Bankovní sektor v ČR a jeho regulace Zdeněk Tůma, guvernér ČNB Dámy a pánové, vážení kolegové, je pro mě ctí, že zde mohu hovořit o českých zkušenostech s budováním regulace finančního sektoru v průběhu ekonomické transformace. Jelikož jsem představitel České národní banky, která je odpovědná pouze za regulaci obchodních bank, soustředím se na bankovní sektor. Dříve než se budu věnovat samotnému regulatornímu rámci, dovolte mi říci několik slov o celkové situaci v českých bankách. 1. Situace českého bankovního sektoru Měřeno velikostí vůči HDP je český bankovní sektor pravděpodobně nejvíce rozvinutý ze všech zemí střední a východní Evropy. Jak ukazuje obrázek č. 1, úvěrová emise do soukromého sektoru se v ČR pohybuje těsně pod hranicí 60% HDP, zatímco v Maďarsku a Polsku je to zhruba 20% a ve Slovinsku méně než 40%. Pokud jde o tento údaj, je ČR srovnatelná dokonce i s některými vyspělými tržními ekonomikami (např. Itálií). To je dáno historicky vysokou závislostí ČR na bankovním zprostředkování a rovněž tím, že ČR - na rozdíl od mnoha jiných transformujících se zemí - neprošla obdobím vysoké inflace, které by erodovala reálnou hodnotu bankovních aktiv a pasiv. V důsledku toho má český bankovní sektor vysoký potenciál. Pokud se však tento sektor dostane do potíží, jak tomu bylo v nedávné době, může ekonomice způsobit vážné problémy. Obrázek č. 1: Rozsah bankovního zprostředkování v mezinárodním srovnání Švýcarsko
160% 140%
SRN
120% Portugalsko
100%
Španělsko
80%
Korea
USA
ČR
60% SR
HDP na hlavu v PPP (1999, SRN=100%)
Pramen: IMF International Financial Statistics; výpočty ČNB 1
160%
140%
Slovinsko Řecko
120%
20%
0%
0%
60%
Maďarsko Polsko
100%
20%
80%
40%
40%
Úvěry soukromému sektoru (% HDP)
180%
Obrázek č. 2 ukazuje meziroční tempo růstu bankovních úvěrů v ČR (po očištění od vlivu převodů úvěrů do Konsolidační banky apod.), jak nominálně tak reálně. Můžeme vidět, že růst úvěrů se od poloviny r. 1998 výrazně zpomalil a v průběhu minulého roku byl v reálném vyjádření negativní. Obrázek č. 2: Růst úvěrů v ČR (očištěný) 14%
Meziroční tempo růstu
12%
nominální reálný (PPI)
10% 8% 6% 4% 2% 0% -2%
VII.00
IV.00
I.00
X.99
VII.99
IV.99
I.99
X.98
VII.98
IV.98
I.98
X.97
VII.97
IV.97
I.97
-4%
Pramen: ČNB
O tom, zda k tomu došlo v důsledku problémů na nabídkové straně úvěrového trhu (tzv. credit crunch, tj. zablokování úvěrů), nebo problémů na straně poptávky, se vedla živá hospodářsko-politická debata. Tato dvě vysvětlení však nemusí být v ostrém protikladu, spíše se vzájemně doplňují. I když se v ČNB domníváme, že hlavním důvodem je nedostatek efektivních investičních projektů, s pokračujícím ekonomickým oživením a zlepšující se finanční situací průmyslových firem se stává zřejmé, že nominální stagnace objemu úvěrů je spojena také s problémy v bankovním sektoru. Zejména velké banky, které se dostaly do potíží, zaznamenávají pokles úvěrů. V jiných segmentech bankovního sektoru úvěry rostou, avšak tento růst není dost silný, aby kompenzoval výše uvedený pokles. Ukazatelem, který pravděpodobně nejlépe odráží rozsah problémů v českém bankovním sektoru, je poměr klasifikovaných úvěrů k celkovým bankovním úvěrům (viz obrázek č. 3). V roce 1999 se tento poměr zvýšil o více než 5 procentních bodů a přesáhl 32 %. Tento problém se nejvážněji projevuje ve velkých bankách (na konci r. 1999 více než 40 % úvěrů klasifikováno) a v malých bankách v českém vlastnictví (více než 50 % úvěrů klasifikováno). 2
