Beantwoording juridische vragen van de Onderwijsraad ten behoeve van een advies aan de Minister van Onderwijs inzake het Internationaal Baccalaureaat.
Mr. S.J.F.J. Claessens LL.M.
© november 2005.
§ 1. Inleiding.
Bij onderstaande vragen van de Onderwijsraad ten behoeve van een advies aan de Minister van Onderwijs inzake het Internationaal Baccalaureaat zullen twee rechtsgebieden nauw betrokken worden. Enerzijds het Europese Recht, waaronder wordt verstaan het recht dat voortvloeit uit het Verdrag ter oprichting van de Europese Gemeenschap, anderzijds het nationale recht, waar de nadruk voornamelijk zal liggen op geldende wetgeving inzake het voortgezet onderwijs (WVO) maar, waar relevant, ook op wetgeving inzake gelijke behandeling (AWGB). Het Internationaal Baccalaureaat (IB) is een internationaal erkend diploma, vergelijkbaar met het Nederlandse vwo dat toegang geeft tot het hoger onderwijs, waaronder meer dan 1000 Universiteiten in meer dan 60 landen.1 In Nederland wordt het IB aangeboden door een twintigtal scholen.2 Recentelijk heeft de Tweede Kamer een motie aangenomen van haar leden Lambrechts en Balemans, waarin de Minister wordt opgeroepen om het IB open te stellen voor gewone Nederlandse leerlingen en scholen de ruimte te geven om het IB in te passen in hun reguliere curriculum.3 De Minister is niet van zin om uitvoering aan deze motie te geven en heeft advies gevraagd aan de
1
http://www.stichtingnob.nl, laatst gezien 14-11-2005. Idem. 3 Brief van de minister van OCW d.d. 27 mei 2005 aan de Onderwijsraad, IB/2005/18195, via http://www.minocw.nl, laatst gezien 14-11-2005. 2
Onderwijsraad.4 In de voorbereiding van dit advies zijn een aantal vragen gerezen die ik in onderstaand stuk tracht zo duidelijk mogelijk te beantwoorden.
§ 2. Mogelijke precedentwerking van het IB. De eerste vraag van de Onderwijsraad luidt als volgt: “Als je een volledig Engelstalig tweejarig curriculum (IB) opneemt als onderdeel van het Nederlands onderwijssysteem (dus scholen de gelegenheid geeft dit curriculum aan te bieden), schept dat dan een precedent voor scholen die dit curriculum in andere talen (Europese talen, of Turks/Arabisch) willen aanbieden? Het idee is dat er in de EG-wetgeving bepalingen over de gelijkheid van Europese talen opgenomen zijn. Dus als je Engels toestaat moet je in principe ook elk ander Europese taal toestaan. Klopt dit?” Mijns inziens komt deze vraag neer op een vraag van gelijke behandeling. In de eerste plaats is er sprake van een vraag naar gelijke behandeling van de Europese Talen. In de tweede plaats is er sprake van een vraag van gelijke behandeling van de scholen (i.e. als de ene school een bepaald curriculum mag aanbieden in het Engels mogen andere scholen datzelfde curriculum dan aanbieden in een andere taal), waarbij ook sprake zou kunnen zijn van precedentwerking ten opzichte van niet Europese talen zoals Turks en/of Arabisch. De manier waarop binnen het Europese Recht bevoegdheden worden toegekend aan de Europese Gemeenschap of de Europese Unie wordt ook wel specifieke competentie attributie genoemd. Dit beginsel5 gaat ervan uit dat de Gemeenschap (dan wel de Unie) geen enkele bevoegdheid heeft tenzij die haar blijkens het Verdrag is toegekend. Dit principe van specifieke competentie attributie heeft veel overeenkomsten met het bestuursrechtelijke legaliteitsbeginsel uit ons nationale bestuursrecht. Bijkomende factor is dat binnen het Europese Recht over het algemeen geen brede competenties worden gegeven maar dat de specifieke bevoegdheden van de Gemeenschap (dan wel de Unie) per sector zeer specifiek zijn geregeld. Wat betreft competenties aangaande onderwijs is artikel 149 van het EG-verdrag relevant. In het Unie verdrag zijn geen bepalingen te vinden omtrent onderwijs, zodat op basis van de specifieke competentie attributie geconcludeerd mag worden dat de Europese Unie geen
4 5
Idem. Neergelegd in artikel 5 EG Verdrag.
