Az Európai Unió közbeszerzési politikája 2014. február 28. dr. Bozzay Erika
Az EU közbeszerzési piaca - számokban a 2011. évre vonatkozó hivatalos közbeszerzési adatok szerint: • az EU 27 tagállamában a közbeszerzésekre (beleértve az uniós közbeszerzési jog alá nem tartozó közbeszerzéseket is) fordított összkiadás becsült értéke: 2 405,89 milliárd euró (= EU27 GDP 19,0%-a) • az uniós szinten (az Európai Unió Hivatalos Lapjában) meghirdetett közbeszerzések becsült összértéke: 425,44 milliárd euró Forrás: Public Procurement Indicators 2011, http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/modernising_rules/public-procurmentindicators-2011_en.htm
Általános jellemzők • A belső piac működéséhez szorosan kapcsolódó uniós szakpolitika – „külső dimenziója” pedig a közös kereskedelempolitikához kapcsolódik. • Horizontális politika • Alapvetően szabályozó típusú szakpolitika: részletes jogi szabályozás, tagállami közbeszerzési rendszerek uniós szintű harmonizálása. • Intézmények szerepe: – Bizottság: Belső Piaci és Szolgáltatási Főigazgatóság (DG MARKT); – Versenyképességi Tanács hatáskörébe tartoznak a közbeszerzési ügyek; – Európai Parlament: Belső Piaci és Fogyasztóvédelmi Bizottság (IMCO) – aktívan közreműködik az európai közbeszerzési politika alakításában; – A szakpolitika formálásában az Európai Bíróság is komoly szerepet vállal(t).
• Szoros kapcsolat más szakpolitikákkal – lásd pl. EU 2020 stratégia (pl. környezetvédelem, foglalkoztatáspolitika…)
Célkitűzések Piaci integráció: a közbeszerzések (az állami/önkormányzati megrendelések) piacán a belső piac megvalósítása: • kereskedelemkorlátozó felszámolása
közbeszerzési
gyakorlatok
• egyenlő versenyfeltételek biztosítása a más tagállamokból érkező vállalkozásoknak, áruknak, szolgáltatásoknak
(Tagállami közbeszerzési politika elsődleges célkitűzése: hatékony és ellenőrizhető közpénzfelhasználás biztosítása, korrupció elleni küzdelem)
Lehetséges kereskedelemkorlátozó közbeszerzési gyakorlatok • a nemzetközi, külföldi cégekkel versenyezni nem tudó, elavult struktúrájú iparágakban tevékenykedő hazai cégek támogatása biztos állami megrendelések útján • új/néhány éves hazai cégek helyzetbehozása • foglalkoztatáspolitikai, környezetvédelmi célok szolgálata pl.: – elmaradott régiók vállalkozásainak helyzetbe hozása, – fogyatékkal élő munkavállalókat foglalkoztató cégek helyzetbe hozása o bizonyos követelmények alóli mentesítés, o árpreferencia biztosítása számukra, o annak előírása, hogy ezeket a cégeket kell alvállalkozóként bevonni a szerződés teljesítésébe
Lehetséges kereskedelemkorlátozó közbeszerzési gyakorlatok (folyt.) • nemzetbiztonsági érdekekre hivatkozással a más tagállamokból érkező cégek kizárása a közbeszerzési eljárásból • átláthatóság hiánya – az információk hiánya (pl. a meghirdetett közbeszerzésekről, az eljárásban való részvétel pontos feltételeiről) • elégtelen, nem hatékony közbeszerzési eljárások (pl. túl hosszú idő a döntés meghozatalára)
Közbeszerzési politika eredeti célja – 1970-’80-as évek • az egységes piac létrehozása az állami megrendelések területén, a nemzeti közbeszerzési piacok fragmentáltságának megszüntetése • olyan versenyhelyzet létrehozása közmegrendelések piacán, amelyben
a
– diszkriminációmentesen és – objektív feltételek alapján kerül sor közbeszerzési szerződések odaítélésére, és a legjobb ajánlat kiválasztásával ésszerű módon történik a közpénzek felhasználása.
Közbeszerzési politika céljának változása
• ’90-es években az eredeti cél kiszélesedett: a beszerzőket segíteni a gazdaságilag legelőnyösebb beszerzési eredmény (a „best value for money”) elérésében.
