Artikelen
Mr. M.E.C. Boumans1
Pensioen in natura, van inkomens- naar verzorgingsvoorziening 17
tura. Ter afsluiting ga ik in op de vraag hoe ver pensioen in natura van ons vandaan ligt.
Inleiding2
1.
2. De pensioensector staat de komende jaren grote uitdagingen te wachten. Pensioenverlagingen, de vergrijzing, de verhoging van de pensioenleeftijd en het nieuwe pensioencontract zijn daar enkele voorbeelden van. Al deze onderwerpen dragen eraan bij dat het denken over pensioen sterk verandert. Maar ook andere sectoren hebben te kampen met grootse uitdagingen. Zo zullen de zorgkosten als gevolg van de verouderende samenleving de komende jaren sterk toenemen.3 Daarnaast leidt de vergrijzingsgolf tot een stijgende vraag naar geschikte woonvoorzieningen voor senioren.4 Al deze vraagstukken hebben een andere invalshoek, maar hebben uiteindelijk betrekking op hetzelfde; namelijk op de verzorging van de oude dag. Daarbij is de behoefte aan een goed pensioen als inkomensvoorziening van groot belang. Maar de behoefte aan goede zorg en goede woonvoorzieningen is net zo groot. En bij schaarste wellicht nog wel eens groter dan alleen de behoefte aan geld. Dit leidt tot de vraag of deelnemers het pensioenkapitaal ook voor andere doeleinden dan alleen als periodieke inkomensvoorziening kunnen aanwenden. Kan pensioen in natura uitkomst bieden? De laatste jaren wordt er steeds nadrukkelijker over gesproken om de mogelijkheden van pensioen in natura nader te onderzoeken.5 Deze bijdrage geeft hiertoe een verdere aanzet.6 Onderstaand ga ik in op de vraag wat pensioen in natura inhoudt. Daarna bespreek ik aan de hand van zeven perspectieven de (on)mogelijkheden van pensioen in na-
1
Mark Boumans is werkzaam bij de afdeling Beleidsadvisering van PGGM Institutional Business. Hij schreef dit artikel op persoonlijke titel.
2
Met dank aan collega's Arjen Hussem en Niels Kortleve voor hun commentaar.
3
Kamerstukken II 2011/12, 3 000, nr. 1, p. 35 e.v.
4
Toelichting bij de brief van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 1 juli 2011, par. 2.1 (Kamerstukken II 2010/11, 32 847, nr. 1).
5
Zie bijvoorbeeld: M.C.D. Janse en W.J.J. Koeleman, ‘Financiële instellingen laten kansen liggen om vergrijzing te verzilveren’, PensioenMagazine, 2009/2, p. 6 t/m 9 en VNO NCW, ‘Naar een modern en betaalbaar pensioen’, februari 2008, p. 35.
6
Wat is pensioen in natura?
Bij de beantwoording van de vraag wat pensioen in natura is, moeten we eerst stil staan bij de vraag wat pensioen is. Algemeen geaccepteerd is de visie van Bod.7 Volgens hem bestaat pensioen uit een tweetal elementen. Ten eerste het element van de arbeidsinkomensvervanging. Het pensioen is een bron van inkomen dat in de plaats treedt van de arbeidskracht als inkomensbron bij ouderdom, overlijden of arbeidsongeschiktheid en wel ten behoeve van degenen die van dat arbeidsinkomen afhankelijk zijn. Het andere element betreft het verzorgingselement. Verzorging houdt in dat het pensioen het arbeidsinkomen vervangt met als doel om in het levensonderhoud te voorzien van degenen die door het wegvallen van arbeidsinkomen worden geraakt. Terug naar het onderwerp pensioen in natura. Het tweede element van dit begrip bestaat uit het ‘in natura’-element. In economische zin betekent ‘in natura’ dat er betaald wordt met producten of diensten, dus zonder de tussenkomst van geld. Bij betaling in natura in de zuiverste vorm is er sprake van ruilhandel.8 Als we het element van de arbeidsinkomensvervanging en het verzorgingselement toepassen op pensioen in natura, dan moet dit eerste element iets anders worden belicht. Pensioen in natura is weliswaar geen directe inkomensvervangingbron (het vervangt niet direct het inkomen), maar het vervangt wel de voorzieningen die met dit inkomen worden aangekocht. Het verzorgingselement is wel direct van toepassing, namelijk pensioen in de vorm van een verzorgingsvoorziening. De essentie van de verzorgingsgedachte blijft echter hetzelfde, alleen de uitkeringsvorm is anders. Vraag is hoe het pensioen in naturaconcept kan worden vormgegeven. Ik onderscheid daarbij twee vormen. Direct naturapensioen Bij deze vorm spaart de deelnemer tijdens de opbouwfase direct voor de naturavoorziening. Bij direct naturapensioen bouwt de deelnemer geen kapitaal in geld op, maar spaart hij direct voor zijn eigen naturavoorziening (bijvoorbeeld voor een woonvoorziening), waar hij op pensioendatum gebruik van maakt. Indirect naturapensioen
Ontwikkelingen als life cycle planning, zorgsparen of het aanwenden van de overwaarde van de eigen woning als pensioenvoorziening worden niet besproken. Verwezen wordt naar: A. Hussem e.a., ‘Verplicht
7
en J. Toussaint, ‘Eten gepensioneerden hun woning op?’, Rooilijn, jaargang 43, nr. 4/2010, p. 246 t/m 253.
