Az önkormányzatok egyes feladatainak megvalósítása a civil szervezetek által Bevezető ..................................................................................................................................... 2 1. Az önkormányzatok és a civil szervezetek közötti együttműködés általános jellemzői .... 2 1.1 Az együttműködést befolyásoló tényezők ................................................................. 2 1.2 Az együttműködés területei, formái ........................................................................... 3 1.3 Az együttműködés négy kategóriája .......................................................................... 3 1.3.1 Jó lenne, de nincs! .............................................................................................. 3 1.3.2 Van, de minek! ................................................................................................... 4 1.3.3 Jó, ha van! .......................................................................................................... 4 1.3.4 Van, és szükségünk van rá! ................................................................................ 5 1.4 A kapcsolat eredményességét meghatározó tényezők................................................ 6 2. Az önkormányzati feladatok átvállalása ............................................................................ 7 2.1 Az önkormányzati feladatok átvállalásának lehetőségei ............................................ 7 2.1.1 A közös feladatellátás szintjei ............................................................................ 7 2.1.2 Alkalmi jellegű együttműködés ......................................................................... 7 2.1.3 Együttműködési megállapodásban rögzített feladat ellátás................................ 7 2.1.4 Szerződéses kapcsolat ........................................................................................ 8 2.2 A feladatvállalás területei ........................................................................................... 8 2.2.1 A feladatvállalás szabályozása ........................................................................... 8 2.2.2 A leggyakrabban felvállalt feladatok ................................................................. 9 2.3 A feladatvállalást akadályozó tényezők ................................................................... 10 3. Az együttműködés előnyei és hátrányai ........................................................................... 11 3.1 Az együttműködés előnyei és hátrányai önkormányzati szempontból .................... 11 3.1.1 Az együttműködés előnyei ............................................................................... 11 3.1.2 Az együttműködés hátrányai ............................................................................ 12 3.2 A civil feladatvállalás előnyei és hátrányai civil szempontból ................................ 13 3.2.1 Az együttműködés előnyei ............................................................................... 13 3.2.2 Az együttműködés hátrányai ............................................................................ 13 3.3 Az együttműködés eddigi eredményei, pozitívumai ................................................ 14 4. Új szolgáltatási rendszer: a többcélú kistérségi társulástól átvállalt feladatok ellátása ... 15 4.1 Többcélú kistérségi társulások feladatai................................................................... 15 4.2 A többcélú kistérségi társulások és a non-profit szervezetek kapcsolata ................. 15 4.3 Az együttműködés területei ...................................................................................... 16 4.3.1 Együttműködés a szociális és gyermekvédelmi feladatok ellátásában ............ 16 4.3.2 Együttműködés a közszolgáltatások ellátásában .............................................. 16 4.4 Az együttműködést nehezítő tényezők ..................................................................... 16 5. Az együttműködés tervezése, előkészítése, szerződéskötés ............................................. 17 5.1 Stratégiai szintű tervezés .......................................................................................... 17 5.1.1 A stratégiai tervezés indokoltsága .................................................................... 17 5.1.2 A stratégiakészítés alapelvei ............................................................................ 18 5.2 Közszolgáltatási, közfeladat-ellátási szerződések előkészítése................................ 19 5.2.1 Az előkészítési szakasz indokoltsága ............................................................... 19 5.2.2 Feladat-ellátási szerződés feltételei önkormányzati oldalról ........................... 19 5.2.3 Feladat-ellátási szerződés feltételei civil oldalról ............................................ 20 5.3 Az ellátási szerződés tartalmi elemei ....................................................................... 20 Összegzés ................................................................................................................................. 21
1
Bevezető Az önkormányzatok és a civil szervezetek kapcsolata az elmúlt 15-20 évben nagy változáson ment keresztül. Az önkormányzatok számára jogi kötelesség, hogy feladataik körében támogassák a lakosság önszerveződő közösségeinek tevékenységét, és együttműködjenek e közösségekkel. A civil szervezeteknek pedig érdekük, hogy véleményükkel, észrevételeikkel, tetteikkel befolyásolják a helyi döntéshozatalai politikát. E közös cél alapján a helyi önkormányzatok és a civil szervezetek együttműködése elvi és gyakorlati alapon is indokolt, s ez az önkormányzatok számára többet jelent a civil kezdeményezések felkarolásánál. Civil oldalról – különösen a rendszerváltást követően – erőteljesebben fogalmazódott meg az igény, hogy ne csak a döntés-előkészítési munkában tudjanak részt venni, vagy a véleményezési jogukkal tudjanak élni, hanem közvetlenül alakíthassák a folyamatokat, akár a feladatok ellátásában való részvétellel is. 1990-től kezdődően ez az együttműködés új szerepeket és lehetőségeket kapott.
1. Az önkormányzatok és a civil együttműködés általános jellemzői
szervezetek
közötti
1.1 Az együttműködést befolyásoló tényezők Az önkormányzatok és a civil szervezetek kapcsolatát egyidejűleg több tényező is befolyásolja, amelyek közül a legjelentősebbek:
Az állam civil politikája és szerepvállalása. A kormányzati civil stratégia gyakorlati megvalósítása, többek között a civil egyeztetési rendszer kialakítása, a civil kontroll biztosítása, a valós partnerségi együttműködés feltételeinek megteremtése, és a mindenkori kormányzati „költségvetési” politika. A civil támogatások mennyisége, minősége és rendszere megerősítheti, vagy gyengítheti a harmadik szektor felkészültségét.
A
feladatvállaláshoz
kapcsolódó
normatív
támogatás
pedig
ösztönözheti, vagy visszatarthatja a civilek által vállalt feladatok körét.
2
A helyi önkormányzatok nyitottsága, a települési civil politika alakulása, az együttműködések feltételeinek megteremtése, a stratégiai tervezés megléte, vagy hiánya, és a napi teendők irányításának rendszere.
