Miskolci Egyetem Állam- és Jogtudományi kar Alkotmányjogi Tanszék
AZ ÖNKORMÁNYZATI RENDELETALKOTÁS ELMÉLETI ÉS GYAKORLATI KÉRDÉSEI, KÜLÖNÖS TEKINTETTEL SZERENCS VÁROS RENDELETALKOTÁSÁRA
Készítette: Tóth Anett
Konzulens: Dr. Panyi Béla Címzetes egyetemi docens MISKOLC 2014
University of Miskolc Faculty of Law Department of Constitutional Law
THEORETICAL AND PRACTICAL ISSUES OF GOVERMENTAL REGULATION, ESPECIALLY FOCUSING THE CITY OF SZERENCS
Consultant: Dr. Panyi Béla Honorary Associate Professor
Author: Tóth Anett
MISKOLC 2014
Tartalomjegyzék 1.
BEVEZETÉS ............................................................................................................. 4
2.
A HELYI JOGALKOTÁS TÖRTÉNETISÉGE ....................................................... 5 2.1.
A helyi jogalkotás 1945-ig ................................................................................. 5
2.2.
A helyi jogalkotás a tanácsrendszer keretei között ............................................ 7
2.3.
Változások a rendszerváltás után ..................................................................... 11
3. AZ ÖNKORMÁNYZATI RENDELETALKOTÁS HATÁLYOS SZABÁLYOZÁSA ......................................................................................................... 12
4.
3.1.
Az önkormányzati rendelet elhelyezkedése a jogforrási hierarchiában ........... 12
3.2.
A helyi önkormányzat rendelete ...................................................................... 13
3.3.
A közjogi szervezetszabályozó eszközök szerepe a helyi jogalkotásban ........ 14
3.4.
A helyi jogalkotás a gyakorlatban .................................................................... 15
3.5.
A helyi önkormányzatok törvényességi felügyelete ........................................ 18
3.6.
A helyi önkormányzatok feladatkörei .............................................................. 24
SZERENCS VÁROS RENDELETALKOTÁSA ................................................... 25 4.1.
A származékos jogalkotás Szerencsen ............................................................. 25
4.2.
Eredeti jogalkotói hatáskörben alkotott rendeletek Szerencsen ....................... 30
4.3.
A jogalkotás gyakorlata Szerencsen................................................................. 31
5.
A HELYI JOGALKOTÁS JELENTŐSÉGE .......................................................... 34
6.
ÖSSZEFOGLALÁS ................................................................................................ 35
BEVEZETÉS
1.
Dolgozatomban a helyi jogalkotással foglalkozom. A témaválasztásom fő oka az volt,
hogy fontosnak
tartom
a
helyi
önkormányzatok
szerepét
a
magyar
államszervezetben, ill. az általam végzett igazgatásszervezői szakhoz is szorosan kapcsolódik. Időrendi sorrendben haladva mutatom be az egyes témaköröket. A fejezetek elején is összefoglalom egy-két mondatban, hogy mivel találkozik az olvasó, miért fontos a tárgykört kiemelnünk. Először a helyi jogalkotás történetét ismertetem, mert azt gondolom, hogy a későbbi szabályozás megértésének egyik fontos pillére ez. Következő lépésként leírom a helyi jogalkotás elméletét és gyakorlatát is. Ahogyan azt észre fogja venni a kedves olvasó is, inkább a gyakorlati oldalról közelítem meg a témát, természetesen mindig a hatályos szabályozás ismertetése mellett. A jogalkotási tárgyak tekintetében pedig egy konkrét példán keresztül írom le a leggyakoribb szabályozási tárgyakat: szülővárosom rendeletalkotását mutatom be röviden. A történelem, a jelenlegi szabályok és a gyakorlat ismertetése után pedig az utolsó fejezetben térek ki azon vélemény leírására, amely a dolgozat megalkotása során fogalmazódott meg bennem a témát illetően. A bevezetés által adott lehetőséget kihasználva szeretném megköszönni konzulensem, dr. Panyi Béla segítő munkáját, dr. Sável Katalin Szerencs város aljegyzőjének segítségét, a szerencsi önkormányzati hivatal dolgozóinak kedvességét, valamint a családom tanácsait, végtelen türelmét és odaadását.
4
2.
A HELYI JOGALKOTÁS TÖRTÉNETISÉGE1
2.1. A helyi jogalkotás 1945-ig A statútum-alkotás első általános szabályozását Werbőczy István végezte el Hármaskönyvében (1514). Az ezt megelőző időszak szabályozatlanságának egyik bizonyítéka, hogy még a helyi önkormányzatok által alkotott jogszabályok elnevezése sem volt egységes: végzésnek, kistörvénynek, különrendelésnek, törvényszerű szabásnak is nevezeték a különböző jogtudósok. A Tripartitum a következőkben határozta meg a statútum-alkotás szabályait: A statútum megalkotásának feltétele a joghatóság. „Isteni és emberi jogot” nem sérthetnek, az országos joggal ellentétesek nem lehetnek. A nép többségével, annak „józanabb és előkelőbb” részével kell meghozni a szabályokat. Meghatározza a statútumok területi és személyi hatályát is. Hiányossága, hogy nem szól arról, melyik testület bocsátja ki a statútumokat, ill. annak meghozatali eljárását sem taglalja. A magyar városi jog a feudalizmus korában áttekinthetetlen, anakronisztikus és partikuláris volt. A XVII-XVIII. században az abszolutizmus eredményeként a helyi jogalkotás egyre jelentéktelenebb életviszonyokra terjedt ki, a szabályrendeleteket az uralkodónak és a kormányszerveknek jóvá kellett hagyniuk. A XVIII-XIX. században a városok helyi jogalkotásának eredményei a statútumok, tanácsi normatív határozatok és a szolgálati instrukciók voltak. A városi jog mellett megjelent a tartományi önkormányzatok jogalkotása, ill. az ún. „falutörvények” is. A XVIII. és XIX. század fordulóján több reformkísérletet is tettek a városi jog modernizálására, de csak a reformkorban születtek meg az első korszerű statútumok. A szabadságharc újabb lökést adott a városi jog kodifikálásának: megszületett az 1848. évi XXIII. törvénycikk a szabad királyi városokról, ami azonban csak egy keretjogszabály volt. Említést érdemelnek az 1870. évi törvények is. A szabályrendelet-alkotás első részletes szabályozását a köztörvényhatóságok rendezéséről szóló 1870. évi XLII. törvénycikk tartalmazta. Ez kimondja, hogy a szabályrendelet-alkotási jog a törvényhatóság önkormányzati jogából fakad. Meghatározza a statútum-alkotás jogi korlátait is, ami nem más, mint az önkormányzat hatásköre, ill. „a szabályrendeletek a törvénnyel, s a kormánynak hatályban levő szabályrendeleteivel nem ellenkezhetnek, a 1
A fejezet Fábián Adrián: Az önkormányzati jogalkotás fejlődése és fejlesztési lehetőségei, Dialóg Campus Kiadó, 2008, II. fejezete (36-55. oldala) alapján készült.
5
községek (faluk, mezővárosok) önkormányzati jogait nem sérthetik, és csak a szabályszerű
kihirdetéstől
számítandó
30
nap
után
hajtathatnak
végre.”2
A községek jogalkotási jogát elsőként az 1871. évi XVIII. törvénycikk a községek rendezéséről ismerte el. A község statútuma a jogszabályi hierarchia legalsó fokán állt: „A község szabályrendelete a törvénnyel, a kormány és törvényhatóság hatályban levő szabályrendeleteivel nem ellenkezhetik; a törvényhatósághoz azonnal fölterjesztendő, és csak ennek nyilvános vagy hallgatólagos jóváhagyása után hajtathatik végre.”3 Nemcsak a törvényeket, hanem a törvényhatóság rendeleteit is végre kellett hajtania adott esetben. Az 1886. évi törvények újraszabályozták mind a törvényhatóságok, mind a községek jogállását. A törvényhatóságokról szóló 1886. évi XXI. törvénycikkben megjelenik a kormány jelentős befolyása: az illetékes miniszter a statútumot bemutatási záradékkal látta el, csak ezután volt kihirdethető. Egyed István a törvényhatósági jogalkotás tárgyköreit három nagy csoportra osztotta. Ügyek, amelyeket törvény vagy kormányrendelet kötelezően a törvényhatóság jogalkotási hatáskörébe utalt; amelyek törvény, kormányrendelet vagy a „megállapodott gyakorlat” alapján a törvényhatóságok jogalkotási hatáskörébe tartoznak; amelyeket a törvényhozás vagy a kormány nem szabályoz,
ill.
