AZ ÁLLAMI SZEREPVÁLLALÁS IDŐSZERŰ KIHÍVÁSAI ÉS ELLENŐRZÉSÉNEK LEHETŐSÉGEI Szerző neve: Milicz Ákos PHD Hallgató, Kutatási asszisztens Budapesti Corvinus Egyetem, Vezetéstudományi Intézet, Vezetés és Kontroll Tanszék BEVEZETÉS, TÉMAKIJELÖLÉS
A közigazgatás, közszolgálat területén egyre erősödő tendencia az állam szerepének újraértelmezése, funkciójának vizsgálata, egyúttal teherviselő képességének és az elosztási rendszerekben betöltött szerepének kritizálása túlzott távolságtartása, vagy éppen túlzott szerepvállalása miatt. Napjaink jogalkotási tevékenység során számtalan esetben merül fel a kérdés, hogy kinek a feladata pontosan ezt vagy azt végrehajtani, ki finanszírozza, ki szabályozza és ki látja el ténylegesen e feladatokat. Mindeközben beszélünk olcsó állam eszményéről, hatékony közigazgatásról, és új közszolgálati menedzsmentről, keressük az adóforintok hatékony felhasználását, és hasonlítjuk hazánkat több mutató alapján más országok közigazgatási, közszolgáltatási rendszeréhez. Értekezésemben azt vizsgálom, hogy a modern, XXI. századi közszolgáltató állam szerepe hogyan egyeztethető össze a közpénzek felhasználásának hétköznapi kihívásaival, problémáival. Arra keresem a választ cikembenban, hogy mit, hogyan, miképpen érdemes számszerűsíteni, vizsgálni, elemezni, illetve ellenőrizni az állami szerepvállalás területén. A hazai szakirodalom (Muraközi, 2009.), (Fekete & Szigeti, 2005.), (Sárközy, 2006., old.: 99-116.), (Báger & Kovács, 2007.), (Bara & Szabó, 2000), (Hoós, 2002.), (Bod Péter, 2002), (Veress, 2001), (Jenei, 2008.) igen részletesen foglalkozik az állam helyével, szerepével a gazdaságban, vizsgálja ennek történelmi és politikai aspektusát, elemzi módszereit, modelljeit, országonkénti megvalósulását, olykor összehasonlító-elemző formában is. Ugyanezen kérdéskört a nemzetközi szakirodalom mégtöbb irányzatból, tucatnyi megközelítésben tárgyalja. A jellemző irányzatok1 szerint létezik éjjeli őr állam, jóléti állam, szolgáltató állam. Minden állam a maga gazdaságpolitikájában, hatalmi berendezkedésében és közpolitikai felfogásában fekteti le azokat az elveket, döntéseket és irányokat, melyeket követni kíván. Egyértelmű, hogy az állam feladata a reguláció, azaz a törvénykezési és szabályozási feladatok ellátása, mely a gyakorlatban törvények, rendeletek, összességében jogszabályok megalkotását jelentik. Ugyanakkor nem a törvénykezés az egyetlen módja az állami beavatkozásnak, szerepvállalásnak. Az úgynevezett fiskális és monetáris gazdaságpolitikai intézkedések révén az állam ugyancsak befolyásolja a magángazdaság szereplőit, eltérítheti eredeti szándékuktól, 1
Fontos már értekezésem elején rögzíteni, hogy itt nem ideológiákról, iskolákról, de nem is állami feladatokról, funkciókról, hanem modern gazdaságpolitikai felfogásokról, azaz államműködési modellekről írok. Ezért például a stabilizáció, mint funkció nem jelenik meg felsorolásomban, de a fenti felsorolás sem egyeztethető össze pl. a konzervatív vs. liberális megközelítéssel.