A civil társadalom fejlettsége, felkészültsége. Az önkéntes munka rangja és felelőssége, szervezetek által felvállalt feladatok köre. A kommunikáció, és az elvárások rendszere. A civil szervezetek menedzsment, forrásteremtési és szakmai ismereteinek színvonala, aminek lapján felelős, megbízható partnereivé válhatnak az önkormányzatoknak.
1.2 Az együttműködés területei, formái Az önkormányzati rendszer kialakulása új tereket nyitott e két szektor munkájában. Tizennyolc évvel a rendszerváltás után kialakultak az együttműködés területei, és formái. Általánosságban elmondható, hogy az önkormányzati politikának, a helyi politika működésének hatása van a helyi civil társadalom alakulására. A napi gyakorlat és a kutatások többsége visszaigazolja azt a helyzetet, amely szerint az önkormányzatoknak szüksége van a civil szervezetekre, amelyek több ponton is kapcsolódnak az önkormányzati munkához, pl. kötelező- és önként vállalt feladatok ellátása, kommunikáció, a döntéshozatal előkészítése, megalapozottsága, szervezésben való részvétel stb. Ennek ellenére az önkormányzatok, és a civil szervezetek kapcsolata nagyon változatos képet mutat, amely legalább négy kategóriába sorolható. Nézzük meg ezeket a kategóriákat, elsősorban önkormányzati szempontból.
1.3 Az együttműködés négy kategóriája 1.3.1 Jó lenne, de nincs! „Jó lenne, de nincs!” – mondják sokszor az önkormányzat döntéshozói, vagy tisztségviselői. Ilyenkor érdemes mindenkor alaposabban elemezni, hogy az önkormányzati politika milyen ösztönző eszközöket használ a helyi társadalom aktivizálására, milyen segítséget nyújt a civil mozgalom megerősítéséhez. Fontos kérdés, hogy az önkormányzat hogy értelmezi a nyitottságot, a társadalmasítást, az állampolgári részvételt a döntéshozatali folyamatokban. Legtöbbször ebben az esetben a helyi politika egy alacsony fokú anyagi vagy technikai segítségnyújtásban merül ki, a helyi társadalom részvétele pedig kötelező feladatként jelenik
3
meg pl. közmeghallgatás megtartása, a nyitott, de nem meghirdetett testületi ülések megtartása, fórumok megszervezése stb. területén. Ezek kötelezően megtartandó, és kipipálandó feladatot jelenteknek az önkormányzat döntéshozói számára.
1.3.2 Van, de minek! „Van, de minek!” – ezek mögött legtöbbször személyes, politikai ellentétek feszülnek, amelyben a civil társadalom „mumusként” van beállítva, a döntések kerékkötőinek tekintik, ha véleménykülönbség várható valamely területen. Sokszor a döntéshozók - a saját tévedhetetlenségük hitében-, nem kívánnak figyelni a helyi társadalom igényeire, elvárásaira, jelzéseire. Ebben az esetben általában jelen van egy erős civil mozgalom, amely a helyi döntéshozatali rendszer igazi kontrollját jelenti, de az együttműködést nem az alkotó vita alakítja, hanem az a kölcsönös támadásban merül ki. Igaz, itt megjelennek azok a hangadók is, akik társadalmi bázis nélkül, de a civil társadalom erejére hivatkozva egy-két embernek az érdekeit szem előtt tartva kívánják befolyásolni a helyi döntések meghozatalát, megakadályozva ezzel sok innovatív kezdeményezés elindítását. Ebben a kategóriában leggyakoribb a differenciált támogatási rendszer, amelyben van nulla kategória és van jelentős támogatás is, valós teljesítménymérési, értékelési rendszer nélkül.
1.3.3 Jó, ha van! „Jó, ha van!” – ebben a szerepkörben az önkormányzat gondoskodó szerepe kerül előtérbe. Ez sokszor olyan civil szerveződést jelent, amelynek a létrehozásában az önkormányzatnak aktív szerepe van. Egy létrehozott „közhasznú” alapítvány, egyesület segítheti az egyre csökkenő önkormányzati költségvetést pályázati forrásból kiegészíteni. Ma már szinte minden közintézmény – elsősorban oktatási, egészségügyi, szociális – mellett van egy alapítvány, egyesület stb. Ennek a veszélye abban van, hogy sokszor a települési döntéshozók, és a civil szervezetek képviselői ugyanazok a személyek, pl. iskolai alapítvány elnöke a polgármester, képviselő, iskolaigazgató stb.
4
Kistelepülésen élők körében ismert az a mondás, „ha kimegy a faluból a polgármester, akkor elhagyja a települést a civil szervezet képviselője is, sőt a vállalkozó is!” Ez nem jelent valós civil mozgalmat, inkább csak eszközt a plusz források megszerzéséhez, amelynek hasznosságát ugyanakkor el kell ismerni. Szerencsére
vannak valós,
igazi
civil
szerveződések is.
Ide tartoznak azok a
kezdeményezések, amelynek keretében az önkormányzat bevonja a helyi civil társadalmat egy-egy döntés előkészítésébe, pl. bizottság, érdekegyeztető fórum munkájába. Ennek a formának ugyanakkor nagyon gyakran hiányossága, hogy a döntéshozatal hosszú folyamatában a civilek által megfogalmazott vélemények gyakran eltűnnek, elfelejtődnek, átértékelődnek, vagy ha a civil társadalom véleménye figyelembevételre is kerül, a visszacsatolás legtöbbször elmarad. Néhány település létrehozta a „civil referensi” státuszt, amelyet ritkán főállású alkalmazott lát el, többnyire ez csatolt munkakörben, vagy képviselői feladatként működik.