Podíl klasifikovaných úvěrů vážených podle stupně rizika přesáhl v roce 1999 15 % celkového objemu úvěrů. Ačkoliv více než 80 % implikovaných ztrát je kryto rezervami a opravnými položkami a zbytek je kolateralizován, problém špatných úvěrů je nepochybně závažnou slabinou bankovního sektoru. Obrázek č. 3: Klasifikované úvěry
v % celkového stavu úvěrů
35 30 25 20 15 10 5 0 1997
1998
1999
nevážený součet
2000:Q1 2000:Q2 2000:Q3 rizikově vážený součet
Pramen: ČNB
Spolu se snahou co nejrychleji dokončit privatizaci bank to byl hlavní důvod, proč se vláda ČR angažovala v rozsáhlých očistách bilancí bank. Dosavadní veřejné náklady na transformaci bankovního sektoru se odhadují zhruba na 250 miliard Kč, resp. 14 % ročního HDP (plus veřejné náklady v případě IPB, jejichž výše dosud není známa). Díky těmto očistám se poměr klasifikovaných úvěrů začal v r. 2000 snižovat (viz obrázek č. 3). Je však stále značně vysoký a, kromě přímého pozitivního vlivu očistných operací, dosud k žádnému skutečnému zlepšení nedošlo. Problém se špatnými úvěry samozřejmě velmi silně ovlivnil čistou ziskovost bankovního sektoru. Hlavní finanční ukazatele českého bankovního sektoru jsou uvedeny v tabulce č. 1. Tato tabulka ukazuje, že hospodaření bank je relativně uspokojivé pokud jde o provozní zisk. V poslední době se sice čistý provozní zisk poněkud snížil v důsledku poklesu úrokového rozpětí (způsobeného vzrůstající konkurencí mezi bankami), provozní náklady ale rovněž zaznamenaly mírný pokles. Navíc by se tyto náklady měly v budoucnu dále snížit díky poklesu zaměstnanosti v bankách, který v průběhu r. 2000 dále zesílil.
3
Na druhé straně velmi nepříznivá byla výkonnost českého bankovního sektoru pokud jde o čistý zisk (měřeno ROA a ukazateli ROA, viz tabulku 1), a to v důsledku problému špatných úvěrů. Je ovšem důležité zdůraznit, že ztráty byly pokryty vytvářením dodatečných rezerv a opravných položek a injekcemi čerstvého kapitálu do bankovního sektoru. V důsledku toho kapitálová přiměřenost nejen že zůstala nad 8% minimem Basilejského výboru, ale dokonce se letos zvýšila na víc než 16%. Tabulka č. 1: Základní finanční ukazatele českého bankovního sektoru 1997 1998 Q1-Q4 Q1-Q4 Kapitálová přiměřenost 9.47 12.06 Zisk z bank. činnosti / Aktiva 4.55 4.53 Provozní náklady / Aktiva 2.21 2.25 ROA -0.17 -0.39 ROE -2.88 -17.86 Úrokové rozpětí 3.76 3.52 Počet zaměstnanců 51 351 51 935 Zisk z bank. činnosti /zaměst.* 1 702 1 865 Pramen: ČNB; Poznámka *) v tis. Kč na zaměstnance
1999 Q1-Q4 13.64 3.90 2.21 -0.24 -4.29 2.63 48 955 1 845
Q1 14.07 3.43 1.96 0.42 7.48 2.40 48 732 1 652
2000:Q1 Q1-Q2 16.65 3.30 2.12 0.35 6.56 2.49 48 193 1 615
Q1-Q3 16.83 3.31 2.11 0.42 7.76 2.54 45 661 1 725