Újabb fejlemény: célok bővülése – közbeszerzés más szakpolitikák szolgálatában • • • • •
Kkv-k helyzetbe hozása Környezetvédelmi célok („zöld közbeszerzés”) Foglalkoztatáspolitikai célok Innováció elősegítése Korrupció elleni küzdelem 2000-es évek közepe + Európa 2020 stratégia
Közbeszerzés más szakpolitikák szolgálatában • az a cél, hogy úgy alakítsák a szabályozási környezetet, hogy lehetőséget adjanak, sőt kifejezetten ösztönözzék az egyéb szakpolitikai célok elérését a közbeszerzéseken keresztül DE: • a társadalmi kihívások kezelése nem csökkentheti a közbeszerzés hatékonyságát! • a közbeszerzési politikának továbbra is biztosítania kell az egységes belső piac zavartalan működését + a közpénzfelhasználás hatékonyságát! • úgy kell figyelembe venni a más szakpolitikákkal kapcsolatos összefüggéseket, hogy ne növekedjen az AKk adminisztrációs terhe ill. a piaci verseny ne torzuljon.
Az egységes közbeszerzési piac létrehozásának főbb eszközei • diszkrimináció tilalma a közbeszerzésekben (EUMSZ alapján + irányelvek kifejezett rendelkezései is)
• kötelezettség a tagállamok részére, hogy a szerződéseket átlátható eljárások útján ítéljék oda (a szubjektív döntéshozatal megakadályozása érdekében + a diszkriminációmentesség ellenőrizhetősége érdekében)
• a piacra lépés (esetenként nem is diszkriminatív jellegű/hatású) akadályainak lebontása (különösen az aránytalan adminisztratív kötelezettségek lebontása – pl. az alkalmasság igazolására követelhető igazolások körének rögzítése)
A közbeszerzési politika végrehajtásának jogi eszközei • EUMSz. (illetve korábban EKSz.) • másodlagos uniós jog: irányelvek • (EuB jogfejlesztő tevékenységének szerepe) • (soft law – pl. Európai Bizottság értelmező közleményei)
Elsődleges jog – közbeszerzésre irányadó rendelkezései • az alapszerződések nem tettek említést a közbeszerzésről – sem közvetve, sem közvetve • tagállamok nem is tekintették a belső piac részének a közbeszerzést – erőteljes piacvédelmi eszközöket alkalmaztak • Bizottság, Bíróság viszont az integráció részének tekintette: a diszkrimináció tilalmára és a szabad mozgásra vonatkozó rendelkezések alapján kezdték leépíteni a piacvédő, diszkriminatív tagállami közbeszerzési gyakorlatokat
Elsődleges jog – közbeszerzésre irányadó rendelkezései Áruk szabad mozgása (EUMSz. 34. cikk, exEKSz. 28.) • tilos a közbeszerzés hazai cégek részére való fenntartása • tilos annak előírása, hogy az ajánlatban csak hazai terméket lehet szerepeltetni
• tilos a hazai terméket előnyben részesíteni (pl. árpreferencia biztosítása) – C-243/89 Biz. v. Dánia (Storebaelt ügy) – a 34. cikkbe ütközik az az előírás, amely szerint dán alapanyagokat kell felhasználni a nyertesnek a szerződés teljesítése során – C-45/87 Biz. v. Írország (Dundalk ügy) – kereskedelmi akadálynak minősül az az előírás, amely szerint a beruházás során lefektetendő csőnek az ír szabványnak kell megfelelnie (miközben ezt semmilyen objektív körülmény nem indokolja) – C-359/93 Biz. v. Hollandia (UNIX ügy) – a 34. cikkbe ütközik a műszaki leírás megfogalmazása, amennyiben az egy konkrét termékre (egy konkrét operációs rendszerre) hivatkozik