1.3.4 Van, és szükségünk van rá! „Van, és szükségünk van rá!” – ez az együttműködés legoptimálisabb fokát jelenti, ahol az önkormányzat együttműködő partnerként dolgozik a civil társadalom szervezett csoportjaival. Itt az együttműködéshez forrásokat is rendel. Itt az önkormányzat megteremti a civil működés feltételeit, pl. a civil ház létrehozásával, civil információs szolgálat kialakításával. A szervezetek működését az önkormányzat anyagilag támogatja, vagy segíti a szervezetek jogi, adminisztratív feladatainak ellátását. Itt van „gazdája” a civil ügyeknek, függetlenül attól, hogy ez egy városban, vagy egy kistelepülésen működik. Ez a folyamat kölcsönös érdekeken alapul, amelyben a szereplők felismerték az együttműködés szükségességét. Az elmúlt évtizedben egyre több azoknak a területeknek a köre, amelyben az önkormányzatok a feladataik egy részét átadták a civil szervezeteknek. Ez jelenti az együttműködés legmagasabb fokát, és általában ez hozza legtöbb eredményt is
5
1.4 A kapcsolat eredményességét meghatározó tényezők A kép természetesen sokkal árnyaltabb annál, mint azt az előző besorolás mutatja, mivel azt befolyásolja a személyek egymáshoz való viszonya, a testületek ”átpolitizálódásának” foka, a környező települések példái, eredményei, és természetesen a mindenkori kormányzati politika. A kapcsolat eredményessége mindig többszereplős, amelynek működése, hatásai, eredményei mindkét fél képviselőin múlnak. Az azonban megállapítható, hogy a települések többségében az együttműködés csak formális, és a helyi képviselőtestületek és a helyi civil társadalom kapcsolata esetleges, és nélkülözi a hosszú távú stratégiai gondolkodást, és a fejlesztést. Az a tapasztalat, hogy kevés az igazán egyenrangú partner, a civil szervezetek kiszolgáltatottak, általában nincs lehetőségük az érdekeik érvényesítésére. Ha kapnak valamilyen támogatást az önkormányzattól, azt megköszönik, többnyire sikeresen fel is használják, de nem tudnak ezen tovább lépni. Ha a civil szektor a feladatellátásban részt vállal, akkor sem tudja az érdekeit érvényesíteni, mert az önkormányzatok nem tekintik egyenrangú partnernek. Pl. a költségvetési egyeztetések hiányoznak, vagy csak formálisak, a döntés-előkészítésről nem kapnak információt stb. Mindezek mellett biztosan állítható, hogy civil társalom működése nélkül nem képzelhető el demokratikus önkormányzati rendszer. A civil szervezetekkel való kapcsolat kialakítása nem az államon múlik, - igaz neki a kereteket kell kialakítani, és működés alapjaihoz kell segítséget adni -, a kapcsolat kialakítása mindig helyi szinten történik, ezért annak milyensége is helyben dől el. Az együttműködés szabad választási, döntéshozatali rendszeren alapul, amely a kölcsönös haszon elvén működik, amely mindkét fél számára előnyös. Az önkormányzat elsődleges szempontjai a takarékosság, a gazdaságosság, a feladatellátás biztosítása, a társadalmi háttér biztosítása. A civil szempont legfontosabb érve a „megjelenés”, a bevonódás lehetősége, feladatvállalás esetén pedig a biztos és hosszú távú fenntarthatóság biztosítása. 6
2. Az önkormányzati feladatok átvállalása 2.1 Az önkormányzati feladatok átvállalásának lehetőségei 2.1.1 A közös feladatellátás szintjei Az önkormányzatok és a civil kapcsolatok legmagasabb fokát a közös feladatvállalás, vagy az önkormányzati feladatok civil feladatellátása jelenti. Az együttműködés több pontról is elindulhat. Az egyik jellemző eset, amikor egy szolgáltatást a civilek saját kezdeményezésből indítanak el, majd annak fontosságát a helyi döntéshozók felismerik és további feladatok ellátására kötnek feladat-ellátási szerződést. A másik vonal, amikor egy meglévő szolgáltatás „kiszerződéséről” van szó. Ebben az esetben legtöbbször az önkormányzat indítékai között a takarékosság szerepel. A közös feladatellátásnak több szintje is lehet:
Alkalmi jellegű együttműködés
Együttműködési megállapodásban rögzített feladat ellátás
Szerződéses kapcsolat
2.1.2 Alkalmi jellegű együttműködés Az alkalmi jellegű együttműködés legtöbbször egy-egy program tervezésére, végrehajtására vonatkozik, vagy - különösen alapítványok esetében- adományszerzési szerepe van. Ilyen pl. egy-egy oktatáshoz kötődő iskolai rendezvény lebonyolítása, egészségügyi felvilágosító program szervezése, stb.
2.1.3 Együttműködési megállapodásban rögzített feladat ellátás Az együttműködési megállapodásban rögzített feladatvállalás szabályozott, viszonylag laza kereteit határozza meg az együttműködésnek. Ez a forma nagyon gyakran úgy kerül megfogalmazásra, hogy abban sem az értékelés, sem a számonkérés lehetősége nincs biztosítva. Csak nagyon ritkán kapcsolódik hozzá támogatási rendszer, legtöbbször ez a forma az önkéntes munkára, a civil aktivitásra alapoz. Pl. a civil szervezet vállalja, hogy
7
információhoz juttatja az adott célcsoport tagjait (nyugdíjasokat, fogyatékosokat, fiatalokat), vagy szervezi a különböző programokat.
2.1.4 Szerződéses kapcsolat A szerződéses kapcsolat. Ebben az esetben az önkormányzat egy-egy komplex feladat elvégzését, vagy valamilyen részfeladat teljesítését bízza a civil szervezetre. Ez már tartalmazza a feladatellátáshoz kötődő finanszírozási rendszert, feltünteti a szakmai elvárásokat, meghatározza a biztosítékok rendszerét, az ellenőrzés lehetőségeit, és szankciókat határoz meg.
