Architecture as Agenda

Professional article

Architecture as Agenda T. Oosterbaan & V.M.F. Homburg

Journal of Chain-computerisation Information Exchange for Chain Co-operation 2013 – Volume 4, Art. #2

Received: 8 January 2013 Accepted: 6 March 2013 Published: 18 March 2013 2013 – Volume 4, Art. #2 URN:NBN:NL:UI:10-1-114420 ISSN: 1879-9523 URL: http://jcc.library.uu.nl/ Publisher: Igitur publishing, in co-operation with the Department of Information and Computing Sciences, Utrecht University Copyright: this work is licensed under a Creative Commons Attribution 3.0 Licence

2

Architectuur als Agenda Variëteit en verklaring van architectuurontwikkeling bij keteninformatisering dr. Teun Oosterbaan (*) Directeur, k-ICT [email protected] * corresponding author dr. V.M.F. Homburg Erasmus Universiteit Rotterdam [email protected]

Samenvatting: In de praktijk van bestuur en beleid wordt vaak een beroep gedaan op keteninformatisering. Dit verloopt vaak ‘onder architectuur’. De rol van architectuur bij keteninformatisering is echter onduidelijk. Het werken met een architectuur kan samenwerking versterken, maar ook leiden tot polarisatie. Om deze reden is onderzoek naar architectuurontwikkeling relevant. Het is de vraag hoe architectuurontwikkeling leidt tot samenwerking in ketens. Ons onderzoek heeft uitgewezen dat ‘architectuur’ meer dan verwacht met variëteit moet worden geassocieerd: zowel de inhoud als de vorm van een architectuur blijken in de praktijk te variëren. Ook blijken ontwikkeltrajecten te variëren, in ieder geval voor wat betreft aard, ontwikkelstrategie en organisatie van besluitvorming. Wij verklaren deze variëteit door te wijzen op de keuzes die onder een architectuur liggen, en uit de wijze waarop actoren die keuzes maken. Het blijkt dat de frames van die betrokkenen hierbij een belangrijke rol spelen. Het blijkt dat stakeholders waarde hechten aan de rol van vertrouwen, en dat ze om deze reden bepaalde typen van afspraken soms wel en som niet maken: het verklaart zowel de inhoud als de vorm van architecturen. Om deze reden trekken we de conclusie dat een architectuur niet alleen als een agenda voor de ontwikkeling van ICT, maar ook voor de ontwikkeling van samenwerking fungeert. Het architectuurconcept kan bij keteninformatisering dan ook alleen van strategische betekenis zijn als deze functie expliciet wordt erkend en benut door zowel architecten als publieke managers en bestuurders. Dit artikel is gebaseerd op mijn recente dissertatie (Oosterbaan, 2012). Abstract: In policy practice, the concept of chain computerization is often applied. Development of chain computerization often proceeds ‘under architecture’. The role of architecture is however contested: it can foster collaboration in chains, but also lead to polarization. For this reason, research into how architectures are developed is relevant. The question is how architecture development can contribute to collaboration in chains. Our research shows that architectures have to be associated with variety on several important aspects. This is demonstrated in this article. Both the content and the form of an architecture varies across cases. Also, development projects vary, with regard to nature, strategy, and organization of decision making. We explain this variety by looking at the choices that underlie architectures, and at how stakeholders make those choices. It appears that stakeholders’ frames play an important role in these choices. We show that stakeholders value the role of trust, and for this reason they sometimes choose not to come to agreements on subjects;

3

it explains both content and form of architectures. This article is based on my recent thesis (Oosterbaan, 2012). On these grounds, the conclusion is drawn that an architecture not only functions as an agenda for the development of ICT, but also for the development of collaboration. The concept of ‘architecture’ can play a strategic role with regard to chain-computerization if this function is taken seriously by both architects and public managers. Trefwoorden: architectuur, framing, ontwikkelstrategie, ICT, politiek-bestuurlijke rationaliteit, samenwerking in ketens en netwerken