módosíthatja a jogügyletek értékét, hatályát, időtartamát, stb. A törvénykezés és a gazdaságpolitika alakítása mellett további eszközei vannak az államnak arra nézve, hogy beavatkozzon egy adott gazdaság vérkeringésébe. Ez pedig a direkt társaságok alapítása állami tulajdonosi háttérrel. Ebben a konstrukcióban az állam szerepe kettős: - befektetési: közösségi pénzből (jellemzően adóforintokból és apportként bevitt állami vagyonból) gazdasági társaságot alapít és annak adózás utáni pozitív eredményét osztalékként elvonva hosszútávon többletbevételre tesz szert (amelyből más veszteséges tevékenységeket finanszírozhat). Ez lényegében befektetési tevékenység, ill. ha továbblépünk, akkor bizonyos állami szolgáltatások keresztfinanszíroztatása, esetleg adósságszolgálat hosszútávú biztosítása, stb. Ezt a helyzetét az állam akkor tudja tartósan és hosszútávon stabilizálni, ha egyébként más eszközökkel – jellemzően szabályozással – a környezetet olyanná alakítja, hogy a társaság a piacon egyeduralkodóvá, monopóliummá váljon, melynek extra hasznaiból képződik az osztalék. - működtetési: saját éves költségvetéséből az állam minden évben meghatározott összeget nyújt a társaságnak működési költségeinek fedezésére2, vagy közszolgáltatási szerződést köt vele és szolgáltatást rendel meg tőle, melynek árbevétele fedezi a működési költségeket. Ebben az esetben a folyó, operatív feladatokat az állam nem egy költségvetési szervre, hanem egy saját gazdasági társaságára delegálja, mely felett az irányítási és felügyeleti, tulajdonosi jogokat ő gyakorolja. AZ ÁLLAMI TULAJDONLÁS CÉLJAI ÉS VALÓS HELYZETE Az állami tulajdonlás céljai Az állami tulajdonlás céljait a következő mozgatórugók mentén határozhatjuk meg: Az állam saját hatáskörben, tartósan saját szervezettel kíván megoldani egy feladatot, amelyhez értelemszerűen vagyont (épület, berendezések, gépjárművek, költségvetési támogatás, stb.) is átad, hozzárendel. Célja, hogy a vagyon kezelése mellett a lehető legmagasabb színvonalú szolgáltatást tudja biztosítani az állampolgárok, az igénybevevők részére. E célok klasszikusan az inherens állami feladatokhoz kapcsolódnak. Például ilyen a köz- és felsőoktatás (iskolai egyetemi épület, gépek-berendezések, költségvetési normatív támogatás), de említhetjük hasonlóképpen az egészségügyet, a honvédelmet, a közművelődési szolgáltatásokat is. Nem költségvetési, hanem gazdasági társasági formában ugyan, de az előző ponthoz hasonló céllal kívánja megoldani az állam például a közterület-fenntartás, a 2
Ez valamiféle utólagos tőkeinjekció, pótbefizetés, amikor a saját – alapításkor még meglévő de időközben elporladó – tőkéjét az állam utólag visszaemeli legalább arra a minimális szintre, hogy a jegyzet tőke/saját tőke aránya a törvényben előírt minimális szintet elérje, különben a társaság átalakításáról, végső esetben megszűntetéséről kell dönteni.