TPV
PPMG_T2_TPV
Th.L.J. Bod, Pensioen en privaatrecht, Alphen aan den Rijn: H.D. Tjeenk Willink 1979, p. 66 t/m 72.
zorgsparen als Beleidsoptie’, ESB 96(4613), 24 juni 2011, p. 409 en 410 8
Ook tegenwoordig komt ruilhandel nog steeds voor, bijvoorbeeld via de zogenaamde barteringnetwerken (handel met gesloten beurzen).
Afl. 2 - april 2012
29
Pag. 0027
Artikelen
pensioen in natura, van inkomens- naar verzorgingsvoorziening
Bij deze vorm spaart de deelnemer tijdens de opbouwfase kapitaal (in geld), maar dit kapitaal kan hij op of vanaf de pensioendatum gedeeltelijk voor naturapensioen aanwenden. Dit kan via een periodieke betaling aan de natura-aanbieder, maar kan ook via betaling van een lump sum. In dit laatste geval wordt het pensioen als een lump sum uitgekeerd en aangewend voor naturadiensten of -producten. Dat hoeft niet per se op de pensioendatum, maar kan ook op een later moment. Over het onderwerp pensioen in natura wordt de laatste jaren regelmatig gesproken, maar tot concrete concepten is het tot op heden nog niet gekomen.9 Ook in de Tweede Kamer is hier wel eens over gefilosofeerd.10 In antwoord op een verzoek van de Tweede Kamer is voormalig minister Donner van SZW in zijn brief van 7 juli 2009 op dit onderwerp nader ingegaan. Maar daarin besprak hij alleen de directe naturapensioenvorm. Hij gaf daarbij aan dat pensioen in natura een interessante ontwikkeling is, maar dat het niet binnen de bestaande kaders past.11 Deze brief komt in deze bijdrage regelmatig terug. Een andere vraag is hoe deze naturavoorzieningen er uit moeten zien. Diverse voorzieningen zijn denkbaar, van zorgdiensten (zoals zorg aan/hulp in huis), woonvoorzieningen (aanpassing van de eigen woning) tot de mogelijkheid om naar passende seniorenwoningen over te stappen als dat nodig is. Voorwaarde is wel dat de aangeboden voorziening een voldoende verzorgend karakter moet hebben, omdat het anders in de hierboven genoemde visie geen pensioen is.12
3.
Vanuit historisch perspectief
niet konden werken, maar werden ook naturavoorzieningen getroffen, zoals het regelen van begrafenissen.15 Honderden jaren later tijdens de industriële revolutie ontstonden de eerste ondernemingspensioenfondsen en werd de ‘kapitaalvorming voor den ouden dag’ geïntroduceerd. Met de komst van de industriële revolutie ontstond ook de sociale kwestie. Enkele industriëlen bekommerden zich om het lot van de fabrieksarbeider, deels uit eigen belang en deels uit een gevoel van zorgplicht.16 Deze zorgplicht strekte zich niet alleen uit tot het treffen van een pensioen (uitkering in geld), maar omvatte ook andere verzorgingsvoorzieningen. Er werden zelfs complete fabrieksdorpen (zoals Philipsdorp in 1910) gebouwd met winkels en sportfaciliteiten. Naturavoorzieningen — hoewel geen pensioen — in optima forma. Maar ook in onze moderne 21-ste eeuw komen naturadiensten die vanuit de werkgever aan de werknemer worden verstrekt, volop voor. Alleen heet het nu cafetariasysteem en is de vorm anders (zoals de auto van de zaak of bedrijfsfitness). De essentie is echter nog hetzelfde als twee eeuwen jaar geleden. Vanuit historisch perspectief moet worden geconcludeerd dat naturavoorzieningen niets nieuws onder de zon zijn en al duizenden jaren bestaan. De naturaverzorging ‘van den arbeider’ gaat zelfs verder dan alleen het pensioen. De vorm is wel met de tijd veranderd, maar de verzorgingsdoelstelling blijft hetzelfde.
4.
Pensioen is al vele duizenden jaren oud. Zo ook naturavoorzieningen en pensioen in natura. Bessems verhaalt over een afgezette koning, die na 37 jaar gevangenschap door de Babyloniërs in 562 voor Christus werd vrijgelaten en voor de rest van zijn leven in zijn levensonderhoud werd voorzien.13 Maar ook in de Romeinse tijd bestond pensioen in natura.14 De Romeinse generaal Gaius Marius kwam op het idee om aan de legionairs aan het einde van hun diensttijd niet alleen te belonen met een uitkering maar tevens met een stuk land dat zij in eigendom verkregen. In de middeleeuwen waren het de gilden die zorg droegen voor de eigen beroepsgroep. Daarbij werden de leden niet alleen financieel ondersteund wanneer zij door ouderdom
Vanuit het perspectief van de vraagzijde
Algemeen bekend is dat het gemiddelde pensioenbewustzijn van de deelnemer laag is.17 De gemiddelde deelnemer is liever met het heden bezig in plaats van met zijn toekomst.18 Ook is algemeen bekend dat naarmate de pensioenleeftijd in zicht komt, meer over pensioen wordt nagedacht en aan pensioenplanning wordt gedaan.19 Omdat de gemiddelde actieve deelnemer niet met zijn pensioen bezig is, denk ik dat de actieve deelnemer ook niet bezig zal zijn met de vraag aan welke naturavoorzieningen na pensionering behoefte zou bestaan.20 Hierin zal hij pas
15
J.A.G. Steenvoorden, ‘Het beroepspensioenfonds: leerzaam voor opf en bpf?’, in: Onderneming en pensioen, Deventer: Kluwer 2011, p. 257 en 258.
