-84. 145 WUR ALterra, rapport ´De rapportageverplichtingen van de Directie Natuur van het Ministerie van LNV in het kader van wetten en verdragen´, 2007 143

- 46 -

gerapporteerd dient te worden.146 De meeste rapportageverplichtingen specificeerden de inhoud van de rapportages niet en beschikten niet over een uniform rapportage format.147 Ten aanzien van veel verdragen en richtlijnen is hier verandering in gebracht, in de vorm van formats en specifieke eisen, om zo het rapporteren eenvoudiger en vooral eenduidiger te maken. Alle regelgeving die dient ter bescherming van diersoorten wereldwijd en die ook in hoofdstuk 3 is besproken, heeft ondertussen een dergelijke rapportageverplichting in de tekst opgenomen. Met uitzondering van het Verdrag van Bern en het Verdrag van Bonn, is het indienen van rapportages een verplichting. Voor deze twee verdragen gebeurt het indienen op vrijwillige basis.

7.2 De kwaliteit van de rapportageverplichting Duidelijk is dat uit diverse verdragen en richtlijnen, o.a. het Verdrag van Bern en de Vogel- en Habitatrichtlijn, rapportageverplichtingen voortvloeien. In deze paragraaf wordt toegelicht waaruit de algemene rapportages zijn opgebouwd, waarop de informatie uit de rapportages is gebaseerd en welke rol de Rode Lijsten hierin spelen en wat de consequenties zijn als aan de hand van de rapportage blijkt dat niet aan de verplichtingen is voldaan. In verband met het beperkte tijdbestek, is ervoor gekozen om alleen de Flora- en faunawet, de natuurbeschermingswet, de Vogel- en Habitatrichtlijn en het Verdrag van Bern te analyseren. Deze weten regelgeving is inhoudelijk bekeken en er zijn interviews met betrekking hiertoe gehouden met betrokken instanties. De antwoorden die hieruit voortvloeiden waren redelijk divers. Ieder had zo een eigen opinie over de effectiviteit en efficiëntie van de rapportageverplichting in het algemeen en over de uitvoering ervan in de praktijk.

7.2.1 Internationaal niveau Op internationaal niveau is de nationale rapportageverplichting inzake het Verdrag van Bern geanalyseerd.148

7.2.1.1 Verdrag van Bern149 In het kader van het Verdrag van Bern, levert de algemene rapportage een bijdrage aan de uitvoering van de implementatie van het verdrag en de beoordeling van zijn doeltreffendheid. De wettelijke grondslag voor de nationale rapportage is echter niet in een artikel neergelegd en het indienen hiervan is opvallend genoeg niet verplicht, maar op vrijwillige basis. Partijen rapporteren enkel over de staat van instandhouding van soorten en habitattypen die via het verdrag beschermd worden en die in de betreffende land voorkomen. Partijen zijn, onafhankelijk van het wel of niet indienen van rapportages, verplicht om instandhoudingsmaatregelen te nemen. Inhoud van de rapportages Zoals hierboven al werd aangegeven, is het indienen van algemene rapportages volledig vrijwillig. De commissie verzoekt partijen hiertoe, maar het indienen van rapportages blijft een gunst. Niet alle verdragspartijen hebben in het verleden dan ook rapportages ingediend. Zo heeft ook Nederland nog nooit een algemene rapportage ingediend, omdat die overeenkomt met de derogatierapportages van de Vogel- en Habitatrichtlijn, welke een implementatie zijn van het Verdrag van Bern.150 Derhalve zijn er dan ook geen nationale rapportages die hier inhoudelijk geanalyseerd kunnen worden.

146

A. Gillespie, Protected areas and international environmental law, Leiden: koninklijke brill 2007, p. 238. E. Louka, International Environmental Law: Fairness, Effectiveness, and World Order, Cambridge 2006, p. 125. 148 Wageningen University & Research Centre, www.natuurgegevens.nl/rapportages, 11 juni 2013. 149 Interview Bureau Bern Convention, I. d’Allessandro, bijlage 10.2.1. 150 Interview Ministerie van EL&I, mw. A. Adams, bijlage 10.2.5. 147

- 47 -

De wel ingediende algemene rapportages informeren alleen op juridisch en administratief gebied over de uitvoering van het verdrag. Bovendien geven de rapportages algemene informatie over de biodiversiteit in het betreffende land. De rapportages zijn door de Commissie geïntroduceerd als een extra instrument voor het naar voren brengen van effectieve werkwijzen en de bevordering van collegiale toetsing, oftewel peer review met betrekking tot de uitvoering van het verdrag. De rapportages dienen opgesteld te worden aan de hand van een format. Dit format geeft slechts zeer beperkte richtlijnen, waardoor de partijen veel vrijheid hebben om een eigen invulling aan de beoordelingsaspecten te geven. Procedures rondom de rapportages De ingediende rapportages worden gecontroleerd en geëvalueerd door een groep deskundigen. Bij een bijeenkomst van partijen wordt door het secretariaat verslag gedaan over de kwaliteit van de rapportages. Daarnaast controleren partijen ook elkaar en discussiëren zij over de stand van zaken tijdens de meetings. Na de controles worden de rapportages online gezet op de website van de Council of Europe. Indien aan de hand van de rapportages en de meetings blijkt dat een soort niet goed beschermd is, beslist de groep deskundigen tezamen met de comité van partijen welke maatregelen genomen dienen te worden. Hiervoor komt men één keer per jaar bij elkaar. Partijen dienen niet na elke rapportagetermijn nieuwe actiepunten op te stellen, enkel als er derogaties zijn en indien blijkt dat iets niet goed is. Geschillenbeslechting Bij internationale verdragen ontbreekt een internationale rechter met dwingende bevoegdheden. Geen enkel verdrag is dan ook juridisch afdwingbaar. Om toch tot actie over te kunnen gaan indien partijen hun verplichtingen niet nakomen, zijn in diverse verdragen vormen van geschillenbeslechting overeengekomen. Zo kan men bij het verdrag van Bonn geschillen ter arbitrage met name voorleggen aan het Permanente Hof van Arbitrage, welke uitspraak bindend is151 en vinden er inzake het Biodiversiteitsverdrag onderhandelingen plaats en kan het geschil voorgelegd worden aan het Internationale Gerechtshof of aan conciliatie worden onderworpen.152 Met betrekking tot het Verdrag van Bern kan, wanneer aan de hand van een rapportage blijkt dat soorten niet goed beschermd zijn, de zaak aan de arbitrage voorgelegd worden. Hierbij worden de beslissingen genomen met meerderheid van stemmen en is de uitspraak definitief en bindend.153 De consequentie van niet-nakoming van een niet-juridisch afdwingbare verplichting, is bovendien veelal een geschaad vertrouwen en gezichtsverlies. Veel problemen zijn grensoverschrijdend en op zowel mondiaal, Europees alsook nationaal niveau aan de orde. Veel verdragen en richtlijnen zijn op een ander schaalniveau geïmplementeerd, wat daarom met zich meebrengt dat een niet-juridisch afdwingbare verplichting op een ander schaalniveau wél juridisch afdwingbaar kan zijn. Effectiviteit van de rapportages Omdat het indienen van de rapportages geen verplichting is, kan men zich afvragen wat de toegevoegde waarde dan is van de wél ingediende rapportages. Er kan dan immers geen volledig beeld gevormd worden van de staat van instandhouding van soorten wereldwijd, wat het treffen van maatregelen moeilijk lijkt te maken. 151

Art. 13 van het Verdrag inzake de bescherming van trekkende wilde diersoorten, 23 juni 1979, Trb. 1980, 145. Art. 27 van het Verdrag inzake biologische diversiteit, 15 juni 1992, Trb. 1992, 164. 153 Art. 18 van het Verdrag inzake het behoud van wilde dieren en planten en hun natuurlijke leefomgeving, 19 september 1979, Trb. 1979, 175. 152

- 48 -

Bovendien kan men niet nagaan of verdragspartijen die geen rapportages indienen, wel voldoen aan hun verplichtingen voortvloeiend uit artt. 4 tot 8 van het verdrag. De council of Europe geeft aan dat zeker vooruitgang wordt geboekt dankzij de rapportages. Zo geven zij als voorbeeld de Ruddy duck waarvoor zichtbare verbetering is opgetreden ten gevolge van maatregelen, meetings en updates.154 De staat van instandhouding wordt door het secretariaat niet gecontroleerd op basis van de algemene rapportages. Een groep van deskundigen die bevoegd is met betrekking tot diverse onderwerpen op het gebied van milieu en biodiversiteit, onderzoekt de staat van instandhouding van soorten tijdens hun vergaderingen en informeert het secretariaat hier vervolgens over. Noodzakelijk voor het bepalen van de staat van instandhouding van soorten, zijn de gegevens uit de ingediende nationale rapportages dus niet.155 Met betrekking tot de verplichtingen uit artt. 4 tot 8 van het Verdrag van Bern, is het zo dat inderdaad niet kan worden gecontroleerd of partijen hieraan voldoen. Het secretariaat is echter van mening dat het beginsel van goede trouw en de NGO’s en burgers als spreekbuis, de beste instrumenten zijn voor alarmering in geval van problemen en ziet er daarom niet de noodzaak van in om de rapportages om deze reden verplicht te maken.