törvényhatósági
jogkörbe
sem
utalta,
így
a
törvényhatóság
szabályozhatja.4 A községekről szóló 1886. évi XXII. törvénycikk 28.§-a kimondta, hogy „ha bármely alkalommal bebizonyulna, hogy a szabályrendelet a törvénnyel ellenkezik, vagy rendeltetésének meg nem felel, bármikor megsemmisíthető; utóbbi esetben azonban az illető község előzetesen meghallgatandó.” Ez is bizonyítja, hogy a községek szabályrendelet-alkotási jogát az említett törvénycikk tovább korlátozta. A szabályrendelet-alkotási jog a törvényhatósági bizottságot és a községi képviselő-testületet illette meg. Törvényhatóságok esetében a statútum-alkotási eljárást rendszerint a törvényhatósági tisztviselők kezdeményezték. Kezdeményező lehetett még a kormány, a közigazgatási bizottság és a rendőrség helyi képviselője is. 5 A javaslatot az állandó bizottmány készítette elő, egyes javaslatok esetén a törvény más hatóság meghallgatását is előírhatta. A községi szabályrendeletek kezdeményezője felsőbb
2
1870. évi XLII. tc. 5. § 1871. évi XVIII. tc. 29. § 4 Egyed István: A vármegyei önkormányzat, Budapest, 1929, 227. o. 5 Egyed István: uo. 230. o. 3
6
hatóság, községi elöljáróság és képviselő-testületi tag lehetett. A tervezet előkészítője a jegyző, város esetében a polgármester volt. A szabályrendelettel szemben fennállt a „szabatos és világos” megfogalmazás követelménye, ha ennek nem felelt meg, a szabályalkotást a következő ülésre halaszthatták. A szabályrendelet megalkotásának utolsó lépése a közszemlére tétel (kihirdetés) volt. A gyakorlatban kialakult a szabályrendeletek miniszter általi célszerűségi felülvizsgálata, bár ezt törvény nem mondta ki. A törvényhatóságok pedig a községi szabályrendeleteket vizsgálhatták felül, szintén célszerűségi szempontból, de erről az 1886-os községi törvény rendelkezett. A kihágási szabályrendeletek felülvizsgálatának szabályait a kihágásokról szóló magyar büntetőtörvénykönyv szabályozta, amely illetékesként a belügyminisztert jelölte meg. A közigazgatási eljárás egyszerűsítéséről szóló 1901. évi XX. törvénycikk már rendelkezett a vármegyei szabályrendeletek kihirdetéséről: kimondja, hogy a vármegyében hivatalos lapot kell létesíteni, a határozatokat és szabályrendeleteket ebben kell közzé tenni, így azok a lap megjelenését követő 8. napon kihirdetettnek tekintendők.6 A magyar királyi közigazgatási bíróság hatáskörének kiterjesztéséről szóló 1907. évi LX. törvénycikk pedig közigazgatási bírói védelem alá helyezte a törvényhatóságok szabályrendelet-alkotási jogát. Kimondja, hogy ha a kormány vagy annak bármely közege olyan a törvényhatóságra nézve sérelmes rendeletet, határozatot vagy intézkedést hoz, amely a törvényhatóság (vagy annak szerveinek, közegeinek) hatáskörét
sérti,
„a
törvényhatósággal
szemben
valamely
hatósági
jogot
törvényellenesen gyakorol, törvényt vagy más törvényes szabályt sért”, akkor közigazgatási bíróság előtti eljárásnak van helye.7
2.2. A helyi jogalkotás a tanácsrendszer keretei között „A Tanácsköztársaság (1919) alatt létrehozott tanácsok hatáskörükben általános érvényű rendeleteket alkothattak, amelyeket azonnal be kellett mutatni a közvetlen felettes tanácsnak, a kerületi (megyei) és városi szabályrendeleteket pedig a kormányzótanácsnak. A tanácsok szabályrendeletei nem ellenkezhettek a fölöttes tanácsok, a kormányzótanács és a népbiztosságok rendeleteivel.” A rendeleteket
6
1901. évi XX. tc.33. § 1907. évi LX. törvénycikk 1. §
7
7
jellemzően hirdetményként jelentették meg, leginkább parancsoló (rendészeti) jellegűek voltak.8 Megemlítendő még az 14/1945. M. E. rendelet, valamint a 1030/1945. M. E. rendelet, amelyek célja a közigazgatás megreformálása volt.9 Egyik fontos megvalósult reformjuk, hogy eltörölték a virilizmust (korábban a törvényhatósági bizottságok és a képviselő-testületek felét a legtöbb adót fizető személyek tették ki). Az 1949. évi XX. törvény, az Alkotmány szintén tartalmazott rendelkezéséket az államhatalom helyi szerveivel, annak jogalkotásával kapcsolatban. A szabályozás lényegében nem változott: a helyi rendeletek a jogszabályi hierarchia alján állnak, helyben szokásos módon kell kihirdetni, ill. megmaradt a tanácsok alá-fölé rendeltségi viszonya is. Az Alkotmány is kimondja, hogy „a helyi tanácsokra és végrehajtó bizottságokra vonatkozó részletes szabályokat külön törvény állapítja meg”.10 Ilyen törvény volt a tanácsokról szóló 1950. évi I. törvény, az ún. első tanácstörvény. Ez alapján a helyi tanács működési területén szabályrendeletet alkothat „állandóbb jellegű szabályozást igénylő jelentős kérdésben”. A helyi jogalkotás elsődleges funkciójaként törvény vagy felsőbb rendelet végrehajtását jelöli meg. A szabályrendelet alkotásának korlátja, hogy nem lehet ellentétes törvénnyel, törvényerejű rendelettel, Minisztertanács és miniszterek rendeletével, felsőbb tanácsok szabályrendeleteivel. A Népköztársaság Elnöki Tanácsa, a Minisztertanács vagy felsőbb helyi tanács megváltoztathatta vagy megsemmisíthette a helyi tanács minden olyan szabályrendeletét, határozatát vagy intézkedését, amely Alkotmányba, alkotmányosan hozott jogszabályba ütközött, vagy „sérti a dolgozó nép érdekeit”.11 Belátható, hogy az utóbb alkalmazott fordulat elég tágan van megfogalmazva, ide szinte bármi sorolható. A törvény meghatározta a szabályrendeletalkotási eljárás formai követelményeit is. A szabályrendeletet a kihirdetés előtt jóváhagyás végett meg kellett küldeni a végrehajtó bizottságnak, a megyei szabályrendeleteket pedig a Minisztertanácsnak, akiknek 15 nap állt rendelkezésükre, hogy nyilatkozzanak a rendelettel kapcsolatban. Ha ezt nem tették meg, a rendeletet jóváhagyottnak kellett tekinteni és helyben szokásos módon kihirdetni. A kihirdetett 8
Fábián Adrián: uo. 44. o. B. Blickle Ilona: A tanácsrendszer létrehozása és a tanácsok kezdeti tevékenysége Veszprém megyében (1950 - 1954), A Veszprém megyei múzeumok közleményei, 3. sz. http://epa.oszk.hu/01600/01610/00003/pdf/vmm_03_1965_15_bblickle.pdf (letöltés dátuma: 2014. 03. 02.) 10 1949. évi XX. tv. 35. § 11 1949. évi XX. tv. 55§ 9
8
szabályrendeletet haladéktalanul meg kellett küldeni az illetékes miniszternek, felsőbb végrehajtó bizottságnak, megyei szabályrendelet esetén a Minisztertanácsnak. A törvény a végrehajtó bizottságnak is biztosította a szabályrendelet-alkotási jogot. A tanács nevében hozta a rendeleteket, amiket a tanács ülésén be kellett mutatnia. A helyhatóságok 1945 és 1950 között jellemző szabályrendelet-alkotási passzivitása ebben az időszakban sem javult, aminek több oka is lehetett: A rendeletalkotási kedv főleg az általános politikai helyzettől, a tanácsoknak biztosított jogkörtől és önállóságtól függött. A túlzott centralizáció miatt kevés olyan szabályozási terület volt, ami a helyi szabályozást igényelte volna. A bonyolult rendeleti forma helyett egyszerűbbnek bizonyult határozattal dönteni a jogszabályok végrehajtásáról. Az 1954. évi X. törvényben, az ún. második tanácstörvényben jelent meg a „tanácsrendelet” terminológia először. A törvény alapján a tanács feladatkörében rendeleteket és határozatot alkothat, amelyek nem lehetnek ellentétesek felsőbb államhatalmi és államigazgatási szervek jogszabályával. Szintén tartalmazza, hogy a tanács az alárendelt tanács Alkotmányba vagy egyéb jogszabályba ütköző határozatát és rendeletét megsemmisítheti, ill. megváltoztathatja. Különbség az első tanácstörvényhez képest, hogy nem emeli ki a rendeletalkotás végrehajtó szerepét. A rendelet érvényességét sem kötötte a felettes szerv jóváhagyásához. Meghatározza, hogy a lakosság jogait és kötelezettségeit érintő magatartási szabályt csak rendelet tartalmazhatja. Bevezeti, hogy a tanácsrendelet megsértőit, szabálysértés miatt bírsággal lehet sújtani, amelynek szabályait már külön jogszabály határozza meg. A végrehajtó bizottságtól megvonta a rendeletalkotási jogkört. Innentől kezdve főleg a „nyitva hagyott kérdések helyi kibontására alkottak helyi rendeletet”12, nem pedig a jogszabályok végrehajtására. Azonban ez a tanácstörvény sem rendezett számos kérdést: milyen esetekben alkosson a megyei, járási, városi és községi tanács rendeletet? Ki kezdeményezheti a rendeletalkotási eljárást? Nem szól a tanácsrendeletet módosító eljárásról sem. Nem utal a jogszabályok tartalmi követelményeire, a jogszabályalkotó hatáskörére. Természetesen a nyitva maradt eljárási kérdésekben is kialakult a gyakorlat, hiszen egyébként nem működhetett volna a helyi jogalkotás. A kezdeményező jellemzően bármely szerv lehetett. A nem tanácsi szervek indítványukat a végrehajtó bizottságnál terjesztették elő, amely mérlegelési jogkörrel rendelkezett, így dönthetett az indítvány elfogadása és elutasítása mellett is. A javaslatot és az ütemtervet
12
Fábián Adrián: uo. 50. o.
9
ezután az illetékes állandó bizottságnak küldték meg, amely döntött a lakosság, szakember vagy szakigazgatási szerv esetleges bevonásáról. A rendelettervezetet megküldték a tanács tagjainak, ami később a tanácsülésen került napirendre. A módosító eljárás pedig mindenben megegyezett az eredeti eljárás menetével. 1955-ben került sor a tanácsrendeletek központi felülvizsgálatára, amely alapján a Népköztársaság Elnöki Tanácsa (NET) értékelte a helyi szervek rendeletalkotó tevékenységét. Ennek eredményeként a NET előírta, hogy a minisztériumok és az országos hatáskörű szervek készítsenek tanácsrendelet-mintákat a saját jogterületükön. 1968-ban ismét felülvizsgálták a tanácsrendelteket, amely alapján a NET immáron a tanácsrendeletek nyilvántartását rendelte el. A tanácsokról szóló 1971. évi I. törvény, az ún. harmadik tanácstörvény helyi jogalkotással
foglalkozó
része
szinte
megismétli
a
második
tanácstörvény
rendelkezéseit. Egyedüli kivétel, hogy a végrehajtó bizottsághoz, ill. Minisztertanácshoz felterjesztett rendeletet nem tizenöt, hanem harminc napon belül lehet kihirdetni.13 Fontos megemlíteni ezen törvény végrehajtási rendeletét (11/1971. (III. 31.) Kormányrendelet) is, amely kimondta, hogy „a tanácsrendelet-tervezetek előkészítése során az illetékes ügyészségtől, továbbá az illetékes fővárosi, megyei szakigazgatási szervtől, fővárosi és megyei tanácsrendelet-tervezetről az illetékes minisztertől véleményt kell kérni”.14 Tanácsrendeletet két esetben lehetett alkotni: felsőbb jogszabály végrehajtása érdekében (amit maga a jogszabály elő is írt), valamint ha felsőbb jogszabály ezt nem rendelte el, viszont a helyi társadalmi viszonyok indokolták. Probléma volt, hogy ez a tanácstörvény, ill. ennek végrehajtási rendelete sem rendezte a végrehajtó bizottságok szabályozó tevékenységét, csak annyit mondott ki, hogy a végrehajtó bizottságok határozata „jogszabály jellegű”, a működési területén mindenkire nézve kötelező, valamint helyben szokásos módon kell kihirdetni, ahogyan a tanácsrendeleteket is. Emellett kimondta, hogy magatartási szabályokat csak tanácsrendelet állapíthat meg.15 A tanácsrendszer végére 17000 helyi rendelet volt hatályban, amelyek kb. 170 féle tárgykört szabályoztak, amelyek közül azonban 70-80-at csak néhány tanács szabályozott. A korszakban a központi kormányzat szerint a helyi döntéshozatal szerepe a központi intézkedések végrehajtása volt. Elmondható, hogy emiatt nem használták ki
13
1971. évi I. tv. 34. § (3) bek. Fábián Adrián: uo. 53. o. 15 11/1971. (III. 31.) Kormányrendelet (Vhr.) 32. § (1) - (2) bek. 14
10
megfelelően a helyi jogalkotás nyújtotta lehetőségeket, háttérbe szorultak a helyi érdekek.
2.3. Változások a rendszerváltás után A rendszerváltás eredményeként egy teljesen új igazgatási rendszer jött létre, az 1586 tanácsot 3093 települési önkormányzat váltotta fel, amelyeknek legeslegfontosabb jellemzője az autonómia.16 „A helyi közösségek önállósághoz jutottak, megkapták azt az alkotmányos alapjogot, hogy a helyi közügyeket – törvényi keretek között – önállóan szabályozzák és igazgassák.” Az autonómia eredménye, hogy a települési érdekek érvényesülhetnek, az önkormányzatok önállóan láthatják el feladat- és hatáskörüket, mindezekhez pedig gazdasági önállóság is társul.17Az önkormányzatokat a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.), a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény és az Alkotmány szabályozta ebben az időszakban. Részletesebben már csak az Alkotmány helyi jogalkotásra vonatkozó szabályait tárgyalnám, és így eljutunk a jelenleg hatályos rendszerhez. Az alapvető rendelkezéseket az Alkotmány tartalmazta, amely a helyi önkormányzatokat külön fejezetben szabályozta. Alkotmányos alapjogként rögzíti, hogy „a helyi képviselőtestület önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül”, ill. hogy „a helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal”.18 Ezen keretek között fejlődött tovább és alakult ki a ma hatályos önkormányzati jogalkotás, annak szabályozása.