2.2 A feladatvállalás területei 2.2.1 A feladatvállalás szabályozása Az önkormányzati törvény kimondja, hogy az önkormányzat támogatja a lakosság önszerveződő kezdeményezéseit. „A települési önkormányzat a feladatai körében támogatja a lakosság önszerveződő közösségeinek a tevékenységét, együttműködik e közösségekkel.” Ezen túl az önkormányzati feladatok átvállalását számtalan törvény, rendelet, utasítás szabályozza, általában az ágazati jogszabályokhoz kapcsolódóan. Ezek a szabályok soha nem kötelezettségként, hanem lehetőségként biztosítják az önkormányzati feladatok kiszerveződését a civil szférához. A magyar gyakorlat az, hogy nem előzetesen születnek meg az irányokat biztosító jogszabályok, hanem a már elindult szolgáltatásokhoz kapcsolódóan, – a működés során fellépő problémákat kezelő – korlátozó jogszabályok jönnek létre. Ez nehezíti a szolgáltatás tervezését, és nem tudja garantálni a kiszámíthatóságot, és fenntarthatóságot. Ezek a követő szabályok legtöbb esetben a civil szervezet számára jelentenek korlátozásokat illetve sokszor egy korábbi gyakorlat szigorítását. Az elmúlt években ezek az „utólagos intézkedések” számtalan működési gyakorlatot, feladat-ellátási formát, és sajnos működő civil szervezetek munkáját tették lehetetlenné.
8
2.2.2 A leggyakrabban felvállalt feladatok Civil szervezetek és az önkormányzatok között leggyakrabban valamilyen közszolgáltatási, vagy a lakókörnyezet életfeltételeinek javítását szolgáló területeken jön létre együttműködés, amely kiterjedhet az önkormányzat kötelező feladatainak ellátására (pl. szociális, egészségügy, oktatás, közművelődés), vagy az együttműködés az önként vállalt feladatellátás körét öleli fel (pl. a lakosság ellátásához kapcsolódó szolgáltatások, vidékfejlesztési programok, idegenforgalmi feladatok ellátása, foglalkoztatás stb.). Tapasztalat az, hogy az önkormányzatok többsége szívesebben köt szerződést olyan civil, vagy non-profit szervezettel, amelynek létrehozásában részt vett, így a feladatátadás „nyomon követhető”, „ellenőrizhető”, és szinte bármelyik pillanatban újra értelmezhető. Erre a legjobb forma a közhasznú alapítvány, közhasznú társaság, vagy a non-profit törvény létrejötte óta átalakult non-profit gazdasági társaság, legtöbbször non-profit kft. Leggyakrabban felvállalt feladatok: Szociális alapszolgáltatások biztosítása; Gyermek és ifjúságvédelem;
Oktatás;
Környezetvédelem;
Terület-, településfejlesztés;
Település-
üzemeltetés; Egészségügy; Sport; Foglalkoztatás; Bűnmegelőzés; A lakosság ellátásához kapcsolódó szolgáltatások. A leggyakoribb közfeladat- ellátási szerződés a szociális területhez, ezen belül is többségében a törvényben meghatározott
alapellátásokhoz
kötődik (pl. házi
segítségnyújtás,
családsegítés), további gyakori terület a gyermekjóléti-, gyermekvédelmi feladatok civil szervezetekkel való ellátása.
Ezen a területen 2004-2005 óta növekszik azoknak a
szolgáltatásoknak a száma, amely a többcélú kistérségi társulás által felvállalt feladatokhoz kötődik, ennek sajátosságait később vizsgáljuk. További jellemző tevékenységi kör a közművelődési-kulturális feladatok ellátása és a településüzemeltetés. A közművelődési-kulturális feladatok „kiszervezése” inkább kisebb településeken jellemző, a településüzemeltetés, pedig városokban. Az egészségügyi feladatok ellátása is többségében városokhoz, vagy kistérségi szintekhez köthető. Az elmúlt években megszaporodott az „alapítványi iskolák” száma, amely egyértelműen a kisiskolákat fenyegető létszámkorlát miatt alakult ki. Ezek az alapítványi iskolák az esetek
9
többségében nem helyi kezdeményezések, hanem valamilyen országos szervezetek jelenik meg a „megmentő” szerepében. A bűnmegelőzést, a közbiztonság védelmét az országosan elterjedt polgárőr-egyesületek vállalták fel. A civil szervezetek az utóbbi években mind jelentősebb szerepet vállaltak fel a munkaerőpiaci problémák kezelésében, a munkanélküliek számára szerveződő szolgáltatások működtetésében, foglalkoztatási programok megvalósításában. Ezek a szervezetek általában városokhoz, kistérségekhez köthetők, kialakulásukban illetve programjaik finanszírozásában nagy szerepet játszottak az európai uniós támogatási rendszerek. Tehát a lehetőség adott a civil szervezetek számára, ahhoz, hogy egyre több feladatot átvállaljanak az önkormányzatoktól, ennek ellenére ez a folyamat viszonylag lassúnak mondható, és időnként jellemző a visszarendeződés, különösen önkormányzati választásokat követően.
2.3 A feladatvállalást akadályozó tényezők A napi munka során számtalan olyan tényező adódik, amely akadályozza a civil feladatvállalás rendszerének kialakulását. Néhány ezek közül:
A közfeladatok ellátásának felvállalásakor a civil szervezetekre – még ha kiemelten közhasznú szervezetről is van szó- ugyanazok a szabályok érvényesek, mint a piaci szereplőkre: ilyen pl. a közbeszerzés, ÁFA szabályok, pályázat utófinanszírozása stb. Egy nem versenyhelyzetben lévő szervezet sokszor ezt a nehézséget nem tudja kezelni.
Léteznek diszkriminatív szabályok, amelyek ellenérdekeltséget teremtenek, pl. a költségvetési törvény szerint, ha az önkormányzat /társulás a szociális feladat ellátására a Szoctv. 120-122 §-a alapján kötött ellátási szerződés, vagy külön megállapodás útján végzi el a feladatot (ez a civil szektor által vállalt feladatot jelent), akkor kevesebb normatív támogatást kaphat, mintha azt többcélú kistérségi társulás által fenntartott intézmény, vagy intézményi társulás által tartják fenn. Pedig ez
10
ugyanazt a feladatellátást jelenti, mivel ugyanazok a szakmai és pénzügyi szabályok vonatkoznak rá!
Az önkormányzatok nem kívánják a feladatellátásuk vélt, vagy valós biztonságát feladni, a folytonosságra való hivatkozással nem rúgják fel a működő régi rendszert, nem kívánnak egy kialakult intézményi struktúrát lebontani.