7.2.2 Europees niveau Op Europees niveau zijn de Vogel- en Habitatrichtlijn geanalyseerd.156 157

7.2.2.1 Vogel- en Habitatrichtlijn158 Op grond van art. 17 lid 1 Habitatrichtlijn, hebben de lidstaten de verplichting om eens per zes jaar een rapportage op te stellen: “Na afloop van de in artikel 23 bedoelde periode stellen de Lidstaten om de zes jaar een verslag op over de toepassing van de in het kader van deze richtlijn genomen maatregelen. Dat verslag bevat met name informatie over de in artikel 6, lid 1, bedoelde instandhoudingsmaatregelen, alsmede een beoordeling van het effect van die maatregelen op de staat van instandhouding van de typen natuurlijke habitats van bijlage I en de soorten van bijlage II en de voornaamste resultaten van het in artikel 11 bedoelde toezicht. Het verslag wordt in een redactie conform het door het comité opgestelde model aan de Commissie toegezonden en openbaar gemaakt.”

De Vogelrichtlijn legt een verplichting tot het opstellen van rapportages op in art. 12 lid 1: “De lidstaten dienen om de drie jaar, te rekenen vanaf 7 april 1981, bij de Commissie een rapport in over de toepassing van de nationale maatregelen die krachtens deze richtlijn zijn getroffen.”

De lidstaten dienen te rapporteren over de genomen maatregelen en de effecten van deze maatregelen op de staat van instandhouding van soorten en habitattypen die beschermd worden via beide richtlijnen. De rapportages zijn enkel een reflectie van de situatie. Deze resultaten helpen bij het identificeren van habitattypen en soorten die de meeste actie nodig hebben. Het is aan de lidstaten om hun eigen conclusies te verbinden aan de staat van instandhouding van habitattypen en soorten en eventueel passende maatregelen te treffen. Als blijkt dat soorten niet goed beschermd worden, is het aan de lidstaten om passende maatregelen te treffen, om zo de gewenste staat van instandhouding van soorten en habitattypen van gemeenschappelijk belang, te herstellen. Een lidstaat kan dus (tot op zekere hoogte) zelf bepalen wat uiteindelijk naar aanleiding van de rapportage dient te veranderen in het natuurbeleid.

154

Interview Bureau Bern Convention, I. D’Allessandro, bijlage 10.2.1. Interview Bureau Bern Convention, I. D’Allessandro, bijlage 10.2.1. 156 Europese commissie, ‘Birds/Habitat directive reporting’, ec.europa.eu/environment/nature/index_en.htm (ga naar knowledge base > Birds/Habitat directive reporting), 13 maart 2013. 157 Wageningen University & Research Centre, www.natuurgegevens.nl/rapportages, 12 juni 2013. 158 Interview Europese Commissie, A. Rubin, bijlage 10.2.2, Interview Ministerie van EL&I, J. van Spaandonk, bijlage 10.2.3. 155

- 49 -

Gebleken is wel dat Nederland niet na elke rapportagetermijn nieuwe actiepunten opstelt om de soorten optimaal te kunnen beschermen. De 3-jaarlijkse rapportage inzake de Vogelrichtlijn zal omgezet worden naar een 6-jaarlijkse rapportage, zodat deze gelijk loopt met de Habitatrichtlijn.159 Inhoud van de rapportages VR-rapportage De meest recente nationale rapportage inzake de Vogelrichtlijn stamt uit 2008.160 De VR-rapportage van 2011 is niet gemaakt. Jarenlang bestond de VR-rapportage uit een klein rapportje met daarin beschreven wat zoal voor de vogels was gedaan. De Europese Commissie kon daar echter niet zoveel mee, want die kreeg zeer uiteenlopende teksten in diverse talen. In 2007 is voor het eerst de staat van instandhouding voor de HR-soorten en habitattypen gerapporteerd en dat beviel. Naar aanleiding daarvan heeft de Commissie ook het format voor de VRrapportage aangepast. Echter, de Vogelrichtlijn kent geen "staat van instandhouding", dus uiteindelijk worden alleen "getallen" gerapporteerd (populatie-aantallen, de grootte van het verspreidingsgebied en trends daarin). De verandering met betrekking tot het format is in 2010 ingezet en was tegen de tijd dat de 2011-rapportage ingeleverd moest worden, bijna klaar. Hierop heeft de Commissie besloten dat het rapport van 2011 niet meer ingediend hoefde te worden. Nederland heeft hier daarom geen energie meer ingestoken, vooral ook omdat dat rapport voor Nederland zelf ook niet zoveel informatie opleverde.161 De 2008-rapportage geeft voornamelijk weer hoe het nationale beschermingsregime ten aanzien van vogelsoorten en het nationale monitoringsbeleid werkt. Een toespitsing op een concrete situatie wordt echter niet gemaakt en het betreft dan ook een zeer globale omschrijving van het beleid. De nieuwe VR-rapportage (planning december 2013 gereed) is wel iets uitgebreid ten opzichte van de verplichting van de Europese Commissie: ook soorten die in Europees verband niet relevant zijn (omdat ze doortrekken, en de broedende en overwinterende populaties bijvoorbeeld al door andere lidstaten worden gerapporteerd) beoordeelt Nederland voor zichzelf, omdat ze voor Nederland vaak wel relevant zijn en het een compleet beeld van de vogels geeft. De VR-rapportage wordt overigens in Europees opzicht gecombineerd met een nieuwe "Birds in Europe" (een soort "staat van de vogels in Europa", maar dan heel Europa) in samenwerking met BirdLife en een EU-Rode Lijst van de vogels. Er staat ook voor Nederland een nieuwe Rode Lijst voor de vogels op de planning voor 2014. Waarschijnlijk worden hier wel dezelfde gegevens voor gebruikt.162 HR-rapportage De eerste rapportage met betrekking tot de Habitatrichtlijn stamt uit 2001163 en was eenzelfde soort "tekstueel rapportje" als eerst voor de Vogelrichtlijn. Vervolgens is een rapportage/format over de staat van instandhouding in elkaar gezet. In 2007 heeft Nederland voor de eerste keer de staat van instandhouding gerapporteerd voor de periode 2001-2006.164 De rapportage beschrijft welke maatregelen genomen zijn om de instandhouding van soorten die beschermd dienen te worden via beide richtlijnen, te garanderen. Dit betreft echter een zeer globale 159

Europese Commissie, ‘Assessment and reporting under Article 12 of the Birds Directive’, 2011. Ministerie van LNV, ‘Rapportage (artikel 12) over de implementatie van de Vogelrichtlijn in de periode 2005-2007 Nederland’, 2008, www.natuurgegevens.nl/rapportages (zoek op Birds directive). 161 Interview Ministerie van EL&I, A. Adams, bijlage 10.2.5. 162 Interview Ministerie van EL&I, A. Adams, bijlage 10.2.5. 163 Ministerie van LNV,‘Eerste algemene rapportage (artikel 17) over de implementatie van de Habitatrichtlijn in de periode 1994-2000 Nederland’, 2001, www.natuurgegevens.nl/rapportages (zoek op Habitats Directive). 164 Ministerie van LNV,‘Rapportage (artikel 17) over de implementatie van de Habitatrichtlijn in de periode 20012006Nederland’, 2007, www.natuurgegevens.nl/rapportages (zoek op Habitats Directive). 160

