BAB 1 PENDAHULUAN
1.1 Latar Belakang Undang-Undang Dasar 1945 Pasal 28H ayat 1 menyatakan: Setiap orang berhak hidup sejahtera lahir dan batin, bertempat tinggal, dan mendapatkan lingkungan hidup yang baik dan sehat serta berhak memperoleh pelayanan kesehatan. Undang-Undang Nomor 36 tahun 2009 tentang Kesehatan, pada Pasal 3 menyatakan: “Pembangunan kesehatan bertujuan untuk meningkatkan kesadaran, kemauan, dan kemampuan hidup sehat bagi setiap orang agar terwujud derajat kesehatan masyarakat yang setinggi-tingginya, sebagai investasi bagi pembangunan sumber daya manusia yang produktif secara sosial dan ekonomis.” Menurut Sistem Kesehatan Nasional (SKN) tahun 2012 salah satu subsistem SKN yaitu Subsistem Upaya Kesehatan yang diselenggarakan dengan upaya peningkatan, pencegahan, pengobatan dan pemulihan. Upaya kesehatan diutamakan pada berbagai upaya yang mempunyai daya ungkit tinggi dalam pencapaian sasaran pembangunan kesehatan utamanya penduduk rentan, antara lain: ibu, bayi, anak, manusia usia lanjut dan masyarakat miskin. Upaya kesehatan dilaksanakan dalam tingkatan upaya sesuai dengan kebutuhan medik dan kesehatan. Salah satu tingkatan upaya kesehatan yaitu upaya kesehatan primer yang terdiri dari pelayanan kesehatan perorangan primer dan pelayanan kesehatan masyarakat primer. Pelayanan kesehatan
perorangan primer diselenggarakan oleh puskesmas dan jaringannya serta fasilitas kesehatan lainnya milik pemerintah, masyarakat maupun swasta. Dalam menjalankan perannya sebagai pelayanan kesehatan perorangan primer (strata pertama), puskesmas mengacu kepada Keputusan Menteri Kesehatan (Kepmenkes) RI Nomor 128 Tahun 2004 tentang Kebijakan Dasar Pusat Kesehatan Masyarakat. Dalam keputusan ini dinyatakan bahwa puskesmas adalah Unit Pelaksana Teknis Dinas Kesehatan (UPTD) Kabupaten/Kota yang bertanggungjawab menyelenggarakan pembangunan kesehatan di suatu wilayah kerja. Puskesmas berfungsi sebagai pusat penggerak pembangunan berwawasan kesehatan, pusat pemberdayaan masyarakat, dan pusat pelayanan kesehatan strata pertama. Sebagai pusat pelayanan kesehatan strata pertama, puskesmas adalah sumber data dan informasi kesehatan strata pertama di wilayah kerjanya, jadi harus mampu menyediakan data dan informasi yang terkini, dengan kualitas yang bermutu melalui manajemen sistem informasi yang terpadu. Dalam Surat Keputusan Menteri Kesehatan RI Nomor 004/Menkes/SK/I/2003 juga disebutkan bahwa salah satu upaya penataan manajemen adalah pengembangan Sistem Informasi Kesehatan Kabupaten/Kota, yang dihubungkan dengan Sistem Informasi Kesehatan Provinsi dan Sistem Informasi Kesehatan Nasional (SIKNAS). Namun disadari bahwa Sistem Informasi Kesehatan di setiap tingkatan dimaksud baru terlaksana bila ada dukungan Sistem Informasi Kesehatan di bawahnya, maka dapat dikatakan Sistem Informasi Kesehatan Kabupaten/Kota akan terwujud apabila Sistem Informasi Kesehatan di puskesmas juga telah berjalan baik.