16
H. Thierry, Pensioen- en spaarfondsen in de private sector van het economische leven, Alphen aan den Rijn: Samsom 1955, tweede gewijzigde druk, p. 2 en 3.
9
G. Wouters in Interpretaties, 3e jaargang, 1 maart 2006, p. 9.
10
Kamerstukken II 2008/09, 30 413, nr. 119, p. 3.
11
Brief van 7 juli 2009, Kamerstukken II 2008/09, 30 413, nr. 129.
12
Hiertegen kan worden ingebracht dat de gepensioneerde zelfbeschik-
17
Pensioenbewustzijnmonitor, TNS-NIPO, Amsterdam, april 2011.
18
W.L. Tiemeijer e.a., De menselijke beslisser, over de psychologie van keuze en gedrag, Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Amsterdam: Amsterdam University Press 2009, p. 47 en 52.
19
kingsrecht over zijn pensioengeld heeft. 13 14
Zie onder meer: ‘Zorgen over het pensioeninkomen’, Wijzer in Geldzaken, 6 oktober 2011.
L.G.J. Bessems, ‘Wat is pensioen?’, in: Pensioen en de belangrijkste toe-
20
Over uitstelgedrag wordt verwezen naar: H. Prast, ‘Gedragseconomie
komstvoorzieningen, Den Haag: Sdu Uitgevers 2012, derde druk, p. 22.
en de financiële crisis’, in: Nederland na de crisis (Koninklijke Vereni-
J.H. Tamerus, Defined Ambition, Delft: Uitgeverij Eburon 2011, p. 107.
ging voor de Staathuishoudkunde, Preadviezen 2010), p. 163 t/m 185.
30
PPMG_T2_TPV
Afl. 2 - april 2012
TPV
Pag. 0028
Artikelen
pensioen in natura, van inkomens- naar verzorgingsvoorziening
vanaf de pensionering geïnteresseerd zijn. Ik verwacht dat er weinig belangstelling zal zijn voor direct naturapensioen (tijdens actieve periode wordt direct voor naturapensioen gespaard). Want hoe weet de deelnemer waar hij na pensionering behoefte aan heeft? Die concrete behoefte zal pas op of na pensionering gaan spelen. Dan zal pas ook blijken waar hij behoefte aan zal hebben. Maar er moet dan wel voldoende kapitaal beschikbaar zijn waarmee deze voorzieningen vanaf de pensioendatum kunnen worden aangekocht. Dit kapitaal kan worden verkregen door periodieke stortingen, maar ook door een deel van het pensioen als een lump sum uit te keren.21 Echter, lump sum-pensioenuitkeringen zijn nu wettelijk niet toegestaan. Het ouderdomspensioen is sinds jaar en dag een levenslange periodieke uitkering, ook al is enige variabilisering mogelijk.22 Maar zou niet gekeken moeten worden naar waar mensen echt behoefte aan hebben? Naast de beschikbaarheid van geld, bestaat er behoefte aan goede woon- en zorgvoorzieningen, terwijl hier juist grote tekorten dreigen.23 Dit kan dan weer tot ongewenst hoge prijsstijgingen van deze voorzieningen leiden. Vraag is dan wat men aan geld alleen heeft, als de voorzieningen waar behoefte aan bestaat niet beschikbaar of niet te betalen zijn. Naturapensioen kan dan een uitkomst bieden. Discussiepunt is of het gehele pensioenkapitaal in natura kan worden omgezet of dat een bepaald basisniveau altijd periodiek in geld verstrekt moet worden. De gepensioneerde moet zich namelijk ook in zijn dagelijks levensonderhoud kunnen voorzien. De AOW kan hier natuurlijk voor worden aangewend, maar bekeken moet worden of deze basisvoorziening dit wel volledig kan afdekken. De behoeften verschillen per levensfase. Spoor onderscheidt een drietal levensfasen na pensionering.24 Ten eerste onderkent hij de vroege pensioenfase, waarin men vitaal is en van de vrijheid wil genieten. Ten tweede is er de middenfase vanaf de 70-75 jarige leeftijd, waarin de gezondheid scheurtjes begint te vertonen en de mobiliteit afneemt. Tot slot is er de laatste levensfase vanaf de 80-85 jarige leeftijd, waarbij de niet-zorgconsumptie daalt en de behoefte aan zorg sterk toeneemt. Ons pensioenstelsel is niet ingespeeld op de veranderende behoeften tijdens de pensioenfase. De inkomensstroom is in de laatste levensfase gelijk aan de vroege pensioenfase, terwijl de behoeften verschillen. In de laatste levensfase is de behoefte aan geld het minst, maar is de behoefte aan zorg het grootst. Gebruikmaking van een hoog-laagconstructie kan dan wel een uit21
Zie bijvoorbeeld ook het voorstel van de KPS m.b.t. het naturapensioenshoppen (notitie van de Werkgroep Toekomst Nederlands Pensi-
komst bieden, maar daarmee kan geen naturavoorziening worden aangeschaft. Vanuit de vraagzijde zijn er daarom voldoende redenen om het concept pensioen in natura nader te onderzoeken.