1

Inleiding

In en rondom het openbaar bestuur wordt vaak een beroep gedaan op keteninformatisering bij het uitvoeren van beleid. Keteninformatisering kan worden opgevat als de toepassing van ICT binnen samenwerkende organisaties (Grijpink, 1997; Grijpink, 2002; Bekkers, 2009; Bekkers, van Duivenboden, Simons, Thaens en van Venrooy 2005; Homburg, 1999; Homburg, 2008; Kumar en van Dissel, 1996). Bij het ontwikkelen van keteninformatisering wordt vaak gebruik gemaakt van het begrip ‘architectuur’ (Oosterbaan, 2012). Zowel ‘ketens’ en ‘keteninformatisering’ als ‘architectuur’ zijn intrinsiek aanlokkelijke begrippen, die in verband worden gebracht met naadloze integratie van organisaties, processen en informatie door middel van grootschalige ICT. Tegelijkertijd gaan deze begrippen met veel weerbarstigheid gepaard: samenwerking gaat vaak moeilijk (Van Delden, 2009), architecturen zijn moeilijk te gebruiken (Shanks, 1997), en doorlooptijden van ontwikkeling zijn vaak lang (zie ook: Van Dijk, 2007). Architectuur kan bijdragen aan keteninformatisering, maar het kan ook polarisatie met zich meebrengen (Homburg, 1999). Hieruit volgt de vraag naar de hoe architecturen aan samenwerking kunnen bijdragen, en verklaring hiervan. Onderzoek naar architectuur en de ontwikkeling daarvan (Oosterbaan, 2012; Bekkers, 2009; Homburg, 2008) laat zien dat architectuur nadrukkelijk met variëteit in verband moet worden gebracht. In dit artikel gaan wij hierop in. We bespreken deze variëteit, en gaan in op verklaring daarvoor. Als eerste staan we stil bij precieze definiëring van keteninformatisering en architectuur (§2). In §3 gaan we in op bestudeerde praktijken, en in §4 op verschillende aspecten van daarin gevonden architecturen. In §5 gaan we in op daaruit volgende opvallende punten en verklaringen daarvoor, en in §6 staan we stil bij de belangrijkste conclusies.

2 Architectuurontwikkeling bij keteninformatisering: een kwestie van coördinatie Keteninformatisering (Grijpink, 1997;Grijpink, 2002) is het elektronisch uitwisselen van informatie in een keten door middel van ontwikkeling en gebruik van interorganisationele informatiesysteem. Een keten is een verzameling van organisaties, waarvoor het volgende geldt (Van der Aa, Beemer, Konijn, van Roost, de Ruigh en van Twist 2002; Van Duivenboden, 2004; Van Duivenboden, van Twist, Veldhuizen en in 't Veld, 2000): Organisaties in ketens zijn autonoom en tegelijkertijd van elkaar afhankelijk; Organisaties in ketens voeren samen een gemeenschappelijk operationeel proces uit; In ketens is geen sprake van hiërarchie maar van coördinatie (‘geen baas’). Architectuur (Brancheau en Wetherbe, 1986; Zachman, 1987; Allen en Boynton, 1991; Niederman, Brancheau en Wetherbe 1991; Rijsenbrij, Schekkerman en

4

Hendrickx 2004) is een veel besproken begrip in de wereld van de IT. Een architectuur is een stelsel van onderling samenhangende afspraken, die visie op de integratie van informatie omvatten, en daarmee samenhangend op de relatie tussen business en IT (Broadbent, Weill en St. Clair 1999; Brown en Magill, 1994; Henderson en Venkatraman, 1992; Maes, Rijsenbrij en Truijens 2000; Bekkers, 2009; Bekkers et al, 2005; Oosterbaan, 2012). Het is niet verwonderlijk dat bij het ontwikkelen van ketens en keteninformatisering vaak wordt gewerkt met architectuur: het belooft grip op de aansturing van ICT (Rijsenbrij et al, 2004; Lankhorst, 2009) in samenwerkingsverbanden, en daarmee op informatie-uitwisseling en naadloze uitvoering van beleid en beleidsprocessen. Een architectuur moet echter ook worden ontwikkeld, en de afspraken in een architectuur zijn ook uitkomst van coördinatie. Dit impliceert dat coördinatie niet alleen op het uitvoeringsproces van een keten van toepassing is, maar ook op het ontwikkelingsproces ervan. Om een architectuur in ketenverband te ontwikkelen, maken betrokkenen van verschillende organisaties in een keten met elkaar afspraken over de onderwerpen die in een architectuur terecht moeten komen. In een architectuur voorkomende interbestuurlijke afspraken kunnen van de volgende typen zijn (Bekkers et al., 2005; Bekkers, 2009; Oosterbaan, 2012): Politiek-bestuurlijke afspraken, zoals bijvoorbeeld afspraken over doelen in relatie tot politieke waarden of in relatie tot doelen van de keten, en over taakof rolverdeling in relatie tot gemeenschappelijke processen en daaraan verbonden technologie; Financieel-economische afspraken, zoals afspraken over kosten van samenwerking en informatie-uitwisseling, en over de verdeling van kosten en baten tussen organisaties; Juridische afspraken, zoals bijvoorbeeld over de wettelijke grondslag van de gegevensuitwisseling en bescherming van de persoonlijke levenssfeer; Beheersmatige afspraken, zoals bijvoorbeeld afspraken over beheer en onderhoud van technologie en het bijgaande samenwerkingsarrangement; Informatiekundige afspraken, zoals bijvoorbeeld afspraken over gemeenschappelijke definities, routering, en wijze van uitvoering van het gemeenschappelijke proces alsmede de beschrijving daarvan; Afspraken over ICT, zoals afspraken over standaarden, protocollen, beveiliging, identificatie en registraties.