Terlebih dalam era pembangunan, keberadaan data dan informasi memegang peranan yang sangat penting. Data yang bernar-benar akurat, terpercaya, teratur dan berkesinambungan, tepat waktu dan mutakhir, sangat diperlukan dalam pengolahan program dan proyek serta kegiatan yang dilakukan. Untuk dapat memantau serta mengevaluasi pelaksanaan program dengan baik, sangat diperlukan tersedianya seperangkat data dan informasi. Oleh karena itu, untuk penyediaan data dan informasi kesehatan di pusat pelayanan kesehatan strata pertama, puskesmas mempunyai keseragaman pedoman dalam pencatatan dan pelaporan, karena laporan yang harus dibuat puskesmas cukup banyak jumlahnya. Dan dalam prakteknya sampai saat ini, sistem informasi yang masih diterapkan di puskesmas adalah Sistem Pencatatan dan Pelaporan Terpadu Puskesmas (SP2TP) dan beberapa puskesmas sudah menerapkan SIMPUS (Sistem Informasi Manajemen Puskesmas). Untuk penyediaan data dan informasi tentang kesehatan masyarakat di wilayah kerjanya, puskesmas harus memantau kegiatan dan menerima pelaporan dari berbagai sarana pelayanan kesehatan strata pertama lain yang ada di wilayah kerjanya. Hal ini dipertegas dalam Kepmenkes RI Nomor 128 Tahun 2004 tentang Kebijakan Dasar Pusat Kesehatan Masyarakat bahwa “untuk terselenggaranya berbagai upaya kesehatan perorangan dan upaya kesehatan masyarakat yang sesuai dengan azas penyelenggaraan puskesmas perlu didukung oleh manajemen puskesmas yang baik”. Manajemen Puskesmas adalah rangkaian kegiatan yang bekerja secara sistematik untuk menghasilkan luaran puskesmas yang efektif dan efisien. Rangkaian
kegiatan sistematis yang dilaksanakan oleh puskesmas membentuk fungsi-fungsi manajemen. Untuk terlaksananya fungsi manajemen di puskesmas, maka diatur juga tata kerja puskesmas dan kedudukan puskesmas antar Sarana Pelayanan Kesehatan Strata Pertama yang dikelola oleh lembaga masyarakat dan swasta seperti praktek dokter, praktek dokter gigi, praktek bidan, poliklinik dan balai kesehatan masyarakat adalah sebagai mitra. Dalam hal ini puskesmas harus menjalin kerjasama dengan jaringan Pelayanan Kesehatan Strata Pertama termasuk penyelenggaraan rujukan dan memantau kegiatan yang diselenggarakan pelayanan kesehatan strata pertama yang dikelola oleh lembaga masyarakat dan swasta. Untuk mendukung Kepmenkes RI tersebut, puskesmas memiliki asas pertanggungjawaban wilayah, dimana puskesmas harus bertanggung jawab atas semua masalah kesehatan yang terjadi di wilayah kerjanya. Wilayah kerja meliputi satu kecamatan atau sebagian dari kecamatan. Faktor kepadatan, luas daerah, keadaan geografik dan keadaan infrastruktur lainnya merupakan bahan pertimbangan dalam menentukan wilayah kerja puskesmas. Secara administrasi puskesmas merupakan perangkat pemerintah, dimana puskesmas bertangung jawab secara langsung baik teknis maupun administrasi kepada Dinas Kesehatan Kabupaten/ Kota. Dalam Kepmenkes Nomor 128 Tahun 2004 bahwa fungsi manajemen puskesmas yakni: Perencanaan, Pelaksanaan dan Pengendalian, serta Pengawasan dan Pertanggungjawaban, terkait penyelenggaraan kegiatan harus diikuti dengan kegiatan pemantauan yang dilakukan secara berkala dengan kegiatan telaahan internal dan
telaahan
eksternal.
Telaahan
internal
yakni
telaahan
bulanan
terhadap
penyelenggaraan kegiatan dan hasil yang dicapai oleh puskesmas dibandingkan dengan rencana dan standar pelayanan yang dilaksanakan dalam bentuk Lokakarya Mini Bulanan Puskesmas. Data yang dipergunakan diambil dari SIMPUS yang berlaku. Sumber informasi SIMPUS berasal dari SP2TP, survey lapangan, laporan lintas sektor dan laporan sarana kesehatan swasta. Kesimpulan dirumuskan dalam bentuk kinerja puskesmas yang terdiri dari cakupan (coverage), mutu (quality) dan biaya (cost) kegiatan puskesmas serta masalah dan hambatan yang ditemukan. Sedangkan telaahan eksternal yaitu telaahan triwulan terhadap hasil yang dicapai oleh sarana pelayanan kesehatan tingkat pertama lainnya serta sektor lain terkait yang ada di wilayah kerja puskesmas. Pemantauan terhadap pelayanan kesehatan swasta dapat dilakukan apabila setiap pelayanan kesehatan swasta yang ingin mendirikan balai pengobatan, klinik, dan pelayanan kesehatan lainnya melaksanakan persyaratan yang telah ditetapkan. Berdasarkan Kepmenkes RI No. 900/MENKES/SK/VI/2002 tentang Registrasi dan Praktek Bidan disebutkan pada Pasal 27 bahwa dalam melakukan praktek bidan wajib melakukan pencatatan dan pelaporan sesuai dengan pelayanan yang diberikan dan melaporkan ke puskesmas serta membuat tembusan kepada Dinas Kesehatan Kabupaten/Kota setempat. Tetapi tindak lanjut kebijakan ini belum disosialisasikan ke seluruh lini pelayanan kesehatan.
