AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK BIZOTTSÁGA
Brüsszel, 24.1.2007 SEC(2007) 75
A BIZOTTSÁG SZOLGÁLATAINAK MUNKADOKUMENTUMA
A friss és feldolgozott gyümölcs- és zöldségfélék közös piacszervezésének reformja felé
A hatásvizsgálat összefoglalása {COM(2007) 17 végleges} {SEC(2007) 74}
HU
HU
A BIZOTTSÁG SZOLGÁLATAINAK MUNKADOKUMENTUMA
A friss és feldolgozott gyümölcs- és zöldségfélék közös piacszervezésének reformja felé
1.
TÉNYEK ÉS SZÁMOK: A REFORM OKAI
1.1.
Az ágazat és környezete A 25 tagú Európai Unió (EU) 9,7 millió mezőgazdasági üzeméből 1,4 millió termel gyümölcs- és zöldségféléket. Az ágazat a megművelt területek 3 %-án gazdálkodik és az uniós mezőgazdasági termelés értékének 17 %-át termeli. Az ágazat a nagymértékben koncentrált kiskereskedelmi láncoktól eredő nyomással és a harmadik országokból származó termékek miatti megnövekedett versennyel szembesül. Az ágazatot rendszeresen sújtják válságok a termékek romlandó jellege és a termelés és a fogyasztás éghajlati viszonyokkal szembeni érzékenysége miatt. A gyümölcs- és zöldségtermesztés környezetre gyakorolt hatása a felhasznált víz, energia (üvegházak), növényvédő szerek és műtrágyák mennyiségéből és a termelt hulladék mennyiségéből adódik. Az ajánlott napi bevitelhez képest (400 g) a gyümölcs- és zöldségfogyasztás az EUban alacsony, különösen a gyerekek esetében. Van lehetőség a fogyasztás növelésére.
1.2.
A közös piacszervezések és a fejlődő közös agrárpolitika (KAP) A gyümölcs- és zöldségágazat a közös mezőgazdasági költségvetés körülbelül 3,1 %át kapja (közel 1,5 milliárd EUR 2005-ben). Az élelmiszerlánc kiegyensúlyozására szolgáló kínálatcsoportosítás kulcsfontosságú elemeként a termelői szervezetek 1996 óta a gyümölcs- és zöldségágazat támogatásának pillérét képezik, és 2004-ben a teljes termelés közel 34 %-át értékesítették. A fele-fele arányban a termelői szervezet és az EU által (a termelői szervezet által értékesített termelési érték legfeljebb 4,1%-áig) finanszírozott működési programokat végrehajtó termelői szervezetek támogatást kapnak az EU-tól. Az intézkedések közé tartozik a minőségfejlesztés, az értékesítési tevékenységek, a reklámkampányok, az ökológiai vagy integrált és környezetbarát termelés kialakítása. A feldolgozott gyümölcs- és zöldségfélék közös piacszervezése a feldolgozott paradicsomra, citrusfélékre, körtére, őszibarackra, szárított fügére, szárított szőlőre és szilvára nyújt támogatásokat, amelyek szerepelnek a WTO sárga dobozában, és amelyeket csak azok a termelők kapnak meg, akik termelői szervezetek tagjai.
HU
2
HU
Az Európai Számvevőszék „A siker útján? A gyümölcs- és zöldségtermelők operatív programjaira nyújtott európai uniós támogatás eredményessége” című külön jelentésében1 ajánlást tesz a működési programok egyszerűsítésére és hatékonyabbá tételére a célok jobb követése és értékelése mellett, és javasolja a rendszer szabályainak a vidékfejlesztés szabályaival való összehangolását. A mezőgazdasági termelők támogatásának a termeléstől való függetlenítését (egységes támogatási rendszer) magában foglaló 2003-as reform kizárta a gyümölcsés zöldségtermelő területeket (és a nem keményítőelőállítás céljára termelt burgonyát) a rendszerből, kivéve a tagállamok által választott néhány alkalmazási modell esetében. A másik termeléstől függetlenített támogatás, a 8 új tagállamban alkalmazott egységes területalapú támogatási rendszer szerint minden gyümölcs- és zöldségtermelő területre nyújtani kell támogatást. A jelenlegi helyzet ezért igen eltérő az egyes tagállamokban. 2.