bevoegdheid heeft met betrekking tot onderwijs. De Europese Gemeenschap heeft dus mogelijk wel bevoegdheden ten aanzien van onderwijs op basis van artikel 149 van het EG Verdrag. Artikel 149 EG Verdrag regelt de competenties van de Europese Gemeenschap ten aanzien van onderwijs. Bij een eerste lezing van de aanhef van het artikel wordt duidelijk dat als de Europese Gemeenschap al echte bevoegdheden heeft in het kader van het onderwijs deze zeer summier zullen zijn omdat in de aanhef van het artikel al duidelijk gesteld wordt dat de Gemeenschap ‘eerbied’ zal hebben voor de volledige verantwoordelijkheid van de lid staten voor de inhoud van het onderwijs, de opzet van het onderwijssysteem en de culturele en taalkundige verscheidenheid van de lid staten. Deze zin maakt duidelijk dat in ieder geval omtrent deze vier onderwerpen er geen soevereiniteitsoverdracht tussen de lidstaten en de Europese Gemeenschap heeft plaatsgevonden, m.a.w. de Europese Gemeenschap heeft geen bevoegdheden omtrent deze onderwerpen. Op basis van artikel 149 mag de Europese Gemeenschap het beleid van de lid staten alleen maar ondersteunen. Daartoe mag ze blijkens artikel 149 lid 4 wel stimuleringsmaatregelen aannemen, alhoewel deze maatregelen niet het karakter van een harmonisatie mogen hebben. Uit artikel 149 lid 2 wordt overigens duidelijk dat een van de onderwerpen op basis waarvan de Gemeenschap mag stimuleren, het ontwikkelen van de Europese dimensie van het onderwijs is die met name tot uitdrukking moet komen in het onderricht in en de verspreiding van de talen der lid staten. Deze bepaling werkt eerder in het voordeel van het openstellen van het IB voor reguliere leerlingen. De Europese Gemeenschap heeft op basis van deze bepaling een aantal regelingen aangenomen die zien op de stimulering van het gebruik van de talen van de lid staten in andere lid staten waarin het gebruik van andere talen in regulier onderwijs wordt aangeprezen.6 Kort gezegd: de Europese Gemeenschap heeft geen bevoegdheid om dwingende regels op te leggen omtrent het gebruik van talen in het onderwijs van de lid staten. Er bestaat dan ook geen regel omtrent gelijkheid van talen binnen het onderwijs die ertoe zou kunnen leiden dat scholen een beroep zouden kunnen doen op deze regel om zo
6
Bijvoorbeeld: Promoting Language Learning and Linguistic Diversity: an Action Plan 2004-2006 (COM (2003) 449 – not published) via http://europa.eu.int, laatst gezien 14-11-2005.
onderwijs in een andere taal gefinancierd te krijgen. Sterker nog, de Europese ondersteunende regels die gemaakt zijn op basis van artikel 149 ondersteunen juist het idee van onderwijs in een andere taal. De onduidelijkheid omtrent de gelijkheid van talen in Europa vloeit waarschijnlijk voort uit de status van de verschillende talen binnen de organisatie van de Europese Unie. Binnen de Unie hebben alle officiële talen namelijk dezelfde status en moeten alle documenten vertaald worden in alle officiële talen van de Unie. Deze bepaling (die overigens ook binnen de EU ter discussie staat) werkt alleen intern, en zeker niet extern. In het denkbeeldige geval dat dit wel zo zijn zou het door de Minister gevreesde precedent al gegeven zijn nu het Nederlands ook een officiële Unie taal is. Het enkele feit dat er onderwijs gegeven zou worden in het Nederlands zou dan ook betekenen dat alle Unie talen een gelijke behandeling zouden moeten krijgen. Dit is dus niet het geval. Conclusie: Binnen de Europese Unie hebben alle officiële talen een gelijke status. Deze gelijkheid is echter puur intern, d.w.z. binnen de organisatie van de Europese Unie. Het aanbieden van onderwijs in een andere taal zou dus geen precedent scheppen en zou dus geen claims van andere scholen in de hand kunnen werken op basis van de vermeende gelijkheid van Europese talen. Bovendien mag de Europese Gemeenschap geen dwingende regels opleggen ten aanzien van het gebruik van talen in het onderwijs. De Europese Gemeenschap mag slechts ondersteunende maatregelen nemen. De maatregelen die door de Europese Gemeenschap genomen zijn ondersteunen juist het aanbieden van onderwijs in andere talen dan de taal van de lid staat. Het Europese Recht staat dus niet in de weg aan het openstellen van het IB voor reguliere leerlingen in het voortgezet onderwijs.