Validitas dan kelengkapan data program kesehatan yang dilaksanakan puskesmas, khususnya data KIA (Kesehatan Ibu dan Anak) merupakan hal yang penting untuk mengetahui profil dan status kesehatan masyarakat di wilayah kerja puskesmas serta upaya perencanaan kesehatan. Untuk itu diperlukan kegiatan pencatatan dan pelaporan. Sumber data untuk membuat laporan pelayanan kesehatan ibu dan anak di puskesmas diperoleh dari hasil kegiatan KIA di Puskesmas, Puskesmas Pembantu, Pondok Bersalin Desa (Polindes), Posyandu, bidan praktek swasta, dokter praktek swasta, rumah bersalin, selanjutnya data dikumpulkan dan dilakukan pengolahan data sebulan sekali oleh bidan koordinator Puskesmas. Bidan koordinator berwenang untuk melaksanakan pemantauan dan evaluasi kinerja bidan terhadap pelayanan klinis profesi, manajemen program KIA dan melakukan koordinator lintas program, baik ke dinas kesehatan maupun pihak terkait atau membina hubungan kerjasama bidan dalam tatanan organisasi puskesmas maupun organisasi profesi lainnya (Permenkes, 2010). Peraturan Menteri Kesehatan RI Nomor 741 tahun 2008 tentang Standar Pelayanan Minimal (SPM) Bidang Kesehatan di Kabupaten/Kota menyatakan: Standar Pelayanan Minimal bidang Kesehatan adalah tolok ukur kinerja pelayanan kesehatan yang diselenggarakan Daerah Kabupaten/Kota. SPM Kesehatan berkaitan dengan pelayanan kesehatan yang meliputi jenis pelayanan beserta indikator kinerja dan target tahun 2010-2015. Pada Pelayanan Kesehatan Dasar, beberapa indikator kinerja yang berkaitan dengan kesehatan ibu dan anak (KIA) antara lain: cakupan kunjungan ibu hamil K4 95% pada tahun 2015; cakupan komplikasi kebidanan yang ditangani 80% pada tahun 2015; cakupan pertolongan persalinan oleh tenaga
kesehatan yang memiliki kompetensi kebidanan 90% pada tahun 2015 serta cakupan pelayanan nifas 90% pada tahun 2015. Program Kesehatan Ibu dan Anak yang telah dilaksanakan selama ini, bertujuan untuk meningkatkan derajat kesehatan ibu dan anak serta menurunkan Angka Kematian Ibu dan Angka Kematian Bayi, untuk itu diperlukan upaya pengelolaan program kesehatan ibu dan anak yang bertujuan untuk meningkatkan mutu pelayanan kesehatan ibu dan anak setinggi-tingginya (Peraturan Presiden RI, 2012). Hal ini sejalan dengan Millenium Development Goals (MDGs) tujuan nomor empat: Menurunkan kematian anak yaitu menurunkan Angka Kematian Bayi menjadi 23 per 1.000 kelahiran hidup dan Angka Kematian Balita menjadi 32 per 1.000 kelahiran hidup. Serta tujuan nomor lima: Meningkatkan kesehatan ibu yaitu menurunkan Angka Kematian Ibu (AKI) pada tahun 2015 menjadi 102 per 100.000 kelahiran hidup (Kemenkes RI, 2010). Untuk mencapai program MDGs Tahun 2015 dalam menurunkan kematian AKB dan AKI, pemerintah mengeluarkan dana bantuan operasional kesehatan (BOK). Survei awal terhadap laporan Pemantauan Wilayah Setempat Kesehatan Ibu Anak (PWS-KIA) Dinas Kesehatan Kota Medan tahun 2012, dari 39 Puskesmas yang ada di Kota Medan ternyata ada beberapa Puskesmas yang realisasi indikator KIA sangat rendah, misalnya realisasi kunjungan ibu hamil K4 di Puskesmas Simalingkar 26,6%, Puskesmas Medan Denai 29,2% dan Puskesmas Belawan 40,5%. Realisasi persalinan oleh tenaga kesehatan (PN) terendah di Puskesmas Pasar Merah 23,5%, Puskesmas Medan Denai 23,9% dan Puskesmas Belawan 38,1%. Demikian juga