3

Empirie

Met deze typologie van afspraken in de hand, hebben we een aantal ontwikkelde architecturen in de publieke sector bestudeerd. Het gaat hierbij om de volgende: Ontwikkeling van de architectuur van het Asbestvolgsysteem, ontworpen om uitwisseling van gegevens tussen bij asbestverwijdering betrokken partijen (zoals inventariseerders, verwijderaars, gemeenten, inspecties, certificerende instellingen) mogelijk te maken. Ontwikkeling van een architectuur voor vergunningsaanvraag in de Bouw bij een regionaal initiatief omtrent de omgevingsvergunning, met het oog op informatie-uitwisseling tussen partijen als bouwbedrijven, aannemers, gemeenten en toezichthouders. Ontwikkeling van de architectuur voor doorontwikkeling van AZR (de AWBZbrede zorgregistratie), ten behoeve van informatie-uitwisseling tussen partijen als CIZ, Zorgkantoren, het CAK, het CVZ en koepels van zorgaanbieders. We hebben voor deze architecturen op een rij gezet welke typen van afspraken erin zijn opgenomen (‘inhoud’), naar de wijze waarop afspraken zijn vastgelegd (‘vorm’), en hoe die afspraken zijn gemaakt (‘architectuurontwikkeling’) Nu komen opgedane bevindingen aan bod.

5

4

Bevindingen: variëteit rondom architectuur

4.1

Inhoud van een architectuur

De in de bestudeerde architecturen gevonden typen weergegeven in tabel 1, bovenaan de volgende pagina. TABEL 1. BEVINDINGEN OMTRENT INHOUD VAN EEN

Casus asbest

Aantal afspraken 47

Casus bouw

9

Casus AWBZ

108

van

afspraken

zijn

ARCHITECTUUR IN DRIE CASUSSEN

Afspraken per type

Conclusie

Politiek bestuurlijk [40] Financieel-economisch [6] Juridisch [2] Beheersmatig [4] Informatiekundig [5] ICT-technisch [10] Politiek bestuurlijk [4] Financieel-economisch [2] Juridisch [-] Beheersmatig [-] Informatiekundig [2] ICT-technisch [1] Politiek bestuurlijk [83] Financieel-economisch [-] Juridisch [7] Beheersmatig [10] Informatiekundig [29] ICT-technisch [8]

Alle typen van afspraken komen in de ontwikkelde architectuur voor

Niet alle typen van afspraken komen in de ontwikkelde architectuur voor (niet: juridische en beheersmatige afspraken Niet alle typen van afspraken komen in de ontwikkelde architectuur voor (niet: financieeleconomische afspraken)

In de eerste kolom is de totale hoeveelheid van gevonden afspraken weergegeven, in de tweede kolom is de verdeling van die afspraken over de in §2 ingebrachte typologie weergegeven, en in de derde kolom is dit tenslotte beschreven.