A REFORM CÉLJAI A reform céljai a következők: • az ágazat piacorientáltságának és versenyképességének megerősítése; • a mezőgazdasági termelők jövedelemingadozásának csökkentése; • a gyümölcs- és zöldségfélék értékesítési láncának jobb egyensúlyához való hozzájárulás; • az ágazat sokféleségének jobb figyelembevétele; • a termelők válságkezelési képességeinek erősítése; • a környezeti terhelés csökkentése; • a nagyobb mértékű gyümölcs- és zöldségfogyasztás ösztönzése; • a WTO szabályaival, valamint a fejlesztési és szomszédsági politikákkal való összhang biztosítása; • az előrejelezhetőség és a közkiadások ellenőrzésének fokozása; • az igazgatás egyszerűsítése és az ellenőrzés javítása.
3.
FORGATÓKÖNYVEK ÉS REFERENCIAOPCIÓK A reform célja a gyümölcs- és zöldségfélék közös piacszervezésének lehető legnagyobb mértékű egyszerűsítése és a megreformált közös agrárpolitikával (KAP) való összehangolása. A javasolt reform különösen a termékhez kapcsolódó támogatásokat szünteti meg, a gyümölcs- és zöldségágazatot integrálja az egységes támogatási rendszerbe (a kölcsönös megfeleltetési szabályokkal együtt), teljesíti nemzetközi kötelezettségvállalásainkat és megerősíti a költségvetés előrejelezhetőségét. A következő elemek mindegyik reformlehetőség részét képezik:
1
HU
Az Európai Számvevőszék 2006. június 28-án elfogadott, „A siker útján? A gyümölcs- és zöldségtermelők operatív programjaira nyújtott európai uniós támogatás eredményessége” című, 2006/8. számú külön jelentése.
3
HU
• a függetlenítésből és a kapcsolódó kölcsönös megfeleltetésből eredő gazdálkodási szabadság; • az egységes támogatási rendszer támogatási jogosultságainak a gyümölcs- és zöldségtermelők számára történő szétosztását a tagállamok objektív és megkülönböztetésmentes kritériumok alapján végzik; • a feldolgozási támogatások megszüntetése és az így megtakarított összegek átcsoportosítása a nemzeti egységes támogatási keretekbe; • a gyümölcs- és zöldségfogyasztásnak a főként a gyermekek és a tinédzserek körében történő növelésére irányuló intézkedések; • az EU-s piaci árukivonások és export-visszatérítések megszüntetése. Két reformlehetőséget vizsgáltunk meg, amelyek mindegyike e közös magra épül. 1. Az átcsoportosítás opció, amely a közös piacszervezések majdnem teljes leépítését és a termelői szervezeteknek nyújtott uniós hozzájárulás második pillérbe és az egységes támogatási rendszer nemzeti kereteibe, vagy esetleg külön nemzeti keretekbe történő átcsoportosítását foglalja magában. Mint a többi ágazat esetében, az ágazat modernizálásának és szervezésének támogatása a vidékfejlesztési politika keretében történne. A termelői szervezetek csak a piaci árukivonást végeznék el. 2. A termelői szervezetek plusz (TSZ+) opció, amely a termelői szervezetek hatékonyabbá és vonzóbbá tételére irányul, összhangban a reform azon célkitűzésével, hogy versenyképesebbé tegye az ágazatot. Új válságkezelési intézkedésekkel, az új tagállamokban és az alacsony kínálatcsoportosítást felmutató régiókban az EU-s finanszírozás megnövelt mértékével, a működési alapok legalább 20 %-ának a környezetvédelmi intézkedésekre való fordításával, a megfigyelés és termelői szervezetek hatékonyságának megerősítésével és azzal, hogy a tagállamok nemzeti stratégiákat állíthatnak fel, a jogszabályi keret egyszerűsödne és rugalmasabbá válna, hatálya szélesedne. Több változtatás is az Európai Számvevőszék „A siker útján? A gyümölcs- és zöldségtermelők operatív programjaira nyújtott európai uniós támogatás eredményessége” című külön jelentésében tett ajánlásokat követi. A fenti opciókon kívül megvizsgáltunk egy status quo referenciahelyzetet is. 4.
A REFORM HATÁSA A hatásvizsgálat széles körű nyilvános konzultációt foglalt magában. A legtöbb válaszoló szervezet a termelői szervezeteknek nyújtott támogatások folytatását kívánja. Szükségesnek tartják a gyümölcs- és zöldségfogyasztás jobb promócióját is. A termeléstől való függetlenítés kapcsán a terméktől függően megoszlanak a vélemények. Egyes résztvevők szerint ez a jó válasz az igazgatás és az eltérő bánásmód ma fennálló problémáira. Az ágazat nagymértékű diverzitása, a meglévő adatok hiányossága vagy nem összehasonlítható mivolta és a tervezett változások bemutatására alkalmas modellező eszközök hiánya miatt a különböző reformlehetőségek hatásának számszerűsítése csak korlátozott mértékben volt lehetséges. E körülmények között a hatásvizsgálatnak alapvetően minőséginek kellett lennie, figyelembe véve a reform politikai és gazdasági céljait.