Rest de vraag hoe dit in het Nederlandse recht geregeld is. Zoals hierboven reeds vermeld gaat het mijns inziens in essentie om een vraag van gelijke behandeling. Moet de Minister claims van andere scholen honoreren als zij bepaalde scholen tegemoet komt door het IB open te stellen voor reguliere Nederlandse leerlingen? Het ligt voor de hand om eerst te kijken in de Wet op het Voortgezet Onderwijs (W.V.O.) om na te gaan of er in deze wet iets geregeld is omtrent de te gebruiken talen in het onderwijs. Artikel 6a van de W.V.O. schrijft voor dat het onderwijs en de daarbij behorende examens gegeven en
afgenomen worden in het Nederlands. Er kan echter een andere taal gebruikt worden als het onderwijs in die taal betreft (taalonderwijs) of als de specifieke aard van het onderwijs of de kwaliteit van het onderwijs dan wel de herkomst van de deelnemers daartoe noodzaakt overeenkomstig een door het bevoegd gezag vast te stellen gedragscode. Onderwijs dat zou leiden tot het IB zou mijns inziens passen in de tweede uitzondering, namelijk omdat de specifieke aard van het onderwijs dat tot een IB zou leiden vraagt om onderwijs en examinering in een andere taal. De vraag is in hoeverre hier precedentwerking van zou uitgaan, i.e. of een school de bekostiging van onderwijs in het Engels dat zou moeten leiden tot een IB zou kunnen gebruiken om financiering van dergelijk onderwijs in een andere taal te verkrijgen.7 In essentie gaat het dus om een vraag van gelijke behandeling. Het gelijkheidsbeginsel is op een aantal plaatsen neergelegd in de Nederlandse wetgeving. Allereerst is het gelijkheidsbeginsel neergelegd in artikel 1 van de Grondwet. Dit beginsel is nader uitgewerkt in de Algemene Wet Gelijke Behandeling (AWGB). Deze wet is op deze situatie echter niet van toepassing, in de eerste plaats omdat de wet in de eerste plaats geschreven lijkt te zijn voor individuen (rechtspersonen of bevoegd gezag kunnen de Commissie Gelijke Behandeling op basis van artikel 12 lid 2 sub b vragen of zij (mijn cursief) onderscheid maken op basis van de wet). A contrario zou men kunnen concluderen dat de AWGB niet ziet op rechtspersonen dan wel bevoegd gezag die het slachtoffer van onderscheid zouden kunnen worden. Bovendien ziet de AWGB slechts op onderscheid op basis van godsdienst, levensovertuiging, politieke gezindheid, ras, geslacht, nationaliteit, hetero- of homoseksuele gerichtheid of burgerlijke staat. Onderscheid naar taal in deze context valt daar niet onder en derhalve is de AWGB niet van toepassing. Een mogelijkheid die eventueel resteert om precedentwerking op te baseren zou het bestuursrechtelijke gelijkheidsbeginsel zijn. De minister is blijkens artikel 1:1 van de Algemene Wet Bestuursrecht een bestuursorgaan. Zij moet zich bij het nemen van besluiten dus houden aan de geschreven en ongeschreven regels van het bestuursrecht. Het bestuursrechtelijk gelijkheidsbeginsel is een ongeschreven ‘algemeen beginsel van 7
Het ligt voor de hand dat precedentwerking alleen dan relevant wordt op het moment dat onderwijs dat leidt tot het IB ook daadwerkelijk van overheidswege bekostigd zou worden. Op de vraag of dit mogelijk is ga ik in bij een van de volgende vragen.