Elsődleges jog – közbeszerzésre irányadó rendelkezései Szolgáltatások szabad nyújtása (EUMSz. 56. cikk, ex EKSz. 49. cikk) – tilos a más tagállambeli cégek esetében a közbeszerzésekben való részvételt előzetes regisztrációhoz kötni (ha ez a hazai cégek esetében nem követelmény) • C-360/89 Bizottság v. Olaszország – a 49. cikkbe ütközik annak előírása, hogy a nyertesnek az építési munka meghatározott részét alvállalkozásba kell adni az adott régióban telephellyel/képviselettel rendelkező cégnek • C-234/03 Contse and others v Ingesa – diszkriminatív feltételnek minősül az az előírás, amely szerint az ajánlattevőknek (már) a tendereljárás időtartama alatt (is) a köz számára nyitva álló irodával kell rendelkezniük a majdani szolgáltatásnyújtás helye szerinti régió központjában
Letelepedés szabadsága (EUMSz. 49. cikk, ex EKSz. 43. cikk)
Elsődleges jog I. Valamennyi (egyedi) közbeszerzésre vonatkoznak az EUMSz. rendelkezései? Nem, csak a határon átnyúló jelleggel bíró beszerzésekre C-507/03 Bizottság v. Írország C-147/06 és 148/06 egyesített ügyek, SECAP and Santoroso v Commune di Torino (SECAP)
II. Tevőleges biztosítása
kötelezettség:
transzparencia
C-324/98 Teleaustria ügy: bizonyos mértékű transzparencia/nyilvánosság ( = meghirdetési kötelezettség) elengedhetetlen annak érdekében, hogy • •
kontrollálni lehessen a diszkrimináció hiányát a piac szereplői tudomást szerezzenek a verseny lehetőségéről
Másodlagos uniós jog • • • • • •
Kormányzati szektor 2004/18/EK irányelv (2009/81/EK irányelv – védelmi beszerzések) 213/2008/EK bizottsági rendelet (CPV) 1251/2011/EU bizottsági rendelet (értékhatárok) 842/2011/EU bizottsági végrehajtási rendelet (hirdetményminták) 89/665/EGK irányelv (jogorvoslati irányelv)
• • • • • •
Közszolgáltatók 2004/17/EK irányelv (2009/81/EK irányelv – védelmi beszerzések) 213/2008/EK bizottsági rendelet (CPV) 1251/2011/EU bizottsági rendelet (értékhatárok) 842/2011/EU bizottsági végrehajtási rendelet (hirdetményminták) 92/13/EK irányelv (jogorvoslati irányelv)
Az irányelvi szabályozás fejlődése 1. szakasz: 1970-es évek • •
1971: az első irányelv elfogadása – építési beruházások 1977: árubeszerzésekre vonatkozó irányelv elfogadása
2.szakasz: 1980-as és 1990-es évek fordulója • Cecchini-jelentést követően – új irányelvek (szolgáltatás-megrendelésekre is és a közszolgáltatói szektorra is + jogorvoslat szabályozása!)
3.szakasz: 1997 – WTO GPA-hez csatlakozás – irányelvek hozzáigazítása az egyezmény követelményeihez 4.szakasz: (2000-)2004: konszolidáció, egyszerűsítés, modernizáció, rugalmasabb szabályozás, átláthatóság növelése – jelenleg hatályos irányelvek elfogadása 5. szakasz: 2004 után: • a jogorvoslati irányelvek felülvizsgálata (2007/66/EK irányelv) • védelmi beszerzésekre vonatkozó irányelv (2009/81/EK ie.) • 2011-2014: hatályos szabályozási keretrendszer felülvizsgálata - új irányelvtervezetek
Hatályos irányelvek mechanizmusa
Közbeszerzési irányelvek általánosságban • átültetési kötelezettség a tagállamokban • nincs egységes uniós közbeszerzési kódex – minden tagállamnak saját – az irányelvekkel összhangban álló – eljárásrendje van • szabályozási minimum: nem szabályozzák a közbeszerzések valamennyi kérdését – csak azokat, amelyek az integrációs célok megvalósításához szükségesek • tagállami mozgástér egyes kérdések szabályozásában – DE: alapszerződés rendelkezéseit itt is figyelembe kell venni!