4.2

Vorm van een architectuur

Naast inhoud van een architectuur is gekeken naar vorm van een architectuur. De bevindingen op dit gebied zijn weergegeven in tabel 2. In de eerste kolom is het aantal afspraken nogmaals weergegeven; in de tweede kolom de manier waarop die vastgelegd zijn. In de derde kolom is dit kort getypeerd. TABEL 2. BEVINDINGEN OMTRENT VORM VAN EEN ARCHITECTUUR IN DRIE CASUSSEN

Casus asbest

Casus bouw

Aantal afspraken 47

9

Wijze van vastlegging

Conclusie

Expliciet gemaakt Informeel karakter (convenant, projectplan en notulen stuurgroep)

Een architectuur met daarin geëxpliciteerde afspraken opgenomen in informele documenten

Impliciet gebleven Informeel karakter (neergelegd in architectuur plaatje, intentieverklaring & beschrijving van proces)

Een architectuur met daarin weinig geëxpliciteerde afspraken die informeel van aard zijn

6

Casus AWBZ

4.3

108

Expliciet gemaakt Formeel karakter (neergelegd in programmaplan AZR en opdracht AZR 3.0)

Een architectuur met daarin veel expliciet gemaakte afspraken vastgelegd in formele documenten

Ontwikkeling van een architectuur

Naast onderzoek naar welke afspraken zijn gemaakt, is ook onderzocht hoe die afspraken zijn ontwikkeld. Daarbij is gekeken naar ontwikkelstrategie, fasering en organisatie van besluitvorming. In tabel 3 zijn de bevindingen hieromtrent weergegeven; in de eerste kolom staan de bevindingen omtrent ontwikkelstrategie, in de tweede kolom de bevindingen omtrent fasering, en in de derde kolom de bevindingen omtrent organisatie van besluitvorming. TABEL 3. BEVINDINGEN OMTRENT ARCHITECTUURONTWIKKELING IN DRIE CASUSSEN Ontwikkelstrategie Casus asbest

Prince2 Ontwikkeling is aangevlogen volgens deze systematiek, die zich kenmerkt door scheiding van rollen vanuit technologie

Casus bouw

Bricolage Het vormgeven aan ontwikkeling door het opsporen en gebruiken van bestaande bronnen

Casus AWBZ

Programmamanageme nt Het in samenhang ontwikkelen van verschillende elementen van de uitvoering van de AWBZ

5

Discussie

5.1

Bevindingen

Fasering 1. Kwartiermakersfase 2. Uitvoeringsfase (ontwikkeling van technologie en bestuurlijke samenhang trokken gelijk op) 3. Oplevering / beheer 1. Samenstellen groep van betrokkenen 2. Gezamenlijk modelleren ketenproces 3. Opleveren prototype 1. Voorbereiding, verdeling van rollen 2. Verduidelijking beleidsuitgangspunten 3. Uitdenken aansturing 4. Uitdenken grondslag voor ontwikkelen van functionele specificaties 5. Uitvaardigen opdracht

Organisatie van besluitvorming Besluitvorming is belegd bij een stuurgroep, die advies krijgt van technologen en van een gebruikersgroep

Geen organisatie van besluitvorming

Besluitvorming is belegd bij op het niveau van directeuren van in de keten participerende organisaties dan wel koepels van organisaties

Uit de drie tabellen in de voorgaande paragraaf volgt dat in de praktijk van architectuurontwikkeling voor keteninformatisering: het totaal aantal afspraken dat wordt gemaakt varieert (zie tabel 1);

7

in alle gevonden architecturen politiek-bestuurlijke afspraken het meest voorkomen, maar het type van afspraken dat daarnaast het meest voorkomt varieert: de inhoud van een architectuur varieert (derde kolom tabel 1); afspraken op verschillende manier en in verschillende mate geëxpliciteerd en geformaliseerd worden (zie tabel 2): de vorm van een architectuur varieert; de processen van het maken van afspraken wat betreft strategie, fasering en organisatie van besluitvorming van elkaar verschillen (tabel 3): er is variatie voor wat betreft architectuurontwikkeling.