5.
Vanuit het perspectief van de aanbodzijde
Aan de andere kant van de vraagzijde staat de aanbodzijde. Belangrijke uitdaging daarbij is om ervoor te zorgen dat het natura-aanbod op de natura-vraag is afgestemd. Als pensioen in natura wettelijk mogelijk wordt gemaakt, dan is deze afstemming nog een lastig karwei. Mijn verwachting is dat de vraag naar naturavoorzieningen pas na pensionering zal ontstaan en niet tijdens de actieve periode.25 Aanbieders van naturavoorzieningen zullen voor een passend aanbod en een juiste matching moeten zorgdragen. Dit betekent dat zij tijdig op de vraag moeten inspelen en de voorzieningen moeten kunnen aanbieden. Maar zover is het nog lang niet. Uit onderzoek van KPMG uit 2010 blijkt dat slechts een gering percentage van de pensioenuitvoerders iets in pensioen in natura ziet.26 Pensioenuitvoerders zullen bereid moeten zijn om proactief in te spelen op de naturawensen van hun gepensioneerden. Maar het is de vraag of pensioenuitvoerders wel de geëigende partij zijn om naturavoorzieningen aan te bieden. Op dit moment is dit op grond van de taakafbakeningsregels niet toegestaan (zie hierna par. 7). Pensioenuitvoerders moeten volgens mij niet zelf zorgdiensten of woonvoorzieningen gaan ontwikkelen. Daar hebben zij namelijk geen verstand van. Interessanter wordt het als de krachten worden gebundeld doordat pensioenuitvoerders, zorg- en woonaanbieders samenwerkingsverbanden aangaan.27 Het natura-aanbod hoeft dan niet vanuit de pensioenuitvoerder zelf te komen, maar vanuit het samenwerkingsverband. Denkbaar is dan dat de lump sum-pensioenuitkering die van de pensioenuitvoerder afkomstig is, wordt aangewend voor een naturavoorziening die door het samenwerkingsverband wordt aangeboden. Het vormen van allianties biedt verschillende voordelen, zoals het formuleren van gemeenschappelijke doelstellingen of het delen van kennis. Niet alleen vanuit de pensioenuitvoerder, maar zeker ook vanuit de andere partijen. Door de schaalvoordelen kan inkoopkracht worden gecreëerd en daardoor gunstige voorzieningen aanbieden. Pensioenuitvoerders (en andere partijen) zouden dan wel bereid moeten zijn om in deze samenwerkingsverbanden te participeren en in de ontwikkeling van zorg- en woondiensten en
oenstelsel, november 2009). 22
Zie ook: L. Bovenberg e.a., ‘Naar een dynamische toekomstvoorziening’, 25
Netspar NEA Paper, nr. 40, mei 2011. 23
M. van Rijn e.a., ‘Naar een bredere kijk op pensioen’, ESB 95 (4598), 26
24
zieningen (zoals uitvaartverzorging) daargelaten. 26
november 2010, p. 714 t/m 716. L. Spoor, ‘Je huis of je leven?’, Netspar NEA Paper nr 9, juni 2008, p. 44.
TPV
PPMG_T2_TPV
KPMG, De Pensioenwereld in 2010, hoofdstuk 21, ‘Pensioen in natura: nu anticiperen op een stip op de horizon’. Zie ook: FVNO bulletin, februari 2010, p. 6 en 7.
Zie ook P.J.G. Tang en S.J.G. van Wijnbergen, Risico van rentenieren, Holland Financial Centre, 1 juli 2011.
De behoefte aan natura arbeidsongeschiktheids- en nabestaandenvoor-
27
Atos Consulting, De pensioenmarkt in 2020, p. 19.
Afl. 2 - april 2012
31
Pag. 0029
Artikelen
pensioen in natura, van inkomens- naar verzorgingsvoorziening
tract met alleen maar voorwaardelijke pensioenaanspraken moet worden ingepast. En moet naturapensioen ook mee ademen met de financiële positie van het pensioenfonds? En kunnen lum sum-uitkeringen ook mee ademen?
bijvoorbeeld meer in Nederlands vastgoed en de zorgmarkt te investeren.28
6.