behoorlijk bestuur’ dat voorschrijft dat gelijke gevallen gelijk behandeld moeten worden. Toch wordt een beroep op dit beginsel maar zelden toegekend door de bestuursrechter.8 Dit komt eerst en vooral door het feit dat twee gevallen slechts zelden identiek zijn. In dit concrete geval, waar de Minister onderwijs in het Engels zou toestaan specifiek voor de situatie waar onderwijs gegeven wordt dat leidt tot een IB, zou een beroep op het gelijkheidsbeginsel slechts mogelijk zijn als een school een beroep deed om datzelfde programma (dat leidt naar een IB) in een andere taal dan het Engels wil aanbieden. Blijkens de website van de ‘International Baccelaureate Organisation’(IBO)9 kan het zogenaamde ‘Diploma Programme’ dat leidt tot het IB aangeboden worden in drie talen, namelijk het Engels, Frans en Spaans. Scholen kunnen dus geen verzoek indienen voor een programma dat moet leiden tot een IB in een andere taal dan deze drie, omdat dat blijkens de regels voor het IB die worden vastgesteld door de IBO het programma alleen in deze drie talen kan worden aangeboden. Verzoeken van scholen om het programma in andere dan de drie genoemde talen aan te bieden kunnen dus zonder meer worden afgewezen. Mocht de Minister er voor kiezen om het IB programma alleen in het Engels aan te bieden dan leidt het gelijkheidsbeginsel er mijns inziens toe dat zij ook verzoeken om het programma in het Frans of in het Spaans aan te bieden zou moeten honoreren. Volledigheidshalve moet vermeld worden dat als de Minister er voor kiest om haar beslissing om een Engelstalig IB programma vast te leggen in een algemeen verbindend voorschrift (een wet, amvb of een ministeriële regeling) of een beleidsregel, de gang naar de bestuursrechter voor andere scholen wordt afgesloten omdat artikel 8:2 van de Awb een beroep tegen algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels wordt uitgesloten. In zo een geval zal de bestuursrechter zich onbevoegd verklaren. Conclusie: op basis van artikel 6a van de WVO mag een andere taal dan Nederlands worden voorgeschreven. Omtrent de precedentwerking in het Nationale recht is alleen het bestuursrechtelijke gelijkheidsbeginsel mogelijk relevant. Omdat het IB programma door de IBO gesanctioneerd is in drie talen zou de minister, gezien het gelijkheidsbeginsel, gehouden zijn ook het IB programma in deze drie talen toe te staan. Omdat de beroepsmogelijkheid jegens a.v.v.’s en beleidsregels is uitgesloten zal het 8
J. ten Berge en F. Michiels, Besturen door de overheid, Nederlands algemeen bestuursrecht 1, 4de Druk, W.E.J. Tjeenk Willink, Deventer, 2001, pagina 317-321. 9 http://www.ibo.org, laatst gezien 15-11-2005.
onmogelijk zijn voor scholen om een dergelijk beroep op het gelijkheidsbeginsel te effectueren. Precedentwerking voor andere talen dan Engels, Frans en Spaans is niet aanwezig.
De tweede vraag van de Onderwijsraad luidt als volgt: “Momenteel zijn de talen die in de kerndoelen en de eindtermen van het vo zijn opgenomen (de talen waarin lesgegeven wordt: Frans, Duits etc) beperkt. Hoe is deze beperking (wettelijk) mogelijk als er inderdaad ‘gelijkheid van Europese talen ’ bestaat? Zie het kadertje hieronder…” Precedent? De minister wijst in een hele ander verband zelf op de beperkingen die de kerndoelen oplegt, en de onverenigbaarheid hiervan met sommige talen in een brief aan het Joodse Kindergemeenschap Het Cheider in Amsterdam. Het Cheider had verzocht om een toelichting op de overwegingen van de minister die ertoe geleid hebben om deze organisatie geen alternatief te bieden voor het wegvallen van de OALT gelden (Onderwijs in Levende allochtone talen, per augustus 2004 stopgezet). Het Cheider benutte de OALT-middelen voor het aanbieden van lessen in het Hebreeuws. De minister schrijft in haar brief ‘Een andere mogelijkheid waar ik naar gekeken heb is het onderbrengen van Hebreeuws bij VTO/TTO (versterkt vreemde talen onderwijs en tweetalig onderwijs). Dit zou het mogelijk maken Hebreeuws binnen de reguliere lessen te verzorgen. De scholen die op dit moment een beroep doen op VTO-TTO doen dit voor Frans en Duits. Dit sluit aan bij de herziening van de kerndoelen: daarin is immers opgenomen dat alle scholen deze talen kunnen aanbieden. Dat geldt niet voor Hebreeuws. Ik voorzie een precedent als ik dat zou toestaan’.