HU
4
HU
Az átcsoportosítás lehetőségét érintően több nehézség is felmerült: a vidékfejlesztési programozás jelenlegi szakaszában új műveletek bevonásának a problémája, a kötelező nemzeti társfinanszírozás és a támogatás jelenleg egyenetlen (a termelői szervezeteken keresztüli egyenetlen kínálatcsoportosítást tükröző) elosztása a tagállamok között; mindezek a nehézségek továbbra is fennmaradtak volna. Ezt a lehetőséget ezért elvetették. A fenntartott opció a TSZ+ reform, amely segíthet a meghatározott célkitűzések elérésében. A javasolt reform hatásai a következőkben szerepelnek. 4.1.
Gazdasági hatás 1. Megművelt területek: A gyümölcs- és zöldségtermesztésre (ideértve az étkezési burgonyát) használt területek – úgy, mint az egységes területalapú támogatási rendszer esetében – jogosulttá válnak az egységes támogatási rendszer igénybevételére, amely új gyümölcs- és zöldségtermelőket ösztönözhet tevékenységük fejlesztésére. A feldolgozásra szánt gyümölcs- és zöldségfélék támogatásának termeléstől való függetlenítésével a termelés hozzáigazítható a piaci viszonyokhoz, lehetővé téve a más növényekre való átállást. A termelői szervezetekben tagsággal nem rendelkező termelők is kialakíthatnak ilyen termelést. 2. A feldolgozóipar ellátása nyersanyaggal: A paradicsom esetében a jelenlegi támogatási rendszer nem garantálja az ellátás stabilitását. A mezőgazdasági számviteli információs hálózat (FADN) adatai alapján végrehajtott elemzés nem arra a következtetésre vezet, hogy a termeléstől való függetlenítés miatt a termelők nagy számban hagynák el a paradicsomfeldolgozó ágazatot. Az értékelések arra is rámutatnak, hogy a függetlenítés kiterjesztése a feldolgozóiparnak szánt paradicsomra segítene a különböző gyümölcs- és zöldségnövényekkel való egyenlő bánásmód visszaállításában. Egyéb feldolgozásra szánt termékek esetében a függetlenítés látszólag nem jár a feldolgozóipar ellátásában okozott jelentős csökkenés kockázatával. 3. A termelőknek fizetett ár és a termelők jövedelme: A termelői szervezetek erősebb szerepe az ágazat különböző szereplői közti nagyobb egyensúlyhoz és a hozzáadott érték kiegyensúlyozottabb elosztásához vezetne. A közösségi termékek értékesítési lehetőségeire és a termelői árakra gyakorolt hatás várhatóan pozitív lesz, anélkül, hogy a fogyasztói árak emelését vonná maga után. A termelői szervezetek által végrehajtott decentralizált válságkezelés is hozzájárulhat ezekhez az eredményekhez, különösen a fellépések finomhangolási lehetőségének köszönhetően. Más elemek is pozitív szerepet játszanak: a termelési tényezők költségeinek előrelátható csökkenése és a termelékenység általános javulása a termelők választási szabadságából eredően. A sárga dobozba tartozó támogatások hosszú távon nem fenntarthatók. A függetlenítés hozzájárul a termelők jövedelmének nagyobb stabilitásához.
