BAB 1 PENDAHULUAN 1.1 Latar Belakang Cara yang ditempuh oleh pemerintah dalam hal pengelolaan anggaran penerimaan dan pengeluaran negara akan berpengaruh terhadap output perekonomian secara agregat. Pengelolaan yang berkaitan dengan tingkat pengeluaran pemerintah, transfer, dan struktur pajak untuk mempengaruhi aktifitas perekonomian agregat oleh Dornbusch & Fischer (1994:78) disebut sebagai kebijakan fiskal. Stimulasi pada pengeluaran domestik dapat ditempuh oleh pemerintah melalui kebijakan fiskal ekspansif dengan jalan meningkatkan porsi belanja pemerintah atau dengan pemotongan pajak, dan sebaliknya melalui kebijakan fiskal kontraktif dengan menurunkan porsi belanja pemerintah atau peningkatan pajak (Mankiw, 2012:69-70). Dalam kaitannya dengan pengelolaan kebijakan fiskal, Auerbach dan Kotlikoof (1995:229) memberikan penjelasan mengenai defisit anggaran sebagai selisih antara pengeluaran pemerintah dan penerimaan pajak pada periode tertentu. Defisit anggaran tersebut memunculkan konsekuensi logis akan adanya utang pemerintah. Utang kemudian digunakan sebagai salah satu instrumen pembiayaan anggaran defisit sekaligus sebagai sarana penyediaan arus kas jangka pendek serta sebagai salah satu alat untuk menutup utang yang telah jatuh tempo (debt refinancing) yang dibayarkan bersamaan dengan tingkat suku bunga yang berlaku. Pengelolaan defisit anggaran yang ditempuh melalui utang memunculkan banyak studi berkaitan dengan dampak yang ditimbulkan dari utang pemerintah terhadap perekonomian.
1
Dampak utang pemerintah terhadap pertumbuhan ekonomi masih menjadi topik perdebatan antar ekonom. Teori efek utang publik yang terkenal dari model Keynesian mendominasi pemikiran ekonom dalam menjelaskan bagaimana utang akan memberikan stimulasi terhadap perekonomian dalam jangka pendek dengan membuat rumah tangga (household) merasa lebih kaya melalui penurunan beban pajak di masa sekarang dan meningkatkan nilai pendapatan yang siap dibelanjakan (disposable income). Di lain pihak, sudut pandang tradisional menyatakan bahwa adanya pinjaman yang dilakukan oleh pemerintah akan menurunkan tingkat tabungan nasional dan mendesak keluar (crowds out) akumulasi modal (Mankiw, 2012:467). Utang pemerintah menimbulkan adanya persaingan dengan utang swasta untuk memperebutkan dana yang tersedia, sehingga memaksa naiknya tingkat suku bunga dan menurunkan tingkat komposisi output agregat melalui mekanisme desakan keluar investasi swasta (crowding out private investment) dan menimbulkan efek gangguan terhadap pertumbuhan ekonomi jangka panjang (Dornbusch & Fischer, 1990:141-151). Teori tersebut mulai diragukan dengan munculnya teori yang diangkat oleh Barro (1989) dari teori yang sebelumnya pernah diungkapkan oleh Ricardo. Inti dalam teori ini membantah analisis tradisional dan menyatakan adanya netralitas kebijakan utang terhadap perekonomian. Teori ini dikenal dengan nama Ekuvalensi Ricardian (Ricardian Equivalence) dan menyatakan bahwasanya rumah tangga melakukan antisipasi penuh akan adanya pajak yang tersirat dari peningkatan belanja pemerintah, sehingga adanya perubahan pada pajak lump-sum tidak memiliki dampak terhadap perekonomian (Hubbard, et al., 2012:503).