Az önkormányzat sokszor véli úgy, hogy nem építhetők be azok a szakmai garanciák a szerződésekbe, amelyek mindenkor biztosítani képesek a megfelelő szolgáltatási minőséget.
Jellemző az önkormányzatok bizalmatlansága a civil szektor iránt, számukra nem átlátható, követhető, ellenőrizhető a civil rendszer.
Nagy hatása van a „státusz-féltés”-nek, és a „státuszpánik” jelenségnek, amely általában az önkormányzat munkatársaitól, és a szolgáltatásban dolgozóktól származik.
Csökken az önkormányzatok „irányító”, „befolyásoló” „gondoskodó” szerepe, a saját intézménnyel kialakult kapcsolatrendszert fel kell adni, és helyette újat építeni.
Nem hagyhatók figyelmen kívül a gazdasági szempontok sem, mivel általánosságban elmondható, hogy a civil szektor krónikus tőkehiánnyal küszködik.
A civil szektor nem mindig egy átgondolt ajánlatot, üzleti tervet tesz le a döntéshozók asztalára, hanem az ötletek sorozatát,
A civilek költségvetése sokszor szakmailag nem átgondolt, megalapozatlan, a vállalási árak nem tarthatók, így a fő érv, hogy a kiszervezett feladatot a civil szervezet olcsóbban látja el, tartósan nem valósul meg
Eltérő munkastílus, az eljárási rendek különbözősége, a problémák eltérő megközelítése. A feladatvállalással egy új típusú munkakapcsolat feltételeit kell megteremteni.
3. Az együttműködés előnyei és hátrányai 3.1 Az együttműködés előnyei és hátrányai önkormányzati szempontból 3.1.1 Az együttműködés előnyei A továbbiakban önkormányzati szempontból nézzük meg, hogy milyen előnyökkel jár egy olyan együttműködés, amelynek keretében az önkormányzati feladatokat egy non-profit szervezet látja el:
11
A
feladatellátás
infrastrukturális
feltételeit,
hátterét
(pl.
iroda)
nem
az
önkormányzatnak kell felvállalni (már működő szervezettel köt az önkormányzat megállapodást).
Adott pénzügyi lehetőségeken belül a szolgáltatás színvonala magasabb lehet.
Ennek a lehetőségét a külső szakértők, szakemberek rugalmas alkalmazásának lehetősége is biztosítja. (Az azonban téveszme, hogy hosszú távú, megfelelő minőségi feladatellátás - amely nem kerüli meg a közteherviselést- olcsóbban működtethető, hacsak nem a civil szervezet munkatársainak önkizsákmányolásával, ami hosszú távon elfogadhatatlan. )
A speciális szaktudást, a feladatellátáshoz szükséges szakmai ismerteket nem az önkormányzatnak kell biztosítani. A civil szférában könnyebben megoldható a részmunkaidő, a megbízási jogviszony létesítése stb.
A feladatellátáshoz kötődő „napi gondok” nem a hivatalt, és nem az önkormányzatot terhelik.
Rugalmas feladat-ellátási rendszer alakítható ki, amely gyorsabban képes a változásokra reagálni.
Nő a forrásbevonás lehetősége, mert a civil szervezet további pluszforrásokat is képes megszerezni.
Az önkormányzat költségvetésében kedvezőbb, ha a feladat ellátására szolgáltatást vásárol.
3.1.2 Az együttműködés hátrányai
Nagyon gyakori, hogy az átszervezésnek nem szakmai, hanem pénzügyi okai vannak. Az önkormányzat úgy gondolja, hogy a civil szolgáltatás olcsóbb.
A szolgáltatás léte bizonytalan. Gyakorlatilag a szolgáltató egyik napról a másikra „kivonulhat” a rendszerből, és ekkor az önkormányzatnak kell azonnal kiépíteni az új szolgáltatási rendszert.
Nehéz a feladat-ellátás garanciáit meghatározni, és érvényesíteni. Nehezen kontrollálható a feladatellátás szakmai színvonala, nehezen építhető be olyan szakmai garancia, amely mindenkor számon kérhető. Megszűnik a képviselőtestület közvetlen „utasítási” lehetősége. Az ellenőrzés a szerződésben meghatározott módszerekkel, és tartalomig terjedhet.
12
Forrásfüggés. A civil szervezetek tőke-hiánya bizonytalanná teszi a működtetést, és lehetetlenné a további pályázatok megszerzését.
A politikusokban bizalmatlanság van a civilekkel szemben. Megszűnik a politika közvetlen befolyásolási lehetősége (pl. kinevezés, bérmegállapítás, fegyelmi felelősségre vonás stb.)
A szervezet kiválasztásánál a lobby érdek elnyomhatja a szakmaiságot.
3.2 A civil feladatvállalás előnyei és hátrányai civil szempontból 3.2.1 Az együttműködés előnyei Érdemes megnézni ugyanennek a feladatvállalásnak az előnyeit és hátrányait civil szempontból is. Előny:
Lehetőség a szervezet céljainak és stratégiájának megvalósítására.
Az önfenntartáshoz szükséges stabilitás megteremtése.
Civil rendszer kiépítésével méret-hatékony intézményi struktúra alakítható ki.
Jellemző a szükségletekre való érzékenység, rugalmasság.
Szerződésben rögzített biztos feladatellátás, és biztos működtetési költség.
A hosszabb távra biztosított szerződés segíti a szervezet életben maradását, és megalapozza a szakmai fejlődését, kiszámíthatóbbá teszi a szervezet jövőjét.
Biztosított a szakmai/szakértői gárda kiépítésének lehetősége.
További forráslehetőségek bevonása (pályázatok) a civilek számára kedvezőbb.
3.2.2 Az együttműködés hátrányai A feladatellátás feladatokat és kötelezettséget jelent a szervezet számára.
Olcsóbb szolgáltatást várnak el, amely a feladatellátás minőségét ronthatja, vagy takarékossági okokból olyan megoldásokat keresnek, amely már nem törvényes.