- 50 -

beschrijving van o.a. de EHS en soortbeschermingsplannen. Er wordt één keer op een concreet diersoort ingegaan, namelijk de Noordse woelmuis, waarvoor een soortbeschermingsplan is opgezet. Bij deze opmerking blijft het enkel, gedetailleerder wordt hier niet op ingegaan, zodat deze informatie eigenlijk te beperkt is om daar een beoordeling over te kunnen geven. De staat van instandhouding is een zeer belangrijk onderdeel van wat men "het systeem Natura 2000" noemt. Het behalen van een landelijk gunstige staat is het belangrijkste richtsnoer voor Natura 2000 en Natura 2000 is momenteel het belangrijkste onderdeel van natuur in Nederland. Voor Natura 2000 (dus soorten en habitattypen waarvoor gebieden worden aangewezen) worden landelijke doelen gesteld die in principe (indien mogelijk) gericht zijn op het bereiken/behouden van de gunstige staat. Voor deze landelijke doelen heeft het Ministerie van EL&I zelf overigens ook een staat van instandhouding van de vogels gemaakt (dat is dus anders dan voor de VR-rapportage). Binnenkort komt er dus een nieuwe staat van instandhouding voor de soorten en habitattypen. In principe zou dat kunnen betekenen dat doelen aangepast moeten worden, maar men is net bezig met de inzet voor de huidige doelen. In 2015 komt er een evaluatie van heel Natura 2000, en dan wordt ook gekeken hoe de nieuwe staat van instandhoudingen ingepast gaan worden.165 De volgende HR-rapportage diende derhalve uiterlijk in juni 2013 ingediend te worden, wat niet gelukt is, maar door wat speling geen ramp.166 Naast het algemene deel, bestaan beide rapportages ook uit technische gegevens met betrekking tot alle binnen de betreffende lidstaat voorkomende en tevens van communautair belang zijnde typen habitats en soorten. Aangegeven wordt o.a. hoeveel gebieden er zijn waarin het soort zich bevindt en hoe groot deze zijn, hoeveel er van het betreffende soort zijn, wat de staat van instandhouding is, etc. Voor het verzamelen, beoordelen en rapporteren van deze technische gegevens heeft de Europese Commissie een handleiding met een beoordelingsmatrix167 voorgeschreven. Uitgangspunt hierbij zijn de aspecten populatieomvang, verspreidingsgebied, habitat en toekomstperspectief. In de format wordt per aspect aangegeven welke informatie in wat voor vorm (bijv. trends, getallen, kaarten, etc.) hiervoor aangeleverd dient te worden. Het European Topic Centre on Biological Diversity (ETC/BD)168 ligt de aspecten op basis waarvan de staat van instandhouding van een soort beoordeeld dient te worden, vrij globaal toe, waardoor lidstaten een eigen invulling dienen te geven aan de monitoring en beoordeling van de aspecten.169 Procedures rondom de rapportages De Europese Commissie stelt een termijn vast waarbinnen de lidstaten de volgende rapportage uiterlijk moeten indienen. Dit is zes (HR)/negen (VR) maanden na het einde van de rapportageperiode. Nadat de rapportages zijn ingediend, is het de taak van de Europese commissie om, met behulp van de ETC/BD, alle rapporten te controleren. Verzoeken om verduidelijking, aanvulling en verbetering worden de lidstaat toegestuurd met een strakke termijn voor het overleggen van de ontbrekende gegevens.170 Vervolgens wordt van elke ingediende rapportage een samenvatting gemaakt en wordt de betreffende lidstaat gevraagd deze te controleren op onjuistheden, wat overigens zelden het geval is.171

165

Interview Ministerie van EL&I, A. Adams, bijlage 10.2.5. Wageningen University & Research Centre, www.natuurgegevens.nl/rapportages, 11 juni 2013. 167 Europese Commissie, Assessment and reporting under Article 17 of the Habitats Directive, Assessment and reporting under Article 12 of the Birds Directive, 2011. 168 Zijnde een consortium die de Europees Mileuagentschap (EMA), de belangrijkste informatiebron m.b.t. het milieubeleid, assisteert. 169 WUR Alterra, Rapport ‘Monitoring van natura 2000 soorten en habitattypen’, 2008. 170 Europese Commissie, ‘Composite Report on the Conservation Status of Habitat Types and Species as required under Article 17 of the Habitats Directive’, 2009. 171 Interview Europese Commissie, A. Rubin, bijlage 10.2.2. 166

- 51 -

Met betrekking tot de Habitatrichtlijn volgt daarna een openbare raadpleging via het internet, waardoor een breed scala van belanghebbenden de gelegenheid wordt geboden om commentaar te geven. In 2008 waren zo’n 2.000 bezoekers vanuit 700 over de hele EU verspreide locaties geregistreerd en zijn bijna 400 commentaren ontvangen. 75% daarvan werd relevant bevonden en verwerkt in de online databankinformatie.172 Voor de Vogelrichtlijn bestaat een dergelijke openbare raadpleging niet.173 Ten slotte wordt een conceptversie van de samenvattende rapportage tijdens een meeting aan het Habitat/ORNIS Comité voorgelegd. De rapportage geeft een passende beoordeling van de gemaakte vorderingen. De comités komen hier tweemaal (HR)/eenmaal (VR) per jaar voor bij elkaar en bespreken aldaar de kwaliteit van de ingediende rapportages en de stand van zaken met betrekking tot de vorderingen op natuurgebied. Bij tijdsbeperkingen of urgente zaken, kan de Europese Commissie beide comités ook schriftelijk raadplegen.174 Uiteindelijk worden de rapportages gepubliceerd op de website van de Europese Commissie en toegezonden aan de lidstaten. De gegevens met betrekking tot de status van soorten uit de Habitatrichtlijn, worden door het ETC/BD omgezet in overzichtelijke schema’s die door iedereen te raadplegen zijn, zodat gericht gezocht kan worden op de staat van instandhouding per diersoort, land of regio.175 De meest recente samenvattende verslagen inzake beide richtlijnen176, concluderen dat voor heel veel soorten nog geen gunstige staat van instandhouding is bereikt en dat ondanks kleine veranderingen veel lidstaten aanzienlijk meer dienen te investeren. Bovendien dient er meer aandacht te komen voor en meer informatie verzameld te worden over mariene soorten. In het samenvattende verslag van de Vogelrichtlijn werd Nederland nog positief benadrukt vanwege de formulering van gedragscodes voor diverse sectoren in het kader van de Ffw. Geschillenbeslechting Het is pas van de laatste jaren dat lidstaten door Europese Commissie achter de broek aan worden gezeten met betrekking tot het indienen van rapportages.177 Overigens blijkt het kritisch beoordelen van de rapportages nog niet zo gemakkelijk. Het probleem met periodieke rapportageverplichtingen is namelijk dat partijen verslag doen over de algemene maatregelen die zijn getroffen om het probleem aan te pakken, maar dat zelden informatie wordt verstrekt die het voor een derde partij goed mogelijk maakt om te bepalen of deze maatregelen wel voldoende waren.178 Indien aan de hand van een rapportage blijkt dat soorten niet goed beschermd zijn en de betreffende lidstaat geen (juiste) maatregelen treft, kan de Commissie tegen de betreffende lidstaat een infractieprocedure starten. Een infractieprocedure kent een administratieve fase waarin de Commissie de betreffende lidstaat (1) schriftelijk om duidelijkheid verzoekt, (2) aanmaant om de situatie te herstellen en vervolgens (3) een met redenen omkleed advies uitbrengt. Bovendien kent de infractieprocedure een contentieuze fase waarin ex art. 258 VwEU het Hof van Justitie te Luxemburg verzocht kan worden Nederland te

172

Europese Commissie, ‘Composite Report on the Conservation Status of Habitat Types and Species as required under Article 17 of the Habitats Directive’, 2009. 173 Interview Europese Commissie, A. Rubin, bijlage 10.2.2. 174 Europese Commissie, ‘Composite Report on the Conservation Status of Habitat Types and Species as required under Article 17 of the Habitats Directive’, 2009. 175 European Topic Centre on Biological Diversity, ‘species report’, bd.eionet.europa.eu/article17/index_html//speciesreport, 11 juni 2013. 176 Europese Commissie, ‘Composite Report on the Conservation Status of Habitat Types and Species as required under Article 17 of the Habitats Directive’, 2009, ‘EU Composite Report in accordance with Article 12’, 2011. 177 Interview Ministerie van EL&I, J. van Spaandonk, bijlage 10.2.3. 178 E. Louka, International Environmental Law: Fairness, Effectiveness, and World Order, Cambridge 2006, p. 125.

- 52 -

veroordelen wegens niet nakoming van de verplichtingen.179 Dat kan tot zeer hoge boetes leiden in de vorm van een forfaitaire som, een dwangsom of beiden (art. 260 VwEU). De Commissie begint een dergelijke procedure echter in de regel niet aan de hand van de rapportages van de lidstaten, maar op basis van eigen informatie.180 Uit de onderstaande statistieken181 blijkt per sector en per lidstaat het aantal gemaakt milieuinbreuken. Uit de statistieken over de periode 2006-2012, blijkt dat het aantal inbreuken binnen de sector Natuur, waaronder ook inbreuken inzake rapportageverplichtingen vallen, flink gedaald is. In 2006 was het aantal inbreuken 117 en geleidelijk aan is dit terug gelopen naar 69 in 2012.

Met het terugbrengen van 10 milieu-inbreuken in 2006 naar 2 inbreuken in 2012, zit Nederland ver onder het Europees gemiddelde en staat daarmee zelfs op de tweede plaats.

NB: Statistieken specifiek over inbreuken op rapportageverplichtingen inzake de Vogelen Habitatrichtlijn, zijn niet beschikbaar.

179

Ministerie van Buitenlandse Zaken – Expertisecentrum Europees Recht, ‘Inbreukprocedures’, www.minbuza.nl/ecer/eu-essentieel/inbreukprocedures, 15 april 2013. 180 Interview Ministerie van EL&I, J. van Spaandonk, bijlage 10.2.3. 181 Europese Commissie, ‘legal forcement’, ec.europa.eu/environment/legal/law/statistics.htm, 15 april 2013.