dengan realisasi Penanganan komplikasi (PK) dan realisasi kunjungan nifas (Kf) yang rendah ditemukan pada beberapa Puskesmas (Laporan Rutin Dinas Kesehatan Kota Medan, 2012). Dari data di atas ternyata ada puskesmas yang realisasi persalinan oleh tenaga kesehatan hanya 23,5%, berarti sebesar 76,5% persalinan di fasilitas kesehatan swasta berada di wilayah kerja puskesmas, namun laporan kegiatan KIA tidak dilaporkan ke puskesmas. Bidan koordinator sebagai pemantau atau koordinator dalam lintas program tentunya bekerjasama dengan berbagai sarana kesehatan lainnya di wilayah kerjanya belum melaksanakan tugas dan tanggungjawabnya secara efektif disebabkan kebijakan Permenkes Nomor 128 Tahun 2008 belum diikuti penambahan peraturanperaturan oleh pemerintah Sumatera Utara sebagai acuan bidan koordinator dalam memantau data/informasi dari pelayanan kesehatan swasta. Puskesmas sebagai Pusat Pelayanan Kesehatan Strata Pertama memegang peranan penting dalam hal memantau kegiatan dan pelaporan pelayanan kesehatan oleh sarana pelayanan kesehatan swasta yang ada di wilayah kerjanya, termasuk dalam memantau kegiatan dan pelaporan pelayanan KIA. Salah satu sarana kesehatan strata pertama yang menjadi mitra kerja puskesmas dan harus rutin memberi laporan kegiatannya kepada puskesmas adalah Rumah Bersalin/Bidan Praktek Swasta. Namun kenyataan yang sering terjadi, bahwa Bidan Praktik Swasta sering lalai melakukan pelaporan pelayanan KIA ke puskesmas. Bidan sebagai pemberi data Program KIA kurang memperhatikan kebutuhan data dan informasi untuk evaluasi program KIA dan pengambilan keputusan di puskesmas. Hal ini dibuktikan dengan
data yang dikirim sering terlambat, dan terdapat form-form atau item yang kosong. Kondisi ini jelas memberi dampak pada proses penyusunan laporan dan pencatatan oleh puskesmas dan pengiriman laporan kegiatan baik intern dan ekstern puskesmas ke Dinas Kesehatan Kabupaten/Kota setempat menjadi terlambat. Melihat demikian luasnya tugas manajemen puskesmas, penelitian ini sesuai dengan batasan dalam judul, khusus membahas tugas puskesmas dalam kegiatan pemantauan telaahan internal yaitu telaahan bulanan terhadap hasil yang dicapai oleh sarana pelayanan kesehatan swasta tingkat pertama dalam hal ini Rumah Bersalin/Bidan Praktek Swasta dengan memfokuskan pada pemantauan kegiatan dan pelaporan pelayanan kesehatan ibu dan anak (KIA). Asumsi sementara, data cakupan ini hanya berasal dari kegiatan yang dilakukan oleh puskesmas dan jaringannya (fasilitas kesehatan milik pemerintah) sedangkan kegiatan yang dilaksanakan oleh fasilitas kesehatan swasta (rumah bersalin/bidan praktek swasta) tidak dilaporkan yang menyebabkan laporan cakupan dari puskesmas tidak valid dan tidak lengkap. Hal ini berarti salah satu fungsi manajemen puskesmas yaitu pengawasan belum dilaksanakan secara optimal, dalam hal pemantauan kegiatan dan pelaporan dari fasilitas kesehatan swasta. Hal inilah yang mendorong penulis merasa perlu untuk melakukan analisis pelaksanaan Kepmenkes Nomor 128 tahun 2004 khususnya terhadap tugas pemantauan kegiatan dan laporan program kesehatan ibu dan anak yang diselenggarakan oleh sarana pelayanan kesehatan swasta oleh puskesmas di wilayah kerjanya. Adapun judul yang ditetapkan adalah: “Analisis Implementasi Kepmenkes Nomor 128 Tahun 2004 tentang Kebijakan Dasar Puskesmas dalam Pemantauan