Problémy v českém bankovním a podnikovém sektoru vedly k přesměrování finančních toků v ekonomice. Předtím, než začala hospodářská recese a než došlo ke zpomalení růstu domácí úvěrové emise, odpovídalo schéma finančního zprostředkování zhruba standardu transformační ekonomiky (viz obrázek č. 4). Domácí úspory směřovaly do podnikového sektoru převážně prostřednictvím domácích bank. Domácí zdroje byly doplňovány masivním přílivem zahraničního dluhového financí buď přímo do českých společností nebo prostřednictvím českých bank (v období 1994 - 1995 tento příliv dosáhl zhruba 200 mld. Kč, resp. 15% ročního HDP). Celkový přísun likvidity do společností tak byl více než dostatečný. Hlavním zdrojem problémů však bylo neefektivní posuzování úvěrových projektů a nedostatečný právní rámec, který později přispěl k růstu špatných úvěrů (dalším zdrojem problémů byla nestabilita přílivu krátkodobého kapitálu, který se od r. 1996 změnil v odliv). Obrázek č. 4: Schéma finančního zprostředkování v letech 1994-95 Z a hra n ič n í b a nk y
Z a hra n ič n í úsp o ry
B A Ú s p o ry
B a nk y
P o d n ik y
A : 1 0 5 m ld . K č ; B : 9 5 m ld . K č
4
Když došlo k „zablokování“ domácí úvěrové emise (tento termín není pravděpodobně zcela přesný, neboť uvedené problémy se týkají pouze segmentu velkých bank, nikoli bankovního sektoru jako celku), znamenalo to dočasně jednu z finančních překážek rychlejšího ekonomického oživení. Ve standardní tržní ekonomice by byl tento problém patrně překonán prostřednictvím disintermediace, tj. vyšším spolehnutím se na kapitálové trhy. V ČR však kapitálové trhy stále nejsou dostatečně rozvinuté (z historických důvodů, z důvodu neexistence tržní regulace v nedávné minulosti a nedostatků právního prostředí). Tato cesta tedy nemohla ve větší míře nahradit bankovní úvěry (viz obrázek č. 5). Během doby však ekonomika našla jiný způsob, jak nahradit domácí úvěry. Od roku 1998 dochází k masivnímu přílivu přímých zahraničních investic. Zahraniční investoři se zkušenostmi v příslušném oboru podnikání mají schopnost zhodnotit životaschopnost domácích firem a získáním kontrolních podílů v těchto firmách se vyhnout problému s vynucováním plnění úvěrových smluv. Tímto způsobem mohou překonat hlavní příčiny, které „blokují“ domácí úvěrovou emisi. Zahraniční investoři používají k financování investic vlastní zdroje, nebo získají úvěr od zahraničních nebo českých bank. Naproti tomu zahraniční banky často získávají – ať přímo či nepřímo - finanční zdroje od českých obchodních bank, které mají přebytečnou likviditu a tu částečně umísťují v zahraničí. Současné schéma finančních toků tak zhruba odpovídá situaci z obrázku č. 5. Je obtížné kvantifikovat velikost popsaných toků, avšak obrázek č. 5 uvádí alespoň některé hrubé údaje z platební bilance ČR. Obrázek č. 5: Schéma finančního zprostředkování v letech 1998-2000 Kapitálové trhy
Úspory
Banky C
Zahraniční úspory
A
Podniky D
E B
Zahraniční banky
Zahraniční přímé investice
A: 45 mld. Kč; B: 86 mld. Kč; C+D: přes 130 mld. Kč (+ portfoliové investice bank v zahraničí); E: 375 mld. Kč (z toho ~ 20-40 % fyzické investice)
5
Z tohoto důvodu ČNB dosud nepovažovala stagnaci domácí úvěrové emise za vážnou překážku současného hospodářského oživení. Likvidita v ekonomice rostla dostatečně rychle, což můžeme jasně vidět, jestliže srovnáme růst peněžní zásoby s růstem úvěrů - viz obrázek č. 6 (i když je pravda, že v poslední době jsme pozorovali určité zpomalení růstu peněžní zásoby). Navíc růst objemu peněz v držení podnikového sektoru byl nadprůměrně rychlý: činil meziročně téměř 15%, resp. 10% v reálném vyjádření. Rovněž finanční ukazatele průmyslových firem naznačují, že likvidita firem se rychle zlepšuje. Obrázek č. 6: Růst peněžní zásoby v porovnání s růstem úvěrů 12% Meziroční tempo růstu