16
Önkormányzati rendszerünk másfél évtizede, Jogi fórum, http://www.jogiforum.hu/hirek/13395 (letöltés dátuma: 2014. 03. 04.) 17 Fábián Adrián: uo. 57. o. 18 1949. évi XX. tv. 44/A. § (1) – (2)
11
3.
AZ ÖNKORMÁNYZATI RENDELETALKOTÁS HATÁLYOS SZABÁLYOZÁSA
A hatályos szabályokat az Alaptörvény, a 2010. évi CXXX. törvény a jogalkotásról (Jat.) és a 2011. évi CLXXXIX. törvény Magyarország helyi önkormányzatairól (Mötv.) tartalmazza, valamint az utóbbit egészíti ki némileg a már hatályon kívül helyezett 1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról (Ötv.)
3.1. Az önkormányzati rendelet elhelyezkedése a jogforrási hierarchiában A hatályos szabályok megértéséhez elsőként fontos megvizsgálnunk az önkormányzati rendeletek jogforrási hierarchiában való elhelyezkedését. Hogy ezt megtehessük, szükséges megvizsgálnunk két alapfogalmat: a ’jogrendszer’ és ’jogforrás’ fogalmakat, ezekből tudjuk levezetni a többi megállapítást. A jogrendszer nem más, mint adott államban, adott időpontban hatályban lévő jogi normáinak összessége. A jogforrás alkotmányjogi értelemben egyrészt jelentheti a jog megjelenési formáját (pl. törvény, rendelet, határozat, utasítás), másrészt jelentheti a jogalkotó szervet is (pl. Kormány, miniszter). Ez alapján beszélhetünk belső vagy külső jogforrásokról. Magyarországon a jogforrások két nagy csoportját különböztetjük meg: a túlnyomó részét alkotják a jogszabályok (kb. négyötöde a jogforrásoknak), ill. beszélhetünk közjogi szervezetszabályozó eszközökről is, amelyek közé a normatív határozatok és utasítások tartoznak.
„Ezek a jogforrások Magyarországon, mint a
kontinentális jogcsaládba tartozó magyar jogrendszer keretében zárt rendszert alkotnak és hierarchikus rendbe rendeződnek. A hierarchia alapját minden esetben az anyagi vagy belső jogforrás – tehát a jogalkotó szerv vagy személy – államszervezetben elfoglalt helye adja, határozza meg.”19 A hierarchia lényege, hogy az alacsonyabb szinten álló jogszabály nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal. Tehát a jogforrás megalkotásánál tartalmi követelményként érvényesíteni kell, hogy magasabb szinten álló jogforrás tartalmával ellentétes ne legyen, mert ez a jogforrás érvénytelenségéhez vezet. Ennek a jogforrási rendszernek a legalacsonyabb szintjén áll a helyi önkormányzat rendelete, amely így más jogszabállyal ellentétes nem lehet.20 19
Nemzeti Közszolgálati Egyetem: Általános közigazgatási ismeretek II. modul: Jogalkotási és jogalkalmazási ismeretek (Dr. Gyergyák Ferenc, Dr. Bende-Szabó Gábor) 10. o., Budapest, 2013, letöltve: http://vtki.uninke.hu/downloads/szv/ujanyagok_2013_08/kotelezo/altalanos_kozigazgatasi_ismeretek_2_modul_jogalk ojoga_es_jogalkalmazasi_ismeretek_2013_07_15_print.pdf (letöltés dátuma: 2014. 03. 06.) 20 Magyarország Alaptörvénye 32. cikk (3) bek.
12
Emellett meg kell említenünk, hogy nincs különbség a területi és a helyi önkormányzatok között, így a jogforrási hierarchiában a helyi önkormányzat képviselőtestülete és a területi önkormányzat közgyűlése által kiadott rendelet között sincsen aláfölé rendeltségi viszony. „Tartalmi szempontból figyelembe kell venni az európai közösségi jog, uniós jogi aktusok által biztosított mozgásteret, vagyis a nemzeti hatáskörbe tartozó szabályozási tárgykör keretein belül kell maradni.” Ha ebből a szempontból vizsgáljuk, szintén származékos jogalkotásra kerül sor, hiszen a nemzeti szabályozás közvetíti a helyi önkormányzatok felé az osztott és a kizárólagos nemzeti hatásköröket. Ha jó a felhatalmazás, akkor nem következik be jogalkotási zavar a szubnacionális jogalkotásban.21
3.2. A helyi önkormányzat rendelete Az önkormányzat rendeletalkotási jogát az Alkotmány, mint alapjogot sorolta fel. Az Alaptörvény is tartalmazza az erre vonatkozó rendelkezést: „a helyi önkormányzat a helyi közügyek intézése körében törvény keretei között rendeletet alkot, határozatot hoz, önállóan igazgat”.22 A Helyi Önkormányzatok Európai Chartája a helyi önkormányzás fogalmát akként határozza meg, hogy a helyi önkormányzás a helyi önkormányzatok azon joga és képessége, hogy a közügyek lényegi részét (jogszabályi keretek között) saját hatáskörükben szabályozzák és igazgassák, amelyet a helyi lakosság érdekében tesznek.23 Tehát ez is kimondja az önkormányzatok szabályozási jogát a helyi közügyekben. Helyi közügy a lakosság közszolgáltatásokkal való ellátása, a közhatalom önkormányzati típusú gyakorlása és az ezekhez szükséges szervezeti, személyi, anyagi feltételek biztosítása. A helyi önkormányzatok feladat- és hatásköreit a képviselő-testület gyakorolja,24 tehát a jogalkotást is a képviselő-testület végzi. A helyi önkormányzat eredeti vagy származékos jogalkotói hatáskörben alkothat rendeletet. Eredeti jogalkotásról beszélünk, amikor a helyi önkormányzat magasabb szintű jogszabály által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésre hoz rendeletet. Származékos a helyi képviselő-testület jogalkotása, ha a törvényben kapott felhatalmazás alapján alkotja meg a rendeletet. Ilyenkor alkalmazni kell a jogalkotási 21
Tóth Judit: Jogalkotástan. Egyetemi jegyzet, 133. o. Szegedi Tudományegyetem, ÁJTK, 2013. letöltve: www.juris.u-szeged.hu/download.php?docID=26711 (letöltés dátuma: 2013. 03. 10.) 22 Magyarország Alaptörvénye 32. cikk (1) bek. 23 Helyi Önkormányzatok Európai Chartája 3. cikk 1. pont 24 Magyarország Alaptörvénye 33. cikk (1) bek.
13
törvény felhatalmazásra vonatkozó rendelkezéseit, meg kell jelölni a felhatalmazás jogosultját, tárgyát, annak kereteit. A felhatalmazás jogosultja további felhatalmazást másnak jogszabály alkotására nem adhat. Kijelenhetjük, hogy felhatalmazás esetében a törvény jogalkotási kötelezettséget ír elő, mivel kimondja, hogy a jogszabály megalkotása ilyenkor kötelező, kivéve, ha a felhatalmazást adó jogszabályból más nem következik.25A gyakorlatban inkább az eredeti jogalkotói hatáskörrel kapcsolatban merül fel több probléma, mivel itt nincsenek olyan pontos keretek kijelölve, mint egy felhatalmazásra létrejött rendelet esetében. Erre vonatkozóan az Alkotmánybíróság kimondta, hogy egy önkormányzati rendelet nem alkotmányellenes amiatt, hogy tárgyára nézve nincs kifejezett törvényi felhatalmazás. A rendeletalkotás joga ilyenkor az Alkotmányból, napjainkban már az Alaptörvényből származik: helyi közügy esetében a képviselő-testület saját jogkörében jogosult mind országos szabályozást kiegészítő, mind pedig elsődleges szabályozásra is.26 A helyi önkormányzat rendeletének vizsgálata során szükséges beszélnünk, annak hatályáról is. A hatályosság az érvényességgel szemben nem csak azt jelenti, hogy a norma van, létezik, hanem már joghatás kiváltására is alkalmas. Ilyen szempontból beszélhetünk az önkormányzati rendelet területi, személyi, tárgyi, szervi és időbeli hatályáról. A helyi önkormányzat rendeletének területi hatálya főszabály szerint annak közigazgatási területére terjed ki. Személyi hatálya a helyi önkormányzat közigazgatási területén a természetes és jogi személyekre, a jogi személyiség nélküli szervezetekre terjed ki. A tárgyi, szervi és időbeli hatály esetében az önkormányzati rendeletekre nem vonatkoznak speciális szabályok, ugyanazokat kell alkalmazni, mint a többi jogszabály esetében. Különleges jogrendben az egyébként helyi jogalkotási hatáskörrel nem rendelkező megyei közgyűlés elnöke és a főpolgármester jogosultak a minősített helyzetben bevezetett, a központi szervek által meghozott rendkívüli döntések helyi viszonyokra való alkalmazását rendeleti úton bevezetni.27
3.3. A közjogi szervezetszabályozó eszközök szerepe a helyi jogalkotásban A jogforrások másik csoportját tehát a közjogi szervezetszabályozó eszközök alkotják, amelyek specifikuma, hogy az állampolgárok számára jogokat és 25
2010. évi CXXX. tv. 5. § NKE: Általános közigazgatási ismeretek II. modul: Jogalkotási és jogalkalmazási ismeretek (Dr. Gyergyák Ferenc, Dr. Bende-Szabó Gábor) 16. o, uo. 27 NKE: Általános közigazgatási ismeretek II. modul: Jogalkotási és jogalkalmazási ismeretek (Dr. Gyergyák Ferenc, Dr. Bende-Szabó Gábor) 20. o., uo. 26
14
kötelezettségeket nem állapíthatnak meg, csak a szervezeti rendszeren belül szabályozhatnak. Normatív határozatot testületi szerv alkothat, így helyi szinten ez a képviselő-testület (a nemzetiségi önkormányzat képviselő-testülete) lesz. Ebben meghatározhatja „az általa irányított szervek tevékenységét és cselekvési programját, valamint az általa irányított szervek szervezetét és működését”.28 Normatív utasítás kibocsátására mindig egyszemélyi vezető jogosult, ez alapján a polgármester, a főpolgármester, a megyei közgyűlés elnöke és a jegyző a vezetése, irányítása vagy felügyelete alá tartozó szervek szervezetére, működésére vagy tevékenységére nézve adhat ki ilyen közjogi szervezetszabályozó eszközt.29
3.4. A helyi jogalkotás a gyakorlatban Miután áttekintettük a jogalkotásra vonatkozó elméleti hátteret, szükségesnek tartom
megvizsgálni
a
jogalkotás
folyamatát
is.