- 53 -

Effectiviteit van de rapportages De meningen over de effecten en de toegevoegde waarde van de rapportages voor de instandhouding van soorten, zijn verdeeld. Zo geeft de Europese Commissie aan dat de rapportages wel degelijk invloed hebben op de staat van instandhouding van soorten. Maar die mening is uiteraard gekleurd, zij zijn immers de initiatiefnemer en oprichter van de richtlijnen en rapportages. Dhr. Van Spaandonk van het Ministerie van EL&I daarentegen, was een duidelijk andere mening toegedaan: Het opstellen van de rapportages is enkel een formaliteit. Uiteindelijk wordt niets met de rapportages gedaan. De rapportages verdwijnen volgens hem direct in de kast, onder het mom van ‘dan hebben we het maar weer gehad voor de komende paar jaar’. De rapportages over het soortenbeschermingsdeel van beide richtlijnen zijn volgens hem enkel formaliteit en geven geen informatie weer over de status van soorten. Actuele informatie over de status van soorten en de rapportage over het gebiedendeel van de richtlijnen (natura 2000-standaardgegevensformulier) daarentegen zijn wel zinvol. De rapportages hebben dus geen toegevoegde waarde en zorgen uiteindelijk voor weinig verandering in het natuurbeleid, aldus dhr. Van Spaandonk.182 Dit zou betekenen dat het opstellen van de rapportages echt enkel gezien moet worden als een verplichting richting de EU en niet als een toegevoegde waarde voor het Nederlandse natuurbeleid. Mw. Schmidt van WUR Alterra geeft daarentegen aan dat met betrekking tot de Vogel- en Habitatrichtlijn de ecologische informatie (bijv. de beoordeling van de staat van instandhouding) wel degelijk wordt gebruikt en nuttig is om het beleid te evalueren en bij te sturen en verantwoording af te leggen. Wel merkt zij op dat het accent soms wel teveel op het laatste (de verantwoording aan de Europese Commissie) ligt. De beoordelingsmethodiek zoals voorgeschreven door de Commissie is complex en het vergt nog wel wat jaren voordat dat allemaal een beetje uitgekristalliseerd is. Zo worden door Commissie ook acties ondernomen om tussen lidstaten vergelijkingen uit te voeren en naar "best practices" te zoeken. Dat het af en toe neigt naar een hele administratieve/boekhoudkundige invulling van het natuurbeleid, komt ook wel door het feit dat sprake is van wetgeving en dan wordt nou eenmaal de letter van de wet geïnterpreteerd. En ook mede daardoor dat "het leren" (en bijsturen) wat meer op de achtergrond raakt en dat "het verantwoorden" en "het afrekenen" wat teveel op de voorgrond raakt, aldus mw. Schmidt. Overigens is het voor de Commissie lastig om de rapportages goed te beoordelen. De informatie die wordt gegeven is vaak erg globaal en als buitenstaander is het lastig om hier een goed oordeel over te vellen. Bovendien is het maar de vraag of lidstaten die problemen ondervinden met betrekking tot het voldoen aan de verplichtingen, dit ook daadwerkelijk rapporteren. Hiermee haalt men zich immers weer een hoop op de hals.

7.2.3 Nationaal niveau Op nationaal niveau zijn de rapportageverplichtingen die voortvloeien uit de Flora- en faunawet en de Natuurbeschermingswet 1995 onderzocht.

7.2.3.1 Flora- en faunawet In de Flora- en faunawet is een specifiek wetsartikel opgenomen dat een rapportageverplichting met zich meebrengt, namelijk art. 125 Ffw: “Onze Minister zendt binnen vijf jaar na de inwerkingtreding van deze wet, en vervolgens telkens na vier jaar, aan de beide kamers der Staten-Generaal een verslag over de doeltreffendheid en de effecten van deze wet in de praktijk.”

182

Interview Ministerie van EL&I, J. van Spaandonk, bijlage 10.2.3.

- 54 -

Uit de interviews183 is naar voren gekomen dat de rapportages in opdracht van de minister van EL&I worden opgesteld, waarna de minister de resultaten uiteindelijk rapporteert aan de Tweede kamer. In de evaluatie die vooraf gaat aan het opstellen van de rapportages, blijkt nauwelijks gekeken te worden naar hoe het met de soorten gaat. De rapportages hebben voornamelijk betrekking op de lastenverlichting voor burgers en bedrijven en geven geen informatie over de staat van instandhouding van soorten binnen Nederland. Er is dan ook geen verband tussen de rapportages ex art. 125 Ffw en geboekte vooruitgang in het natuurbeleid. De rapportages, die openbaar worden gemaakt op de website van de Rijksoverheid184, zijn voornamelijk een formaliteit en zorgen in beperkte mate voor een aanpassing van het beleid, zoals het ontwerp van de nieuwe Wet Natuurbescherming. Door het Planbureau voor de leefomgeving185 is een rapport uitgebracht dat betrekking heeft op de ecologische effectiviteit van de natuurwetgeving. Maar ook hierin wordt niet inhoudelijk ingegaan op de staat van instandhouding van soorten. Sinds het natuurakkoord tussen de vorige regering en de provincies, is het natuurbeleid voor een groot deel gedecentraliseerd. Als toch zou blijken dat een soort niet goed beschermd wordt, beslissen de provincies dan ook over de te nemen maatregelen.

7.2.3.2 Natuurbeschermingswet 1995186 Eveneens in de Natuurbeschermingswet (Nbw) is een wetsartikel opgenomen dat een rapportageplicht formuleert. Art. 4 Nbw luidt: “Onze Ministers stellen ten minste eenmaal in de acht jaar een natuurbeleidsplan vast, dat met het oog op een duurzame instandhouding, herstel en ontwikkeling van de natuurlijke en landschappelijke waarden voor de korte, middellange en lange termijn richting geeft aan van rijkswege te nemen beslissingen.”

Het natuurbeleidsplan bevat ten minste de hoofdlijnen van het beleid met betrekking tot de in het plan aangegeven soorten dieren en planten waaraan bijzondere aandacht zal worden gegeven en omschrijft de wijze waarop en de maatregelen waarmee voor de eerstvolgende periode van acht jaar hieraan uitvoering zal worden gegeven, zo blijkt uit art. 5 lid 1 sub c en lid 2 sub a Nbw. Bij de voorbereiding van het natuurbeleidsplan betrekken de ministers ex art. 7 Nbw de naar hun oordeel bij de te behandelen onderwerpen, meest belanghebbende bestuursorganen, instellingen en organisaties. Hiertoe behoren in elk geval gedeputeerde staten van de provincies. Ex art. 8 lid 2 Nbw kan het plan na het verstrijken van de eerste vier jaar, naar aanleiding van een beoordeling van de in die periode opgedane ervaringen, aangepast worden door de ministers. Het plan komt ex art. 8 lid 3 Nbw toe aan de Staten-Generaal en de gedeputeerde staten van de provincies. De vaststelling van het plan en evt. aanpassingen worden bekend gemaakt in de Staatscourant, ex art. 8 lid 4 Nbw. Het laatste natuurbeleidsplan187 stamt uit 2000 en gaat niet of nauwelijks over de toestand van de natuur. De nota geeft voornamelijk weer, hoe het natuurbeleid moet worden georganiseerd. De inhoud van de nota is inmiddels door het Bestuursakkoord tussen de vorige regering en provincies gedecentraliseerd naar de provincies. De nota is wel enige tijd leidend geweest voor het natuurbeleid in Nederland. 183

Interview Ministerie van EL&I, J. van Spaandonk, bijlage 10.2.3. Rijksoverheid, Rapport ‘Evaluatie natuurwetgeving’, www.rijksoverheid.nl (zoek op evaluatie natuurwetgeving), 2008. 185 Planbureau voor de Leefomgeving, Rapport ‘Ecologische effectiviteit van natuurwetgeving’, www.pbl.nl (zoek op titel), 2011. 186 Interview Ministerie van EL&I, J. van Spaandonk, bijlage 10.2.3. 187 Natuurbeleidsplan Ministerie van LNV, Natuur voor mensen, mensen voor natuur, Nota natuur, bos en landschap in de 21e eeuw, Kamerstuk II 1999/00, 27 235 nr. 1. 184

- 55 -

Indien blijkt dat de toestand van de natuur niet voldoende is, beslist de betreffende provincie, sinds het Bestuursakkoord tussen de vorige regering en provincies met betrekking tot decentralisatie, over de te nemen maatregelen. Momenteel wordt gewerkt aan een Natuurvisie, waarmee de staatssecretaris mogelijk dit jaar nog naar buiten komt. De structuurvisie geeft inzicht in de ruimtelijke aspecten van het rijksbeleid inzake natuur en landschap. Dit is een soort rapportage/natuurbeleidsplan, maar ook hierin zal het weer niet gaan over specifieke dieren en planten.