Bron: Brief van de minister van OCEW aan de TK van 11 oktober 2004 (PO/PJ/200447454)
Gezien het hierboven gegeven antwoord bestaat er dus geen gelijkheid van Europese talen die ertoe zou kunnen leiden dat het beperkte aanbod van talen in de kerndoelen zoals die door de Minister zijn vastgelegd in gevaar zou komen. Een beperking van talen waarin lesgegeven wordt, zoals dat nu in de kerndoelen is neergelegd is vanuit Europeesrechtelijk perspectief gewoon mogelijk. Het gevaar voor precedentwerking zoals dat door de Minister wordt aangehaald in het kader ziet mijns inziens op iets anders. Als de Minister een taal zou binnenhalen in een programma (zoals TTO) wat niet voorziet in die specifieke taal (zoals Hebreeuws) zonder de regels omtrent het programma of de kerndoelen aan te passen zou dit een precedent kunnen scheppen voor andere talen die ook niet passen in dat programma. Toegepast op de problematiek van het IB zou dat het geval kunnen zijn voor Spaans, als dit onderwijs niet tot de
kerndoelen behoort (alhoewel Spaanse taal en letterkunde wel in artikel 26b lid 5 sub a van het Inrichtingsbesluit W.V.O. genoemd wordt). Aanpassing van de kerndoelen zou in dat geval het gevaar voor precedentwerking wegnemen. Conclusie: beperking van het aantal opgenomen talen in de kerndoelen van het voortgezet onderwijs is mogelijk nu er geen afdwingbare gelijkheid van Europese talen bestaat. Echter het financieren van taalonderwijs in een programma dat daar niet voor bedoeld is kan wel precedentwerking opleveren (zoals de Minister in het voorbeeld ook aangeeft).
§ 3. Wettelijke regelingen omtrent tweetalig onderwijs.
De derde vraag van de Onderwijsraad luidt als volgt: “Als het gevaar van precedentwerking bestaat, bestaat het dan ook voor tweetalig onderwijs? Dat is onderwijs in het regulier onderwijs al bestaat (49% Engelstalig, 51% Nederlandse voertaal)? Hoe is tweetalig onderwijs wettelijk geregeld? Is hier Europese wetgeving over of valt dit binnen nationale wetgeving, zoals de WVO?” Het tweetalig onderwijs is als zodanig niet terug te vinden in W.V.O. Zoals gezegd schrijft artikel 6a van de W.V.O. voor dat onderwijs en examens in het Nederlands respectievelijk gegeven dan wel afgenomen worden, maar dat onderwijs en examens, mede door de specifieke aard van het onderwijs, ook in een andere taal gegeven dan wel afgenomen mogen worden. TTO als zodanig is niet gereguleerd door de Minister in enige andere, lagere, regelgeving. TTO zoals dat in Nederland voorkomt is door de scholen zelf ontwikkeld.10 Het feit dat het TTO een ‘bottom-up’ ontwikkeling heeft gekend in Nederland leidt ertoe dat er sprake is van een zekere verscheidenheid in het TTO in Nederland.11 Blijkens de website van het Europees Platform, de instelling die met name de subsidiëring van TTO namens het Ministerie van O.C.W. regelt, hebben de onderwijsinspectie en de Minister slechts een aantal criteria waaraan een TTO programma moet voldoen: maximaal 50% van het onderwijsprogramma mag in de vreemde taal worden aangeboden, het Nederlands curriculum moet gevolgd worden, het moet kostenneutraal worden uitgevoerd en het
10 11
http://www.netwerktto.europeesplatform.nl/, laatst gezien 16-11-2005. Idem.