5.2

Verklaring

Het is interessant om te kijken naar hoe deze variatie kan worden verklaard. Hoe komt het dat bepaalde typen van afspraken in sommige gevallen wel en in andere gevallen niet worden gemaakt, of dat afspraken in meer of mindere mate worden vastgelegd? Ogenschijnlijk heeft dit te maken met keuzes die hierover worden gemaakt. Maar als we in de onderzochte cases iets verder kijken, dan valt op dat de keuze om dit al dan niet te doen wordt bepaald door het gepercipieerde belang van vertrouwen. In de onderzochte cases werkte dit door in het maken van afspraken door zoveel mogelijk aan te sluiten bij wat Oosterbaan (2012) aanduidde als ‘frames’ van degenen die de afspraken maakten: ervaringen met en verwachtingen van het samenspel tussen ICT en samenwerking (Rein en Schön, 1993; Orlikowski en Gash, 1994). Door in de definitie van projecten en tijdens de uitvoering daarvan zoveel mogelijk alignment met die frames in de gaten te houden (Snow, Burke Rochford, Worden and Benford 1986), lukte het om het vertrouwen in gewenste uitkomsten te realiseren en te behouden. Om dit opgebouwde vertrouwen niet te schaden, werden sommige afspraken niet of nauwelijks gemaakt, ondanks dat daar in sommige gevallen wel behoefte aan was.

6

Conclusie

De bevindingen van dit onderzoek laten zien dat architectuur met aanmerkelijk meer variëteit in verband moet worden gebracht dan dat op basis van bestaande literatuur kan worden verwacht: zowel inhoud, vorm als ontwikkelproces van een architectuur variëren. Bij verklaring daarvan valt op dat het maken van afspraken kan worden gezien als een keuzeproces. Dezelfde partijen die bij de uitvoering van ketenprocessen betrokken moeten zijn of worden, zijn bij het maken van die keuzes betrokken. Van een architectuur wordt dan ook doorgaans verbetering van samenwerking verwacht (vgl. het gepercipieerde belang van vertrouwen). Om deze reden heeft een architectuur niet alleen een functie als instrument bij de aansturing van ICT en ICTers, maar ook op de aansturing van samenwerking met andere betrokkenen. Als zodanig vormt het – althans bij keteninformatisering in de publieke sector - een agenda voor ICT en voor samenwerking bij de uitvoering van beleid en beleidsprocessen (Oosterbaan 2012). Alleen als een architectuur expliciet als zodanig wordt geconceptualiseerd, kan het strategische betekenis voor het uitvoeren van beleid hebben.

Biografie: Dr. Teun Oosterbaan is in 2012 aan de Erasmus Universiteit Rotterdam gepromoveerd op een proefschrift over architectuurontwikkeling bij keteninformatisering. Sinds 1/2/2013 is hij werkzaam als consultant bij the Beagle Armada, waar hij in de zorgsector op het snijvlak van samenwerking, ICT en beleid werkt. Dit speelt zich met name af in de zorg- en onderwijssector, waar hij in de periode 2010-2013 ook werkzaam op is geweest (via Furore en het Parelsnoer Instituut). Ook heeft hij verschillende lezingen op dit gebied gegeven.

8

Dr. Vincent Homburg is als universitair hoofddocent verbonden aan de Opleiding Bestuurskunde van de Erasmus Universiteit Rotterdam. Hij is opgeleid als bestuurskundige (UT, 1994) en promoveerde in de Bestuurlijke Informatiekunde aan de Rijksuniversiteit Groningen (1999). Hij publiceerde artikelen in onder meer The Information Society, the International Journal of Public Administration, Information Polity, the International Review of Administrative Sciences en Knowledge, Technology & Policy. Hij redigeerde samen met Victor Bekkers het boek The Information Ecology of E-Government (2005, IOS Press) en samen met Christopher Pollitt en Sandra van Thiel het boek The New Public Management in Europe (Palgrave MacMillan, 2007). In 2008 verscheen zijn boek Understanding EGovernment (Routledge).