2
Studi empiris menunjukkan dalam beberapa dekade terakhir, utang pemerintah yang diukur dalam rasio terhadap PDB (selanjutnya hanya akan ditulis rasio utang pemerintah) di berbagai negara menunjukan adanya kecenderungan peningkatan yang disertai dengan tingkat pertumbuhan ekonomi yang dinamis (Checherita-Westphal & Rother, 2012). Penelitian oleh Gomez-Puig & SosvillaRivero (2015) dengan menggunakan data negara anggota European Economic and Monetary Union (EMU) menunjukkan adanya hubungan negatif antara utang terhadap pertumbuhan ekonomi khususnya di negara Belgia, Yunani, Itali dan Belanda dengan batas rasio tertentu. Sementara itu, Panizza & Presbitero (2014) menunjukkan tidak adanya bukti bahwa utang memiliki hubungan dengan pertumbuhan ekonomi di negara anggota OECD. Lain halnya dengan penelitian oleh Moore & Thomas (2008) yang memberikan konklusi adanya hubungan positif antara utang dan pertumbuhan ekonomi baik secara linear maupun non-linear. Sebagian besar studi empiris mengenai pengaruh rasio utang pemerintah terhadap pertumbuhan ekonomi dilakukan dengan studi kasus negara maju, khususnya Yunani dan negara anggota EMU. Studi empiris berkaitan dengan pengaruh utang pemerintah terhadap pertumbuhan ekonomi jarang dilakukan untuk negara berkembang, khususnya Indonesia. Data menunjukkan dalam kurun waktu 2011 – 2015, utang Pemerintah Indonesia mengalami kenaikan yang cukup signifikan, dari Rp 1.808,95 trilliun di tahun 2011 hingga menjadi Rp 3.098,64 trilliun di akhir tahun 2015. Posisi utang ini terdiri atas pinjaman luar negeri baik yang bersifat bilateral ataupun multilateral, pinjaman dalam negeri dan juga Surat Berhaga Negara dalam denominasai valas atuapun rupiah. Meskipun secara
3
nominal utang pemerintah Indonesia mengalami peningkatan, rasio utang pemerintah masih dalam taraf yang aman.1 3000
(trilliun rupiah)
2500
23.10%
24.93%
22.96%
30.00% 27.91% 25.00% 2459 20.00%
24.75%
2000 1931
1500 1000 500
15.00%
1661 1361
1188 621
6.17%
617
6.03%
10.00% 714
5.58% 678
5.02% 762
5.04% 5.00%
0
0.00% 2011
2012
2013
2014
2015
Utang Luar Negeri
Surat Berharga Negara
Rasio Utang terhadap PDB
Pertumbuhan Ekonomi
Gambar 1.1 Grafik Pertumbuhan Ekonomi, Perkembangan Utang & Rasio Utang Pemerintah terhadap PDB Sumber: Diolah dari Direktorat Jenderal Pembiayaan dan Pengelolaan Resiko,2016
Dengan tingkat PDB Indonesia sebesar Rp 11.541 trilliun di tahun 2015, rasio utang pemerintah Indonesia tercatat sebesar 27,91 persen terhadap PDB. Rasio ini mengalami peningkatan sebesar 3,16 persen dari tahun sebelumnya. Peningkatan rasio utang ini juga dapat dicermati dari tahun 2011 yang menunjukkan rasio utang pemerintah terhadap PDB berada dalam nominal 23,10 persen, dan terus meningkat hingga kurun waktu 2015. Di saat yang sama, perekonomian mencatatkan adanya perlambatan pertumbuhan ekonomi, menurun dari 6,17 persen hingga menjadi 5,04 persen selama tahun 2011 hingga 2015.
1
Ambang batas ratio utang terhadap PDB ditetapkan UU No. 17/2003 tetang Keuangan Negara yang mematok batas atas aman dari rasio utang adalah sebesar 60 persen terhadap PDB.