TTO mag niet ten koste gaan van de ontwikkeling van de taalvaardigheid in het Nederlands.12 Verder hebben de deelnemende scholen, in samenwerking met het Europees Platform een standaard ontwikkeld waaraan het TTO moet voldoen.13 Er is dus sprake van zelfregulering. Juridisch gezien, vanuit het perspectief van de W.V.O., is er naar mijn mening sprake van regulier voortgezet onderwijs (immers het normale Nederlandse curriculum wordt gevolgd) dat op een bijzondere manier wordt uitgevoerd (namelijk voor maximaal 50% in een andere taal, in de praktijk voornamelijk Engels). Hoewel het TTO geen wettelijke basis kent wordt het wel gestimuleerd door de minister en kan het Europees Platform, binnen het kader van het PITON-programma subsidies toekennen aan scholen die TTO op willen zetten. Vanuit Europees perspectief is het antwoord eigenlijk identiek. Wegens gebrek aan besluitvormingsbevoegdheid op het gebied van onderwijs kan de Europese Gemeenschap (noch de Europese Unie) geen dwingende regels opleggen met betrekking tot tweetalig onderwijs. Dat neemt niet weg dat, zoals hierboven reeds vermeld, het meertalig onderwijs vanuit de Europese Gemeenschap wordt aangemoedigd. De laatste ontwikkeling op dat gebied zijn het bovengenoemde actieprogramma14 en het vaststellen van een betrouwbare indicator om de taalvaardigheid van de Europese bevolking te kunnen onderzoeken.15 Net zoals bij de beantwoording van bovenstaande vragen moet wederom worden opgemerkt dat er in het kader van TTO geen gevaar van precedentwerking is ten aanzien van andere talen die niet worden aangeboden in het TTO nu er geen afdwingbare gelijkheid van Europese Talen is. Het TTO zoals het nu bestaat wordt dus niet bedreigd door eventuele precedentwerking.16 12
Idem. Zie nota “Grenzen Verleggen” Ministerie van OCenW, 1991. Idem. 14 Promoting Language Learning and Linguistic Diversity: an Action Plan 2004-2006 (COM (2003) 449 – not published) via http://europa.eu.int, laatst gezien 14-11-2005. 15 The European Indicator of Language Competence (COM (2005) 356 final). 16 Overigens is het door het ongereguleerde karakter van het TTO en het feit dat art. 6a W.V.O. geen beperking oplegt over in welke taal onderwijs gegeven mag worden, mijns inziens zo dat een school een TTO programma kan opzetten in willekeurig welke taal (natuurlijk binnen de door de onderwijsinspectie en de Minister neergelegde eisen). De subsidieformulieren van het Europees Platform (http://www.europeesplatform.nl/downloads/formulieren/aanvraagformulierpiton_2005_2006.doc, laatst gezien 16-11-2005) lijken ook in die richting te wijzen (met name het stukje over doeltalen waarin als laatste de categorie ‘anders, namelijk…’ is opgenomen). 13
Conclusie: er is geen sprake voor mogelijke precedentwerking binnen het TTO, althans niet voortvloeiende uit enige regels omtrent gelijkheid van Europese Talen. Het TTO in Nederland is ontstaan vanuit de scholen zelf en kenmerkt zich door zelfregulering in samenwerking met het Europees Platform. Het TTO kent geen wettelijke basis, noch in het Europese, noch in het nationale recht. De Minister en de onderwijsinspectie hebben een aantal kerncriteria neergelegd met betrekking tot TTO die erop neerkomen dat maar maximaal 50% van de lessen in een vreemde taal mogen worden aangeboden en dat het Nederlandse curriculum gevolgd moet worden. Mijns inziens gaat het dus om regulier Nederlands onderwijs dat op een bijzondere manier wordt aangeboden (namelijk voor maximaal 50% in een vreemde taal).
§ 4. Wetswijziging noodzakelijk voor invoering IB?