villamos rendszerirányítás, a közútkezelés, a személyszállítás, a közraktározás, a vízszolgáltatás, stb. feladatait. E célokra, feladatokra az állam 100%-os tulajdonában álló gazdasági társaságok alakultak, melyek azonban nem kizárólagosan költségvetési támogatásból, hanem a fogyasztók, igénybevevők által megfizetett szolgáltatási díjbevételekből is fedezik kiadásaikat (hulladékkezelési díj, rendszerátviteli díj, útdíj, menetjegydíj, közraktározási díj, vízdíj, stb.). E társaságok képezik az állam tartós vagyonának egy részét. Az állam ideiglenesen vagy tartósan saját felügyelete alatt akar tudni valamilyen erőforrást, vagyonelemet, nemzeti előnyt megtestesítő, birtokló szervezetet. Ezzel az állam birtokába kerül az a stratégiai erőforrás, mely kulcsfontosságú lehet a nemzetgazdaság számára, az államadósság, a pénzügyi rendszer stabilitása, stb. miatt. Sajátosság ezekben a helyzetekben, hogy a valós okok, a felvásárlási döntés háttere általában nem derül ki a laikusok számára. Végül az állam ideiglenes segítségnyújtás céljával, jelentős beavatkozásoktól mentesen felvásárol (hétköznapi szóhasználatban megment) gazdasági társaságokat azáltal, hogy üzletrészeiket állami tulajdonba veszi. Hasonlóan az üzletrészekhez, a föld állami tulajdonba vétele, illetve legújabban a kiszolgáltatott3 devizahitelesek ingatlanjainak állami tulajdonba kerülése is megtörténhet. Ebben az esetben a vagyonkezelés egyetlen célja a reálvagyon megőrzése, ésszerű hasznosításának megszervezése abból a célból, hogy a tulajdonlás költségei (beszámolási rendszer, igazgatóság tiszteletdíja, felügyelő bizottság működése, stb.) megtérüljenek, és a vagyontárgy értékéből ne veszítsen, állaga megóvásra kerüljön. Az állami tulajdonlás célja, stratégiája szempontjából meghatározó jelentőségű, és ebből fakadóan ellenőrizendő, tisztázandó az a célkitűzés, amely okán az állam tulajdonossá kíván válni egy-egy szervezetben. Az állami (közösségi) tulajdonlás eredményes, hatékony és gazdaságos volta Ma hazánkban a közösségi vagyonnak számos tulajdonosa van. Míg értekezésemben eddig egyszerűsített formában csak államról beszéltem, valóságban be kell látni, hogy közösségi vagyonnal gazdálkodik maga az állam (minisztériumok és háttérintézményeik, gazdasági társaságaik), a helyi önkormányzatok (helyi, megyei, és ezek társulásai), a társadalombiztosítás alrendszere (OEP, ONYF) és az elkülönített állami pénzalapok (Munkaerőpiaci alap, Nemzeti Kulturális Alap, stb.) is. Ezen szervezetek – az államháztartás négy alrendszere – esetében a vagyongazdálkodás feladata többrétű. Nem önmagában a vagyon szakszerű kezelése a feladatuk, hanem a vagyon hasznosításával járó közösségi szolgáltatások nyújtása is az állampolgárok (vagy éppen a migránsok, bevándorlók, menekültek, stb.) javára. Nem elegendő önmagában azt vizsgálni, hogy a vagyon eszközeiben és értékében
3
A kormányzati kommunikációban rendszeresen idézőjel nélkül használják azt a szót, ugyanakkor a szakértők, elemzők, pénzintézetek vezetői idézőjelesen, átvitt értelemben használják a szót.