Conclusies De meningen over de effectiviteit van de rapportages met betrekking tot de staat van instandhouding van soorten, verschillen. Zo zijn het secretariaat en de Commissie van mening dat de rapportages wel degelijk bijdragen aan een gunstige(re) staat van instandhouding van soorten. Dhr. Van Spaandonk van het Ministerie van EL&I is juist van mening dat niet bewezen vooruitgang is geboekt dankzij de rapportages en dat er andere betere mogelijkheden zijn om informatie over de status van soorten te verkrijgen, dan via de Rode Lijsten en rapportages in het kader van internationale verplichtingen. Bijvoorbeeld door gegevens verzameld door het NEM. Mw. Schmidt van WUR Alterra geeft daarentegen aan dat met betrekking tot de Vogel- en Habitatrichtlijn de ecologische informatie (bijv. de beoordeling van de staat van instandhouding) wel degelijk wordt gebruikt en nuttig is om het beleid te evalueren en bij te sturen en verantwoording af te leggen. Bovendien kan geconcludeerd worden dat met betrekking tot de gegevens waarop de rapportages gebaseerd worden, de Rode Lijsten geen centrale rol spelen. Inzake het Verdrag van Bern zijn de Rode Lijsten niet van toepassing aangezien het indienen van rapportages niet verplicht is en dit door Nederland dan ook niet is gedaan. Inzake de Vogel- en Habitatrichtlijn wordt de staat van instandhouding speciaal voor deze rapportages opnieuw beoordeeld en wordt niet gekeken naar de Rode Lijsten. De rapportages inzake de Ffw en de Nbw geven geen informatie over de staat van instandhouding van soorten en kijken nauwelijks naar de status van soorten. De Rode Lijsten spelen hier derhalve geen rol in. Op basis van deze gegevens kan gesteld worden dat de Rode Lijsten geen toegevoegde waarde hebben met betrekking tot de rapportageverplichtingen. Om aan de rapportageverplichtingen te voldoen is het daarom niet noodzakelijk dat de Rode Lijsten blijven bestaan.

- 56 -

8 Conclusies en aanbevelingen Ter beantwoording van de centrale onderzoeksvraag, “In welke mate wordt Rode Lijstsoorten in Nederland bescherming geboden en hoe moet deze bescherming worden beoordeeld tegen de achtergrond van het Europese en internationale natuurbeschermingsrecht?”, worden in de volgende paragraaf de subvragen uit hoofdstuk 1 beantwoord. Vervolgens worden op basis van deze conclusies aanbevelingen gedaan.

8.1 Conclusies Voorafgaand aan dit onderzoek, werd verwacht dat de Rode Lijsten onmisbaar waren in het natuurbeleid: dat ze als indicator essentieel zijn voor het bepalen van de staat van instandhouding van soorten, dat ze nauw aansluiten op de ecologische werkelijkheid, dat ze richtinggevend zijn voor het beschermen van soorten via weten regelgeving en natuurbeleid en dat ze bovendien onmisbaar zijn voor het voldoen aan Europese en internationale verplichtingen. Naar aanleiding van de onderzoeksresultaten moet, kort samengevat, geconcludeerd worden dat de waarde van de Rode Lijsten in de huidige stand van zaken niet overschat moet worden: de Lijsten worden slechts eens per 10 jaar bijgewerkt, in veel gevallen wordt geen bescherming aan een Rode Lijststatus gekoppeld en ook voor het voldoen aan Europese en internationale verplichtingen zijn ze niet onmisbaar: Internationale verplichtingen hebben hoogste prioriteit Diverse weten regelgeving biedt bescherming aan bedreigde diersoorten in Nederland. Daarnaast draagt het nationale natuurbeleid, in de vorm van natura-2000 gebieden, leefgebiedenbenadering, etc. hier een steentje aan bij. Het voldoen aan internationale verplichtingen heeft echter hoogste prioriteit. Dit blijkt o.a. uit het feit dat ‘puur Nederlandse soorten’ en ‘internationale soorten’ verschillend worden beschermd, in het sturingsmodel van het NEM de gegevensinwinning voor hoofdzakelijk soorten van de Vogel- en Habitatrichtlijn centraal staat en dat de staat van instandhouding van soorten van de Vogel- en Habitatrichtlijn vaker wordt vastgesteld dan de staat van instandhouding van alle soorten in Nederland. Met de nieuwe jaarlijkse virtuele Rode Lijsten in het vooruitzicht, is het van belang dat voldoende gegevens voorhanden zijn, zodat voor meerdere of zelfs alle Rode Lijstsoortgroepen virtuele Rode Lijsten vastgesteld kunnen worden. Hoe verhouden de nationale Rode Lijsten zich met het begrip ‘ staat van instandhouding’? De staat van instandhouding van soorten binnen Nederland wordt niet op frequente basis gemeten en vastgesteld. Het moment van vaststelling van nieuwe Rode Lijsten, hooguit eenmaal per tien jaar, is het enige meetmoment voor het vaststellen van de staat van instandhouding van alle soorten binnen Nederland. Met betrekking tot de soorten die beschermd worden via de Vogel- en Habitatrichtlijn, wordt de staat van instandhouding wél met ‘enige’ regelmaat opnieuw beoordeeld, namelijk eens per zes jaar, op het moment dat een rapportage opgesteld dient te worden op grond van de rapportageverplichting uit beide richtlijnen.188 Alle soorten die onder de richtlijnen vallen worden dan opnieuw gemonitord en de staat van instandhouding wordt dan ook enkel gebaseerd op deze gegevens. De Rode Lijsten zijn hiervoor geen indicator en het verdwijnen van Rode Lijsten heeft daarom voor de het bepalen van de staat van instandhouding van soorten van de Vogel- en Habitatrichtlijn geen impact. Voor alle overige soorten heeft het wegvallen van de Rode Lijsten dus wel consequenties. Want ongeacht het feit of de Rode Lijsten nu wel of niet in bepaalde mate bepalend zijn voor het natuurbeleid, met het verdwijnen van de lijsten verdwijnt automatisch voor deze soorten ook een 188

Interview Alterra, A. Schmidt, bijlage 10.2.4, Interview Ministerie van EL&I, A. Adams, bijlage 10.2.5.

- 57 -

overzicht van de staat van instandhouding en dan tast men helemaal in het duister over de status van soorten. Sluiten de Rode Lijsten op nationaal niveau voldoende aan bij de ecologische werkelijkheid? Omdat de Rode Lijsten slechts hooguit eenmaal per tien jaar worden vastgesteld, kan de werkelijke functie van deze lijsten voor de natuur en het natuurbeleid in Nederland, in twijfel worden getrokken. Immers, in tien jaar kan veel veranderen in de status van soorten en aangezien aangegeven wordt dat het natuurbeleid wordt vastgesteld aan de hand van de Rode Lijsten189, kan men zich 1) afvragen of dit wel klopt en 2) in hoeverre dit beleid dan nog een voldoende bijdrage levert aan het creëren van een gunstige(re) staat van instandhouding van soorten en nog wel afgestemd is op de huidige situatie en niet alweer verouderd is. De status van soorten kan in tien jaar tijd wellicht weer verbeterd zijn of er kunnen weer andere soorten bijgekomen zijn die extra bescherming behoeven. De Rode Lijsten lijken niet goed aan te sluiten op de ecologische werkelijkheid. Afschaffing van de lijsten lijkt in die zin daarom ook niet bezwaarlijk te zijn. Worden nationale Rode Lijstsoorten beschermd op grond van het recht? Alle zoogdieren, vogels, reptielen en amfibieën die zijn opgenomen op de Rode Lijst, worden beschermd via de Flora- en faunawet. Binnen andere Rode Lijstsoortgroepen worden echter maar bepaalde soorten beschermd middels wet- of regelgeving en in sommige soortgroepen zelfs geen enkel soort. Van de Rode Lijst Bijen, die maar liefst 188 soorten bijen omvat, wordt bijvoorbeeld geen enkel soort beschermd. Maar ook in de kleinere soortgroepen, zijnde kokerjuffers, sprinkhanen en krekels, steenvliegen, haften en platwormen wordt geen enkel soort wettelijk beschermd. Hieruit blijkt dat de Rode Lijsten geen directe indicator zijn voor het bepalen of een soort beschermd dient te worden op grond van het recht en afschaffing van de lijsten zal met betrekking hiertoe dan ook geen grote gevolgen hebben. Worden nationale Rode Lijstsoorten beschermd door het treffen van feitelijke maatregelen? In twijfel wordt getrokken of het beleid daadwerkelijk is en wordt afgestemd op de stand van de natuur. Naar aanleiding van de vergelijking van de Rode Lijstsoorten met de soorten beschermd in het natuurbeleid via de doelsoortenlijst of leefgebiedenbenadering, blijkt dat een vermelding op de Rode Lijst voor sommige soortgroepen weinig zegt over de mate waarin zij beschermd worden. Want ondanks de verplichting uit art. 7 Ffw om voor Rode Lijstsoorten ‘onderzoek en werkzaamheden’ te bevorderen, worden voor 186 van de 188 soorten bijen, geen beschermingsmaatregelen getroffen. Ditzelfde geldt voor 60 soorten landen zoetwaterweekdieren, 2 soorten dagvlinders en 1 kokerjuffer soort. Vanuit het ministerie is wél aangegeven dat bepaalde soorten wel indirect worden beschermd, bijen bijvoorbeeld door middel van het uitvoeren van bijvriendelijk bermbeheer.190 Dergelijke projecten vloeien vaak wel min of meer voort uit de status die bepaalde soorten op de Rode Lijst hebben en in die zin is een vermelding op de Rode Lijsten dus wel gunstig voor bedreigde soorten.191 Voor welke soorten dit geldt, is echter onduidelijk en onoverzichtelijk. De vraag is bovendien of deze maatregelen daadwerkelijk bijdragen aan het in een gunstigere staat van instandhouding brengen van soorten. Het bepalen van de maatregelen die voor bepaalde soorten passend en effectief zijn, is voor bijv. de bijen namelijk erg lastig en treffen van de verkeerde maatregelen is weinig zinvol.192

189

Besluit van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, nr. 25344, houdende vaststelling van geactualiseerde Rode lijsten flora en fauna, 28 augustus 2009, Stcrt. 2009, 13201. 190 Interview Ministerie van EL&I, E. Knegtering, bijlage 10.2.8. 191 Interview EIS Nederland – Naturalis, M. Reemer, bijlage 10.2.9. 192 Interview stichting Bargerveen, T. Peeters, bijlage 10.2.10.