Kegiatan dan Pelaporan KIA oleh Fasilitas Kesehatan Swasta di Kota Medan”, dengan lokasi penelitian dibatasi di Puskesmas Belawan Kecamatan Medan Belawan, dan Puskesmas Medan Labuhan,
Puskesmas Martubung, dan Puskesmas Pekan
Labuhan di Kecamatan Medan Labuhan. Pemilihan lokasi penelitian ini didasarkan pada data hasil survei awal peneliti yang menunjukkan bahwa cakupan persalinan oleh tenaga kesehatan (PN) di puskesmas dikategorikan masih rendah sedangkan jumlah Rumah Bersalin/Bidan Praktek Swasta cukup banyak. Dalam penelitian ini Puskesmas Belawan dengan cakupan persalinan oleh tenaga kesehatan (PN) 38,1% sementara jumlah rumah bersalin ada 18 unit, dan Puskesmas Medan Labuhan dengan cakupan persalinan oleh tenaga kesehatan (PN) 51,0%, Puskesmas Martubung 39,3%, dan Puskesmas Pekan Labuhan 37,6% sementara jumlah rumah bersalin ada 12 unit. 1.2. Perumusan Masalah Bertitik tolak dari latar belakang di atas, maka peneliti merumuskan masalah dalam penelitian ini yaitu ”Bagaimana implementasi Kepmenkes Nomor 128 Tahun 2004 tentang Kebijakan Dasar Puskesmas dalam pemantauan kegiatan dan pelaporan KIA oleh fasilitas kesehatan swasta di wilayah kerja Puskesmas Belawan, Puskesmas Medan Labuhan, Puskesmas Martubung, dan Puskesmas Pekan Labuhan”.
1.3. Tujuan Penelitian Tujuan penelitian adalah untuk menganalisis implementasi Kepmenkes Nomor 128 Tahun 2004 tentang Kebijakan Dasar Puskesmas dalam pemantauan kegiatan dan pelaporan KIA oleh fasilitas kesehatan swasta di wilayah kerja
Puskesmas Belawan, Puskesmas Medan Labuhan, Puskesmas Martubung, dan Puskesmas Pekan Labuhan. 1.4. Manfaat Penelitian Hasil analisis ini diharapkan dapat menjadi masukan
dalam
perbaikan
selanjutnya: 1. Bagi Dinas Kesehatan Kota Medan, sebagai bahan masukan dan informasi tentang pelaksanaan fungsi manajemen puskesmas dalam melakukan pemantauan terhadap kegiatan dan pelaporan program Kesehatan Ibu dan Anak yang diselenggarakan oleh sarana pelayanan kesehatan swasta yang berada di wilayah Kota Medan. 2. Bagi Puskesmas di Kota Medan pada umumnya dan bagi Puskesmas yang menjadi lokasi penelitian yaitu Puskesmas Belawan di Kecamatan Medan Belawan, Puskesmas Medan Labuhan, Puskesmas Martubung, dan Puskesmas Pekan Labuhan di Kecamatan Medan Labuhan, sebagai bahan masukan dan informasi untuk bahan evaluasi dalam melaksanakan fungsi manajemen dalam hal memantau kegiatan dan pelaporan program Kesehatan Ibu dan Anak yang diselenggarakan oleh sarana pelayanan kesehatan swasta di wilayah kerjanya. 3. Bagi peneliti, sebagai tambahan pengetahuan dan wawasan mengenai pelaksanaan fungsi manajemen puskesmas dalam memantau kegiatan dan pelaporan program KIA oleh sarana pelayanan kesehatan swasta di wilayah kerjanya. 4. Bagi peneliti lanjutan, sebagai bahan perbandingan dan acuan dalam melakukan penelitian tentang topik yang sama.