Működésében ki van szolgáltatva az önkormányzati politikai erőviszonyoknak, lobby érdekeknek, és a választásokat követő változásoknak.
Sok a törvényi kötöttség, amelynek betartása nehezíti a rugalmas feladatellátást.
Az előre nem látható jogszabályi változások megrengethetik a feladatellátás rendszerét, vagy akár a szervezetet is.
13
A szervezet a feladatellátás elvárásait teljesítve egyre jobban elbürokratizálódik, amelynek kertében elveszítheti a legnagyobb értékét, a rugalmasságot, a változásokra való érzékenységet stb.
„Függőség” alakul ki az önkormányzattal szemben.
3.3 Az együttműködés eddigi eredményei, pozitívumai Egyre több helyen valósult már meg a civil feladatellátás, amelynek hatására nőtt a szolgáltatások színvonala, megnőtt a szolgáltatásba bevontak köre. A civil sajátosságoknak megfelelően kialakult a személyre szabott szolgáltatások rendszere, amely elsősorban a szociális, gyermekvédelem, oktatás, a foglalkoztatás, és az esélyegyenlőségi programok területén fontos szempont. Ennek az ellátásnak a másik pozitívuma, hogy általában a civilek innovatívabbak, mindig az adott problémából indulnak ki, és annak keresik a megoldását, így az alkalmazott módszerek is változatosabbak, és komplexebbek. Természetesen ez az együttműködés akkor a legsikeresebb, ha a két fél napi kapcsolatban van egymással, és az önkormányzati tudást, szabályozottságot, információt, kiegészíti a civil rugalmasság, és az egyénre szabott szolgáltatás. A civilek kapcsolat- és hálózat építő képessége, köre jól kiegészíti az önkormányzatét, és lehetővé tesz hatékony együttműködéseket és szinergiákat ott is, ahol az önkormányzat erre nem képes. Az együttműködés kölcsönös tanulási lehetőségeket teremtett a két szektor számára, amely során megismerték egymás munkastílusát, a kötöttségeket és szabályokat, a másik által elért eredményeket. Ez az együttműködés számtalan probléma megoldásához vezetett. Nem elhanyagolható szempont az sem, hogy ösztönző, és ezért pozitív verseny szituáció alakult ki a korábbi önkormányzati intézmények és a civilek által működtetett szolgáltatások között.
14
4. Új szolgáltatási rendszer: a többcélú kistérségi társulástól átvállalt feladatok ellátása 4.1 Többcélú kistérségi társulások feladatai A 65/ 2004. (IV.15.) Kormányrendelet új fejezetet nyitott a települési együttműködések területén. A statisztikai térségekben létrejöttek a többcélú kistérségi társulások, melyek legfontosabb feladata az volt, hogy az egy-egy kistérségben lévő települések vizsgálják a közszolgáltatások ellátásának módját, a társulásokhoz tartozó intézményi struktúrákat, vegyék számba a meglévő kapacitásokat, és alakítsák ki az együttműködésen alapuló szolgáltatási rendszerüket. A többcélú kistérségi társulások által felvállalt kötelező feladatok köre: oktatás, nevelés, szociális ellátás, egészségügyi ellátás, és a területfejlesztés. Ezen túl a többcélú kistérségi társulás számos önként vállalt feladatot is felvállalhatott, ezek közül néhány példa: család-, és gyermekvédelem, közművelődés, kommunális szolgáltatások, esélyegyenlőségi programok, foglalkoztatás, gazdaság-és turizmusfejlesztés, belső ellenőrzés stb.
4.2 A többcélú kistérségi társulások és a non-profit szervezetek kapcsolata Évről évre rohamosan nő a feladatellátások köre, egyre több társulás működtetet alapfokú oktatási intézményt, szervezi a házi segítségnyújtást, a gyermekjóléti szolgálatot, szociális étkeztetést, vagy közművelődési és mozgókönyvtári feladatokat lát el. Ez új kihívást jelent a társulás, az önkormányzatok, a szolgáltatók, az állampolgárok számára, amelyben felértékelődik a civil jelenlét. A többcélú kistérségi társulások és a non-profit szervezetek kapcsolata abban is új területeket nyitott, hogy ebben a keretben vált lehetővé először, hogy a kistelepülések megismerjék a civilekkel való együttműködés előnyeit. A többcélú kistérségi társulások többségében a szociális-, a gyermekvédelem, a közművelődés, az esélyegyenlőségi programok menedzselése, és a foglalkoztatás területén működnek együtt a non-profit szférával.
15
4.3 Az együttműködés területei 4.3.1 Együttműködés a szociális és gyermekvédelmi feladatok ellátásában A legsikeresebb együttműködési terület a szociális és gyermekvédelmi feladatok ellátása. Az ország számtalan olyan kistelepülésén sikerült ezzel a formával a szociális szolgáltatásokat elindítani, a szociális szolgáltató háló alapjait lerakni, ahol korábban még nem volt ellátás. A területfejlesztés területén ugyanakkor a térségi civil fórumok létrehozásával (2004. évi LXXV. Tv. a területfejlesztésről és területrendezésről) a jogalkotók „kötelezővé” tették az együttműködést. Sajnos általános tapasztalat, hogy a civil fórumok működése esetleges, és formális. A civilek nem fogalmazzák meg elég markánsan a véleményüket, részben, mert hiányzik ehhez a megfelelő szaktudásuk, a Társulási Tanácsok pedig „jól elvannak” a civilek nélkül is. 4.3.2 Együttműködés a közszolgáltatások ellátásában A többcélú kistérségi társulások feladatainak nagy részét a közszolgáltatások ellátása jelenti, amelyben a civilek részére történő feladatok átadásában két irány jellemző. Az egyik szerint a már jól működő- és tapasztalatokkal rendelkező civil szervezetet bíznak meg egy-egy feladat ellátásával. Ezek a szolgáltatások általában jól működnek, a nehézséget az adja, hogy sokszor ezek nem térségi szervezetek, hanem „kívülről” jött, általában megyei szervezetek, amelyekkel a kapcsolattartás, a napi feladatok intézése nehézkes. Egyre népszerűbb a másik irány, amely szerint a többcélú kistérségi társulás - egyszemélyes alapítóként - létrehoz egy közhasznú társaságot, akinek átadja a feladatot. Ez a valóságban nem önálló civil szervezetet jelent, hanem a feladatok olyan jellegű „kiszerveződését”, ahol a tevékenység még figyelemmel kísérhető, és befolyásolható.