HU
5
HU
4. Versenyképesség: Az új tagállamokban és az alacsony szervezettségi szintű régiókban a termelői szervezeti tagság ösztönzése az EU-s finanszírozás mértékének megemelésével vonzóbbá teszi a termelői szervezeteket, és különösen a friss termékek esetében a kínálat fokozott csoportosítását eredményezheti. Ez versenyképesebbé teszi a termékeket és megerősíti a termelőket a kiskereskedelmi és diszkontláncokkal szemben. A feldolgozási támogatások kifizetéséhez kötődő ellenőrzések eltörlése várhatóan az igazgatási költségek csökkenését és az ágazat versenyképességének javulását eredményezi. Az export-visszatérítések megszüntetése valószínűleg nem lesz jelentős hatással az uniós exportokra. 5. Fogyasztás: A fogyasztás tekintetében jobb és kiegyensúlyozottabb étrendhez és egészségesebb étkezési szokásokhoz járul hozzá az a javaslat, hogy a gyermekek gyümölcs- és zöldségfogyasztásának növelésére irányuló promóciós fellépések esetében meg kell emelni az EU-s pénzügyi hozzájárulást. A termelői szervezetek fejlődése az ágazat termékeinek minőségjavulásához vezethet. 6. Költségvetési előrejelezhetőség: A feldolgozott gyümölcs- és zöldségfélékre szánt összegek átcsoportosítása az egységes támogatási keretekbe véget vet a fennálló költségvetési bizonytalanságnak, a gyümölcs- és zöldségfélék támogatására fordított uniós kiadások körülbelül felét érintően. Az utóbbi évek tapasztalatai szerint a termelői szervezetek kiadásai átlagosan évente 50 millió euróval növekednek. A 2000. évi és a 2003. évi reformok hozzájárultak a termelői szervezetek vonzerejének fokozásához, és így e trend folytatásához. A reform célkitűzése a termelői szervezetek vonzerejének további javítása. Az új termelői szervezetek kialakítása fokozatosan történik, ezért nem várható a költségek robbanásszerű megemelkedése, inkább a jelenlegi trend folytatása. A termelői szervezetek javasolt megerősítése nyilvánvalóan kiegészítő finanszírozást tesz szükségessé a status quo helyzethez képest. Mindazonáltal ez az emelkedés korlátok közt marad, mert az alapszabályok nem változnak (a termelői szervezetek működési programjaihoz nyújtott EU-s finanszírozás mértéke 50%-ra vagy 60%-ra korlátozott, az egyedi körülményektől függően, és nem lehet magasabb, mint az értékesített termelés értékének 4,1%-a.) A feltételezés az, hogy az általános költségvetési hatás nagyjából semleges lesz, az export-visszatérítések és a piaci árukivonások megszüntetésének köszönhetően. 4.2.
Regionális hatás: A termeléstől való függetlenítés hatása nagyon eltérő nemcsak termékenként és termelőnként, hanem régiónként is. Egy régión belül különbségek vannak az ipar által a termelőknek fizetett árak között. Ezért nehéz konkrét következtetéseket levonni. Emlékezzünk rá, hogy a legtöbb, feldolgozóiparral rendelkező régió konvergenciarégió. A javasolt jogszabályi változtatások hatásától eltekintve, a vevők/kereskedők emelkedő koncentrációja, a stagnáló fogyasztás, az importok növekedése, az exportpiacokon tapasztalt nehézségek, egyes termelők piaci pozíciójának megerősítése már következményekkel járt a termelési struktúra számára.
HU
6
HU
Az új tagállamokban és egyes más régiókban a kínálat fokozott csoportosítása segíthet ezeken a területeken a termelés fenntartásában, mivel fenntarthatóbb gyümölcs- és zöldségtermesztéshez vezet. 4.3.
A társadalmi hatás A függetlenítés az egységes támogatási rendszerben résztvevő gyümölcs- és zöldségtermelők jövedelmének egy részét garantálja. Így hozzájárul az érintett régiók társadalmi stabilitásához azáltal, hogy az ágazat megelőző és követő tevékenységeinek szintje fenntartható marad, ami a foglalkoztatásra is kihat. A gyümölcs- és zöldségtermelők támogatásának a termeléstől való függetlenítése kevésbé intenzív termelési technikákhoz, valamint a piaci jelzéseken alapuló fenntarthatóbb termeléshez vezethet, különösen a feldolgozásra szánt gyümölcs- és zöldségfélék esetében. A foglalkoztatásra gyakorolt nettó hatásokat összességében nehéz felmérni, de feltételezhető, hogy ahogy a reform eredményeképp versenyképesebbé válik az ágazat, a hatás mindent összevetve pozitív lesz. Az EU legrászorulóbb személyeinek ingyenesen szétosztandó gyümölcs- és zöldségfélék piaci kivonásának továbbra is 100%-os uniós finanszírozása egyértelműen pozitív társadalmi hatással rendelkező intézkedés.
4.4.
Környezeti hatás A kölcsönös megfeleltetés szabályainak az egységes támogatási rendszer keretében támogatásban részesülő minden gyümölcs- és zöldségtermesztő számára kötelező alkalmazása, a működési programokban a környezetvédelmi intézkedésekre fordított kiadások javasolt minimálisan 20 %-os szintje, és a működési programok keretében végrehajtott ökológiai termelés esetében a működési alapok közösségi társfinanszírozási szintjének 60 %-ra való emelése mind pozitív hatással lesz a környezetre. A javaslat, miszerint a tagállamok a rendszer hatékonyabbá tétele érdekében dolgozzanak ki működési programokra vonatkozó, a kiadások jobb programozására összpontosító nemzeti stratégiát, pozitív hatással lesz a nemzeti stratégia részét képező környezetvédelmi intézkedéseket illetően. A termelői szervezetek kialakításának és a termelők pénzügyi helyzetében eszközölt javulásnak tükröződnie kell a környezeti előnyökkel és minőségjavulással járó beruházásokért tett nagyobb erőfeszítésekben. Általános eredményként várható, hogy a gyümölcs- és zöldségágazat fokozza a környezet védelméhez és megőrzéséhez való hozzájárulását, és hogy a végrehajtott fellépések hatása jobban mérhető és értékelhető lesz.