4
Peningkatan utang pemerintah dalam kurun waktu 2011 hingga 2015 dan disertai dengan adanya perlambatan ekonomi yang ditandai dengan menurunnya tingkat pertumbuhan ekonomi menjadi topik bahasan tersendiri bagi para ekonom dan para pengambil kebijakan. Selain karena kompenen pembiayaan utang yang relatif bersifat tidak pasti (uncertain) dan tidak dapat dikontrol (uncontrollabe), penelitian mengenai dampak dari utang pemerintah terhadap pertumbuhan ekonomi juga masih jarang dilakukan untuk kasus negara berkembang, terlebih Indonesia. Pendekatan empiris perlu dilakukan lebih lanjut guna mengetahui pengaruh dari utang pemerintah terhadap pertumbuhan ekonomi, mengingat antara teori dan fakta di beberapa negara menunjukkan pola yang berbeda. 1.2 Permasalahan Penelitian Dalam konteks analisis kebijakan, utang pemerintah menjadi salah satu topik penting mengingat pengaruhnya terhadap output perekonomian, terutama banyak pengambil kebijakan meyakini bahwa utang pemerintah yang terlalu tinggi dapat menurunkan pertumbuhan ekonomi dalam jangka panjang (Panizza & Presbitero, 2014). Dalam kaitannya dengan teori ekonomi, topik mengenai pengaruh utang pemerintah terhadap pertumbuhan ekonomi masih menjadi perdebatan di kalangan ekonom. Secara garis besar, perbedaan pandangan ini dipisahkah ke dalam pemikiran klasik (classical theory of pubic debt) dan arus pemikiran modern (modern theory of public debt). Pandangan klasik berpegang teguh kepada asas “laissez-faire”, di mana tidak diperlukan adanya intervensi pemerintah dalam perekonomian dikarenakan adanya mekanisme penyesuaian kesimbangan oleh perekonomian (self adjusting mechanism). Teori modern mengenai utang pemerintah muncul di era Depresi Besar (Great Depression) yang
5
dibagi ke dalam teori utang publik Keynesian (Keynesian Theories of Public Debt) dan teori utang publik pasca Keynesian (Post-Keynesian Theories of Public Debt). Dalam teori modern mengenai utang publik, adanya pinjaman oleh pemerintah mendorong penguatan kelembagaan keuangan di mana dalam skala yang besar masyarakat dapat menempatkan tabungan ke dalam obligasi pemerintah (Irwin, 1999:5-18). Tentunya, adanya perbedaan pandangan ini mengharuskan para pengambil kebijakan memikirkan kembali, sekaligus memahami dampak yang ditimbulkan dari pengelolaan keuangan negara yang defisit yang dibiayai melalui utang. Perbedaan ini juga menimbulkan pertanyaan tersendiri mengenai teori yang cocok guna menjelaskan pengaruh dari adanya utang pemerintah dalam konteks perekonomian Indonesia. Analisis jangka pendek dan jangka panjang dari pengaruh utang terhadap pertumbuhan ekonomi perlu mendapat kajian khusus, untuk kemudian dapat dirumuskan sebagai kebijakan yang tepat bagi pengelolaan perekonomian Indonesia. 1.3 Keaslian Penelitian Penelitian mengenai pengaruh utang pemerintah terhadap pertumbuhan ekonomi bukanlah sesuatu yang baru dalam disiplin ilmu ekonomi. Utang dalam model penelitian tersebut mewakili definisi dari rasio utang terhadap PDB yang kemudian diteliti dengan menggunakan berbagai alat analisis dalam ekonometrika. Azzam, et al., (2013) pernah melakukan penelitian yang berusaha mengetahui pengaruh utang luar negeri terhadap perekonomian Indonesia dengan menggunakan regresi Ordinary Least Squares (OLS). Data yang digunakan pada penelitian tersebut mencakup tahun 1980 hingga 2012, dengan menggunakan variabel ekspor,
6
infrastruktur dan tingkat tabungan bruto sebagai variabel kontrol. Hasil penelitian menunjukan adanya korelasi negatif antara utang pemerintah dalam kurun waktu tersebut dengan tingkat pertumbuhan ekonomi, dan oleh Azzam, et al., (2013) digambarkan sebagai beban ekonomi jika tidak dikelola dengan baik. Tabel 1 di bawah ini menyajikan beberapa penelitian serupa mengenai pengaruh dari utang luar negeri pemerintah terhadap pertumbuhan ekonomi.