Vanuit financieel perspectief
Pensioen in natura betekent dat de pensioenuitvoerder het fonds pensioen niet in de vorm van een periodieke geldelijke uitkering uitbetaalt, maar in de vorm van diensten of producten. Deelnemers zouden hierin een vrije keuze moeten hebben. Zij kunnen dit financieren door hier rechtstreeks voor te sparen of via aankopen met lump sum-bedragen. Deze nieuwe pensioenconcepten zullen consequenties hebben voor de financiering van het pensioen en het pensioenfonds. Ik noem hier enkele In naturapensioen zal gevolgen hebben voor het beleggingsbeleid van het fonds. De prudent person-regel die eist dat in het belang van de aanspraak- en pensioengerechtigde wordt belegd zal anders toegepast moeten worden, omdat het pensioen op een andere wijze wordt verstrekt. De focus zal daarbij meer liggen op het mogelijk maken van lump sum-uitkeringen en naturavoorzieningen (woon/zorgcomplexen bijvoorbeeld). Lumpsum-uitkeringen in plaats van periodieke uitkeringen verlagen de duration (uitkeringsduur) van de verplichtingen, hetgeen gevolgen heeft voor de kapitaalseisen (minder buffers?) en beleggingsbeleid (kortere duur?). Pensioen in natura sluit in potentie beter aan op de consumptie van gepensioneerden. Daarmee dekken zij hun koopkracht beter af en neemt het belang van indexatie mogelijk af. Ook dit heeft gevolgen voor de kapitaalseisen en beleggingsbeleid. Als de pensioenuitvoerder in natura gaat uitkeren, dan ligt het voor de hand om beleggingen te hebben die zorgen dat het fonds die in natura kan leveren (bijv. woningen en zorg). Indien die beleggingen in waarde dalen hoeft dat geen gevolgen te hebben voor de uitkeringen, want die zijn in natura en blijven gehandhaafd.29 Waardering wordt daarmee mogelijk veel minder een issue dan nu in Financieel Toetsingskader. In feite is het pensioenfonds beter ‘gematcht’ als het de middelen heeft om de in naturavoorziening te kunnen leveren: de beleggingen en verplichtingen komen dan goed overeen. Ook zal berekend moeten worden op welke grondslagen de lump sum-uitkering moet worden vastgesteld en ingeval van direct naturapensioen, hoe de naturavoorzieningen gewaardeerd moeten worden. Een ander vraag is de wijze waarop pensioen in natura en lump sum-uitkeringen in het nieuwe pensioencon-
7.
Vanuit pensioenjuridisch perspectief
In de Pensioenwet is het begrip pensioen gedefinieerd als de opsomming van ouderdomspensioen, nabestaandenpensioen en arbeidsongeschiktheidspensioen. Om van pensioen in de zin van de Pensioenwet te kunnen spreken moet voldaan zijn aan een drietal constitutieve vereisten: koppeling met de arbeidsrelatie; uitkering bij ouderdom, overlijden of arbeidsongeschiktheid; en uitkering moet geldelijk zijn.30 Ten aanzien van dit laatste is in de wetsgeschiedenis aangegeven dat het niet van belang is of de uitkering ineens of in periodieke termijnen plaatsvindt. Pensioen moet een zekere mate van inkomensvoorziening bieden voor de oude dag. En dat kan volgens de wetgever alleen als het gaat om uitkeringen in geld, waarvan de hoogte op de pensioendatum is vastgesteld. Daarbij is niet vastgelegd dat de geldelijke uitkering levenslang moet zijn. Ook pensioen dat niet in een levenslange uitkering wordt verstrekt, valt onder de werking van de Pensioenwet. Hieruit volgt mijns inziens dat een uitkering ineens ook onder de Pensioenwet kan vallen. Maar pensioen in de vorm van een directe natura-overeenkomst (zoals een woning) is geen pensioen in de zin van de Pensioenwet, aldus de wetgever.31 Maar art. 15 Pensioenwet bepaalt dat het ouderdomspensioen levenslang moet worden uitgekeerd, tenzij het tijdelijke ouderdomspensioen op de ingangsdatum van de AOW eindigt. Doelstelling van deze bepaling is om te voorkomen dat werknemers beschermd moeten worden tegen de verleiding van een lump sum-uitkering.32 Het risico bestaat dat daardoor de oudedagsvoorziening tekort schiet en dat dan een extra beroep op de overheid moet worden gedaan. De eis dat pensioen levenslang moet zijn, beoogt derhalve ook de overheid te beschermen. Maar bieden de basisvoorzieningen van de overheid (zoals AOW en AWBZ) deze bescherming niet al? Dit argument hoeft geen barrière op te werpen voor pensioen in natura. Dit kan eenvoudig worden gereguleerd door bijvoorbeeld verplichte natura bestedingsdoelen aan te wijzen en te bepalen dat een bepaald basisbedrag altijd als periodieke uitkering wordt verstrekt.
30
De Pensioenwet is daarmee explicieter dan de PSW. Verwezen wordt naar: E. Lutjens, Pensioenvoorzieningen voor werknemers. Juridische beschouwingen over ouderdomspensioen, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink
28
29
W. Brugman en R. Brood, ‘Pensioenfondsen en vastgoed’ in: Mercer,
1989, p. 40.
Pensioenvisies op weg naar 2020, p. 56 en 57. Aardig in dit verband is de
31
Kamerstukken II 2005/06, 30 413, nr. 3, p. 11 t/m 15.
mogelijkheid die minister Schippers institutionele beleggers wil bieden
32
Al tijdens de parlementaire behandeling van de PSW is gewezen op de
om in ziekenhuizen te investeren (Trouw, 8 februari 2012).