10% 8% 6% 4% 2% 0% -2% -4% -6%
M2
úvěry (očištěné)
VII.00
IV.00
I.00
X.99
VII.99
IV.99
I.99
X.98
VII.98
IV.98
I.98
-8%
úvěry (neočištěné)
Source: Czech National Bank
Nefungující bankovní sektor však nesporně vede k vysokým transakčním nákladům a vyvolává strukturální problémy, které mají záporný vliv na růstový potenciál české ekonomiky (i když příliv přímých zahraničních investic, který částečně nahrazuje úvěrový kanál, je faktorem, jenž může potenciální růst naopak zvýšit). Jestliže má tedy dojít k urychlení dlouhodobého rovnovážného růstu ekonomiky a k její konvergenci k EU, je třeba dokončit reformu bankovního sektoru. II. Regulace bank A nyní mi dovolte přejít na regulatorní úlohu ČNB. Jak jsem již připomněl na začátku, ČNB odpovídá pouze za regulaci bankovního sektoru. Kromě ČNB jsou zde ještě další tři instituce, které se podílejí na regulaci finančního sektoru. Existuje Úřad pro dohled nad družstevními záložnami (I když musím připomenout, že v porovnání s bankovním sektorem byl význam družstevních záložen vždy marginální.). Regulaci ostatních nebankovních finančních institucí provádí částečně ministerstvo financí a částečně Komise pro cenné papíry (viz
6
obrázek č. 7). To mě opravňuje soustředit se v této prezentaci na regulaci pouze jednoho segmentu finančního trhu, tj. komerčních bank. Obrázek č. 7: Regulátoři finačního sektoru v ČR Česká národní banka
Komise pro cenné papíry
Ministerstvo financí
Úřad pro dohled nad družstevními záložnami
Komerční banky
Investiční společnosti Investiční fondy Obchodníci s CP
Pojišťovny Penzijní fondy
Družstevní záložny
Jak jsme viděli, tento sektor prošel v poslední době mnohými těžkostmi. Samozřejmě se můžeme ptát, do jaké míry je to důsledek nedostatečné regulace ze strany ČNB. Myslím, že by nebylo správné posuzovat výkon bankovního dohledu izolovaně od historického kontextu jeho vzniku. Obrázek č. 8 ukazuje vývoj bankovního sektoru měřený počtem obchodních bank, které získaly licenci, a zároveň rozděluje rozvoj regulatorního rámce v období od roku 1990 do tří etap. Odbor bankovního dohledu vznikl v bývalé SBČS v roce 1991. Měl tehdy pouze 8 zaměstnanců a nedostatečný legislativní rámec pro své fungování (v té době odpovídalo - na rozdíl od dnešní situace - za regulaci bank hlavně ministerstvo financí). Skutečný výkon bankovního dohledu v tomto odboru byl zahájen v průběhu roku 1991, avšak velká část jeho kapacity byla zaměstnána přípravou a realizací nových zákonů a předpisů centrální banky. Kontroly, které se v té době prováděly, byly především zaměřeny na získávání zkušeností s touto činností. Skutečný dohled nad bankami začal být efektivnější až v průběhu roku 1993. Tento rok lze považovat za konec raného stádia regulace bank v ČR (první nucená správa byla zavedena v r. 1993). Bylo to však právě toto rané období, kdy došlo k masivnímu růstu počtu bank (voz obrázek č. 8). Pokrok v regulaci bank tak zaostával za vývojem samotného bankovního sektoru. Bankovní sektor byl v podstatě vytvářen v době, kdy byl bankovní dohled definován a brán na vědomí, avšak nevykonával účinně svou dohlížecí činnost. To přispělo k některým pozdějším problémům v tomto sektoru. Těžko však můžeme klást hlavní vinu bankovnímu dohledu ČNB, jelikož jeho postupný start měl objektivní historické příčiny.