7
Tabel 1. Keaslian Penelitian No. 1
Judul Penelitian
Peneliti
Variabel
Alat Analisis/Pendekatan
A Meta-Analysis of the
Moore and
Elastisitas, tahun dan observasi,
Relationship between
Thomas (2008)
utang luar negeri, keseimbangan
pertumbuhan ekonomi baik pada
fiskal, variabel dummy HIPC
spesifikasi linear maupun non linear dari
(Highly Indebted Poor Countries),
persamaan pertumbuhan dan memberikan
keterbukaan ekonomi, variabel
implikasi pada perlunya prinsip kehati-
dummy negara berkembang,
hatian pemerintah pada pengelolaan utang
variabel dummy rasio utang
yang dapat menjadi beban bagi
Debt and Growth
Meta-Analysis
Temuan Penting Terdapat korelasi positif antara utang dan
perekonomian 2
Roles of External and
Muhdi and Komei
Konsumsi, Investasi, Pengeluaran
Regresi berganda
Terdapat efek positif antara utang
Domestic Debt in
Sasaki (2009)
Pemerintah, Ekspor dan Impor,
pemerintah terhadap investasi dan
Economy: Analysis of a
Kurs, Permintaan Utang, Utang
pertumbuhan ekonomi
Macroeconometric
Domestik dan Utang Luar Negeri,
Model for Indonesia
Penerimaan Pajak dan Bukan Pajak, Pasar Modal, Suku bunga rill domestik, PDB
3
The Role of External
Muhammad
PDB per kapita, rasio utang
Debt in Economic
Azam; Chandra
terhadap PDB dalam US Dollar,
Regresi linear
Hasil studi menunjukkan bahwa external debt memiliki pengaruh negatif terhadap
8
Growth of Indonesia – A
Emirullah; A.C
rasio ekspor terhadap PDB, laju
pertumbuhan ekonomi dari Indonesia.
Blessing or Burden?
Prabhakar; dan A.
inflasi, PDB deflator, infrastruktur,
Utang luar negeri, disebutnya sebagai
Qayyum Khan
dan tingkat tabungan terhadap
burden untuk Indonesia, sehingga peneliti
(2013)
PDB
menyarankan adanya kontrol terhadap utang luar negeri.
4
The Relationship
Suna Korkmaz
PDB dan utang luar negeri
VAR dan Granger
Terdapat hubungan yang kuat antara utang
Between External Debt
(2015)
pemerintah
Causality
luar negeri dan pertumbuhan ekonomi.
and Economic Growth in
Sementara hasil Granger Causality
Turkey
menunjukan adanya undirectional causality dari utang luar negeri dengan pertumbuhan ekonomi dengan arah positif.
5
The impact of
Stella Spilioti;
Laju pertumbuhan ekonomi, Utang
Vector
Hasil studi antara utang pemerintah
government debt on
George
pemerintah sebagai rasio terhadap
Autoregression
dengan tingkat pertumbuhan ekonomi
economic growth: An
Vamvoukas
PDB, PDB per kapita, Tingkat
meunjukan adanya trend positif, hingga
empirical inestigation of
(2015)
tabungan nasional, Keterbukaan
level 110%, selebihnya, rasio utang
ekonomi, Pertumbuhan Populasi,
pemerintah akan memberikan dampak
Pengangguran, Population, dan
negatif terhadap perekonomian
the Greek market
Perdagangan
9
Moore dan Thomas (2009) mencoba untuk meneliti pengaruh hubungan linear dan non-linear antara utang publik dan pertumbuhan ekonomi. Dengan menggunakan Meta-Analysis sebagai alat analisis, Moore dan Thomas (2009) membutikan bahwa terdapat korelasi positif pada negara observasi serta menemukan adanya hubungan non-linear antar variabel penelitian. Penelitian mengenai utang pemerintah dan pertumbuhan ekonomi Indonesia dilakukan oleh Muhdi dan Sasaki (2009) menggunakan pendekatan OLS dengan ditemukan bukti adanya pengaruh positif dari utang pemerintah terhadap investasi dan pertumbuhan ekonomi. Azam, et al (2013) juga melakukan penelitian terhadap negara Indonesia dan menunjukkan pengaruh yang sebaliknya, bahwa utang pemerintah memiliki pengaruh negatif terhadap pertumbuhan ekonomi. Korkmaz (2015) dengan menggunakan analisis VAR dan Granger Causality di negara Turkey, ditemukan adanya kausalitas antara utang dan pertumbuhan ekonomi. Sementara itu, Spilioti dan Vamvoukas (2015) menemukan pengaruh positif antara utang dan pertumbuhan ekonomi untuk kasus negara Yunani. Dengan berlandaskan berbagai penelitian tersebut, penelitian ini mencoba untuk melihat pengaruh rasio utang pemerintah terhadap PDB terhadap pertumbuhan ekonomi dengan mengambil sampel negara Indonesia. Perbedaan terdapat pada model penelitian yang akan dilakukan, subjek penelitian, data, metodologi penelitian, serta alat analisis yang digunakan dalam penelitian. Pemilihan variabel dan periode penelitian dilakukan dengan menggunakan data dari tahun 1970 hingga 2015.