De vierde vraag van de Onderwijsraad luidt als volgt: “Is er een wetswijziging nodig als je voor een beperkte groep leerlingen volledig Engelstalig voortgezet onderwijs wilt aanbieden? Hoe werkt dat nu voor het hoger onderwijs, waar bachelors en masters in het Engels gegeven worden? Is daar ook een wetswijziging voor nodig geweest?” Zoals hierboven reeds enkele malen is aangegeven schrijft de W.V.O. voor dat in principe het onderwijs en de examens in het Nederlands respectievelijk gegeven en afgenomen moeten worden. Datzelfde artikel, artikel 6a W.V.O., houdt ook de mogelijkheid open om onderwijs te geven en examens af te nemen in een andere taal dan het Nederlands, onder meer in de situatie waarin de specifieke aard van het onderwijs daarom vraagt. Dat lijkt bij het IB zeker van toepassing. In de Wet op het Hoger Onderwijs en Wetenschappelijk Onderzoek (WHWO) staat een identieke bepaling. Artikel 7.2 WHWO schrijft voor dat onderwijs en examens in het Nederlands respectievelijk worden gegeven en afgenomen. Ook in de WHWO bestaat de mogelijkheid om onderwijs te geven en examens af te nemen, onder meer als dit nodig is wegens de specifieke aard van de opleiding. Gezien het feit dat deze bepaling al sinds 1992 in de WHWO staat ligt het voor de hand dat deze niet speciaal is gewijzigd voor de invoering van de Ba-Ma waarin het mogelijk is om anderstalige bachelor en master
opleidingen aan te bieden.17 Uit het perspectief van de taal lijkt het niet noodzakelijk te zijn om een wetswijziging in te voeren, voor het TTO en het Hoger Onderwijs is dat namelijk ook niet gebeurd. Problematischer echter is het feit dat naast het feit dat het IB in het Engels (dan wel Frans, dan wel Spaans) wordt aangeboden het IB een eigen, vast, door de IBO voorgeschreven curriculum kent. Naast het feit dat het IB geheel in een vreemde taal wordt aangeboden is het grootste verschil tussen het IB en het TTO het feit dat bij het laatste programma het reguliere curriculum zoals dat is neergelegd in de W.V.O. ,het Inrichtingsbesluit W.V.O. en het Eindexamenbesluit gevolgd wordt. Met andere woorden, naast het feit dat het IB volledig in een andere taal wordt aangeboden voorziet het ook in een ander curriculum dat niet overeenkomt met het curriculum voor het v.w.o. zoals dat is neergelegd in de W.V.O. en het Inrichtingsbesluit W.V.O. De W.V.O. biedt echter de mogelijkheid om af te wijken van de curriculum en exameneisen zoals die zijn neergelegd in de W.V.O. Deze mogelijkheid is neergelegd in artikelen 25 en 29 lid 6 van de W.V.O. In deze artikelen wordt bepaald dat scholen van de vastgestelde eisen voor het curriculum en het examen mogen afwijken als zij daartoe, op hun aanvraag, een positief besluit van de Minister hebben ontvangen. Met andere woorden, de Minister mag scholen op een ad-hoc basis vrijstelling verlenen van de eisen met betrekking tot curriculum en examens zoals die zijn neergelegd in de W.V.O. Om invulling te geven aan deze beleidsvrijheid heeft de minister een beleidsregel gemaakt waarin de eisen staan waaraan een school moet voldoen om een dergelijke vrijstelling te krijgen, de zogenaamde Kaderregeling Innovatie Voortgezet Onderwijs.18 Als een aanvraag van een school om het IB in te voeren binnen de criteria van de door de Minister gepubliceerde beleidsregel vallen kan zij dus de vrijstelling op basis van artikel 25 en 29 lid 6 van de W.V.O. verlenen. Mocht dit niet het geval zijn19 dan kan de minister een nieuwe beleidsregel uitvaardigen die ziet op ontheffing in het kader van het IB. Een wijziging van de W.V.O. zou dan niet noodzakelijk zijn. Tenslotte als de Minister het IB structureel wil open stellen voor alle scholen dan zou een wetswijziging zelf ook mogelijk, en zelfs wenselijk, zijn. Als het IB structureel ingevoerd zou worden 17
Overigens was het al voor de invoering van de Ba-Ma structuur mogelijk om anderstalige opleidingen aan te bieden aan het Hoger Onderwijs, zoals bijvoorbeeld de voornamelijk Engelstalige European Law School die sinds 1995 een van de opleidingen aan de Faculteit der Rechtsgeleerdheid van de UM is. 18 Kaderregeling Innovatie Voortgezet Onderwijs, VO/S&O-2004/17678, Uitleg 2004, 9. 19 Een eerste lezing van de Kaderregeling doet mij vermoeden dat het IB er niet onder zou vallen.
met gebruik van de hierboven omschreven uitzonderingsbepalingen zouden deze bepalingen hun doel (als uitzonderingsbepaling) voorbij schieten. Denkbaar zou dan kunnen zijn dat het IB (met een aanloopjaar) opgenomen zou worden als vijfde profiel in artikel 12 van de W.V.O. met alle noodzakelijke aanpassingen omtrent curriculum en examens van dien. Conclusie: het is niet nodig om de W.V.O. te wijzigen om een programma volledig in het Engels (of een andere taal dan Nederlands) aan te bieden. Artikel 6a van de W.V.O. biedt, net zoals artikel 7.2 WHWO (dat min of meer identiek is aan artikel 6a W.V.O.), voldoende ruimte om een programma in een andere taal aan te bieden. Meer problematisch is het feit dat het curriculum van het IB afwijkt van de curriculum en exameneisen zoals die zijn neergelegd in de W.V.O. De W.V.O. biedt echter de Minister de mogelijkheid (in artt. 25 en 29 lid 6) om scholen individueel toe te staan van deze eisen af te wijken zodat de Minister via (bestaande) beleidsregels invoering van het IB zou kunnen realiseren zonder de W.V.O. aan te passen. Bij een grootschalige openstelling van het IB is een wetswijziging wenselijk.