4.4 Az együttműködést nehezítő tényezők Nehezíti az együttműködést, hogy a többcélú kistérségi társulások működése több ponton szabályozatlan, vagy jogszabályi hézagok miatt problémás. A többcélú kistérségi társulások munkaszervezete jelenleg tanulja a társulás működtetését, menedzselését, és ebben a hajszolt menetben háttérbe szorul a civilekkel való kapcsolattartás, a párbeszéd, a partnerségi rendszer kialakítása.
16
További gondot jelent, hogy a civilekkel történő feladatellátásra (pl. gyermekvédelmi, szociális feladatok) nem ugyanannyi normatíva jár, mint a saját feladatellátásért. Térségi szinten a civilekkel való kapcsolattartás rendkívül fontos, különösen azokon a helyeken, ahol a társuláshoz nagyobb számú település tartozik. A hagyományos működési menetben könnyen fennállhat annak a veszélye, hogy az információ elakad a társulás döntéshozóinál (polgármesterek) így a településeken élő állampolgárok még nehezebben jutnak információhoz, és messzebb kerülnek a szolgáltatásoktól. Ebben a helyzetben a civilek tudják a legfontosabb kapcsolatot biztosítani a Társulás és a térségben élő állampolgárok között. További probléma még az is, hogy a többcélú kistérségi társulások eddigi „történelme” az időhiányról, a rendszerek gyors átalakításáról, az átgondolt tervezés hiányáról szól. Ez elsősorban a kiszámíthatatlan jogszabályi változásoknak, és az előre nem tervezhető ösztönző támogatások rendszerének, és a költségvetési törvény – előre nem ismert – változásainak köszönhető. Ebben az „erőltetett menetben” kiemelten fontos a kommunikáció, a párbeszéd, a partnerség, amelyben az önkormányzatokon kívül a civil szervezetek tudják a legtöbbet vállalni, ha valós partnerség jön létre a kistérségi társulások és a civilek között! A társulások létérdeke, hogy jó kapcsolatot alakítsanak ki a térségben megtalálható civil szervezetekkel, mivel ez növelheti a kistérségi döntések elfogadottságát, ismertségét, kialakíthatja az információáramlás rendszerét, és biztosíthatja a társadalmi támogatottságot.
5. Az együttműködés tervezése, előkészítése, szerződéskötés 5.1 Stratégiai szintű tervezés 5.1.1 A stratégiai tervezés indokoltsága A hosszú távú önkormányzati, társulási és civil együttműködésnek egyik legnagyobb gátja, ha a feladatellátás ad-hoc módon történik, amelyet sokszor csak a megszerezhető támogatás elérése érdekében alakítanak ki. Ezek a hirtelen létrehozott együttműködések hordozzák magukban a legtöbb hibát, és hiányosságot. Az elmúlt években egyre jobban felértékelődik a stratégiaalkotás jelentősége, amelynek alapja a partnerségi együttműködés, a közös gondolkodás, a közös célrendszer meghatározása, és a közös cselekvési terv kialakítása.
17
A közös munkában létrehozott stratégia ösztönzően hat az önkormányzatok egymással való együttműködésére, és a szektorok közötti kapcsolatfelvételre. Az elmúlt időszakban egyre több olyan jogszabály született, amely arra készteti az önkormányzatokat, többcélú kistérségi társulásokat, hogy készítsék el a különböző ágazati koncepciókat, stratégiákat (szociális szolgáltatásszervezési koncepció, közművelődési stratégia, közoktatási stratégia és intézkedési terv, foglalkoztatási stratégia stb.). A stratégiakészítés folyamata az első lépcsője annak, hogy a tervezési munkában a civil szervezetek részt vegyenek, és olyan stratégia készüljön, amelynek megvalósításában a nonprofit szektornak helye és szerepe van. 5.1.2 A stratégiakészítés alapelvei Akkor készül jó stratégiai terv, ha a stratégiakészítés alapelveit betartjuk. Ilyen alapelv, a helyi szereplők bevonása. Ez nem tájékoztató fórumok megtartását jelenti, hanem annál többet, olyan módszerek alkalmazását, amelyben ténylegesen megfogalmazódnak a vélemények, javaslatok, és azok - lehetőség szerint - beépítésre is kerülnek a tervekbe. Ilyenek a tematikus beszélgetések sorozata, a workshopok, az érintett és érdekelt csoportok véleményének kikérése, pl. szociális kerek-asztalok működtetése. További fontos alapelv a kommunikáció a tervkészítők és a helyi véleményformálók, a helyi civil társadalom között. Ennek ma már számtalan formáját lehet használni, de a legjobban bevált, az interneten való kapcsolattartás, a tervezési dokumentumok állandó elérhetőségének biztosítása. A tervezés során alkalmazott partnerség, amely egyrészről egy horizontális partnerséget jelent, amely az adott tevékenységben érintett szereplőkkel alakítanak ki. Másrészről egy vertikális partnerséget, amely folyamatos egyeztetést jelent, az ágazatban érintett szervezetekkel (megyei, régiós szervezetek). A
stratégiakészítés
fenti
elvek
szerinti
készítése
biztosítani
képes
a
tervek
megvalósíthatóságát, és fenntarthatóságát.