Szabályozási tárgykörök a) az irányelv hatálya alá tartozó szervezetek, az ún. ajánlatkérők körének meghatározása b) az irányelvek hatálya alá tartozó szerződések, beszerzési tárgyak körének pontos meghatározása + kivételek pontos rögzítése c) az eljárástípusok és alkalmazási feltételeinek meghatározása
Szabályozási tárgykörök d) a
műszaki előírásokra vonatkozó szabályok (diszkriminatív műszaki követelmények tilalma)
e) a közbeszerzési eljárások meghirdetésére vonatkozó szabályok (az Európai Unió szintjén történő meghirdetési kötelezettség) f) közös szabályok az eljárásban való részvételre vonatkozóan: minőségi szelekcióra (alkalmasságra), a szerződések odaítélésére (az ajánlatok elbírálására) vonatkozó objektív feltételek; g) a statisztikai jelentésekre vonatkozó kötelezettségek körének meghatározása
AJÁNLATKÉRŐK KÖRE Klasszikus ajánlatkérők 2004/18/EK ie. szerint: • állam, regionális és helyi hatóságok (önkormányzatok) • közjogi szervezetek • azok a társulások, amelyeket egy vagy több, fenti szervezet hoz létre
EUB: sui generis közösségi jogi fogalmak + funkcionális értelmezés • + támogatásban szervezet
részesített
Közszolgáltatók 2004/17/EK ie. szerint: Tevékenységi oldalról: a vízügyi, energiaipari,
közlekedési és postai ágazatokban működő szervezetek, ha az irányelvben meghat. tevékenység egyikét végzik.
Szervezeti oldalról: • állam, regionális/helyi hatóságok, közjogi szervezetek, azok a „társulások”, amelyeket egy v. több, előbbi szervezet hoz létre, • azok a vállalkozások, amelyek felett az előbbi szervezetek közvetlenül v. közvetve meghatározó befolyást képesek gyakorolni (ún. „állami vállalatok”), • az előző két pont alá nem tartozó szervezetek, amelyek az adott tevékenységet különleges v. kizárólagos jog alapján végzik.
Közjogi szerv • olyan célra hozták létre, amely közérdekű (közcélú), de nem ipari vagy kereskedelmi jellegű; • jogi személyiséggel rendelkezik; • az állam, a területi vagy települési önkormányzatok, illetve más közjogi szervezetek – többségi részben finanszírozzák, vagy – a menedzsment ellenőrzésére jogosultak, vagy – jogosultak arra, hogy a vezető tisztségviselők és/vagy a felügyelőbizottság tagjainak többségét megválasszák (kijelöljék).
Az irányelvek tárgyi hatálya • árubeszerzések • építési beruházások • szolgáltatások megrendelése (szolgáltatások két csoportja: A és B szolgáltatások – eltérő szabályok!)
• klasszikus ajánlatkérők koncesszió is
esetében:
+ kivételek pontos meghatározása
(visszterhes szerződés!)
építési
Értékhatárok • de minimis szabály: a közbeszerzési irányelvek szabályait csak meghatározott értékhatár feletti beszerzésekre kell alkalmazni • az értékhatár beszerzési tárgyanként (árubeszerzés, szolgáltatás-megrendelés, építési beruházás) és ajánlatkérőnként differenciált • a 2014. január 1-jétől hatályos uniós közbeszerzési értékhatárokat a Bizottság 1336/2013/EU rendelete tartalmazza
Értékhatárok Klasszikus ajánlatkérők
Közszolgáltatók
• árubeszerzés: 207 000 euró (a GPA hatálya alá tartozó ajánlatkérők esetében 134 000 euró)
• árubeszerzés, szolgáltatásmegrendelés: 414 000 euró
• építési beruházás és építési koncesszió: 5 186 000 euró • szolgáltatás-megrendelés: 207 000 euró (bizonyos esetekben 134 000 euró)
• építési beruházás:5 186 000 euró.