rendeletalkotásra
A
és
határozathozatalra vonatkozó részletszabályokat az önkormányzat által kötelezően megalkotandó szervezeti és működési szabályzat (SZMSZ) tartalmazza, tehát a kezdeményezők körét is.30 Így például a Szerencs város által megalkotott SZMSZ kimondja, hogy „a Képviselő-testület elé előterjesztést a polgármester, a képviselők, a jegyző, a bizottságok elnökei, a nemzetiségi önkormányzatok, az önkormányzati intézmények és a Polgármesteri Hivatal szervezeti egységeinek vezetői, továbbá a szerencsi székhellyel rendelkező társadalmi szervezetek nyújthatnak be.” Ezen rendelet azt is meghatározza, hogy az előterjesztést írásos formában kell benyújtani, amelyet két nagy részre kell tagolni. Az első tartalmazza a probléma pontos feltárását és az arra vonatkozó megoldási javaslatot, az indoklással együtt, a második rész pedig magát a rendelet-tervezetet vagy határozati javaslatot, valamint a végrehajtásra kötelezettek pontos körét és annak határidejét. Szóbeli előterjesztésre csak a polgármester jogosult, de csak „indokolt esetben”, legkésőbb az ülés előtt 1 órával.31 Ettől eltérő szabályozások sokaságát találhatjuk meg még, ez csak egyfajta megoldás a több száz közül a különböző önkormányzatok szervezeti és működési szabályzatában. A jogszabályok megalkotásakor meg kell felelni a vonatkozó jogszabályok által meghatározott
tartalmi
és
formai
követelményeknek,
a
jogalkotás
szakmai
28
2010. évi CXXX. tv. 23. § (2) – (3) 2010. évi CXXX. tv. 23. § (4) 30 NKE: Általános közigazgatási ismeretek II. modul: Jogalkotási és jogalkalmazási ismeretek (Dr. Gyergyák Ferenc, Dr. Bende-Szabó Gábor) 29. o., uo. 31 Szerencs város önkormányzata képviselő-testületének 10/2011. (V. 26.) rendelete a szervezeti felépítésének és működésének szabályairól 9. § 29
15
követelményeinek, valamint a jogszabálynak illeszkednie kell a jogrendszerbe. „E követelmények érvényesítéséről a jogszabály előkészítője köteles gondoskodni.”32 A jogszabály tervezetének megszerkesztése, megszövegezése egy külön jogszabály
alapján
történik,
ez
a
61/2009.
(XII.
14.)
IRM
rendelet
a
jogszabályszerkesztésről. Ez kitér a jogszabály tervezetének megjelölésére, a hivatkozások szabályaira, a jogszabály formai és logikai tagolására. Ezen kívül a jogszabály előkészítője előzetes hatásvizsgálatot végez, amellyel a szabályozás
várható
következményeit
méri
fel.
Ennek
eredményéről
helyi
önkormányzat esetében a képviselő-testületet kell tájékoztatni. A hatásvizsgálat során ki kell térni a tervezett rendelet jelentősnek ítélet hatásaira (társadalmi, gazdasági, költségvetési, környezeti, egészségi hatásokra), a rendelet megalkotásának a szükségességére, valamint a jogalkotás elmaradásának következményeire, ill. meg kell határozni a rendelet alkalmazásához szükséges személyi, tárgyi, szervezeti, pénzügyi feltételeket is.33 Az előterjesztést rendszerint a jegyző törvényességi szempontból felülvizsgálja. Lehetőség van a rendelettervezet véleményezésére is. Ennek célja, hogy kiderüljön „alkalmas-e az előterjesztés a megalapozott döntéshozatalhoz, tartalmazza-e a döntéshez szükséges információkat”.34 Törvény biztosíthat kifejezett jogot a helyi önkormányzat számára arra, hogy jogállását vagy feladatkörét érintő jogszabály tervezetét véleményezhesse. Ilyen esetben a véleményezés lehetőségének megadásáról a jogszabály előkészítője köteles gondoskodni. Ezen kívül a jogszabály előkészítőjének kötelessége, hogy a jogszabály tervezete a jogszabályok előkészítésében való társadalmi részvételről szóló törvényben meghatározottak szerint megismerhető és véleményezhető legyen.35A társadalmi egyeztetés két formáját különböztethetjük meg. Az általános egyeztetést, amely a társadalmi egyeztetés keretében minden esetben kötelező. Ilyenkor a holnapon megadott elektronikus levelezési címen keresztül bárki (névvel ellátva) véleményt nyilváníthat. A közvetlen egyeztetés pedig „a jogszabály előkészítéséért felelős miniszter által bevont személyek, intézmények és szervezetek által történő közvetlen véleményezést” jelenti.36 A rendelkezéseknek megfelelően szabályozza a 32
NKE: Általános közigazgatási ismeretek II. modul: Jogalkotási és jogalkalmazási ismeretek (Dr. Gyergyák Ferenc, Dr. Bende-Szabó Gábor) 29. o., uo. 33 2010. évi CXXX. törvény 17. § (1) 34 NKE: Általános közigazgatási ismeretek II. modul: Jogalkotási és jogalkalmazási ismeretek (Dr. Gyergyák Ferenc, Dr. Bende-Szabó Gábor) 36. o., uo. 35 2010. évi CXXX. törvény 19. § 36 2010. évi CXXXI. törvény 7. - 8. - 9. §
16
szerencsi SZMSZ is a társadalmi részvétel szabályait. Ennek keretében meghatározza, hogy mely rendelettervezeteket nem kell társadalmi véleményezésre bocsátani, ill. hogy mik az adatkezelés szabályai. A jogszabálytervezet megszövegezése és véleményeztetése után a jogszabály előkészítéséért felelős személy elkészíti az előterjesztést és benyújtja a jogalkotó szervhez, a mi esetünkben a képviselő-testülethez. A képviselő-testület, ahogyan az a nevéből is kitűnik, testületi szerv, tehát feladat- és hatásköreit, így a rendeletalkotást és határozat hozatalt főszabály szerint testületben végzi. A képviselő-testület hatásköreit átruházhatja, de ez alól kivétel a rendeletalkotás, ill. az SZMSZ meghatározása. A képviselő-testület az ülésén határozatképességének megállapítása után dönt az előterjesztésekről. A képviselő-testület a döntéseit rendszerint nyilvánosan hozza, csak törvény által meghatározott esetben tart titkos szavazást. „Az önkormányzati rendelet hiteles, végleges szövegét a jegyző szerkeszti meg, és azt a polgármester és a jegyző írja alá.”37Az önkormányzati rendeletet a képviselő-testület hivatalos lapjában vagy helyben szokásos módon kell kihirdetni. A SZMSZ állapítja meg az egyes önkormányzatoknál a kihirdetés módját. A saját honlappal rendelkező önkormányzat a rendeletét a honlapján is közzéteszi. Ennek megfelelően Szerencs város SZMSZ-a kimondja, hogy „az önkormányzati rendeletet az önkormányzat honlapján történő közzététellel kell kihirdetni, emellett a lakosságot a helyi önkormányzati sajtó útján is tájékoztatni kell”.38 A kihirdetésről a jegyző kötelessége gondoskodni. A kihirdetésnek óriási jelentősége van, hiszen az érvényesség egyik kelléke. A helyi önkormányzat a rendeletet a kihirdetést követően haladéktalanul köteles megküldeni a kormányhivatalnak, ami továbbítja a rendeletet a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletéért felelős miniszternek (jelenleg a közigazgatási és igazságügyi miniszternek). A kihirdetés szabályai a normatív határozat közzétételére is vonatkoznak.39 Azért, hogy a jogi szabályozás elérje a célját annak folyamatos ellenőrzése is szükséges: önkormányzati rendelet esetében a jegyző kötelessége, hogy folyamatosan figyelemmel kísérje a feladatkörébe tartozó jogszabály hatályosulását, és szükség esetén lefolytassa
a
jogszabály
utólagos
hatásvizsgálatát.
Ennek
során
ugyanazon
szempontokat kell érvényesíteni, mint az előzetes hatásvizsgálat során. Az utólagos hatásvizsgálat lényege, hogy összevetik a szabályozás megalkotásakor várt hatásokat a 37
NKE: Általános közigazgatási ismeretek II. modul: Jogalkotási és jogalkalmazási ismeretek (Dr. Gyergyák Ferenc, Dr. Bende-Szabó Gábor) 40. o., uo. 38 Szerencs város önkormányzata képviselő-testületének 10/2011. (V. 26.) rendelete 13. § (4) 39 2011. évi CLXXXIX. tv. 51. §
17
ténylegesen bekövetkezett hatásokkal.40 Ezen vizsgálat és a jogalkalmazás tapasztalatait veszi figyelembe a jegyző a rendeletek tartalmi felülvizsgálata során. Az adott tárgykört érintő új szabályozás vagy módosítás esetén szükséges elvégezni. A vizsgálat célja, hogy hatályon kívül helyezze vagy módosítsa azokat a jogszabályi rendelkezéseket, amelyek elavultak, szükségtelenné váltak, nem illeszkednek a jogrendszerbe, felválthatók olyan szabályozással, amely egyszerűbb, gyorsabb és kevésbé költséges eljárást eredményeznek, tartalmilag kiüresedtek vagy alkalmazhatatlanok, ill. amikor indokolatlan a párhuzamos vagy többszintű szabályozás.41
3.5. A helyi önkormányzatok törvényességi felügyelete Külön alcímet érdemlő témakör a helyi önkormányzatok törvényességi felügyelete, amelyet 2012. január 1-jétől vezetett be a jogalkotó, felváltva a korábbi törvényességi „ellenőrzést”. Az Alaptörvény biztosítja ezen jogot a kormányhivatal számára, miszerint „a Kormány a fővárosi és megyei kormányhivatal útján biztosítja a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletét.”42 Meghatározza a felügyeleti eszközök két fajtáját is: egyrészt beszélhetünk jogszabálysértő rendelet esetében bírósági felülvizsgálat kezdeményezéséről, másrészt pedig a törvényen alapuló rendeletalkotási vagy határozathozatali kötelezettség elmulasztásának megállapítása iránti eljárás kezdeményezéséről a bíróságnál, ami ha nem történik meg, a kormányhivatal vezetőjét jogalkotási joggal ruházzák fel az önkormányzati rendelet vagy határozat tekintetében.43 Az Mötv. pontosan meghatározza a törvényességi felügyelet célját, annak kereteit, ill. eszközeit. A törvényességi felügyeleti eljárás célja, hogy biztosítsa a képviselő-testület, a bizottság, a részönkormányzat, a főpolgármester, a polgármester, a megyei közgyűlés elnöke, a társulás és a jegyző jogszerű működését. A törvény meghatározza, hogy a felügyeleti eljárás során a kormányhivatal miket vizsgálhat: a helyi
önkormányzat
szervezetének,
működésének,
döntéshozatali
eljárásának,
döntéseinek jogszerűségét, valamint a jogszabályon alapuló jogalkotási, döntési és feladat-ellátási (közszolgáltatási) kötelezettségének teljesítését. A törvényességi felügyelet nem terjedhet ki azokra a helyi önkormányzati határozatokra, amelyek 40
2010. évi CXXX. tv. 21. § Az új jogalkotási törvény, http://www.kormanyhivatal.hu/download/c/b7/00000/P_uj%20jogalkotasi_torveny.ppt (letöltés dátuma: 2014. 03. 19.) 42 Magyarország Alaptörvénye 34. cikk (4) 43 Magyarország Alaptörvénye 32. cikk (4) – (5) 41
18
alapján munkaügyi vagy közszolgálati jogviszonyból származó vitának van helye (kivéve, ha a határozat a munkavállaló javára történő jogszabálysértést tartalmaz); amelyek esetében jogszabályban meghatározott bírósági vagy közigazgatási hatósági eljárásnak van helye; ill. amelyet a képviselő-testület mérlegelési jogkörében hozott. Utóbbinál a kormányhivatal csak a döntéshozatali eljárás jogszerűségét vizsgálhatja.44 A törvény a törvényességi felügyelet számos eszközét felsorolja, amelyek közül az alábbiak vonatkoznak közvetlenül a helyi önkormányzat rendeletalkotásával kapcsolatos kérdésekre. A jegyző köteles a képviselő-testületi ülést követő 15 napon belül
a
jegyzőkönyvet
megküldeni
a
kormányhivatalnak.