még rendelkezésre áll-e a legutóbbi vizsgálat lefolytatása óta4 hanem azt is vizsgálni kell, hogy a vagyonnal az állam, önkormányzat, társadalombiztosítás, stb. megfelelő közösségi szolgáltatást (oktatás, egészségügy, személyszállítás, temetkezés, közvilágítás, cégeljárás, stb.) végzett-e, nyújtott-e. Azaz nem csak az állami vagyonkezelés, vagyongazdálkodás eredményességét, hanem annak hatékonyságát is folyamatosan vizsgálni kell (Dr. Kovács, 2011., old.: 1-5.). Eredményes vagyonkezelésről akkor beszélünk, ha a vagyon reálértéke egy időszak elteltével is rendelkezésre áll, azaz nem vesztett értékéből, esetleg még nőtt is.5 A hatékonyság fogalma alatt pedig azt értjük, hogy a hasznosított vagyonelemek révén értékes (új, gyors, hasznos, stb.) állami szolgáltatások nyújtása történik.6 Megjegyzendő továbbá, hogy a költségvetési szféra használja a harmadik E7, azaz a gazdaságosság kritériumát is értelmezi8, úgy mint: az egységnyi input minimalizálására vonatkozó cél elérése a megfelelő minőségű szolgáltatások fenntartása mellett. Azaz nem elegendő egy szervezetnek eredményesen és hatékonyan működnie, azt is vizsgálni szükséges, hogy az állami szolgáltatás minősége eléri-e azt a minimumot (standardot, jogszabályt, szabványt, előírást, stb.) amelyet vele szemben támasztanak. AZ ÁLLAMI SZEREPVÁLLALÁS ÉS VAGYONKEZELÉS ELLENŐRZÉSI ASPEKTUSAI Piaci elemzés Az állami szerepvállalás kapcsán tisztázandó és vizsgálandó kérdés, hogy kik a vevők és a beszállítók az adott piacon, s az állami tulajdonlás esetén van-e verseny ezeken a piacon. Általában az állami szolgáltatások vevője az állampolgárok mint magánszemélyek, vagy az üzleti szféra gazdasági társaságai, illetve az állam belső szolgáltatásokat nyújt más állami szervezeteknek is. Jellemzően az állampolgárok ill. az üzleti élet szereplői veszik igénybe ezeket, akik szolgáltatási díjat, eljárási illetéket, vagy valamilyen összegű költségtérítést, esetleg járulékot fizetnek. Beszállítói oldalon az állami feladatok ellátásához az üzleti szervezetek közreműködése válik szükségessé, amennyiben a közreműködésre nem tartós jelleggel van szükség, speciális szakértelmet igényel (mely az állam oldalán nem áll rendelkezésre), vagy olcsóbban beszerezhető a komplett szolgáltatás, mintha az állam 4
Azaz történt-e vagyonvesztés (esetleg vagyonnövekedés), és a vagyont megtestesítő eszközök között átalakítás, pl. ingatlaneladás/-vétel, gépek értékesítése/vásárlása, eladása majd visszabérlése, stb. 5 Az eredményesség klasszikus definíció szerint az eredményesség egy szervezet outputjai és céljai közötti viszony (Anthony-Govindarajan, 2009, old.: 140), azaz a kitűzött célok megvalósításának mértéke vagy egy tevékenység szándékolt és tényleges hatásának viszonya. 6 A hatékonyság klasszikus definíciója szerint: a hatékonyság az outputok inputokhoz viszonyított aránya, azaz az input egy egységére jutó output mennyisége (Anthony-Govindarajan, 2009, old.: 140). 7 Az angol economy (gazdaságos), efficiency (hatékony), effectiveness (eredményes) kifejezések kezdőbetűiből adódóan. 8 Az üzleti szférában a gazdaságosság és a hatékonyság között nincs érdemi eltérés. A fenti definícióból adódóan, ami hatékonyabb, az gazdaságosabb is egyben.