HU
7
HU
4.5.
Egyszerűsítés A feldolgozási támogatások és az export-visszatérítések megszüntetése révén egyszerűsödik az igazgatás. A termelői szervezetek vonzerejének növelésére irányuló erőfeszítései keretében a reform egyszerűsítést és megnövelt rugalmasságot javasol. A nemzeti stratégiák kialakítása valódi egyszerűsítést jelenthet a szervezett termelők számára. A Bizottság szilárdan elkötelezte magát a forgalmazási előírások egyszerűsítése mellett. Az egységes piac zavartalan működésének és az EU által vállalt nemzetközi kötelezettségek teljesítésének biztosítása érdekében azonban közös szabályokra van szükség. A Bizottság megvizsgálja az előrehaladás legjobb módját, az összes említett elem figyelembevételével. Az egyszerűsítés révén könnyebben végrehajthatók a fellépések, és könnyebbé válik a megfelelő megfigyelés.
5.
AZ ELŐNYÖK ÉS A HÁTRÁNYOK ÖSSZEVETÉSE A választott opció fejlesztések és egyszerűsítések kombinációja, amely az ágazat részéről jobb piacorientáltságot tesz lehetővé. Ez hozzájárul a piaci erők, az árképzés és végül a termelők jövedelmének jobb egyensúlyához. Az új válságkezelési eszközökkel a javasolt reform segít a termelők jövedelemingadozásainak csökkentésében. Teljesül a WTO-kötelezettségekkel és az EU nemzetközi kötelezettségvállalásaival való nagyobb összhangra vonatkozó követelmény. Az EU-s támogatásban részesülni kívánó gyümölcs- és zöldségtermelők kötelesek lesznek óvni a környezetet, a kölcsönös megfeleltetés és a működési programokban előirányzott környezetvédelmi intézkedésekre fordítandó kiadások minimum 20%-os szintje miatt. Különös hangsúlyt kap a fiatalabb generációk körében a gyümölcs- és zöldségfogyasztás ösztönzése. A feldolgozott gyümölcs- és zöldségfélék jelenlegi támogatásának függetlenítése és a kapcsolódó összegek egységes támogatási keretekbe történő bevonása által a reform bizonyos mértékben nagyobb költségvetési előrejelezhetőséget biztosít. Végül az egész szövegezési folyamat során elérni kívánt, nagyobb egyértelműséggel együttjáró egyszerűsítés eredménye egy olvashatóbb és tömörebb jogszabály, amelyet könnyebb alkalmazni. A reformjavaslat egyetlen hátránya, amelyet a feldolgozóipar jelzett, a támogatás függetlenítéséből eredő lehetséges nyersanyagellátási hiány. Az elvégzett értékelések és elemzések azonban nem erősítik meg ezt a kimenetelt.
6.
NYOMON KÖVETÉS ÉS ÉRTÉKELÉS A KAP időszakos értékelései keretében a termelői szervezetek 2009-re tervezett értékelése lehetőséget nyújt a gyümölcs- és zöldségpiacon a kínálat csoportosításához nyújtott egyedi állami támogatás felülvizsgálatára. A Bizottság legkésőbb 2013. december 31-ig jelentést nyújt be az Európai Parlamenthez és a Tanácshoz a jogszabályoknak a termelői szervezetek, a működési alapok és a működési programok tekintetében történő végrehajtásáról is.
HU
8
HU
7.
KÖVETKEZTETÉS A hatásvizsgálat következtetése az, hogy a „TSZ+” opció tartalmazza a legtöbb előnyt. Biztosítja: • a gyümölcs- és zöldségfélék (valamint az étkezési burgonya) termelőinek és területeinek bevonását az egységes támogatási rendszerbe, • a termelői szervezetek fenntartását és vonzóbbá tételét. Az alábbi fő célkitűzések: • a versenyképesség javítása, • a kínálat csoportosítása, • a termelők jövedelmének stabilitása, • válságkezelés biztosítása, • a fogyaszás fokozása, • a környezet megóvása, • a WTO-szabályokkal való nagyobb összhang, • a költségvetési előrejelezhetőség és • az egyszerűsítés, várhatóan teljesülnek.
HU
9
HU