Ezen
jegyzőkönyv
felülvizsgálata alapján, ha a kormányhivatal jogszabálysértést észlel, legalább harminc napos határidő kitűzésével felhívja az érintettet (aki lehet pl. képviselőtestület, annak bizottsága, jegyző… stb.) a jogszabálysértés megszüntetésére. Az érintett a felhívást köteles megvizsgálni, majd megadott határidőn belül az ez alapján tett intézkedésről vagy egyet nem értésről a kormányhivatalt írásban értesíteni. Ha a határidő eredménytelenül zárul, akkor „a kormányhivatal a törvényességi felügyeleti eljárás egyéb eszközeinek alkalmazásáról mérlegelési jogkörében dönt.”45
Ha a helyi önkormányzat nem tesz eleget a törvényességi felhívásnak, akkor a kormányhivatal az önkormányzati rendelet Alaptörvénybe ütközése esetén a helyi önkormányzatok
törvényességi
felügyeletéért
felelős
miniszter
útján
egy
indítványtervezet megküldésével kezdeményezi a Kormánynál az önkormányzati 44 45
2011. évi CLXXXIX. tv. 132. § 2011. évi CLXXXIX. tv. 134. §
19
rendelet alkotmánybírósági felülvizsgálatának indítványozását. Ez nem más, mint az Alkotmánybíróság utólagos normakontrolljának kezdeményezése lesz, amelyet 2012. január 1-jétől csak a Kormány, az országgyűlési képviselők egynegyede és az alapvető jogok biztosa kérhet. Ezen kívül a kormányhivatal kezdeményezheti az önkormányzati rendelet jogszabállyal való összhangjának bírósági felülvizsgálatát is „a helyi önkormányzat tájékoztatásának kézhezvételétől vagy a tájékoztatás adására nyitva álló határidő elteltétől számított 15 napon belül.” A kérelmet a Kúriának küldi meg, az fogja a vizsgálatot lefolytatni. A kormányhivatal az indítványt, ill. kérelmet mindkét esetben köteles nem csak a Kormánynak, hanem az érintett önkormányzatnak is megküldeni.46
A kormányhivatal kezdeményezhet önkormányzati határozat elleni bírósági eljárást is „a helyi önkormányzat tájékoztatásának kézhezvételétől vagy a tájékoztatás adására nyitva álló határidő eredménytelen elteltétől számított 15 napon belül”. Jogszabálysértő önkormányzati határozat végrehajtását a közigazgatási és munkaügyi bíróság felfüggesztheti, ha az „a közérdek súlyos sérelmével vagy elháríthatatlan kárral járna.”47 Tehát önkormányzati határozat elleni bírósági eljárás esetében a közigazgatási és munkaügyi bíróság fog eljárni.
46 47
2011. évi CLXXXIX. tv. 136. § 2011. évi CLXXXIX. tv. 139. §
20
Az elmulasztása
önkormányzati esetén
határozathozatali
ugyanolyan
15
vagy
napos
feladat-ellátási
határidővel
a
kötelezettség
kormányhivatal
kezdeményezheti a közigazgatási és munkaügyi bíróságnál az erre vonatkozó mulasztás megállapítását, valamint a határozat meghozatalára vagy a feladat elvégzésére való kötelezést is. Ha a helyi önkormányzat nem tesz eleget a határozathozatali kötelezettségének a bíróság által megadott határidőn belül, akkor a kormányhivatal a határidő leteltét követő harminc napon belül kezdeményezheti a bíróságnál, hogy a mulasztást a kormányhivatal pótolja. Ilyenkor tehát a kormányhivatal alkotja meg a határozatot az önkormányzat helyett, mindezt az önkormányzat költségére.48
48
2011. évi CLXXXIX. tv. 140. §
21
Ha a helyi önkormányzat törvényen alapuló jogalkotási kötelezettségét mulasztja el, akkor a kormányhivatal a helyi önkormányzat egyidejű tájékoztatásával a Kúriánál kezdeményezi a helyi önkormányzat jogalkotási kötelezettsége elmulasztásának megállapítását. Ha a helyi önkormányzat a bíróság által meghatározott határidőn belül sem tesz eleget jogalkotási kötelezettségének, akkor a kormányhivatal a határidő leteltét követő 30 napon belül kezdeményezi a rendelet kormányhivatal által történő megalkotását. Ilyenkor a kormányhivatal vezetője alkotja meg a rendeletet az önkormányzat nevében, az önkormányzati rendeletre vonatkozó szabályok szerint. A rendeletet a kormányhivatal vezetőjének aláírása után a Magyar Közlönyben kell kihirdetni.
„A
kihirdetett
rendeletet
a
kormányhivatal
megküldi
a
helyi
önkormányzatnak”, ahol a jegyző gondoskodik az SZMSZ alapján történő szabályos közzétételről. Ezután az életbe lépett rendeletet már csak a kormányhivatal vezetője jogosult módosítani és hatályon kívül helyezni, egészen a következő önkormányzati választásig a képviselő-testületnek erre joga nincs.49
Végezetül pedig a kormányhivatal jelentős jogosítványa, hogy az egyes felügyeleti eszközök mellett akár törvényességi felügyeleti bírságot is megállapíthat. Ennek kereteit a törvény szabályozza: meghatározza az egyes eseteket, a kiszabható összegre vonatkozó szabályokat (kiszámításának módját, maximumát, minimumát, ill. ismételten is kiszabható), azokat a szempontokat, amelyek alapján a bírság megállapítható, ill. a jogorvoslat lehetőségét. Meghatározott esetekben lehet ilyet 49
2011. évi CLXXXIX. tv. 137. § - 138. §
22
megállapítani, témánk szempontjából a következőek relevánsak: amikor a jegyző a kormányhivatal felhívása ellenére a jegyzőkönyvet a megadott határidőn belül nem küldi meg; ha megállapítják, hogy az önkormányzat jogalkotási, határozathozatali vagy feladat-ellátási (közszolgáltatási) kötelezettségének nem tett eleget és a kitűzött határidő is eredménytelenül telt el. Mindezek alapján elmondható, hogy a kormányhivatal erős felügyeleti eszközökkel rendelkezik az önkormányzati rendeletalkotás tekintetében, habár jogosítványának kereteit a törvény meghatározza, ill. adott esetben a helyi jogalkotási jogát is csak felhatalmazás keretein belül teheti meg. Ezen kívül jelentős befolyással rendelkezik a témában a Kormány, ill. a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletéért felelős miniszter is, hiszen felhatalmazást kaptak a törvényben a tárgykörrel kapcsolatos rendeletek megalkotására. A Kormány rendeletben állapíthatja meg a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletének részletszabályait, a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletéért felelős miniszter pedig rendeletben szabályozhatja „az önkormányzati rendeletnek és a jegyzőkönyvnek a kormányhivatal részére történő megküldés rendjét”.50 Ezen kívül pedig mérlegelném a törvényességi felügyeleti bírság szerepét, létjogosultságát. Az önkormányzatok többsége kis településeken, falvakban, ezek társulásaiban működik, ahol sokszor még a kötelezően ellátandó feladatok finanszírozása is problémát okoz, az önkormányzat nem igazán tudja kihasználni önálló gazdálkodási jogát, állami pénzből működik. Pozitívum, hogy az ilyen települések esetében visszatartó erő lehet a bírság, a cél annak elkerülése és így a jogforrási hierarchiába illeszkedő szabályozás kialakítása lehet. Azonban a szabályozás negatívuma, hogy bár a bírság maximum értéke, ha a 2014-es évet vesszük nem túl magas („legmagasabb összege esetenként a közszolgálati tisztviselőkről szóló törvény szerinti illetményalap tízszerese”51, ami számokban 386500 forintot jelent52), mégis egy alacsonyabb költségvetésű önkormányzat esetében megterhelő. Ezen kívül pedig, mivel ezek az önkormányzatok főleg állami pénzből működnek, véleményem szerint ez olyan, mintha az állam „egyik zsebéből a másikba rakná a pénzét”. Hiszen itt arról van szó, hogy a helyi alrendszerből átkerül a központi alrendszerbe, az állami költségvetésbe az adott összeg, ahol viszont csak kis tételnek számít, ezzel pedig lehet, hogy éppen a 50
2011. évi CLXXXIX. tv. 139. § 2011. évi CLXXXIX. tv. 141. § (2)bek. 52 A köztisztviselői illetményalap és közalkalmazotti bértábla 2014-ben http://www.kozszolga.hu/illetmenyalap (letöltés dátuma: 2014. 03. 23.) 51
23
közvilágítást, a tiszta ivóvizet vagy bármilyen más létfontosságú közfeladat ellátását nehezítik meg az amúgy is nehézkesen működő önkormányzatok esetében.
3.6. A helyi önkormányzatok feladatkörei A következő fejezetre tekintettel röviden bemutatnám az önkormányzati feladatok rendszerét is. Az önkormányzatok kötelezően ellátandó és fakultatív, azaz önként vállalt feladatairól beszélhetünk. Az Mötv. nem ad olyan részletes felsorolást a kötelezően ellátandó feladatokról, mint a korábbi önkormányzati törvény. Az Mötv. által megadott kereteket az ágazati törvények fogják kitölteni tartalommal. Rendszerint az adott törvény kimondja, hogy adott tárgykörben az önkormányzat rendeletet alkothat vagy rendeletet köteles alkotni. Ezen kívül fontos szabály, hogy az önként vállalt feladatok vállalása nem veszélyeztetheti a kötelező feladatok ellátását. Az Alaptörvény szerint a helyi önkormányzat kötelező feladat- és hatásköreinek ellátásához azokkal arányban álló költségvetési, illetve más vagyoni támogatásra is jogosult.”53 Az önkormányzati feladatok szorosan kapcsolódnak a jogalkotáshoz, hiszen a feladatok meghatározása ez által történik, a konkrét végrehajtás, a megvalósításra való utasítások pedig a helyi önkormányzat rendeletében fognak megjelenni. A következőkben Szerencs város rendeleteinek példáján keresztül támasztanám alá állításaimat, ill. mutatnám be az egyes, jellemző helyi rendeletalkotási tárgyakat, ezzel képet adva a szerencsi önkormányzat által megvalósított feladatokról.
53
Magyarország Alaptörvénye 34. cikk (1) bek. A fejezetben szereplő ábrák letöltési helye: http://www.kormanyhivatal.hu/download/3/8e/20000/T%C3%B6rv%C3%A9nyess%C3%A9gi%20fel% C3%BCgyelet%20-%20%C3%A1br%C3%A1k.pdf (letöltés dátuma: 03.23.)
24
4.