§ 5. Selecteren voor het IB, wetswijziging nodig?
De vijfde en laatste vraag van de Onderwijsraad luidt als volgt: “Is het binnen de huidige wetgeving mogelijk om leerlingen te selecteren aan de poort van het IB. Dat wil zeggen:Leerlingen die vier jaar voortgezet onderwijs achter de rug hebben en nu op bepaalde criteria geselecteerd worden om hun vo af te sluiten met een IB curriculum en diploma (ipv een regulier Nederlandse vo-diploma)?” De huidige regelgeving over het voortgezet onderwijs kent geen bepalingen over tussentijdse selectie. Zowel de W.V.O. als het Inrichtingsbesluit W.V.O kennen regelingen omtrent toelating en verwijdering van leerlingen. Tevens kennen beide regelingen bepalingen omtrent datgene wat leerlingen moeten kennen aan het einde van hun opleiding (de exameneisen). Voor de periode daartussenin ontbreekt echter elke regulering. Dat doet vermoeden dat scholen zelf verantwoordelijk zijn voor de voortgang en doorstroming van leerlingen. Met andere woorden: de school bepaalt zelf of een leerling overgaat naar het volgende leerjaar van een bepaalde stroming (bijvoorbeeld over gaat van 3 naar 4 v.w.o.) of overgaat naar het
volgende leerjaar van een andere stroming (van 3 v.w.o. naar 4 h.a.v.o). In die context is het dus naar mijn mening ook mogelijk om, zonder nadere wetswijziging, eisen te stellen (in dit geval na 4 v.w.o) om toegelaten te worden tot het IB programma. De desbetreffende school zou dus de criteria van de IBO mogen toepassen om te bepalen wie er na 4 v.w.o. mag overstappen naar het eerste jaar van het IB. Blijkens de website van het Europees Platform is het ook gebruikelijk dat er geselecteerd wordt voor TTO.20 Bij die selectie (die plaatsvindt aan het begin van een voortgezet onderwijs opleiding, i.e. bij de overgang van de basisschool naar het voortgezet onderwijs) wordt gekeken naar hoge CITO-score en een duidelijk v.w.o.-advies van de directeur van de basisschool. Verder worden vaak selectiegesprekken en eventueel een taaltest Engels afgenomen.21 De selectie voor het TTO heeft verder ook geen wettelijke basis in de W.V.O. Een dergelijke selectie is mijns inziens daarom ook mogelijk voor het IB. Uiteraard gaat het dan niet om criteria die door de school zelf worden ontwikkeld maar door de IBO worden opgelegd. Een wetswijziging zou daarvoor niet nodig zijn. Als de Minister echter van zin is om het IB standaard open te stellen voor alle reguliere Nederlandse leerlingen, ligt het voor de hand om de procedure omtrent de selectie op te nemen in de wet die dan ook de aanpassing van het curriculum en het examen moet regelen. Conclusie: Nu de W.V.O. geen regels bevat over tussentijdse selectie van leerlingen(ook niet of een leerling overgaat van het ene jaar naar het andere) behoeft de W.V.O. ook geen aanpassing om selectie voor het IB aan de hand van de door de IBO opgelegde criteria voor scholen mogelijk te maken. Het ligt echter voor de hand (ook vanuit het rechtszekerheidsperspectief) dat als de Minister van zin is om invoering van het IB voor reguliere Nederlandse leerlingen mogelijk te maken en daartoe de regels aanpast (of in ieder geval een voorstel daartoe doet) ook regels worden opgenomen omtrent de selectie van leerlingen voor het IB.
20
http://www.netwerktto.europeesplatform.nl, laatst gezien 17-11-2005. Idem, zie ook: Onderwijsinspectie, Onderwijsverslag 1998, pagina blz .138, via http://www.onderwijsinspectie.nl, laatst gezien 17-11-2005.
21
