BAB I PENDAHULUAN
A. Latar Belakang Penyediaan infrastruktur jalan menjadi hal yang mutlak dilakukan untuk membuka akses transportasi guna menggairahkan aktivitas perekonomian dan sebagai sarana pemerataan pembangunan, khususnya dalam hal ini adalah infrastruktur jalan tol. Pembangunan jalan tol memberikan kontribusi terhadap pertumbuhan produk domestik riil. Berdasarkan kalkulasi, setiap 100 kilometer (km) pembangunan jalan tol dengan asumsi biaya sekitar Rp. 50-60 miliar per km akan memberikan tambahan 0,2% terhadap pertambahan produk domestik riil. Sedangkan lapangan kerja yang tercipta sekitar 69.000. 1 Dengan fungsi yang cukup strategis bagi peningkatan perekonomian, sangat disayangkan adanya kenyataan bahwa penambahan jalan tol di Indonesia sangat sedikit. Penambahan ini terhitung sangat lambat bila dibandingkan dengan sejumlah negara Asia. Indonesia memulai pembangunan jalan tol pada 1973 dengan ruas Jagorawi, sepanjang 59 kilometer yang menghubungkan Jakarta-Bogor-Ciawi yang selesai dibangun dan dioperasikan pada 1978 oleh PT Jasa Marga. Setelah 31 tahun berlalu, pada tahun 2009 panjang jalan tol di Indonesia baru mencapai 687,87 km atau rata-rata
1
Harian Investor Daily, 5 Agustus 2009.
1
dibangun hanya 22 km setiap tahun dengan total 24 ruas. Kondisi yang kontras terjadi di Malaysia dan Tiongkok. Meski pernah berguru dari Indonesia dan baru membangun jalan tol di era 1980-an, Malaysia saat ini mengoperasikan jalan tol lebih dari 3.000 km. Sedangkan di Tiongkok, yang juga memulai pembangunan jalan tol di era 1980-an, kini memiliki 53.600 km jalan tol.2 Ketersediaan infrastruktur jalan memungkinkan pertemuan budaya antar masyarakat yang dapat membangun toleransi dan menghilangkan sekat antar masyarakat dari berbagai daerah, yang akan berdampak positif bagi kehidupan berbangsa dan ketahanan nasional. Oleh karena itu, pembangunan jalan tol merupakan hal yang perlu untuk dijadikan perhatian oleh pemerintah dan dijadikan salah satu program dalam program seratus hari pemerintahan periode kedua Presiden Susilo Bambang Yudhoyono, dalam bidang peningkatan infrastruktur, yang dalam perumusannya, Pemerintah Pusat akan bekerja sama dengan Pemerintah Daerah dan dunia usaha, karena banyak sekali infrastruktur yang mesti dijalankan dengan skema Public Private Partnership. Skema Public Private Partnership atau Kerjasama Pemerintah dan Swasta tersebut dipilih untuk mengatasi kebutuhan penyediaan dana yang teramat besar yang kerap menjadi penghambat dalam kemajuan pembangunan jalan tol, sehingga melalui skema tersebut, Pemerintah membuka kesempatan bagi para investor swasta yang berminat untuk berinvestasi di bidang jalan tol.
2
Ibid., 23 Juli 2009.