10
1.4 Tujuan Penelitian Adapun tujuan dilakukannya studi ini adalah untuk mengkaji secara empiris mengenai pengaruh rasio utang pemerintah terhadap pertumbuhan ekonomi di Indonesia dalam jangka pendek dan jangka panjang secara keseluruhan. 1.5 Manfaat Penelitian Adapun penelitian ini memberikan dua kontribusi utama. Pertama, penelitian ini mencoba untuk menjelaskan pengaruh utang pemerintah yang diukur dalam rasio utang terhadap PDB terhadap laju pertumbuhan ekonomi Indonesia. Analisis mengenai beban utang pemerintah terhadap pertumbuhan ekonomi Indonesia masih sangat jarang dilakukan. Penelitian terhadap pengaruh utang publik dan pertumbuhan ekonomi Indonesia oleh penulis dirasa penting mengingat posisi Indonesia masih masuk ke dalam kategori negara berkembang dengan menganut sistem anggaran defisit yang membutuhkan utang luar negeri sebagai instrumen pembiayaan yang efektif. Kedua, dengan penggunaan suatu model dinamis dalam penelitian ini diharapkan akan ditemukan efisiensi model dan ketepatan peramalan untuk masa yang akan datang. 1.5 Alat Analisis Penelitian ini akan menganalisis mengenai dampak dari utang pemerintah terhadap pertumbuhan ekonomi di Indonesia dengan data runtun waktu (time series) tahunan mulai dari 1970-2015 baik untuk mengetahui dampak dalam jangka pendek maupun jangka panjang. Analisis mengenai dampak jangka pendek dan jangka panjang tersebut dilakukan melalui metode Error Correction Model (ECM). Pemilihan metode Error Correction Model didasarkan kepada model ekonometrika yang bersifat dinamis. Kemampuan ECM yang meliputi lebih banyak peubah untuk
11
menganalisis fenomena ekonomi jangka pendek maupun jangka panjang dan menguji kekonsistenan model empirik dengan teori ekonometrika. Selain itu ECM juga bermanfaat dalam usaha mencari pemecahan terhadap persoalan peubah time series yang tidak stasioner (non stationary) dan regresi lancung (spurious regression) (Insukindro, 1999). 1.6 Sistematika Penulisan Sistematika penyusunan skripsi ini terdiri dari: 1. Bab 1 Pendahuluan Bab I terdiri dari deskripsi mengenai latar belakang penelitian, permasalahan penelitian, keaslian penelitian, tujuan peneliatian, manfaat penelitian dan alat analisis yang digunakan dalam penelitian. 2. Bab 2 Tinjauan Pustaka dan Kerangka Kerja Penelitian Bab 2 berisi mengenai pembahasan tentang landasan teori serta tinjuan empiris beberapa penelitian sebelumnya yang relevan yang akan digunakan sebagai landasan analisis. Kemudian dalam bab ini juga akan dibahas lebih lanjut mengenai kerangka kerja penelitian yang mencakup pembentukan model penelitian, model penelitian, hipotesis penelitian dan tahapan estimasi yang akan dilakukan pada penelitian. 3. Bab 3 Analisis dan Pembahasan Bab 3 berisikan uraian dan pembahasan akan hasil analisis yang diperoleh. 4. Bab 4 Kesimpulan dan Saran Bab 4 berisikan kesimpulan hasil penelitian dan saran yang diberikan.
12