SZERENCS VÁROS RENDELETALKOTÁSA
4.1. A származékos jogalkotás Szerencsen A továbbiakban az Mötv.-ben felsorolt ellátandó feladatok alapján bemutatok néhány általam fontosabbnak ítélt hatályos szerencsi rendeletet. A csoportosítással a származékos és az eredeti jogalkotással alkotott rendeleteket is meg lehet különböztetni, mivel a származékosan alkotott rendeletek tárgykörei kisebb eltérésekkel, de lefedik az Mötv.-ben meghatározott feladatokat. „A helyi közügyek, valamint a helyben biztosítható közfeladatok körében ellátandó helyi önkormányzati feladatok különösen:”54 1) A „településfejlesztés, településrendezés” területén a legjelentősebb a már többször módosított 1/2006. (I. 31.) Szerencs város és Ond településrész Szabályozási Tervének elfogadásáról és a Helyi Építési Szabályzat – HÉSZ – területre vonatkozó előírásainak megállapításáról. Ez a rendelet szerencsi viszonylatban, a többi rendelethez képest, a maga 54 oldalával nagyon terjedelmesnek számít. Megértését a szakterülethez való hozzáértés mellett az is nehezíti, hogy több alkalommal módosították. Meghatározza többek között a településrendezési követelményeket, a beépítésre szánt és nem szánt területeket, az épített és természeti környezet védelmi előírásait. A rendelet az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvényben biztosított jogkörben született. 2) „Településüzemeltetés” területén rendelet szól a temetők használati rendjéről, fenntartásáról és üzemeltetéséről, amely felhatalmazóként az Ötv.-n túl a temetőkről és a temetkezésről szóló 1999. évi XLIII. törvényt, valamint annak végrehajtási rendeletét jelöli meg. 3) „Egészségügyi alapellátás, az egészséges életmód segítését célzó szolgáltatások” területén a helyi önkormányzat rendeletben állapította meg a háziorvosi körzeteket az egészségügyről szóló törvény felhatalmazása alapján, az önálló orvosi tevékenységről szóló törvénnyel is összhangban. 4) „Környezet-egészségügy
(köztisztaság,
települési
környezet
tisztaságának
biztosítása, rovar- és rágcsálóirtás)”: A tárgykörben hatályos rendelet „a köztisztasági tevékenységgel, a közterületek használatával és a közterületek
54
Felsorolás a 2011. évi CLXXXIX. tv. 13. § (1) bekezdés alapján.
25
rendjével összefüggő tevékenységről”55 rendelkezik. Felhatalmazóként az Ötv. mellett a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvényt jelöli meg, valamint a 2000-es hulladékgazdálkodási törvényt. A helyi rendelet meghatározza a közterületek
és
rendelkezéseket
az
ingatlanok
tartalmaz,
tisztántartásának
szabályozza
a
szabályait,
közterületek
köztisztasági
salaktalanítását
és
hóeltakarítását, valamint rendelkezik a közterületek használatáról és rendeltetéstől eltérő használatáról is. 5) „Kulturális szolgáltatás, különösen a nyilvános könyvtári ellátás biztosítása; filmszínház, előadó-művészeti szervezet támogatása, a kulturális örökség helyi védelme; a helyi közművelődési tevékenység támogatása”: A kulturális javak védelméről és a muzeális intézményekről, a nyilvános könyvtári ellátásról és a közművelődésről
szóló
1997.
évi
CXL.
törvényben
meghatározottaknak
megfelelően született meg a 14/2006. (V. 31.) rendelet a helyi közművelődés szabályozásáról.
Ez
meghatározza
a
közművelődési
feladatellátás
szervezetrendszerét és finanszírozását. Két mellékletet is tartalmaz: az elsőben az önkormányzat, a másodikban az oktatási-nevelési intézmények közművelődési feladatait határozza meg, ill. a feladatok tényleges megvalósításának formáit. 6) „Szociális, gyermekjóléti szolgáltatások és ellátások” területén több rendelet is született: A gyermekvédelmi és gyámügyi ellátásról szóló szabályozza a rendkívüli gyermekvédelmi támogatást és óvodáztatási támogatást. Meghatározza a jogosultak körét, a kérelem benyújtásának formáját, az elbírálás módját, ill. a kapható támogatás formáját (főleg a természetbeni ellátásformát preferálja). A gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény egy már hatályon kívül helyezett rendelkezésének, valamint e törvény végrehajtási rendeletének végrehajtására alkották meg. A másik ide tartozó rendelet a szociális igazgatásról és szociális ellátásról szóló törvény felhatalmazása alapján született meg ugyanezzel az elnevezéssel. Ez a pénzbeli és a természetbeni ellátások formáit szabályozza (pl. az egyes ellátásokra jogosultak köre, kezdeményező, az ellátás mértéke). 7) „Lakás- és helyiséggazdálkodás” területén az önkormányzat tulajdonában lévő lakások és helyiségek bérletéről, valamint elidegenítéséről elnevezéssel hozott rendeletet a képviselő-testület. A rendelet felhatalmazója többek között az 1993. évi 55
Szerencs város önkormányzata 14/2001. (V. 24.) számú rendelete a köztisztasági tevékenységről és a közterületek rendjéről
26
LXXVIII. törvény a lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról. A rendelet szerint lehetséges szociális helyzet alapján
történő
bérbeadás,
közérdekű
elhelyezés
(„Szerencs
város
szakemberszükségletének biztosítása érdekében az önkormányzat intézményeinél, illetve
közfeladatot
ellátó
társszerveinél
dolgozók
számára
(közérdekű
56
elhelyezéssel) bérlakás utalható ki” ), garzonházként (fecskeház) hasznosított bérlakás kiadása. Meghatározásra kerülnek a bérbeadás és a helyiségbérlet szabályai, a felek jogai és kötelezettségei, valamint a lakásbérlet megszűnésének szabályai is. 8) „Helyi környezet- és természetvédelem, vízgazdálkodás, vízkárelhárítás”: Az önkormányzat egy 2004-ben megalkotott rendeletével Környezetvédelmi Alapot hozott létre, amelynek keretét a környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény biztosította. Az Alap létrehozásának a célja, hogy biztosítsa a
környezetvédelmi
feladatok
megoldását.
A
rendelet
ennek
érdekében
meghatározza, hogy mik a bevételi források és az eljárási szabályok, valamint leszögezi, hogy csak környezetvédelmi feladatokra lehet felhasználni az Alap bevételeit. 9) „Helyi adóval, gazdaságszervezéssel és a turizmussal kapcsolatos feladatok”: A helyi adók megállapításának joga az Alaptörvényben is biztosított alkotmányos alapjoga az önkormányzatoknak. Ennek, az Ötv.-nek és a helyi adókról rendelkező 1990. évi C. törvény felhatalmazásának megfelelően születtek meg Szerencs városban is az egyes helyi adókról és a magánszemélyek kommunális adójáról szóló rendeletek. Az egyes helyi adókról szóló rendeletben szabályozzák a vagyoni típusú (építményadó, telekadó) és a kommunális jellegű adókat (a magánszemélyek kommunális adójáról külön rendet szól, idegenforgalmi adó), valamint az iparűzési adót. Turizmussal kapcsolatos rendelet a városban a vendéglátó-ipari üzletek és kereskedelmi egységek létesítésének szabályozásáról szól. Felhatalmazóként az Ötv.-n kívül az üzletek működéséről és a belkereskedelmi tevékenység folytatásának feltételeiről szóló kormányrendeletet jelölik meg. 10) „A kistermelők, őstermelők számára - jogszabályban meghatározott termékeik értékesítési lehetőségeinek biztosítása, ideértve a hétvégi árusítás lehetőségét is”: Ennek szabályozására 2003-ban született helyi rendelet, amelyet azóta többször 56
Szerencs város képviselő-testülete 8/2009.(II.12.) rendelete az önkormányzat tulajdonában lévő lakások és helyiségek bérletéről, valamint elidegenítéséről 14. § (1) bek.
27
módosítottak. A vásár és piac tartását, rendjét, valamint a helypénzek megállapítását
szabályozó
rendelet
a
vásárokról,
a
piacokról,
és
a
bevásárlóközpontokról szóló kormányrendelet felhatalmazása alapján került megalkotásra. 11) „Sport, ifjúsági ügyek”: Szerencs város önkormányzata képviselő-testületének 20/2004. (V. 27.) számú rendelete a sportról tartozik ide. A sportról szóló 2004. évi I. törvény felhatalmazására alkották meg, aminek megfelelően a rendelet létrehozta a város sportkoncepcióját és meghatározta a sporttevékenység finanszírozásának a módját. 12) A „hulladékgazdálkodás” területén a települési szilárd hulladék kezelésével összefüggő közszolgáltatási tevékenységről szóló rendelet a már hatálytalan, hulladékgazdálkodásról szóló 2000. évi XLIII. törvény felhatalmazása alapján született meg. Ennek megfelelően a rendelet megnevezi, hogy e közfeladat ellátását az SZHK Szerencs Térségi Hulladékgazdálkodási Közszolgáltató Kft. fogja ellátni. Ehhez kapcsolódóan egy másik rendeletben határozták meg a települési szilárd hulladék kezelésével összefüggő közszolgáltatási díjakat. Továbbá rendelet született
a
szelektív
hulladékgyűjtő
udvar
rendjéről,
fenntartásáról
és
üzemeltetéséről is. Amint az az előző felsorolásból kitűnik, nem minden kötelezően ellátandó feladatot szabályoznak rendeletben. Ennek oka, hogy a határozati forma is nagyon kedvelt. Erre példa, hogy az egyik kötelező feladata az önkormányzatnak az óvodai ellátás biztosítása. A helyi képviselőtestület pedig legutóbb „2014. március 17-i ülésén döntött a Szerencsi Óvoda és Bölcsőde körzethatárairól, a 2014/2015-ös nevelési évben indítható csoportok számáról, a beiratkozás időpontjáról, valamint a nyári nyitvatartási rendről”.57 Mindezt határozatban tette meg. További felhatalmazás alapján hozott rendeletek: A 4/2011. (II.15.) számú önkormányzati rendelet a Szerencs Város Önkormányzata által alapított kitüntetésekről és elismerő címekről szól. A rendelet még az Alkotmány, ill. az Ötv. rendelkezéseit jelöli meg felhatalmazásként, de ezek a rendelkezések a hatályos Alaptörvényünkben, ill. az Mötv.-ben is jelen vannak. 57
Király Judit: Óvodai körzethatárok és egyéb hasznos információk szülőknek http://szerencs.hu/hirek/koezmveldes/4235-ovodai-korzethatarok-es-egyeb-hasznos-informaciokszuloknek (letöltés dátuma: 2013. 03. 30.)