2
Sebagai ilustrasi, proyeksi kebutuhan investasi infrastruktur Indonesia berdasarkan Rencana Jangka Panjang Menengah Nasional 2010-2014 sejumlah Rp. 143 milyar, sedangkan anggaran pemerintah hanya Rp. 50 milyar. Selisih sebesar Rp. 93 milyar diatasi dengan pola investasi swasta non-Public Private Partnership (PPP) sebesar Rp. 52 milyar dan dengan pola investasi PPP sebesar Rp. 41 milyar. Adapun kebutuhan investasi untuk pengembangan infrastruktur jalan dalam penguatan konektivitas nasional adalah sebesar Rp. 339 triliun, yang merupakan kebutuhan tertinggi dibandingkan infrastruktur transportasi lainnya seperti kereta api (Rp. 326 triliun), pelabuhan (Rp. 117 triliun), bandara (Rp. 32 triliun).3
Selain sebagai solusi untuk mengatasi masalah kebutuhan penyediaan dana yang teramat besar, adanya skema Kerjasama Pemerintah Dan Swasta ini dapat mengurangi beban Anggaran Pembiayaan dan Belanja Negara ("APBN") untuk pembangunan infrastruktur, sehingga dana APBN dapat dialihkan untuk pembangunan jalan di pulau lain yang masih tertinggal. Data Departemen Pekerjaan Umum menunjukkan biaya untuk perbaikan dan pelebaran jalan nasional di Jawa mencapai Rp. 3 triliun - Rp. 4 triliun per tahun. Dana sejumlah tersebut diatas dapat ditekan jika sejumlah ruas jalan tol di Pulau Jawa sudah dapat dioperasikan, karena beban perawatan jalan dapat dialihkan dari APBN kepada pengguna jalan melalui operator jalan tol.4
3
Kementerian Pekerjaan Umum, 2011, Pelaksanaan Investasi Dan Tender Dalam Pembangunan Infrastruktur, Materi Seminar Peran Hukum Dalam Pembangunan Infrastruktur Untuk Mendorong Percepatan Dan Pertumbuhan Ekonomi Indonesia, Bandung. 4 Harian Bisnis Indonesia, 3 November 2009.
3
Ketentuan mengenai Kerjasama Pemerintah dan Swasta diatur dalam Peraturan Presiden Nomor 67 Tahun 2005 tentang Kerjasama Pemerintah Dengan Badan Usaha Dalam Penyediaan Infrastruktur yang telah mengalami empat kali amandemen.
Kerjasama Pemerintah dan Swasta, berdasarkan Pasal 5 Ayat (1) Peraturan Presiden tersebut di atas dapat dilaksanakan melalui Perjanjian Kerjasama atau Izin Pengusahaan. Terkait bidang infrastruktur jalan tol, perjanjian dimaksud disebut dengan Perjanjian Pengusahaan Jalan Tol (PPJT).
Dalam pelaksanaannya, melalui Peraturan Pemerintah Nomor 15 Tahun 2005 tentang Jalan Tol, Pemerintah telah menetapkan suatu badan regulator yang disebut Badan Pengatur Jalan Tol (BPJT). Keberadaan BPJT ini kemudian diperkuat dengan diterbitkannya Peraturan Menteri Pekerjaan Umum Nomor 295/PRT/M/2005 tanggal 28 Juni 2005 tentang Badan Pengatur Jalan Tol.
Dalam Pasal 20 Peraturan Menteri Pekerjaan Umum tersebut di atas juga diatur mengenai pembentukan Subbagian Hukum dan Humas yang salah satu tugasnya adalah melakukan penyusunan, monitoring dan evaluasi peraturan/perjanjian/perijinan. Dengan demikian, draft Perjanjian Pengusahaan Jalan Tol dipersiapkan dan dibuat oleh Badan Pengatur Jalan Tol.
Dilihat dari pembentukannya, Badan Pengatur Jalan Tol merupakan wakil dari Pemerintah, sehingga Perjanjian Pengusahaan Jalan Tol merupakan
4
jenis perjanjian atau kontrak bisnis yang berdimensi publik. Disebut berdimensi publik untuk menunjukkan bahwa dalam perjanjian atau kontrak dimaksud, salah satu pihaknya adalah Pemerintah. Dalam konteks ini, Pemerintah mengikatkan diri sebagai subyek hukum perdata yang idealnya memiliki kedudukan yang sama dengan counter part-nya.
Mengingat penyediaan infrastruktur jalan tol untuk kemajuan dan pemerataan pembangunan dengan bentuk Kerjasama Pemerintah dan Swasta masih akan terus berkembang sejalan dengan perkembangan dunia bisnis dan pemenuhan kebutuhan investasi, maka klausul-klausul yang diatur dalam Perjanjian Pengusahaan Jalan Tol memiliki peran penting agar dapat menarik minat investor, selain untuk menjamin kepastian hukum dan implementasi kerjasama tersebut. Oleh karena itulah Penulis melakukan penulisan hukum dalam bentuk tesis dengan judul Analisis Yuridis Perjanjian Pengusahaan Jalan Tol (PPJT) Sebagai Suatu Kerjasama Pemerintah Dan Swasta (Public Private Partnership) Dalam Penyediaan Infrastruktur (Studi Kasus Terhadap Perjanjian Pengusahaan Jalan Tol Ruas Kanci-Pejagan).