‘schadelijke gevolgen’ van een eenzijdige afkoop van pensioen door de
Zie ook: KPMG, De Pensioenwereld in 2010 (noot 25), p. 175.
werknemer, Handelingen der Staten-Generaal 1949/50, 1730, nr. 3, p. 7.
32
PPMG_T2_TPV
Afl. 2 - april 2012
TPV
Pag. 0030
Artikelen
pensioen in natura, van inkomens- naar verzorgingsvoorziening
Uit de parlementaire behandeling van de Pensioenwet moet worden opgemaakt dat het directe naturapensioen (tijdens de actieve periode wordt gespaard voor de naturavoorziening) zich niet als pensioen kwalificeert. Maar er kan ook uit worden opgemaakt dat de aankoop van naturapensioen met een lump sum-uitkering (indirect naturapensioen) niet per definitie in strijd is met de Pensioenwet. Dit biedt openingen die een verder onderzoek waard zijn. Overigens zal het helder zijn dat de Pensioenwet op tal van plaatsen aangepast moet worden als naturapensioen wettelijk mogelijk wordt gemaakt, zoals art. 15 Pensioenwet en het afkoopverbod. In de brief van 7 juli 2009 verkent toenmalig minister Donner van SZW de mogelijkheden van pensioen in natura.33 Ten aanzien van de juridische afbakening worden drie argumenten genoemd die pensioen in natura niet mogelijk maken. De eerste twee argumenten gaan er vooral over dat pensioen een geldelijke uitkering moet zijn. Zoals we hierboven zagen, hoeft dit geen bezwaar te zijn. Het derde argument is dat naturapensioen niet past binnen de taakafbakening en dan specifiek niet binnen de productafbakening. Op basis van productafbakening moeten de traditionele wezenskenmerken van pensioenfondsen, collectiviteit en solidariteit, tot uiting komen in alle producten die pensioenfondsen aanbieden.34 De productafbakening (art. 118 t/m 120 Pensioenwet) stelt hoofdzakelijk eisen aan de opbouwzijde van het pensioen, maar niet aan de uitkeringszijde. Het indirecte naturapensioen lijkt hierdoor niet te worden geraakt. Een andere vraag is of naturapensioen onder het verbod van nevenactiviteiten van de Pensioenwet valt. Dat hoeft niet het geval te zijn. Pensioenfondsen dienen zich te beperken tot het verstrekken van pensioenuitkeringen en het verrichten van werkzaamheden die daar rechtstreeks verband mee houden. Vraag is in hoeverre deze verbodsbepaling van toepassing is als de pensioenuitvoerder alleen het lump sum-pensioen uitkeert en het samenwerkingverband de naturavoorziening aanbiedt.
8.
Vanuit fiscaal perspectief
Vanuit fiscale optiek wordt pensioen gekwalificeerd als uitgesteld loon met een verzorgingskarakter. Dit verzorgingsgebonden karakter leidt ertoe dat niet de aanspraak op pensioen, maar de pensioenuitkering via de omkeerregel als belastbaar loon wordt aangemerkt.35 In algemene zin geldt dat het fiscale inkomen- en loonbegrip en daarmee ook het fiscale pensioenbegrip wordt bepaald door de heersende maatschappelijke opvatting. Hier-
van uitgaande zou de fiscale wetgever volgend moeten zijn, maar in de praktijk is dit eerder een sturende rol. Oorspronkelijk werd volstaan met een open pensioennorm die inhield dat het pensioen niet mocht uitgaan boven hetgeen naar maatschappelijke opvattingen redelijk was. In de voormalige pensioendefinitie van art. 11 lid 3 (oud) Wet Lb 1964 werd gesproken over de verzorging van werknemers ingeval van ouderdom. Deze open norm vond de wetgever echter te vaag en de wens tot flexibilisering en individualisering van het pensioenbegrip leidde in 1999 tot invoering van het Witteveenkader.36 Dit kader bestaat uit uitgebreide fiscale pensioenregels.37 Het kent een aantal limitatief opgenomen pensioenvormen, waaronder het levenslange ouderdomspensioen.38 Gezamenlijk kenmerk van deze pensioenvormen is dat het telkens een inkomensvoorziening moet betreffen; derhalve een voorziening die tijdens het pensioen in een periodiek inkomen voorziet. Dat kan levenslang zijn, maar ook tijdelijk. In de wetsgeschiedenis is aangegeven dat de term verzorging is vervangen door de neutrale term inkomensvoorziening.39 Naturapensioen of een lump sum-uitkering vallen nu niet onder deze definitie. Maar ook al lijkt de fiscale pensioenwetgeving strak afgekaderd, toch zijn er tal van variabiliseringsmogelijkheden. Te denken valt aan de hoog/laag-constructie waarbij in de verhouding 100-75 de hoogte van het pensioen kan fluctueren. Maar ook de mogelijkheid om het pensioen te vervroegen of uit te stellen of de mogelijkheid om pensioenvormen tegen elkaar uit te ruilen (bijvoorbeeld uitruil ouderdomspensioen voor partnerpensioen). Wellicht dat de huidige variabiliseringsmogelijkheden van het Witteveenkader al de deur voor pensioen in natura op een kier heeft gezet. De maatschappelijke tendens leidde al tot meer variabilisering. Een maatschappelijke omarming van pensioen in natura zou ertoe kunnen leiden dat dit fiscaal wordt gefacilieerd. Vanuit fiscaal oogpunt zou er niks tegen pensioen in natura moeten zijn. Zolang aan de fiscus maar over het uitgestelde loon vanaf de pensioendatum loonbelasting wordt afgedragen, zou er geen bezwaar moeten zijn. Vraag daarbij is wel waarover belasting moet worden betaald; met ander woorden op welke wijze het pensioen in natura in de uitkeringsfase moet worden gewaardeerd. Maar met de waardering van natura-elementen bestaat vanuit de fiscaliteit de nodige ervaring. Immers, loon is al hetgeen uit een dienstbetrekking wordt genoten en dat omvat ook natura-elementen (zoals de auto van de zaak of het genot van vrij wonen). De fiscus zou ook geen bezwaar moeten hebben tegen een lump sum-uitkering die op pensioendatum wordt uitgekeerd. In deze variant kan de fiscus niet alleen eerder, maar
36 37
33
Zie noot 10.