7
Obrázek č. 8: Bankovní dohled v historickém kontextu 60
50
Počet bank
40
30
banky v nucené správě pobočky zahr. bank zahraniční banky domácí banky státem ovládané banky státní banky banky bez licence
20
10
0 1990
1991
1992
1993
ustavení regulace v r. 91; přípravná fáze; vlastní dohled od r. 93
1994
1995
1996
regulace plně rozvinuta; systematická tvorba a vynucování pravidel
1997
1998
1999
2000
standardizace a harmonizace s EU; komplexní kontroly atd.
Pramen: ČNB
Regulace bank se plně rozvinula v letech 1994 - 97. Rok 1994 přinesl významné organizační a legislativní změny, které znamenaly obrat v bankovním dohledu. Bankovní dohled se nyní více soustřeďoval na kontrolní a dohlédací činnost. Růst počtu bank se v tomto roce zastavil. V r. 1995 se znalosti získané při výkonu dohledu začaly více využívat při přípravě a úpravách obezřetnostních pravidel a požadavky na nápravu nedostatků se stále zvyšovaly. V letech 1996 a 1997 Úsek bankovního dohledu vyvíjel systematický tlak na to, aby bylo dosaženo obezřetného chování bank. Vzhledem k hlubokým změnám v části bankovního sektoru to vedlo k radikálním intervencím v jednotlivých bankách (viz mimo jiné obrázek č. 8 - počet bank bez licence a bank v nucené správě) a také k tomu, že byl formulován Vládní program na podporu stability českého bankovního sektoru. Od r. 1998 je hlavním cílem stabilizovat bankovní sektor a sladit regulatorní rámec se standardy EU a s nejlepší mezinárodní praxí. Tato snaha vychází ze střednědobé koncepce rozvoje bankovního dohledu ČNB z ledna 1998. Pozornost bankovního dohledu se rovněž více koncentrovala na komplexnější kontroly zaměřené na řízení rizik a systémy vnitřní kontroly v bankách. V současné době dosáhl regulatorní rámec v ČR vysokého stupně harmonizace s mezinárodními standardy a je zde trvalá snaha zapracovat do systému i poslední trendy v oblasti bankovního dohledu. V r. 2000 se ČNB např. zúčastnila příprav novel zákona o ČNB a zákona o bankách, které vytvářejí
8
právní základ pro dohled nad finančními skupinami zahrnujícími komerční banku na konsolidovaném základě. Konsolidovaný dohled bude postupně zaveden v letech 2000 - 2002, kdy vejde v platnost opatření o kapitálové přiměřenosti na konsolidovaném základě. Novely hlavních bankovních zákonů zavádějí rovněž změny regulatorního systému, které vejdou v platnost, až ČR vstoupí do EU a integruje tak svůj finanční trh do jednotného evropského trhu. V dubnu 2000 vstoupilo v platnost Opatření ČNB o kapitálové přiměřenosti bank zahrnující úvěrové a tržní riziko (Opatření ČNB č. 3 z 28. 6. 1999). Toto opatření znamená další kvalitativní krok v oblasti měření a řízení bankovních rizik. Instituce zejména musí přizpůsobit kapitálový požadavek tak, aby zohledňoval tržní riziko (úrokové, měnové, akciové a komoditní) v obchodním portfoliu. Toto opatření definuje obchodní a bankovní portfolio a pravidla pro stanovení požadované výše kapitálu. Obsahuje základní pravidla pro stanovení kapitálových požadavků, zejména stanovení celkového rizika a specifického rizika pro jednotlivé typy tržních rizik, a výše kapitálového požadavku na jejich krytí. Definuje rovněž strukturu kapitálu banky, strukturu rizikově vážených aktiv v bankovním portfoliu, atd. Dále toto opatření zahrnuje nový výpočet úvěrové angažovanosti a její limity ve vztahu ke kapitálu banky a limity pro otevřené devizové pozice. Existující pravidla kapitálové přiměřenosti, úvěrové angažovanosti a otevřené devizové pozice tak byla sloučena do jediného dokumentu. Nové opatření o kapitálové přiměřenosti rovněž umožňuje bankám užívat své vlastní modely pro výpočet jednotlivých rizik, z nichž se odvozují kapitálové požadavky, pokud splňují určité minimální požadavky definované v