- 58 -

Bezwaarlijk is het dat zoveel soorten die op de Rode Lijst staan, niet beschermd worden. Van de andere kant geldt dit natuurlijk voor veel meer soortgroepen. Zo zijn ook honderden soorten paddenstoelen die op de Rode Lijst staan, niet beschermd. Aangezien binnen meerdere Rode Lijst soortgroepen bepaalde soorten niet worden beschermd, kan men niet zeggen dat bijv. alleen voor bijen beschermingsmaatregelen getroffen gaan worden en voor de andere soortgroepen niet. Er zou dan immers sprake zijn van ongelijke behandeling. Om voor al deze soorten extra beschermingsmaatregelen te treffen is een hele klus, erg kostbaar en bovendien zit men dan nog steeds met het probleem dat eerst goed inzichtelijk gemaakt moet worden welke maatregelen daadwerkelijk effect zullen hebben. Is het werken met Rode Lijsten verplicht op grond van Europees en/of internationaal recht of ligt het werken met Rode Lijsten tegen de achtergrond van dat recht voor de hand? De Rode Lijsten zijn juist in eerste instantie ontwikkeld om aan de verplichtingen te kunnen voldoen die voortvloeien uit artt. 1 en 3 van het Verdrag van Bern. Op basis hiervan moet Nederland passende maatregelen nemen om het nationale beleid ten aanzien van de instandhouding van flora- en fauna en in het bijzonder bedreigde en kwetsbare soorten, te bevorderen. Deze verplichtingen zijn wel dusdanig ruim geformuleerd, dat hier ook op andere wijze dan via Rode Lijsten invulling aan gegeven kan worden. Het behoud en gebruik van de Rode Lijsten is voor het voldoen aan deze verplichtingen dus niet noodzakelijk. Ditzelfde geldt voor verplichtingen die voortvloeien uit de overige relevante Europese en internationale regelgeving. Deze zijn dusdanig globaal geformuleerd (lees: bevorderen onderzoek en beheer, etc.) dat partijen de vrijheid hebben hier op eigen wijze invulling aan te geven. Het inzetten van andere methoden is derhalve geoorloofd en het behouden van de Rode Lijsten is dus ook voor het voldoen aan deze verplichtingen, niet noodzakelijk. Echter om zonder Rode Lijsten alsnog aan de verplichtingen uit het Verdrag van Bern en overige Europese en internationale regelgeving te kunnen voldoen, zal een nieuwe methode ontwikkeld moeten worden waarmee de status van soorten alsnog bepaald kan worden. Zonder de staat van instandhouding van soorten kan immers geen passend natuurbeleid worden opgesteld. Men komt dan waarschijnlijk op een gelijksoortige methode uit als het opstellen van Rode Lijsten. Het werken met Rode Lijsten ligt tegen de achtergrond van Europees en internationaal recht daarom wel voor de hand. Wordt er met de bescherming die nationale Rode Lijstsoorten in Nederland wordt geboden voldoende invulling gegeven aan Europees en/of internationaal natuurbeschermingsrecht? Uit o.a. het Verdrag van Bern en het Biodiversiteitsverdrag vloeit voor partijen de verplichting voort om onderzoek en beheer, etc. te bevorderen. Doordat de verplichtingen die voortvloeien uit Europese en internationale regelgeving dusdanig globaal geformuleerd zijn, bieden zij weinig houvast en is het lastig te toetsen of Nederland wel aan haar verplichtingen voldoet, want wat is goed en wat is fout? Door in art. 7 Ffw de verplichting op te nemen om Rode Lijsten op te stellen en voor Rode Lijstsoorten ‘onderzoek en werkzaamheden’ te bevorderen, geeft Nederland aan op welke wijze zij invulling gaat geven aan haar verplichtingen. In twijfel kan echter worden getrokken of Nederland deze verplichtingen wel daadwerkelijk naleeft, vele Rode Lijstsoorten worden immers niet beschermd. Dhr. Knegtering geeft overigens aan, dat art. 7 Ffw niet verplicht om voor alle Rode Lijstsoorten onderzoek en werkzaamheden te bevorderen en Nederland dus niet handelt in strijd met dit artikel. Mijns inziens voldoet Nederland momenteel echter niet aan de verplichtingen uit art. 7 Ffw, omdat in het artikel ook niet staat dat níet alle soorten beschermd hoeven te worden. Het lijkt alsof art. 7 Ffw enkel is opgesteld om aan verplichtingen van bovenaf te voldoen en niet zozeer omdat Nederland zich zelf zorgen maakt over de huidige stand van de natuur en het treffen van maatregelen echt noodzakelijk vindt. Dit blijkt ook uit het feit dat soorten die voortvloeien uit Europese en internationale regelgeving strikter worden beschermd dan puur nationale soorten.

- 59 -

Door dit artikel op te nemen in de wet, maar vervolgens niet na te leven en bepaalde soorten ook niet op andere wijze te beschermen, wordt mijns inziens onvoldoende invulling gegeven aan Europees en internationaal natuurbeschermingsrecht. Welke rol spelen nationale Rode Lijsten in het voldoen aan rapportageverplichtingen? De overheid dient door middel van schriftelijke rapportages (waarvan de effectiviteit in twijfel kan worden getrokken) verantwoording af te leggen over de wijze waarop Nederland aan bovengenoemde verplichtingen voldoet. De rapportages inzake de Flora- en faunawet en de Natuurbeschermingswet geven geen informatie over de staat van instandhouding van soorten. Er wordt daarom nauwelijks gekeken naar de status van soorten. De Rode Lijsten spelen in deze rapportages geen rol en het verdwijnen van de lijsten zal voor het kunnen blijven voldoen aan de rapportageverplichting, geen gevolgen hebben. Het indienen van de rapportages inzake het Verdrag van Bern is niet verplicht en aangezien Nederland dit ook niet doet, kan door het verdwijnen van de Rode Lijsten de rapportageverplichting niet worden geschonden. Zoals hierboven al wordt geconcludeerd, wordt de staat van instandhouding waarover gerapporteerd dient te worden in het kader van de Vogel- en Habitatrichtlijn, afzonderlijk bepaald, zonder daarbij naar de Rode Lijsten te kijken. Hierdoor kan alsnog aan deze rapportageverplichtingen voldaan blijven worden, ook als er geen Rode Lijsten meer zijn.

8.2 Aanbevelingen Overzicht bescherming per Rode Lijstsoort Naar aanleiding van bovenstaande conclusies is het om te beginnen zinvol om eens goed naar art. 7 Ffw te kijken. Hoe dient dit artikel geïnterpreteerd te worden? Wordt hiermee, zoals dhr. Knegtering aangeeft, inderdaad bedoeld dat onderzoek en werkzaamheden bevorderd dient te worden voor Rode Lijstsoorten, maar daarmee niet verplicht voor alle Rode Lijstsoorten? Mijns inziens dient het artikel zo niet gelezen te worden en om uitvoering te kunnen geven aan deze verplichting is het wel van belang dat duidelijk is hoe het artikel geïnterpreteerd dient te worden. Als inderdaad ten aanzien van alle Rode Lijstsoorten onderzoek en werkzaamheden bevorderd dient te worden, handelt Nederland op dit moment in strijd met art. 7 Ffw. Immers, voor bijna 250 Rode Lijstsoorten staat vast dat zij binnen Nederland niet worden beschermd via de wet, leefgebiedenbenadering of doelsoortenlijst. Indirect worden sommige soorten wel beschermd, maar welke soorten dat precies zijn en welke soorten juist niet en op welke wijze zij worden beschermd, is onduidelijk en onoverzichtelijk. Verstandig zou zijn om, ook als blijkt dat art. 7 Ffw niet verplicht tot het bevorderen van onderzoek en werkzaamheden voor alle Rode Lijstsoorten, goed inzichtelijk te maken welke Rode Lijstsoorten wel en welke Rode Lijstsoorten geen bescherming genieten binnen het Nederlandse natuurbeleid, zodat het beleid hierop aangepast kan worden. Door deze leemte in informatie, kunnen soorten binnen de huidige stand van zaken (onbewust en onopgemerkt) buiten de boot vallen en heeft een Rode Lijststatus voor deze soorten op dit moment weinig toegevoegde waarde. Rapporteren inzake de Flora- en Faunawet en de Natuurbeschermingswet Om de effectiviteit van de getroffen maatregelen te kunnen meten en het natuurbeleid eventueel aan te kunnen passen, is het noodzakelijk om (regelmatig) inzichtelijk te maken wat de huidige stand van de natuur is. Aanbevolen wordt daarom om in de rapportages ex artt. 125 Ffw en 4 Nbw meer inhoudelijk in te gaan op de staat van instandhouding van soorten en de effecten van de getroffen maatregelen voor deze soorten. Zo blijft het natuurbeleid beter afgestemd op de stand van de natuur en wordt het behoud van soorten beter bevorderd.