34
K. Bitter, ‘Taakafbakening e.d.’ in: De Pensioenwet, Analyse en commen-
35
Kamerstukken II 1997/98, 26 020, nr. 3, p. 8 t/m 10. J.O. Kuijkhoven en N. Romein, ‘Fiscale regels rond pensioen verouderd en onnodig complex’, TPV 2009, nr. 3, p. 13 t/m 17.
38
Art. 18 lid 1 en 2 Wet Lb 1964: ouderdomspensioen, partnerpensioen,
taar, Deventer: Kluwer 2010, derde herziene druk, p. 859.
wezenpensioen,
L.G.M. Stevens en B.G.J. Schuurman, Pensioen in de loonsfeer, Deventer:
renpensioen en het nabestaandenoverbruggingspensioen.
Kluwer 2008, zesde druk, p. 23.
TPV
PPMG_T2_TPV
39
arbeidsongeschiktheidspensioen,
40-deelnemingja-
Kamerstukken II 1997/98, 26 020, nr. 3, p. 20.
Afl. 2 - april 2012
33
Pag. 0031
Artikelen
pensioen in natura, van inkomens- naar verzorgingsvoorziening
ook over een groter pensioenkapitaal belasting kunnen heffen. Maar of toepassing van het progressieve belastingtarief wel zo rechtvaardig voor de gepensioneerde uitvalt, valt te bezien. Mogelijk dat toepassing van een specifieke middelingsregeling uitkomst kan bieden. Concluderend, pensioen is fiscaal gezien een inkomensvoorziening. Om onder pensioen ook naturavoorzieningen te scharen, moet het Witteveenkader op tal van plaatsen worden aangepast. Ik noem hier bijvoorbeeld de aanpassing van het afkoopverbod van art. 19b Wet Lb 1964.40
9.
Vanuit internationaal perspectief
Het buitenland kan veel van het Nederlandse pensioenstelsel leren, maar als we het over pensioen in natura hebben, kunnen wij wat van het buitenland te leren. Maar eerst ga ik in op hetgeen in de IORP-richtlijn over pensioen en pensioen in natura staat. Daar kunnen we kort over zijn. De IORP-richtlijn staat pensioen in natura namelijk toe. In art. 6 staat namelijk dat men onder pensioenuitkeringen ook ondersteunende betalingen of diensten in geval van ziekte, behoeftigheid of overlijden kan verstaan. Tevens is bepaald dat de uitkeringen gewoonlijk de vorm van betalingen gedurende het gehele leven hebben. Het kan echter ook gaan om een qua tijdsduur beperkte uitkering of de uitkering van een bedrag ineens.41 Uit de Europese parlementaire stukken is hieromtrent opgenomen dat er constellaties denkbaar zijn waarbij de uitbetaling in een bedrag ineens beter aan de pensioendoelstelling tegemoet komt. Daarbij wordt het zich inkopen in een bejaardentehuis of een verpleegtehuis als voorbeeld genoemd.42 Dit wil echter niet zeggen dat in andere EU-landen de mogelijkheden die de IORP-richtlijn voor naturavoorzieningen biedt, volop worden benut. Sterker nog, mij zijn dergelijke voorzieningen elders in de EU niet bekend. Maar in een aantal andere EU-landen is de mogelijkheid van een lump sum-uitkering op pensioendatum wel mogelijk. De begunstigde moet dan zelf voor zijn bestedingsdoel zorgdragen, door bijvoorbeeld een annuïteit aan te kopen. Zo kan in het Verenigd Koninkrijk, Italië, Spanje en België het pensioenkapitaal geheel of gedeeltelijk worden afgekocht.43 In België bijvoorbeeld wordt in meer dan 70% van de gevallen gekozen voor een lump sum-uitkering op pensioenda-
40
G.J.B. Dietvorst e.a., Fiscale behandeling van oudedagsvoorzieningen: het kan beter, eerlijker, efficiënter en eenvoudiger, Geschriften van de Vereni-
tum en niet voor een periodiek uitkering.44 Belangrijk aspect daarbij is dat in België pensioen een sterk loonkarakter heeft en dat het vrije beschikkingsrecht over deze ‘looncomponent’ diep in de Belgische samenleving is verankerd. Deze lump sum-uitkering wenden deelnemers echter niet voor consumptieve doeleinden aan, maar juist voor onroerend goed of voor spaardoeleinden aan.45 Maar ook buiten de EU komt — voor zover bekend — pensioen in natura in z'n directe vorm niet voor. Een aantal landen biedt wel de mogelijkheid om het pensioen als lump sum-bedrag te laten uitkeren, zoals in Australië en de VS.46 Uit Amerikaans onderzoek blijkt dat een grote meerderheid kiest voor de lump sum op pensioendatum in plaats van een uitkering in annuïteiten.47 Ook blijkt dat de lump sum niet zomaar voor consumptiedoeleinden wordt verspild, maar dat men er verstandig mee omgaat.48 Het is mijn inziens van belang dat als we in Nederland het concept van naturapensioen doorontwikkelen om goed te kijken naar de wijze waarop in het buitenland pensioen wordt verstrekt en dan met name naar de mogelijkheden van lump sum-uitkeringen. Natuurlijk, ieder land heeft z'n eigen pensioensysteem en eigen financieel stelsel, maar ik ben ervan overtuigd dat er zeker wat te leren valt.