szervezné meg és bonyolítaná le. A beszállításokra jellemzően a közbeszerzési tendereken keresztül lehet jogot szerezni határozott időre, az ott rögzített feltételek alapján. Üzleti tervezés és beszámoltatás Az üzleti tervezés és a beszámoltatás a controlling rendszer részét képezi (AnthonyGovindarajan, 2009, old.: 416-432., 464-479.). Az állami tulajdonú, működésű vállalatok ill. költségvetési szervek esetében is kulcsfontosságú, hogy mit és hogyan terveznek a szervezetek az időszak elején, illetve a tervhez képest hogyan alakulnak a tényleges bevételek, költségek, ráfordítások, kiadások, mennyiben változnak a mérlegek eszközök és forrás sorai, milyen eltérések mutatkoznak és van-e szükség beavatkozásra a felettes szerv, a tulajdonos, a vagyonkezelő közreműködésével? Az éves, operatív tervek valamint a különböző fejlesztési, beruházási tervek, projekttervek, valamint a többéves üzleti tervek megvalósulását, realizálását az évközi jelentések, riportok, beszámolók jelentik a tulajdonosi, irányítói kör számára. Ebben lehet az eltéréseket tetten érni, a tendenciákat láttatni, ezért a kulcsszereplőknek szükséges az irányításuk alatt működő gazdasági társaságok belső jelentéseivel érdemben foglalkozniuk. Éppen ezért vizsgálandó, hogy van-e az alárendelt, irányított szervezetekben controlling-rendszer, működik-e controlling szervezet, milyen típusú, minőségű, részletezettségűek az időszaki beszámolók, azt kik kapják és a benne foglaltakra miket reagáltak, annak alapján hogyan döntöttek egy-egy kérdésben. Menedzsment javadalmazása és a teljesítménymutatók A fentebb bemutatott eredményesség kritériumába tartozó, gazdaságilag racionális, adóforintok oldaláról hatékonynak mondható működés esetén a célok és az eredmények összhangja megállapítható, ebben az esetben pedig sor kerülhet a vezetői premizálásra. Ennek feltételeit, a kifizethetőség jogcímeit a jogszabályokon túlmenően helyi megállapodás, évről-évre változó eseti megegyezés rögzíti. Mindezt azonban írásba foglaltan, mindkét fél számára egyértelműen és azonosan értelmezve kell rögzíteni (Voszka, 2005., old.: 14-17.). Miközben a média és a mindenkori ellenzék előszeretettel vonja kétségbe a kifizetett felsővezetői prémiumok, jutalmak jogosságát, addig a menedzsment területén (ide értve a közmenedzsmentet, a közszolgáltatást nyújtó szervezeteket is) ez bevett szokás. A szakirodalom részletesen taglalja a vezetői javadalmazás módszereit, elemeit, feltételrendszerét. Ezek jogcímeiről és összegeiről a közpénzekből működő gazdasági társaságok honlapjain kötelező tájékoztatót elhelyezni és azt folyamatosan frissíteni, elérhetővé tenni az érdeklődőknek. Belső ellenőrzés
Miközben az állami szervezetek valamint az adóforintokból működő magánszervezetek külső ellenőrzést az állami ellenőrzési szervek, hatóságok, hivatalok végezik9, egyre nagyobb teret ragad meg magának a szervezeti belső ellenőrzés. A hatékony belső ellenőrzés működése sokat tud hozzátenni a szervezet sikeres működéséhez. A belső ellenőrzés definíció szerint olyan független, objektív bizonyosságot adó eszköz és tanácsadói tevékenység, amely értéket ad a szervezet működéséhez és javítja annak minőségét. Módszeres és szabályozott eljárással értékeli és javítja a kockázatkezelési, a kontroll és az irányítási folyamatok hatékonyságát, ezáltal segíti a szervezeti célok megvalósítását10. Ez a fajta tevékenység pedig segíti a szervezet hatékony, eredményes, gazdaságos működésének fenntartását, mivel a belső ellenőrök teljesítmény-ellenőrzéseket, szabályszerűség, pénzügyi, rendszer és IT biztonsági tárgyú vizsgálatokat végeznek, valamint kockázatelemzéssel tárják fel a társaság, szervezet működésének legfőbb kritikus pontjait. Nyilvánosság és a civil kontroll A civil kontroll nem más, mint a közérdekű adatok megismerésének, beszerzésének segítése az arra érdekelt szervezetek, helyi közösségek által, valamint a helyi nyilvánosság döntéshozatalban való részvételének biztosítása a helyileg működő civil szervezetek révén, valamint a rendelkezésre álló jogi és nem jogi eszközök felhasználási lehetőségeinek tudatosítása az állampolgárokban annak érdekében, hogy ők közvetlenül is gyakorolják a demokrácia alapintézményeit, ezek közül is elsősorban az őket érintő beruházások, fejlesztési tervek, akciók, programok, döntések kapcsán a döntéshozók megkérdezését és beszámoltatását. Ezért az állami szerepvállalás kapcsán okvetlenül vizsgálandó az illetékes döntéshozók bevonják-e a civil szervezetek, a helyi társadalmi szervezetek képviselőit a döntéshozatalba, ide értve annak előkészítését, véleményeztetését, a döntés okainak feltárást és következményeinek bemutatását. Továbbá vizsgálandó, hogy az állami szerv, szervezet a közpénzek felhasználásával kapcsolatos tájékoztatásait honlapján közzéteszi-e, a nyilvánosság számára (beleértve a médiát is) ad-e tájékoztatást, válaszol-e a felvetett kérdésekre (Jenei & Kuti, A civil szféra szerepe a magán és a közszféra működésének összehangolásában - Tanulságok és javaslatok, 2010., old.: 101-109.).