B. Perumusan Masalah
Berdasarkan latar belakang di atas dan sesuai dengan judul penelitian ini, maka Penulis menyusun perumusan masalah sebagai berikut:
5
1. Bagaimanakah
penerapan
prinsip
transparansi
dalam
Perjanjian
Pengusahaan Jalan Tol Sebagai Suatu Kerjasama Pemerintah dan Swasta Dalam Penyediaan Infrastruktur? 2. Bagaimanakah
penerapan
asas
proporsionalitas
dalam
Perjanjian
Pengusahaan Jalan Tol Sebagai Suatu Kerjasama Pemerintah Swasta Dalam Penyediaan Infrastruktur? 3. Bagaimanakah
pelaksanaan
fungsi
pengawasan
atas
pelaksanaan
Perjanjian Pengusahaan Jalan Tol Sebagai Suatu Kerjasama Pemerintah dan Swasta Dalam Penyediaan Infrastruktur? C. Keaslian Penelitian Berdasarkan hasil penelusuran Penulis terhadap perumusan masalah yang dibahas dalam tesis ini, Penulis belum menemukan karya ilmiah (tesis) yang sama atau serupa. Penelusuran tersebut dilakukan pada data perpustakaan di perpustakaan Universitas Gadjah Mada. Oleh karena itu, penelitian yang dilakukan oleh Penulis ini merupakan penelitian asli yang belum pernah dilakukan oleh peneliti lain.
D. Manfaat Penelitian
Diharapkan penelitian ini dapat memberikan manfaat sebagai berikut:
1. Manfaat Praktis:
a. Memberikan pemahaman pemikiran bagaimana menerapkan prinsip transparansi sebagai salah satu prinsip-prinsip Good Corporate 6
Governance dalam Perjanjian Pengusahaan Jalan Tol Ruas Kanci – Pejagan Sebagai Suatu Kerjasama Pemerintah dan Swasta Dalam Penyediaan Infrastruktur.
b. Memberikan pemahaman pemikiran bagaimana menerapkan asas proporsionalitas dalam Perjanjian Pengusahaan Jalan Tol Ruas Kanci – Pejagan Sebagai Suatu Kerjasama Pemerintah dan Swasta Dalam Penyediaan Infrastruktur.
c. Memberikan pemahaman pemikiran bagaimana melaksanakan fungsi pengawasan atas pelaksanaan Perjanjian Pengusahaan Jalan Tol Ruas Kanci – Pejagan Sebagai Suatu Kerjasama Pemerintah dan Swasta Dalam Penyediaan Infrastruktur.
2. Manfaat Teoritis
Memberikan sumbangan pemikiran dan wawasan keilmuan kepada ilmu hukum pada umumnya dan ilmu hukum perjanjian pada khususnya, baik kepada akademisi maupun praktisi tentang penerapan prinsip transparansi, asas proporsionalitas dan fungsi pengawasan dalam suatu perjanjian pengusahaan jalan tol sehingga tujuan perjanjian dapat tercapai.
E. Tujuan Penelitian
Tujuan dilakukannya penelitian ini oleh Penulis adalah:
1. Untuk mengetahui penerapan prinsip transparansi dalam Perjanjian
7
Pengusahaan Jalan Tol Ruas Kanci – Pejagan Sebagai Suatu Kerjasama Pemerintah dan Swasta Dalam Penyediaan Infrastruktur.
2. Untuk mengetahui penerapan asas proporsionalitas dalam Perjanjian Pengusahaan Jalan Tol Ruas Kanci – Pejagan Sebagai Suatu Kerjasama Pemerintah dan Swasta Dalam Penyediaan Infrastruktur.
3. Untuk mengetahui pelaksanaan fungsi pengawasan terhadap penerapan Perjanjian Pengusahaan Jalan Tol Ruas Kanci – Pejagan Sebagai Suatu Kerjasama Pemerintah dan Swasta Dalam Penyediaan Infrastruktur.
8