10.
In a galaxy far far away?
Deze bijdrage bespreekt het concept pensioen in natura aan de hand van een zevental perspectieven. De toekomstige betaalbaarheid en beschikbaarheid van (goede) zorg- en woonvoorzieningen leidt tot de vraag of pensioen niet op een andere manier ingezet kan worden. Het fiscale Witteveenkader biedt al enkele variabiliseringsmogelijkheden, maar dit gaat niet ver genoeg. Pensioen in natura kan een uitkomst bieden om in de behoefte te voorzien. Wat heeft de gepensioneerde straks aan een periodieke uitkering in geld als hij daarmee niet in zijn behoefte kan voorzien. Naturapensioen kan op verschillende manieren worden vormgegeven, maar het meest passend in ons huidige stelsel is mijn inziens de mogelijkheid om pensioen als een lump sum-bedrag uit te keren en vervolgens hiermee voorzieningen aan te kopen. Naturapensioen is daarmee geen aardverschuiving maar een volgende stap in de evolutie van ons pensioenstelsel. Naturavoorzieningen moeten niet door pensioenuitvoerders worden ontwikkeld, maar door samenwerkingsverbanden waarin ook zorg- en woonaan-
ging voor Belastingwetenschap, nr. 242, Deventer: Kluwer 2011, p. 37. 41 42
Zie ook M. van Luijk e.a., De API, Het Europese pensioenvehikel?, Vrije Universteit Amsterdam, 20 juni 2008.
45
Met dank aan Y. Stevens van de KU Leuven voor de informatie.
Verslag over het voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en
46
Voor een overzicht wordt verwezen naar: G.B.J. Dietvorst e.a., ‘Decu-
de Raad betreffende de werkzaam-heden van instellingen voor bedrijfs-
mulatie van pensioenrechten’, Netspar NEA Paper, nr. 34, juni 2010,
pensioenvoorziening, Europees Parlement, 1999-2004, nr. A5-0220/
hoofdstuk 5. Maar ook: R. Maurer en B. Somova, ‘Rethinking Retire-
2001, p. 55.
ment Income Strategies’, Efema, februari 2009, bijlage B11.
43
Dietvorst e.a. (noot 39), p. 47 en 48.
44
J. Berghman, Onderzoeksgroep Pensioenbeleid Centrum voor Sociologisch Onderzoek KU Leuven, Belgische Pensioenatlas 2010, p. 83.
34
PPMG_T2_TPV
47
Lump sum or Annuity? An analysis of choice in DB Pension Payouts, Van-
48
Maurer (noot 45), hfdst. 3.
guard Retirement Research, volume 30, november 2007.
Afl. 2 - april 2012
TPV
Pag. 0032
Artikelen
pensioen in natura, van inkomens- naar verzorgingsvoorziening
bieders participeren. Deze samenwerking is voor het concept pensioen in natura van vitaal belang. Vanuit pensioenjuridische en fiscale optiek is pensioen in natura nu niet mogelijk, maar ik zie wel openingen om lump sum-uitkeringen mogelijk te maken. Europeesrechtelijk is dit overigens toegestaan. Pensioen in natura, far far away? Nee, dat hoeft niet. Lump sum zeker niet. Hoewel er zeker de nodige obstakels zijn en er de komende jaren meer dan genoeg te onderzoeken valt. Ik denk daarbij specifiek aan een onderzoek naar samenwerkingsverbanden tussen de domeinen pensioen, zorg en wonen, de vraag- en aanbodzijde van naturavoorzieningen en hoe we naturapensioen in ons huidige pensioenstelsel kunnen inpassen. Pensioen in natura is mijns inziens meer dan slechts een futuristische gedachte. Maar het komt er niet vanzelf. Belangrijk daarbij is de wil van de pensioensector om samen met andere sectoren het concept pensioen in natura verder te ontwikkelen. Daarbij is een verandering in de maatschappelijke opvatting over pensioen van groot belang. Pensioen in natura zou dan wel eens dichterbij kunnen zijn, dan we nu denken.
TPV
PPMG_T2_TPV
Afl. 2 - april 2012
35
Pag. 0033