tomto opatření. Kromě opatření, o kterých jsem se právě zmínil, samozřejmě český legislativní a regulační rámec zahrnuje i další standardní prvky, např.: - Požadavky pro udělení bankovní licence; - Souhlas ČNB s nabýváním hlasovacích práv v bankách a oznamovací povinnosti při snižování podílů na hlasovacích právech v bankách; - Pravidla pro klasifikaci úvěrů a tvorbu opravných položek (byla upravena v polovině r. 1998, aby zohlednila slabiny českého právního a institucionálního rámce); - Limity úvěrů spřízněným subjektům (od roku 1994) - Požadavky na zveřejňování informací atd.; - Zákon o praní špinavých peněz, atd. V roce 1994 vznikl systém pojištění vkladů a v roce 1996 vstoupil v platnost zákon proti legalizaci výnosů z trestné činnosti. Vlastní výkon dohledu nad bankami je nyní rovněž mnohem efektivnější. Z 63 bankovních licencí udělených od r. 1989 jich 21 bylo později odebráno z důvodu špatného hospodaření bank a jedna banka (IPB) je nyní v nucené správě. 9
Bankovní dohled má dvě části: dohled na dálku a dohlídky na místě. Dohled na dálku zahrnuje zejména pravidelné hodnocení pozic jednotlivých bank z hlediska dodržování obezřetnostních pravidel a jejich současné finanční situace. Dále zahrnuje posouzení záležitostí týkajících se organizace banky, struktury jejích akcionářů, jejího vedení, vlastnických vztahů k jiným subjektům jak ve finanční tak v nefinanční oblasti, externí audit, apod. Od r. 1998 se klade stále větší důraz na dohlídky na místě. Jejich cílem je rozpoznat kvalitu řídících systémů banky, systému její vnitřní kontroly, informačních systémů, atd. Velká pozornost se věnuje kontrole úvěrového portfolia banky, neboť úvěrové riziko je v současné době největším rizikem v českém bankovnictví. Inspekční činnost v bankách má tři formy. Komplexní dohlídka na místě se zaměřuje na všechny oblasti činnosti banky. Dílčí dohlídky se volí v případech, kdy je to nutné na základě určitých negativních signálů např. od dohledu na dálku. Posledním typem kontroly je informativní návštěva, která zahrnuje diskusi s vedením banky o hlavních problémech spojených s činností banky. V r. 2000 byla provedena rozhodná akce proti jedné z největších českých bank, IPB. Jak komplexní dohlídka na místě provedená ČNB, tak externí auditor shledali, že tato banka je nesolventní. Navíc špatná situace této banky vedla k útoku na vklady, což podkopalo likviditu banky. Aby se předešlo tomu, že tato situace přeroste v celosystémovou krizi, zavedla ČNB v IPB nucenou správu, a poté byla IPB urychleně znovuprodána ČSOB. Tento případ ukázal, že ČNB je schopna koordinovat svou činnost s vládou a nalézt rychlé řešení, které v budoucnu zamezí morálnímu hazardu majitelů těch bank, které jsou považovány „za příliš velké, než aby mohly padnout“. Významného pokroku bylo dosaženo i v oblasti privatizace bank. Poté, co byla v roce 1999 ČSOB prodána KBC a v r. 2000 ČS prodána Erste Bank, je jedinou bankou, která je dosud kontrolována státem, KB (s výjimkou Konsolidační banky). Tato banka bude privatizována v průběhu r. 2001. III. Závěr Privatizace spolu s očištěním bilancí a dobře rozvinutou regulací bank je tedy hlavní dobrou zprávou, která opravňuje k optimismu, pokud jde o budoucnost českého bankovního sektoru. Musím však zdůraznit, že tato opatření sama o sobě k dosažení dobrých výsledků nestačí, pokud celkový právní a institucionální rámec ekonomiky nebude správně fungovat tak, aby poskytl dostatečnou ochranu věřitelům. Ale i v této oblasti jsem mírným optimistou. V posledních letech bylo navrženo mnoho novel existujících zákonů, a ty by rozhodně měly přinést určité zlepšení. A já doufám, že vláda bude i nadále odhodlána usilovat o zdokonalení právního rámce v České republice.
10