18
5.2 Közszolgáltatási, közfeladat-ellátási szerződések előkészítése 5.2.1 Az előkészítési szakasz indokoltsága A stratégiai gondolkodást a tényleges működés előkészítése követi. A közfeladat-ellátási szerződések megkötése előtt mindkét szereplőnek (önkormányzat civil szervezet) számtalan feladatot kell elvégeznie. Ez az előkészítési szakasz általában hosszú folyamat, különösen akkor, ha annak semmilyen előélete nem volt. Ennek ellenére általában a szerződéskötés egy gyors egyeztetést követően jön létre, amely önmagában hordozza az átgondolatlanság, a feltételek rossz meghatározásának, a finanszírozási problémák felmerülésének veszélyét. Ezért a szerződések megkötése előtt - mindkét félnek- tanácsos az alábbi előkészítő munkákat elvégezni: 1. Az adott ágazatra vonatkozó helyzet/ állapot/stratégia/fejlesztési irányok – európai uniós gyakorlat és hazai jó példák megismerése. Ebben a legtöbb segítséget a következő dokumentumok adják: koncepció/stratégia megismerése, az előző év szakmai terve, feladatmutatói, éves beszámoló. 2. Az ágazat finanszírozási lehetőségei: költségvetési törvény, önkormányzat előző évi költségvetése, költségvetés koncepciója. Az egyéb forrásbevonás lehetőségeinek megismerése (pályázatok, támogatások) 3. Annak az intézménynek a megismerése, amely eddig a feladatot ellátta. Helyszínen való tájékozódás, szakmai megbeszélések, működési engedély, szakmai program, infrastrukturális feltételek megismerése stb. 4. A szakmai háttér megismerése. Jogszabályi kötöttségek, szakmai kapacitások stb. 5.2.2 Feladat-ellátási szerződés feltételei önkormányzati oldalról 1. Előzetes elemzések készítése a feladatátszervezés szakmai feltételeiről, és finanszírozási lehetőségeiről. 2. A képviselőtestület/Társulási Tanács előzetes döntése arról, hogy milyen feladat ellátására kíván szerződést kötni. 3. Alkalmas szervezet kiválasztása, figyelembe véve a közbeszerzés szabályait. Az alkalmas szervezet kiválasztásában segít, ha a szervezet részletes szakmai koncepciót ad a feladat működtetésére (szakmai, szervezeti, finanszírozási).
19
Fontos tudni, hogy megállapodás keretében vállalt feladatot csak az a szervezet láthat el, amelynek alapító okiratában a céljai és tevékenysége között szerepel a vállalt feladat, illetve működési engedéllyel rendelkezik.
A vizsgálat külön szempontja lehet, hogy az adott szervezet rendelkezik-e közhasznú, vagy kiemelten közhasznú státusszal.
Meg kell ismerni az adott szervezet szakmai felkészültségét, szervezeti felépítését, az adott területen szerzett tapasztalatokat.
Információt kell kérni a szervezet pénzügyi stabilitására, a kötelezettségvállalásiés felelősségvállalási rendjére, a köztartozások állapotára vonatkozóan.(A szervezetnek igazolni kell, hogy nincsenek köztartozásai.)
4. Az egyeztetések elvégzése, az ellátási szerződés megfogalmazása. Az egyeztetésnek ki kell térni a feladat pontos meghatározására, a szakmai feltételekre, a finanszírozás rendjére, az ellenőrzés rendszerére. 5. Döntés a feladat átadásáról. Szerződéskötés.
5.2.3 Feladat-ellátási szerződés feltételei civil oldalról 1. A szervezet alapító okiratának felülvizsgálata (szerepel-e a tevékenységek körében a tervezett feladat). 2. A vonatkozó jogszabályok átnézése, a rendelkezésre álló kapacitások számbavétele (infrastruktúra, humán, szakmai,). 3. Szakmai, finanszírozási terv készítése. 4. A szervezet vezető szervének döntése a feladat felvállalásáról (közgyűlés, elnökség, kuratórium stb.). 5. A tervezett cselekvési terv és ütemterv összeállítása. 6. Szerződéskötés.
5.3 Az ellátási szerződés tartalmi elemei Ellátási szerződés tartalma (alapul véve a szociális területre vonatkozó „ellátási szerződésnek” a Szoctv. 120-122 §-ában szabályozott kötelező előírásait) A civil szervezetek részvétele a közfeladatok ellátásában ma még számos jogi, gazdálkodási, államháztartási, közigazgatási akadályba ütközik, ezért a szerződések általában keret jellegűek, amely még hagy működési mozgásterületet.
20
Az ellátási szerződés megkötésénél célszerű figyelembe venni az alábbiakat: (minta a szerződés tartalmára) 1. Szerződő felek neve, címe. 2. Kapcsolattartó neve, elérhetősége. 3. Jogi hivatkozás, amely alapján a szolgáltatási szerződés létrejött. 4. Az ellátandó tevékenység egyértelmű megnevezése. 5. A feladatellátás helye, körülményei. 6. A szakmai követelmények meghatározása. 7. Mennyiségi feltételek meghatározása. 8. Finanszírozás feltételei (honnét, milyen támogatás, mikor). 9. Minőségi követelmények. 10. A teljesítés időbeni feltételei. 11. Az egyeztetés, beszámolás, az ellenőrzés feltételei és módszere. 12. Panaszos ügyek kivizsgálásának módja. 13. Szerződésszegés következményei, felmondás feltételei. 14. Egyéb garanciák. 15. Hitelesítések.
Összegzés Az önkormányzatoknak tartósan szüksége van a civil szektor erőforrásaira, tudására, helyismeretére, és elkötelezettségére. Egyre többen vállalkoznak a feladat „kiszervezésére”, igaz legtöbbször csak abban az esetben, ha ez az önkormányzat számára egyértelmű pénzügyi megtakarítást jelent. A non-profit szervezetek professzionalizálódása, fejlődése növeli a feladatok vállalásának esélyét, habár ezeknek a feladatoknak az ellátására ma még csak kevés szervezet képes, mivel a non-profit szervezetek többsége még nem rendelkezik megfelelő infrastrukturális háttérrel, stabil szakmai bázissal, megfelelő tőkealappal, és feladat-ellátási tapasztalattal. Az önkormányzatok és a civil szféra közötti kapcsolatok alakulása jó irányba halad. Azonban a formalitást felváltó tényleges és eredményes együttműködések érdekében még mindkét partnernek van mit tanulnia, amely a következő évek kihívása lesz.
21