9
Csak néhányat megemlítve: ÁSZ, KEHI, Elszámoltatási Kormánybiztosság, GVH, Egyenlő Bánásmód Hatóság, Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség, NAV, PSZÁF, stb. 10 Institute of Internal Auditors (IIA) definíciója, honlapjuk: http://www.theiia.org/ (2011. 11. 10.)
Irodalomjegyzék Anthony-Govindarajan. (2009). Menedzsmentkontroll-rendszerek. Budapest: Panem. Báger, G., & Kovács, Á. (2007.). A politikai és gazdasági szféra kapcsolatának néhány vetülete – a minimális konszenzus alapjai. Pénzügyi Szemle, 434-463. Bara, Z., & Szabó, K. (2000). Gazdasági rendszerek, országok, intézmények - Bevezetés az összehasonlító gazdaságtanba. Budapest: Aula. Bod Péter, Á. (2002). Gazdaságpolitika. Budapest: Aula. Dr. Kovács, Á. (2009.). A magánszféra közremőködési formái az állami feladatok ellátásában. Budapest: Magyar Jogász Egylet. Dr. Kovács, Á. (2011.). A KÖZ- ÉS MAGÁNFORRÁSOKBÓL, VEGYES TULAJDONI SZERKEZETBEN MEGVALÓSÍTOTT SZOLGÁLTATÁSOK, BERUHÁZÁSOK MENEDZSELÉSE. In Á. Dr. Kovács, PhD Program tananyag (old.: 1-38). Szeged: SZTE GTK. Fekete, J., & Szigeti, P. (2005.). Az állam szerepe a jólétben és a mindennapi hatalomgyakorlásban. (L. Szőgyi, Szerk.) Műhelytanulmány 2005/3., 36. Hoós, J. (2002.). A közösségi döntési rendszer. Budapest: Aula. Jenei, G. (2008.). Bevezetés a társadalompolitikába. Budapest: Aula. Jenei, G., & Kuti, É. (2010.). A civil szféra szerepe a magán és a közszféra működésének összehangolásában - Tanulságok és javaslatok. In G. Báger, & E. Czakó, A közszféra és a gazdaság versenyképessége - empirikus eredmények és tanulságok (old.: 101-153.). Budapest: ÁSZ Kutató Intézete. Major, K., & Szilágyi, K. (2007.. LIV. évf., 2007. január ). Kormányzati beruházás kis, nyitott gazdaságban. Közgazdasági Szemle, 29–48. Muraközi, L. (2009.. LVI. évf., 2009. március). Állam és piac Magyarországon - Spontán rend vagy bürokratikus rendetlenség. Közgazdasági Szemle, 270–288. Nemzeti Adó és Vámhivatal. (2011.). ÁBPE I. Kötelező továbbképzés tananyaga. In 01 - Bevezető általános modul - 2011.04. (old.: 1-134.). Budapest: NAV. Sárközy, T. (2006.). Államszervezetünk potenciazavarai. Budapest: HVGORAC. Veress, J. (2001). Gazdaságpolitika. Budapest: Aula. Voszka, É. (2005.). Állami tulajdonlás – elvi indokok és gyakorlati dilemmák. Közgazdasági Szemle, 123.