28
Mindkettő kimondja, hogy a helyi önkormányzat kitüntetéseket, elismerő címeket alkothat, tehát ez egy alkotmányos alapjognak tekinthető. A rendelet mind anyagi, mind eljárásjogi kérdésekben dönt: meghatározza a kitüntetések fajtáját (ilyenek pl. „Szerencs Város Díszpolgára” és a „Pro Urbe Szerencs” kitüntetések), ill. leírja, hogy a helyi kitüntetések, elismerő címek átadását ki kezdeményezheti, ki lesz a döntéshozó és hogyan fogják átadni. Egy többször módosított rendelet szól az első lakáshoz jutók támogatásáról. A rendelet érdekessége, hogy az Ötv.-n túl a 12/2001.(I. 31.) Korm. rendelet 23. §-át jelöli meg felhatalmazóként. Utóbbi rendelkezést az Alkotmánybíróság határozatával alkotmányellenesnek minősítette és megsemmisítette. Ennek ellenére ez a rendelet hatályban maradhatott, mivel a határozat kimondta, hogy „a felhatalmazó rendelkezés megsemmisítése - az Alkotmánybíróság korábbi határozatait is figyelembe véve - nem teszi önmagában alkotmányellenessé a helyi rendeletet, hiszen mint helyi közügyre (a település lakosainak lakáshoz jutására vonatkozó támogatás nyújtása) kiterjedő szabályozás közvetlenül az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésén is alapulhat.[…] A magasabb szintű jogszabályok megsemmisítése tehát nem jelenti automatikusan azt, hogy az azokhoz kapcsolódó önkormányzati rendeletet is meg kell semmisíteni.”58 A régi Ötv. egy felhatalmazó rendelkezésének megfelelően alkották meg a helyi népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló rendeletet. A helyi önkormányzatok egyik alapjoga – ahogyan azt korábban is említettem -, hogy önállóan igazgathat. Ehhez kapcsolódóan két hatályos rendeletről beszélhetünk. Egyrészt a már hatályon kívül helyezett, köztisztviselők jogállásáról szóló törvény felhatalmazása alapján született helyi szintű szabályozás a szerencsi Polgármesteri Hivatal köztisztviselőit megillető juttatásokról és támogatásokról, másrészt pedig az adóügyi dolgozók anyagi érdekeltségi rendszeréről. Az utóbbi a helyi adók hatékony beszedését ösztönzi azzal, hogy az önkormányzati adóhatóság köztisztviselőit prémiumban részesíti, melynek alapja az önkormányzat számláján szereplő adóbevétel lesz.59 Végezetül, de nem utolsó sorban pedig felhatalmazásra készült rendelet az önkormányzati SZMSZ, amelyet minden önkormányzatnak kötelessége megalkotni. Szerencs város szervezeti és működési szabályzatát már többször módosították. 58
17/2006. (V. 17.) AB határozat; http://www.opten.hu/17-2006-v-17-ab-hatarozat-j24724.html (letöltés dátuma: 2014. 03. 29.) 59 Szerencs város önkormányzata 44/2001. (XII. 22.) számú rendelete az adóügyi dolgozók anyagi érdekeltségi rendszeréről
29
Felhatalmazóként az Alaptörvényt és az Mötv.-t jelölik meg. Az önkormányzat szervezeti felépítését, valamint a képviselő-testület és szervei működésének szabályait határozza meg.60
4.2. Eredeti jogalkotói hatáskörben alkotott rendeletek Szerencsen A teljesség igénye nélkül mutatnék be néhány eredeti hatáskörben megalkotott helyi rendeletet. Eredeti jogalkotói hatáskörben alkotott rendelet az ingatlanok gázellátásának építésügyi szabályozásáról szól. A szabályozás fő célja, hogy a földgázvezetékek építése során biztosítsa a településkép védelmét, ill. az ingatlanbekötések egységes műszaki megoldását.61 Időrendben a következő a 6/2005. (III. 29.) számú rendelet, amely a legjobb tanulmányi eredményt elért főiskolai és egyetemi hallgatók támogatásáról szól. Ez egyfajta jegyzettámogatást biztosít az egyetemen, főiskolán felsőfokú tanulmányokat végző szerencsi diákok számára. A szabályozás célja, hogy elismerjék ezen diákok teljesítményét és elősegítsék tanulmányaik sikerességét. Szintén ebben a témakörben született meg a felsőoktatási hallgatók, valamint a felsőoktatási tanulmányokat kezdő fiatalok ösztöndíj-támogatásáról szóló rendelet. Ez alapján a város képviselő-testülete csatlakozik a Bursa Hungarica Felsőoktatási Önkormányzati Ösztöndíjrendszerhez, ezzel segítve a felsőoktatásban tanulókat kizárólag szociális rászorultság alapján. Szerencs város önkormányzata a 12/2005.(VIII.30.) számú rendeletével, eredeti jogalkotói hatáskörében hozta létre a Szántó J. Endre Egyesített Szociális és Egészségügyi Intézet keretén belül a Szociális és Gyermekjóléti Alapszolgáltatási Központot. Ez az önkormányzat kötelező, szociális feladatainak egy részét fogja ellátni. Ilyen feladatok többek között az étkeztetés, a házi segítségnyújtás, a nappali ellátás, a családsegítés és a gyermekjóléti szolgáltatás. 15/2005.(X.25.)
számú
rendelet
a
lakóházak
házirendjéről:
A
régi
Ötv. 16. §-át határozza meg felhatalmazóként. Ezen rendelkezés első fele rögzíti, hogy „a képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére” rendeletet alkothat. Továbbá a rendelet szövegében külön kiemelik, hogy a lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes 60
Szerencs város képviselő-testületének 10/2011. (V. 26.) rendelete szervezeti felépítésének és működésének szabályairól 61 Szerencs város önkormányzata 3/1996. (I. 31.) sz. rendelete az ingatlanok gázellátásának építésügyi szabályozásáról
30
szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvénynek megfelelően, erre tekintettel alkotják meg a rendeletet. Tehát e rendelet is eredeti jogalkotói hatáskörben született. A Házirend célja, hogy biztosítsa az együtt élők nyugalmát és biztonságát. A rendelet hatálya a Szerencs város közigazgatási területén önkormányzati tulajdonban lévő lakás és nem lakás céljára szolgáló építményekre terjed ki, tehát az ott élőket, az azt használókat, ill. az önkormányzati tulajdont védi. Az előzőekben ismertetett felhatalmazást jelöli meg a Szerencs Kártyáról szóló önkormányzati rendelet is. A rendelet célja, hogy a Szerencs Kártyával rendelkező – szerencsi lakó, itt tartózkodó, munkahellyel rendelkező, tanuló – személyek a megjelölt intézmények rendezvényein, a tanuszodában, Szerencsi Fürdő és Wellnessházban kedvezményes áron vehessenek részt, az árukat és szolgáltatásokat kedvezményes áron vehessék igénybe.
4.3. A jogalkotás gyakorlata Szerencsen „A helyi jogalkotás a gyakorlatban” című fejezetemben ismertetett általános szabályok realizálódását, gyakorlati megvalósulását, az ezekkel kapcsolatban felmerült aggályokat Szerencs város kapcsán ebben a fejezetben részletezem. Ahogyan azt már korábban is írtam, az SZMSZ-ben határozzák meg a helyi jogalkotás pontos menetét. Az előzőekben már ismertettem a szerencsi SZMSZ által meghatározott előterjesztők lehetséges körét is. A rendelet előkészítője annak függvénye is, hogy mi a megalkotásának oka. Így például, ha egy jogszabályi kötelezettségnek tesznek eleget, akkor az előkészítő tevékenységet az fogja végezni, aki az adott területért felelős. Lehetséges, hogy ügyintéző is részt vesz az előkészítő munkában, de akkor az ő felettese fogja ehhez a nevét adni. Ezután előzetes kontrollt végez az aljegyző, majd a jegyzőhöz kerül az előterjesztés szövege. Ők a törvényességi szempontok alapján vizsgálják meg a rendelettervezetet. A tervezethez ugyebár egy előzetes hatásvizsgálati lapot is kell csatolni. Ez Szerencs esetében nagyon nehezen realizálódott, mivel az SZMSZ (ahogyan a jogalkotási törvény is) eleve előírja a döntési javaslat indoklását is. Emiatt ez a plusz kötelezettség terhesnek tűnik, sokan nem értik, miért van szükség erre a kötelező mellékletre, hatásvizsgálati lapra is. Ahogy már az előzőekben is említettem: a jogszabályoknak megfelelően Szerencs város is biztosítja a társadalmi egyeztetés lehetőségét, ezt is az SZMSZ-ben határozza meg. „A rendelet-tervezetet úgy kell a város honlapján (www.szerencs.hu) 31
közzétenni, hogy a tervezet céljához és hatálybalépéséhez igazodóan a véleményezésre jogosultaknak elegendő idő, de legalább 5 nap álljon rendelkezésére a tervezet érdemi megítéléséhez, a vélemények kifejtéséhez.”62 Ezt az 5 napot kötelességüknek megfelelően mindig meghagyják, de egyáltalán nem gyakori, hogy az állampolgárok e jogukkal éljenek. A kihirdetés az SZMSZ szerint (a korábban leírtaknak megfelelően): „Az önkormányzati rendeletet az önkormányzat honlapján történő közzététellel kell kihirdetni, emellett a lakosságot a helyi önkormányzati sajtó útján is tájékoztatni kell.” Annyival egészíteném ki a korábban leírtakat, hogy itt a „sajtó útján” fordulatot akként kell értelmezni, hogy a Szerencsi Hírek című újságban utalást tesznek arra, hogy új rendeletet hoztak és ezt a város honlapján lehet majd megtekinteni, tehát a honlap lesz a hivatalos forma. Ezen kívül pedig az önkormányzat kötelessége most már, hogy a Nemzeti Jogszabálytárba is feltöltse a rendeleteit. Utólagos hatásvizsgálat, ill. a rendeletek jegyző által történő tartalmi felülvizsgálata sem jellemző. Próbálnak nagyon odafigyelni arra, hogy még a tervezet megalkotásakor kiderüljenek a törvényességi aggályok, azokat akkor ki is javítsák. Természetesen homokszem kerülhet a gépezetbe, de ilyenkor inkább egy módosító javaslattal oldják meg a problémát. Az utóbbi időben a kormányhivatal részéről sem történt törvényességi felhívás. Mivel nagyon odafigyelnek a törvényesség biztosítására a rendelet megalkotásakor, inkább csak olyan esetben intéz felhívást a kormányhivatal az önkormányzat felé, amikor a környék önkormányzatai is csúsznak valamilyen helyi jogalkotási kötelezettség teljesítésével. Ezt sem teljesen hivatalos formában teszik meg, hanem e-mailben kérik az érintetteket, hogy minél hamarabb oldják meg a problémát, pótolják a hiányosságot. A rendeletalkotási tárgyak tekintetében érdekesség, hogy korábban az önkormányzat
alkothatott
szabálysértési
rendelkezéseket
is.
Azonban
az
új
szabálysértési törvény hatálybalépésével az önkormányzatok 2012. május 31.-ig kötelesek voltak ezen rendelkezéseket hatályon kívül helyezni. Ennek oka, hogy a 2012. április 15.-től hatályos Szabs. tv. (2012. évi II. törvény) megváltoztatta a szabálysértés definícióját: az a tevékenység vagy mulasztás, amely veszélyes a társadalomra és törvény büntetni rendeli. Így tehát helyi önkormányzat sem alkothat szabálysértési tényállást. Ez nem azt jelentette, hogy a magatartásformák innentől kezdve 62
Szerencs város képviselő-testületének 10/2011. (V. 26.) rendelete szervezeti felépítésének és működésének szabályairól 8/A. § (4)
32
megengedettek lettek, hanem az eljárás és szankcionálás innentől kezdve közigazgatási eljárás keretében történik. Ez alapján 2012. május 30.-án Szerencs város rendeleteinek 11 rendelkezését helyezték hatályon kívül.63 Mivel ezeket a rendelkezéseket ki kellett venni a szabályozás alól, így joghézag keletkezett: az önkormányzat kezében kényszerítő eszköz nem maradt azok ellen, akik önállón nem igazodnak a társadalom általánosan
elfogadott
magatartási
normáihoz.
Később
felmerült
a
kirívóan
közösségellenes magatartások szabályozásának lehetősége, de mire elkészült a helyi rendelet,
az
Alkotmánybíróság
a
szabályozás
lehetőségét
megszüntette,
alkotmányellenesnek nyilvánította. Az utóbbi időben viszont megfigyelhető, hogy az ilyen jellegű szabályok kezdenek visszaszivárogni a helyi szabályozásba. Ilyen például a közterületen való alkoholfogyasztás tilalma. Szerencsen azonban nem kellett erre vonatkozóan szabályozást alkotni, mivel a helyi rendőrség az amúgy is ritka eseteket megfelelően tudja kezelni, tehát a gyakorlat miatt igazából nem kívánatos egy felesleges rendelkezést megalkotni. A rendeleteken kívül a határozati forma kedvelt nagyon a szerencsi önkormányzatnál. Jelenleg kb. hatvan határozat van hatályban. Ennek egyik oka, hogy sok rendkívüli testületi ülést tartanak, ahol rendeletalkotásra nincs lehetőség. Ezeken kívül még jegyzői utasítás létezik a szervezeten belül. Ebből jelenleg csupán három van. A korábbi időszakban ezt intézkedésnek nevezték, akkor sokkal nagyobb számban volt jelen.