Referenties Allen, B.R. & Boynton, A.C. (1991). Information Architecture: In Search of Efficient Flexibility. MIS Quarterly, 15(4) 435-445. Bekkers, V.J.J.M. (2009). Flexible information infrastructures in Dutch egovernment collaboration arrangements: experiences and policy implication. Government Information Quarterly, (26), 60-68. Bekkers, V.J.J.M., van Duivenboden, H., Simons, M.E., Thaens, M. en A. van Venroooy (2005). Adaptief vermogen en architectuurontwikkeling in ketens en netwerken. Rotterdam: Center for Public Innovation. Brancheau, J.C. & Wetherbe, J.C. (1986). Information architectures: methods and practice. Information Processing and Management, 22(6), 453-464. Broadbent, M., Weill, P. & St. Clair, D. (1999). The Implications of Information Technology Infrastructure for Business Process Redesign. MIS Quarterly, 23(2), 159-182. Brown, C.V. & Magill. S.L. (1994). Alignment of the IS functions with the enterprise: Toward a model of antecedents. MIS Quarterly. 18(4), 371. Grijpink, J.H.A.M. (1997). Keteninformatisering met toepassing op de justitiële bedrijfsketen. Een informatie-infrastructurele aanpak voor communicatie tussen zelfstandige organisaties. Den Haag: SDU. Grijpink, J.H.A.M. (2002). Informatiestrategie voor ketensamenwerking. Keteninformatisering als visie, resultaat en methode. Den Haag: SDU. Henderson, J., & Venkatraman, N. (1992). Strategic Alignment: A Model for Organisational Transformation Through Information Technology. In T. Kochan en M. Unseem (red.), Transforming Organisations. New York: Oxford University Press. Homburg, V.M.F. (1999). The Political Economy of Information Management. A Theoretical and Empirical Analysis of Decision Making regarding Interorganizational Information Systems. Capelle aan den IJssel: Labyrint. Homburg, V.M.F. (2008). Understanding e-government: information systems in public administration. London: Routledge.

9

Kumar, K., & Van Dissel, H.G. (1996). Sustainable Collaboration: Managing Conflict en Cooperation in Interorganizational Systems. Management of Information Systems Quarterly, 20(3), 279-300. Lankhorst, M. (2009). Enterprise Architecture At Work. Modelling, Communication and Analysis. Berlijn: Springer-Verlag. Maes, R., Rijsenbrij, D., Truijens, O. (2000). Redefining business - IT alignment through a unified framework. Amsterdam: UvA, PrimaVera Working Paper 2000-19. Niederman, F., Brancheau, J.C., & Wetherbe, J.C. (1991). Information Systems Management Issues for the 1990s. MIS Quarterly, 15(4), 475-500. Oosterbaan, T. (2012). Architectuur als agenda. Een theoretische en empirische analyse van de rol van frames bij architectuurontwikkeling voor keteninformatisering. Rotterdam: Erasmus Universiteit. Orlikowski, W.J., & Gash, D.C. (1994). Technological Frames: Making Sense of Information Technology in Organizations. ACM Transactions on Information Systems, 12(2), 174-207. Rein, M., & Schön, D. (1993). Reframing policy discourse. In F. Fischer en J. Forrester (red.), The argumentative turn in policy analysis and planning (pp 145157). Durham: Duke University Press. Rijsenbrij, D., Schekkerman, J., & Hendrickx, H. (2004). Architectuur, besturingsinstrument voor adaptieve organisaties. De rol van architectuur in het besluitvormingsproces en de vormgeving van de informatievoorziening. Utrecht: Lemma. Shanks, G. (1997). The challenges of strategic data planning in practice: an interpretive case study. Journal of Strategic Information Systems, 6, 69-90. Snow, D., Burke Rochford, E., Worden, S.K. en R.D. Benford (1986). Frame Alignment Processes. American Sociological Review (51), 464-481. Van Delden, P. (2009). Samenwerking in de Ontwikkelingsverloop en resultaten. Delft: Eburon.

publieke

dienstverlening.

Van der Aa, A., Beemer, F., Konijn, T., van Roost, M., de Ruigh, H. en M. van Twist (2002). Ruimte voor regie. Handreiking voor ketenregie in het openbaar bestuur. Den Haag: Ministerie van BZK. Van Dijk, T. (2007). Kink in de Keten; Inventarisatie van de bevorderende en belemmerende factoren bij samenwerking tussen landelijke overheidsorganisaties op het gebied van ICT. Enschede: Universiteit Twente. Van Duivenboden, H. (2004). Diffuse domeinen. Over ICT en interbestuurlijke samenwerking. Tilburg: Tilburg University. Van Duivenboden, H., van Twist, M., Veldhuizen, M. en R.J. in ‘t Veld, red. (2000). Ketenmanagement in de Publieke Sector. Utrecht: Lemma. Zachman, J.A. (1987). A Framework for Information Systems Architecture. IBM Systems Journal, 26(3).

10