- 60 -

Vrijwilligers De ontwikkeling van virtuele Rode Lijsten is mijns inziens een stap in de goede richting. Ook al wordt op basis van deze jaarlijkse lijsten niet telkens het natuurbeleid aangepast, de gegevens met betrekking tot de stand van de natuur zijn hierdoor wel meer up-to-date en zo kan beter geanticipeerd worden op knelpunten. Het grootste probleem dat speelt bij het vaststellen van de officiële Rode Lijststatus is veelal het ontbreken van voldoende gegevens over de verspreiding van soorten. Het NEM heeft slechts voor bepaalde soortgroepen meetnetten opgezet en voor veel Rode Lijstsoorten worden geen metingen verricht vanuit het NEM. Deze gegevens moeten dan komen van PGO’s en particulieren. Met de nieuwe virtuele Rode Lijsten in het vooruitzicht, is het van belang dat voldoende gegevens voorhanden zijn zodat voor diverse dan wel alle Rode Lijstsoortgroepen virtuele Rode Lijsten vastgesteld kunnen worden. De groep vrijwilligers in Nederland is vrij klein ten opzichte van de gehele Nederlandse bevolking. Ongeveer 1 op de 18 bewoners van Nederland zet zich vrijwillig in voor de Nederlandse biodiversiteit. Daarmee blijft een zeer grote groep over die dit, door onwetendheid dan wel een weloverwogen keuze, niet doet. Neem nu bijvoorbeeld het Verenigd Koninkrijk. Als de Nederlandse aanpak van monitoring met die van het Verenigd Koninkrijk wordt vergeleken, zijn duidelijke verschillen zichtbaar. Zo telt het Verenigd Koninkrijk volgens het EuMon193 98 monitoringsorganisaties, tegenover 11 organisaties in Nederland. Sommige van deze Engelse monitoringsorganisaties hebben een immense omvang en beschikken over maar liefst 3 miljoen vrijwilligers. Beide landen verschillen natuurlijk qua omvang, maar omgerekend telt het Verenigd Koninkrijk 1 organisatie per 133 km2 en Nederland 1 organisatie per 3.396 km2, wat neerkomt op 1 organisatie per ongeveer 40.000 inwoners in het Verenigd Koninkrijk en 1 organisatie per circa 1.5 miljoen inwoners van Nederland. Bovendien geeft de website van het JNCC (Joint Nature Conservation Committee), het overheidsorgaan dat de Britse regering en de regionale overheden adviseert met betrekking tot natuurbescherming nationaal en internationaal, ontzettend veel informatie en is het systeem en beleid door middel van de website heel transparant en dus ook voor burgers goed toegankelijk en begrijpelijk. Meer informatie met betrekking tot de vergelijking Nederland-Verenigd Koninkrijk leest men in bijlage 10.3. Nederland zit nog steeds in een economische recessie en zoals door geïnterviewde partijen ook al is aangegeven, worden alleen de ‘noodzakelijke’ maatregelen getroffen in verband met o.a. een gebrek aan financiële middelen. Uit de rijksbegroting voor 2013194 blijkt dat inzake het behoud van de (inter)nationale biodiversiteit en het versterken van de natuur, het bedrag dat gereserveerd is voor monitoring van soorten en habitats, dat in 2012 nog € 6.000.000 bedroeg, voor 2013 al beperkt is tot € 4.300.000 en in 2016 nog slechts € 1.600.000 bedraagt. Door het onderwerp natuur meer tot leven te brengen en meer bewustzijn hierover te creëren bij burgers, maar bijvoorbeeld ook al bij kinderen (kinderen zijn immers de toekomst) door middel van bijvoorbeeld betere voorlichting en een transparanter beleid, is men waarschijnlijk ook bereid zich hier meer voor in te zetten en hard te maken, ook richting de Nederlandse overheid. Dit kan leiden tot het bewuster omgaan met de natuur door burgers, meer vrijwilligers om te monitoren én tot (op termijn) wellicht een groter budget vanuit de overheid, om zo vaker en completer de staat van instandhouding van soorten te kunnen beoordelen en maatregelen te treffen.

193

Eumon, eumon.ckff.si, 15 april 2013. Rijksoverheid, ‘Rijksbegroting 2013’, www.rijksbegroting.nl (zoek op Economische zaken, 18 natuur en regio), 16 juni 2013. 194

- 61 -

9 Literatuurlijst De volgende bronnen zijn ten behoeve van het schrijven van deze scriptie geraadpleegd: Backes 2000 Ch.W. Backes, ‘Handhaving en de Vogel- en Habitatrichtlijn’ in: I.M. Koopmans, J.M. Verschuuren, Handhaving van Europees milieurecht in Nederland, Den Haag: Boom Juridische Uitgevers 2000. Backes, Freriks & Robbe 2009 Ch.W. Backes, A.A. Freriks & J. Robbe, Hoofdlijnen natuurbeschermingsrecht, Den Haag: sdu uitgevers 2009. Barnosky & Marshal 2011 A.D. Barnosky & C. Marshal, ‘Has the earth’s sixth mass extinction already arrived?, University of California Berkeley 2 maart 2011, newscenter.berkeley.edu. Van Beek & Simons 2008 P. van Beek en H. Simons, ‘Brochure Rode Lijst’, Amsterdam: IUCN 2008. Beijen 2010 B.A. Beijen, De kwaliteit van milieurichtlijnen, Den Haag: Boom Juridische Uitgevers 2010. Bellekom e.a. 2007 Th.I. Bellekom e.a., Compendium van het staatsrecht, Deventer: Kluwer 2007. Birnie, Boyle & Redgwell 2009 P.W. Birnie, A.E. Boyle & C. Redgwell, International law and the environment, Oxford University Press 2009. Cliquet & Hoorick 2008 A. Cliquet, G. van Hoorick, Wie beschermt het natuurbeschermingsrecht?, Den Haag: Boom Juridische Uitgevers 2008. Dotinga, Meijer & Scheerens 2012 H.M. Dotinga, E.E. Meijer & S. Scheerens, ‘Voorstellen voor verbetering van het wetsvoorstel natuurbescherming’, Tijdschrift voor Omgevingsrecht 2012, aflevering 3. Europese Commissie 2009 Europese Commissie, ‘Composite Report on the Conservation Status of Habitat Types and Species as required under Article 17 of the Habitats Directive’, 2009. Europese Commissie 2011 Europese Commissie, ‘Assessment and reporting under Article 12 of the Birds Directive’, 2011. Europese Commissie 2011 Europese Commissie, ‘Assessment and reporting under Article 17 of the Habitats Directive’, 2011. Europese Commissie 2011 Europese Commissie, Communication ‘Our life insurance, our natural capital: an EU biodiversity strategy to 2020’, 2011.

- 62 -

Europese Commissie 2011 Europese Commissie, ‘Composite Report on the Conservation Status of Habitat Types and Species as required under Article 17 of the Habitats Directive’, 2009, ‘EU Composite Report in accordance with Article 12’, 2011. Europese Commissie 2011 Europese Commissie, ‘Milieu: alarmerende achteruitgang van het aantal zoetwatervissen, weekdieren en planten’, 22 november 2011,www.europa.eu. Gillespie 2007 A. Gillespie, Protected areas and international environmental law, Leiden: koninklijke brill 2007. Gillespie 2011 A. Gillespie, Conservation, Biodiversity and international Law, Cheltenham: Edward Elgar publishing limited 2011. International Union for Conservation of Nature, National Committee of the Netherlands 2013 IUCN NL, ‘Bijna 21.000 dieren en planten met uitsterving bedreigd’, 2 juli 2013, www.iucn.nl/nieuws. International Union for Conservation of Nature, National Committee of the Netherlands 2013 IUCN NL, Jaarverslag 2012 IUCN NL ‘Natuur als sleutel naar een duurzame toekomst, 2013. Jans, Sevenster & Vedder 2000 J.H. Jans, H.G. Sevenster, H.H.B. Vedder, Europees milieurecht in Nederland, Den Haag: Boom Juridische Uitgevers 2000. Jans & Vedder 2012 J.H. Jans & H.H.B. Vedder, European Environmental Law, Groningen: European Law Publising 2012. Kiss & Shelton 2007 A. Kiss en D. Shelton, A guide to international environmental law, Leiden: koninklijke brill 2007. Krämer 2007 L. Krämer, EC Environmental Law, London: Sweet & Maxwell 2007. Louka 2006 E. Louka, International Environmental Law: Fairness, Effectiveness, and World Order, Cambridge 2006. Maclean & Wilson 2011 I. Maclean & R. Wilson, ‘Decline in species shows climate change warnings not exaggerated’, University of Exeter 11 juli 2011, www.exeter.ac.uk. Van der Meijden 2009 D. van der Meijden, Milieurecht in de praktijk, Groningen: Noordhoff uitgevers Groningen/Houten 2009. Van der Meijden 2010 D. van der meijden, Vraagbraak milieubeheer, Den Haag: Sdu uitgevers 2010. Ministerie van EL&I 2013

- 63 -

Ministerie van EL&I, Vijfde voortgangsrapportage Groot Project EHS, 2013. Ministerie van LNV 1999 Ministerie van LNV, Natuurbeleidsplan Natuur voor mensen, mensen voor natuur, Nota natuur, bos en landschap in de 21e eeuw, Kamerstuk II 1999/00, 27 235 nr. 1.