63
Előterjesztés a helyi önkormányzati rendeletben szabályozott szabálysértési rendelkezések hatályon kívül helyezésére, 2012. május 10., http://szerencs.hu/onkormanyzat/kepviselotestulet/testueleti-uelesekelterjesztesei/category/93-2012-05-23?download=1095%3Aa-helyi-oenkormanyzati-rendeletbenszabalyozott-szabalysertesi-rendelkezesek-hatalyon-kivuel-helyezese (letöltés dátuma: 2014. 03. 31.)
33
5.
A HELYI JOGALKOTÁS JELENTŐSÉGE
Az általam leírtak alapján pedig szeretném felhívni a figyelmet a helyi jogalkotás jelentőségére. Ennek során az Alaptörvény egy rendelkezéséből indulnék ki, miszerint: „Magyarországon a helyi közügyek intézése és a helyi közhatalom gyakorlása érdekében helyi önkormányzatok működnek.”64 Ez a mondat a helyi jogalkotás és egyben a helyi önkormányzatok működésének két fontos pontját is meghatározza. A helyi jogalkotáson keresztül gyakorolja az önkormányzat a helyi közhatalmat. A közhatalom nem más, mint hogy a társadalomra nézve kötelező erejű döntéseket hozhat, intézkedéseket tehet, amelyeket állami kényszer útján ki is kényszeríthet. Az önkormányzat ezt helyi szinten fogja megtenni, a helyi lakosság érdekében. A közhatalom gyakorlása összekapcsolódik a helyi közügy fogalmával is, amely a közhatalom önkormányzati típusú helyi gyakorlásán túl magában foglalja a közfeladatok ellátását is. A helyi jogalkotással szabályozza, majd részben ez alapján (részben pedig az országos szabályozás alapján) szervezi meg az önkormányzat a közfeladatok ellátását. Ennek az az előnye, hogy egy helyi szerv sokkal inkább fel tudja mérni és ismerni a helyi szükségleteket és sajátosságokat, mint mondjuk egy központi szerv (gondoljunk csak vissza ezzel szemben a tanácsrendeletek alkotásának korai időszakára, amikor a helyi jogalkotásnak szinte csak végrehajtó szerepet szántak a túlzott centralizáció miatt). Ehhez az állításomhoz pedig a szubszidiaritás elve is kapcsolható: a közigazgatási feladatokat mindig a polgárokhoz legközelebbi szinten kell ellátni, feltéve hogy azokat ezen a szinten szakszerűen, célszerűen, jogszerűen és gazdaságosan el lehet látni. Tehát a helyi jogalkotás fontosságának legfőbb indoka, hogy helyben sokkal több információ áll rendelkezésünkre, aminek következtében hatékonyabban tudjuk szabályozni a közfeladatok ellátását, ezáltal pedig ténylegesen a lakosság érdekében gyakorolhatjuk a közhatalmat.
64
Magyarország Alaptörvénye 31. cikk (1)
34
6.
ÖSSZEFOGLALÁS
Szakdolgozatom végére érve pedig összefoglalnám a témával kapcsolatos tapasztalataimat, véleményemet. A helyi jogalkotás (és úgy egyáltalán a jogszabályalkotás) főként az állampolgárok érdekében kellene, hogy történjen. Ennek megfelelően a törvényhozónak olyan kereteket kell biztosítania, hogy a helyi jogalkotás valóban a helyi sajátosságoknak megfelelően történjen, ne pedig a központi akarat végrehajtása legyen a funkciója. Ehhez képest a helyi rendeletek nagy százaléka mégis felhatalmazás alapján kerül megalkotásra. Ebben a tekintetben véleményem szerint arra kellene törekedni, hogy a törvényhozó csak egy keretet adjon meg a felhatalmazás során a szabályozás szükségességére nézve, és azt töltse ki tartalommal a helyi jogalkotó a helyi sajátosságoknak megfelelően. Azt gondolom, hogy a jogalkotást, mint minden önkormányzat sajátját célszerű lenne közelebb hozni a lakossághoz. Tapasztalataim alapján a laikus emberek úgy gondolják (és mielőtt ezt a dolgozatot megírtam volna, én is úgy gondoltam), hogy „kívülállók” ebben a témában: megválaszt négyévente egy képviselőkből álló testületet, aminek a kezébe adja a döntési lehetőséget és innentől kezdve nincs több szerepe, feladata, hozzászólása a döntések hozatalába. Emellett pedig ott van az „úgy sem értek a témához” kifogás is. Miközben mindez (jó esetben) a helyi lakosság érdekében történik. Pedig legalább egy lehetőségünk van beleszólni a helyi jogalkotásba: (bizonyos kivételek mellett) a rendeletek előzetes társadalmi véleményezése során. Azonban ezzel a jogukkal is csak ritkán élnek az állampolgárok, hiszen sokan még ennek a lehetőségét sem ismerik. Megemlíteném még, hogy saját otthonomban is egy furcsa dolgot tapasztaltam. Amikor elmondtam, hogy mi lesz a szakdolgozati témám, a családom első kérdése az volt, hogy „Na, és honnan tudod te, hogy mik itt a rendeletek?”. Miközben nekem
tanulmányaim
alatt
természetessé
vált,
hogy
a
nyilvánosságot,
a
megismerhetőséget egy jogállamban biztosítani kell a jogszabályok vonatkozásában. Ennek megfelelően pedig mind a törvényeket, mind pedig a helyi rendeleteket már az internetről is megismerhetjük. Így azt sem tartom kizártnak, hogy nagyon sokan ezekről a lehetőségekről még csak nem is tudnak, nem hogy éljenek velük. A jogalkotók feladata tehát azon kívül, hogy érvényes jogszabályokat alkotnak, véleményem szerint az lenne, hogy az emberekhez közel és az emberekért végezzék a szabályozást. 35
„A szabály mindig a szót követi: ez minden nyelvtan gyenge pontja. A szabály nem teremt rendet, csupán a rendetlenség leírása.” (Diego Marani)
36
IRODALOMJEGYZÉK Felhasznált szakirodalom Fábián Adrián: Az önkormányzati jogalkotás fejlődése és fejlesztési lehetőségei, Dialóg Campus Kiadó, 2008, II. fejezete (36-55. oldala) Egyed István: A vármegyei önkormányzat, Budapest, 1929, 227. o. Internetes források B. Blickle Ilona: A tanácsrendszer létrehozása és a tanácsok kezdeti tevékenysége Veszprém megyében (1950 – 1954), A Veszprém megyei múzeumok közleményei, 3. sz., http://epa.oszk.hu/01600/01610/00003/pdf/vmm_03_1965_15_bblickle.pdf (letöltés dátuma: 2014. 03. 02.)
Önkormányzati
rendszerünk
másfél
évtizede,
Jogi
fórum,
http://www.jogiforum.hu/hirek/13395 (letöltés dátuma: 2014. 03. 04.) Nemzeti Közszolgálati Egyetem: Általános közigazgatási ismeretek II. modul: Jogalkotási és jogalkalmazási ismeretek (Dr. Gyergyák Ferenc, Dr. Bende-Szabó Gábor),
Budapest,
2013,
http://vtki.uni-
nke.hu/downloads/szv/ujanyagok_2013_08/kotelezo/altalanos_kozigazgatasi_ismerete k_2_modul_jogalkojoga_es_jogalkalmazasi_ismeretek_2013_07_15_print.pdf (letöltés dátuma: 2014. 03. 06.) Tóth Judit: Jogalkotástan. Egyetemi jegyzet, Szegedi Tudományegyetem, ÁJTK, 2013. letöltve: www.juris.u-szeged.hu/download.php?docID=26711 (letöltés dátuma: 2013. 03. 10.) Az
új
jogalkotási
törvény,
http://www.kormanyhivatal.hu/download/c/b7/00000/P_uj%20jogalkotasi_torveny.ppt (letöltés dátuma: 2014. 03. 19.) A köztisztviselői illetményalap és közalkalmazotti bértábla 2014-ben, Közszolga.hu, http://www.kozszolga.hu/illetmenyalap (letöltés dátuma: 2014. 03. 23.)
Törvényességi
felügyelet
ábrák,
http://www.kormanyhivatal.hu/download/3/8e/20000/T%C3%B6rv%C3%A9nyess%C 37
3%A9gi%20fel%C3%BCgyelet%20-%20%C3%A1br%C3%A1k.pdf (letöltés dátuma: 03.23.) Király Judit: Óvodai körzethatárok és egyéb hasznos információk szülőknek http://szerencs.hu/hirek/koezmveldes/4235-ovodai-korzethatarok-es-egyeb-hasznosinformaciok-szuloknek (letöltés dátuma: 2013. 03. 30.) Előterjesztés
a
helyi
rendelkezések
önkormányzati
hatályon
kívül
rendeletben
szabályozott
helyezésére,
2012.
szabálysértési május
10.,
http://szerencs.hu/onkormanyzat/kepviselotestulet/testueleti-uelesekelterjesztesei/category/93-2012-05-23?download=1095%3Aa-helyi-oenkormanyzatirendeletben-szabalyozott-szabalysertesi-rendelkezesek-hatalyon-kivuel-helyezese (letöltés dátuma: 2014. 03. 31.) www.szerencs.hu http://net.jogtar.hu/ http://www.1000ev.hu/ Jogszabályok Magyarország Alaptörvénye a köztörvényhatóságok rendezéséről szóló 1870. évi XLII. törvénycikk a községek rendezéséről szóló 1871. évi XVIII. törvénycikk a törvényhatóságokról szóló 1886. évi XXI. törvénycikk a községekről szóló 1886. évi XXII. törvénycikk a közigazgatási eljárás egyszerűsítéséről szóló 1901. évi XX. törvénycikk a magyar királyi közigazgatási bíróság hatáskörének kiterjesztéséről szóló 1907. évi LX. törvénycikk 1949. évi XX. törvény a tanácsokról szóló 1950. évi I. törvény 38
a tanácsokról szóló 1954. évi X. törvény a tanácsokról szóló 1971. évi I. törvény 11/1971. (III. 31.) Kormányrendelet a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.) a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (Jat.) Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (Mötv.) Helyi Önkormányzatok Európai Chartája Szerencs város önkormányzata képviselő-testületének 10/2011. (V. 26.) rendelete a szervezeti felépítésének és működésének szabályairól
61/2009. (XII. 14.) IRM rendelet a jogszabályszerkesztésről 2010. évi CXXXI. törvény a jogszabályok előkészítésében való társadalmi részvételről Szerencs város önkormányzata 14/2001. (V. 24.) számú rendelete a köztisztasági tevékenységről és a közterületek rendjéről Szerencs város képviselő-testülete 8/2009.(II.12.) rendelete az önkormányzat tulajdonában lévő lakások és helyiségek bérletéről, valamint elidegenítéséről
Szerencs város önkormányzata 44/2001. (XII. 22.) számú rendelete az adóügyi dolgozók anyagi érdekeltségi rendszeréről Szerencs város önkormányzata 3/1996. (I. 31.) sz. rendelete az ingatlanok gázellátásának építésügyi szabályozásáról 17/2006. (V. 17.) AB határozat
39