A közbeszerzések kötelező meghirdetése • uniós szinten kell meghirdetni az irányelvek hatálya alá tartozó szerződéseket, beszerzéseket – az EU Hivatalos Lapjában – TED (Tendering Electronic Daily) adatbázis
• az erre a célra uniós szinten kialakított egységes hirdetményminták alkalmazásával • közbeszerzés tárgyának meghatározása a hirdetményekben: CPV-kódokkal (Közös Közbeszerzési Szótár)
Objektivitás és a tárggyal való szoros összefüggés Alapvető követelmény: • a műszaki leírás, • az alkalmassági kritériumok, • bírálati szempontok objektivitása és a szerződés tárgyával való szoros összefüggése mindkét irányelv esetében
Eljárásfajták csak az irányelvek által eljárásfajták alkalmazhatóak odaítélésére:
meghatározott a beszerzés
– nyílt eljárás, – meghívásos eljárás, – versenypárbeszéd, – tárgyalásos eljárás • indulhat hirdetménnyel, illetve hirdetmény nélkül; • a hirdetmény nélküli tárgyalásos eljárás mindkét ajánlatkérői kör esetében csak kivételes
Közbeszerzésekkel kapcsolatos jogorvoslat • tagállami kötelezettség: hatékony, gyors jogorvoslatot biztosító intézményrendszer működtetése • valamennyi jogaiban, érdekeiben sértett fél részére a jogorvoslati fórumhoz fordulás biztosítása • szerződéskötési moratórium (standstill): a közbeszerzési eljárást lezáró döntés kihirdetése és a szerződés megkötése közötti időtartam, amely alatt nem lehet megkötni a szerződést! • jogorvoslati eljárás indítását követően a közbeszerzési eljárás automatikus felfüggesztése • a jogellenesen odaítélt szerződések érvénytelenné nyilvánításáról is rendelkeznie kell a tagállamoknak • alternatív szankciók (pénzbírság, a szerződés időbeli hatályának lerövidítése) biztosítása a kevésbé súlyos jogsértések szankcionálására
A közbeszerzési irányelvek hatálya alá nem tartozó beszerzések • az irányelvek hatálya nem terjed ki – az uniós értékhatár alatti beszerzésekre, illetve – meghatározott tárgyú beszerzésekre (pl. szolgáltatási koncesszió)
• DE: az EuB ítélkezési gyakorlata szerint az európai uniós jog alapelveit e szerződések odaítélése során is tiszteletben kell tartani, ha azok határokon átnyúló érdekeket képviselnek
• a Bizottság Értelmező Közleménye a közbeszerzési irányelvek által nem, vagy csak részben szabályozott közbeszerzési eljárásokra alkalmazandó közösségi jogról [(2006/C 179/02)]
A közbeszerzési politika külső dimenziója • WTO GPA (kormánybeszerzési megállapodás) • Európai Gazdasági Térség • Kétoldalú szabadkereskedelmi megállapodások – beszerzési fejezet: • • • • •
Chile, Mexikó Svájc Izrael CARIFORUM
• Beszerzési fejezet megállapodásokban
a
stabilizációs
és
társulási
pl: Albánia, Macedónia, Szerbia…
• Beszerzési fejezet az európai szomszédságpolitika (ENP) körében kötött megállapodásokban
Az uniós közbeszerzési politika reformja
A hatályos jogi keret értékelése, nyilvános konzultáció 2011-ben megkezdődött a hatályos jogi keret felülvizsgálata: • A Bizottság átfogó értékelést végzett az EU közbeszerzési szabályainak eredményességéről, költséghatékonyságáról – lásd: 2011. június 24-én közzétett értékelő jelentést. • Következtetések – Eljárások költséghatékonysága nem megfelelő, – Kevesebb adminisztrációs teherre, nagyobb rugalmasságra lenne szükség – Ajánlatkérők nem rendelkeznek elegendő mozgástérrel ahhoz, hogy a fenntarthatóságra irányuló politikai megfontolásokat érvényesíthessenek – Javítani kell a közbeszerzési szerződésekhez való hozzáférés lehetőségét (KKV-k, határon átnyúló ajánlattétel) – Eljárások integritását, a megfelelő jogalkalmazást elő kell segíteni
Új irányelvek elfogadása - 2014 • Zöld Könyv az EU közbeszerzési politikájának modernizálásáról [COM(2011) 15 végleges] – nyilvános konzultáció, amelynek eredményét a Bizottság egy nyilvános összefoglaló jelentésben összegezte. • A Bizottság 2011. december 20-án hozta nyilvánosságra a hatályos irányelveket felváltó új irányelvek tervezetét. • 2012-2013: intenzív vita a Tanácsban és az Európai Parlamentben (EP). • 2014. január 15.: az EP megszavazza a jogalkotási csomagot. • 2014. február 11.: Tanács jóváhagyja a jogalkotási csomagot. • 2014. március vége: az új irányelvek tervezett kihirdetése az EU Hivatalos Lapjában
Új irányelvek kidolgozásának főbb szempontjai, céljai • a szabályok, eljárások egyszerűsítése, rugalmasabbá tétele • elektronikus közbeszerzés előtti akadályok lebontása • kkv-k közbeszerzési piachoz való hozzáférésének előmozdítása • közbeszerzés stratégiai célú felhasználásának lehetővé tétele
Információk • Európai Bizottság Belső Piaci Főigazgatóság: http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/in dex_en.htm
• Public Procurement Network (tagállami kezdeményezésre létrejött együttműködés): http://www.publicprocurementnetwork.org/
Köszönöm a figyelmet!
[email protected]