Ministerie van LNV 2001 Ministerie van LNV,‘Eerste algemene rapportage (artikel 17) over de implementatie van de Habitatrichtlijn in de periode 1994-2000 Nederland’, 2001. Ministerie van LNV 2007 Ministerie van LNV,‘Rapportage (artikel 17) over de implementatie van de Habitatrichtlijn in de periode 2001-2006Nederland’, 2007. Ministerie van LNV 2008 Ministerie van LNV, ‘Rapportage (artikel 12) over de implementatie van de Vogelrichtlijn in de periode 2005-2007 Nederland’, 2008. Nunes, Van den Bergh & Nijkamp 2003 P.A.L.D. Nunes, J.C.J.M. van den Bergh & Peter Nijkamp, The Ecological Economics of Biodiversity, Massachussets: Edward Elgar Publishing 2003. Planbureau voor de Leefomgeving 2011 Planbureau voor de Leefomgeving, Rapport ‘Ecologische effectiviteit van natuurwetgeving’, www.pbl.nl, 2011. Quintero & Wiens 2013 I. Quintero en J.J. Wiens, ‘Rates of projected climate change dramatically exceed past rates of climatic niche evolution among vertebrate species’, Ecology Letters 2013, 16. Rijksoverheid 2007 Rijksoverheid, Rapport ‘De leefgebiedenbenadering, Een nieuwe Beleidsstrategie voor Soorten’, 2007. Rijksoverheid 2008 Rijksoverheid, Rapport ‘Evaluatie natuurwetgeving’, 2008. Rijksoverheid 2011 Rijksoverheid, ‘Iedereen mag meepraten over nieuwe natuurwet’, 6 oktober 2011, www.rijksoverheid.nl. Rtl Nieuws 2011 Rtl Nieuws, ‘Natuurorganisaties fel tegen nieuwe wet’, Rtl Nieuws 18 november 2011. Smits en Van Nijkerken 1999 J. Smits en F. van Nijkerken, ‘Milieumonitoring als beleidsinstrument, Den Haag: VNG uitgeverij 1999. Soldaat & Van Strien 2012 L. Soldaat & A. van Strien, CBS, Nieuwsbrief NEM, jaargang 11, uitgave 13, oktober 2012. Spray & McGlothlin 2003

- 64 -

S.L. Spray & K.L. McGlothlin, Loss of Biodiversity, Oxford: Rowman & Littlefield Publishers 2003. Teunissen 2010 J.M.H.F Teunissen, Milieurecht, Amsterdam: Berhauser Pont Publishing 2010. Tonnaer 1994 F.P.C.K. Tonnaer, Handboek van het Nederlands milieurecht, boek 1, Utrecht: uitgeverij LEMMA 1994. Wageningen University & Research Centre Alterra 2007 Wageningen University & Research Centre Alterra, Rapport ´De rapportageverplichtingen van de Directie Natuur van het Ministerie van LNV in het kader van wetten en verdragen´, 2007. Wageningen University & Research Centre Alterra 2008 Wageningen University & Research Centre Alterra, Rapport ‘Monitoring van natura 2000 soorten en habitattypen’, 2008.

Interviews Adams 2013 Interview met A. Adams, Ministerie van EL&I, 2013. D’Alessandro 2013 Interview met I. D’Alessandro, Bureau Bern Convention, 2013. Knegtering 2013 Interview met E. Knegtering, Ministerie van EL&I, 2013. Reemer 2013 Interview met M. Reemer, EIS Nederland-Naturalis, 2013. Rubin 2013 Interview met A. Rubin, Commissie Vogel- en Habitatrichtlijn, 2013. Schmidt 2013 Interview met A. Schmidt, Wageningen University & Research Centre, 2013. Simons 2013 Interview met H. Simons, International Union for Conservation of Nature Nederland, 2013. Soldaat 2013 Interview met L. Soldaat, Centraal Bureau voor de Statistiek, 2013. Van Spaandonk 2013 Interview met J. van Spaandonk, Ministerie van EL&I, 2013.

Websites - Centraal Bureau voor de Statistiek, ‘Bedreiging diersoorten; toe- of afname van Rode Lijsten’, www.cbs.nl, 14 januari 2013.

- 65 -

- Centraal Bureau voor de Statistiek, ‘Beschermingsstatus dieren en planten’, www.compendiumvoordeleefomgeving.nl (zoek op titel), 1 juli 2013. - Centraal Bureau voor de Statistiek, Jaarplan 2013, www.cbs.nl, 9 juli 2013. - CITES, www.cites.org, 4 maart 2013. - Compendium voor de Leefomgeving, ‘Rode Lijsten’, www.compendiumvoordeleefomgeving.nl, 2 maart 2013. - Compendium voor de Leefomgeving, ‘soortbeschermingsplannen’, www.compendiumvoordeleefomgeving.nl, 25 april 2013. - Dienst Landelijk Gebied, Ministerie van EZ, natura2000beheerplannen.nl, 1 juni 2013. - Eumon, eumon.ckff.si, 15 april 2013. - European Environmental Agency, The World Database on Protected Areas, ‘Overview of protected areas as recorded in the World Database on Protected Areas’, www.eea.europe.eu.nl. 22 oktober 2012. - European Topic Centre on Biological Diversity, ‘species report’, bd.eionet.europa.eu/article17/index_html/speciesreport, 11 juni 2013. - Europese commissie, ‘Birds/Habitat directive reporting’, ec.europa.eu/environment/nature/ index_en.htm, 13 maart 2013. - Europese Commissie, ‘legal forcement’, ec.europa.eu/environment/legal/law/statistics.htm, 15 april 2013. - Europese Unie, ‘De rechtstreekse doorwerking van het Europese recht’, www.europa.eu, 5 maart 2013. - International Union for Conservation of Nature, ec.europa.eu/environment/nature/conservation/ species/redlist/index_en.htm, 28 januari 2013. - International Union for Conservation of Nature, ‘Red Lists’, www.iucnredlist.org, 28 december 2012. - International Union for Conservation of Nature, www.iucn.org, 28 december 2012. - International Union for Conservation of Nature National Committee of the Netherlands, www.iucn.nl, 28 december 2012. - Landelijk Overleg Milieuhandhaving, ‘Visserij’, www.handhavingsportaal.nl/natuur/visserij, 25 maart 2013. - Ministerie van Buitenlandse Zaken – Expertisecentrum Europees Recht, ‘Inbreukprocedures’, www.minbuza.nl/ecer/eu-essentieel/inbreukprocedures, 15 april 2013. - Ministerie van Economische zaken, Landbouw en Innovatie, ‘Beschermde natuur in Nederland: soorten en gebieden in wetgeving en beleid’, mineleni.nederlandsesoorten.nl, 20 februari 2013. - Naturalis, ‘Nederlands Soortenregister’, www.nederlandsesoorten.nl, 8 februari 2013. - NDFF, ‘Nationale Databank Flora en Fauna’, ndff-ecogrid.nl, 5 maart 2013. - Noordzeeloket, ‘Wet- en regelgeving’, www.noordzeeloket.nl, 20 februari-2 maart 2013. - Rijksoverheid, ‘Wet Natuur’, www.internetconsultatie.nl/wetnatuur, 18 november 2012. - Rijksoverheid, ‘Ecologische Hoofdstructuur’, www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/natuur/ecologischehoofdstructuur, 18 december 2012. - M. van Schie, NCB Naturalis, ‘natuurbehoud’, www.natuurinformatie.nl, 2 maart 2013. - Telmee.nl, www.telmee.nl, 20 februari 2013. - Waarneming.nl, www.waarneming.nl, 20 februari 2013. - Wageningen University & Research Centre, www.natuurgegevens.nl/rapportages, 11 juni 2013. - Woorden.org, ‘Ecosysteem’, www.woorden.org, 16 december 2012. - Zoological Society of London, www.nationalredlist.org, 1 april 2013.

- 66 -

Bedreigde diersoorten zonder Rode Lijsten: wezenlijk of wezenloos?

Recommend Documents