April 2000 Adviesnr. 244 Serie 2000 nr.11
OVER de concept-BELEIDSNOTA HERIJKING PARKEERBELEID ‘PARKEREN IS MANOEUVREREN’
Aan: het Gemeentebestuur van de Centrale Stad
ADVIES over de concept-BELEIDSNOTA HERIJKING PARKEERBELEID ‘PARKEREN IS MANOEUVREREN’
INHOUDSOPGAVE
SAMENVATTING EN AANBEVELINGEN
3
I.
INLEIDING
5
II.
BEOORDELING VOORSTELLEN STEDELIJKE PARKEERNOTA 1. Duidelijkheid voor de verkeersdeelnemers (bewoners, gebruikers, toeristen) 2. Transparantie in opbrengsten en bestedingen 3. Rol meetbare effecten op beleid 4. Regionale afstemming 5. Maatwerk binnen de zonering a) Blauwe zones b) Verdringingseffecten/avondparkeren 6. Gebouwde parkeervoorzieningen 7. Noodzakelijke verbeteringen
5
BIJLAGE SAMENVATTING EN AANBEVELINGEN van het ARS-advies over de ‘Discussienota Parkeerbeleid Amsterdam 1998'
9
Verder gebruik van dit advies staat ieder vrij, mits dit gebeurt met bronvermelding
2
6 7
8
SAMENVATTING en AANBEVELINGEN van het ADVIES over de concept-BELEIDSNOTA HERIJKING PARKEERBELEID ‘PARKEREN IS MANOEUVREREN’ SAMENVATTING De ARS constateert dat de parkeernota niet ingaat op een belangrijk deel van de aanbevelingen die hij heeft uitgebracht n.a.v. de Discussienota Parkeerbeleid 1998. De samenvatting en aanbevelingen van het advies uit 1998 zijn daarom als BIJLAGE opgenomen. De ARS vindt dat de parkeernota terecht parkeerbeleid inzet als instrument om functies en voorzieningen bereikbaar te houden en de leefbaarheid van de stad te waarborgen. Parkeerbeleid maakt deel uit van het ruimtelijke-ordeningsbeleid vanwege het belang van bereikbaarheid voor de stad. In de herijking krijgt een gedifferentieerde aanpak binnen een centrale regie te weinig aandacht. De ARS dringt aan op zodanige monitoring van het beleid dat bijstelling mogelijk is. Bewezen effecten wegen zwaarder dan prognoses en modelberekeningen. De ARS benadrukt het belang van een regionaal afgestemd parkeerbeleid en constateert dat dit nu nog ontbreekt. Hij pleit voor een omvattende communicatiestrategie gericht op diverse doelgroepen (grofweg: bewoners, gebruikers, toeristen). Een goed functionerend parkeerverwijssysteem voor de gehele stad (incl. A10 en transferia), dat op deze doelgroepen is toegesneden, is onontbeerlijk. Er moet meer helderheid komen over de opbrengsten en bestedingen van parkeergelden, zodat ook de relatie tussen tariefstelling en kosten inzichtelijker wordt. Een drastische verhoging van de tarieven lijkt de ARS niet de aangewezen weg. Om de doelen van het parkeerbeleid te kunnen realiseren, pleit de ARS voor een bedrijfsmatige inzet van parkeergelden. Verevening van kosten en inkomsten hoort daarbij. Het Mobiliteitsfonds kan dit mogelijk maken. De ARS wil de mogelijkheid van blauwe zones handhaven, maar wel binnen een uniforme regeling (gehele B-zone) en met betere handhaving door extra controles. Volgens de ARS kan een regiem voor avondparkeren ongewenste parkeerdruk aan de goedkope kant van de tariefgrenzen tegengaan. Voordat tot definitieve invoering wordt besloten, is echter meer inzicht in alle effecten nodig (met name sociale effecten voor bewoners in de B-zone). De ARS waardeert het positief dat het bouwen van parkeergarages meer aandacht krijgt. Vereveningen van kosten binnen het Mobiliteitsfonds zou ook meer bewonersgarages en experimenten met mechanisch parkeren mogelijk moeten maken. Nieuwe garages zouden standaard op collectief gebruik gericht moeten zijn (ook medegebruik bij private garages). De ARS is van mening dat er uitzonderingsregelingen moeten komen voor ouderen en mindervaliden, sportverenigingen en niet-professionele hulpverleners. Ook een regeling voor serviceverlenende bedrijven in de stad (loodgieters, reparatiebedrijven) moet worden overwogen. De ARS noemt tot slot praktische verbeteringen die doorgevoerd moeten worden (betere overstapmogelijkheden P+R op OV en fiets, basale eisen m.b.t. het functioneren van parkeermeters). AANBEVELINGEN in aanvulling op de BIJLAGE (zie p. 9) 1. Ontwerp een communicatiestrategie voor de diverse doelgroepen (bewoners, gebruikers, toeristen) en installeer een parkeerverwijssysteem voor de gehele stad (incl. A10, transferia) 2. Maak de relatie tussen tariefstelling en kosten inzichtelijk 3. Kies niet voor een drastische tariefsverhoging (ook vanwege het geringe effect daarvan) 4. Zorg voor verevening en financiële uitwisselbaarheid binnen het Mobiliteitsfonds 5. Sta blauwe zones in de B-zone toe onder voorwaarde van uniformiteit en extra controle 6. Zet het Mobiliteitsfonds o.a. in ten behoeve van bewonersgarages en experimenten met mechanisch parkeren 7. Maak eenduidige uitzonderingsregelingen voor minder-validen, ouderen, sportverenigingen, niet-professionele hulpverleners en serviceverlenende bedrijven ARS-advies nr. 244, serie 2000, nr. 11 (April 2000) Over de concept-Beleidsnota Herijking Parkeerbeleid ‘Parkeren is manoeuvreren’
3
Advies over de concept-BELEIDSNOTA HERIJKING PARKEERBELEID ‘PARKEREN IS MANOEUVREREN’
April 2000 Adviesnr. 244 Serie 2000, nr.11
I. INLEIDING De ARS ondersteunt in principe de doelstellingen van het huidige stedelijke parkeerbeleid in Amsterdam. Parkeerbeleid is geen doel op zich. Het is een instrument dat als onderdeel van het verkeers- en vervoersbeleid ingezet moet worden om stedelijke functies en voorzieningen bereikbaar te houden en de leefbaarheid van de stad te waarborgen. Vanwege het belang van bereikbaarheid voor het functioneren van de stad is het parkeerbeleid een invloedrijke factor in de stedelijke ontwikkeling in brede zin. Het is daardoor ook een instrument in de ruimtelijke ordening dat met zorgvuldigheid gehanteerd moet worden. Een voortdurende aandacht voor de (onvoorziene) effecten en een daaruit voortvloeiende terugkoppeling naar de gekozen uitgangspunten is noodzakelijk: het gewenste economische profiel van gebieden in de stad en het maatschappelijke functioneren van groepen en buurten. In zijn advies over de Discussienota Parkeerbeleid Amsterdam 1998 is de ARS uitgebreid ingegaan op die uitgangspunten van een goed parkeerbeleid en de effecten van het tot dan toe gevoerde beleid. Hij heeft een aantal aanbevelingen voor nieuw beleid gedaan dat uit de confrontatie van de uitgangspunten en de effecten afgeleid kan worden. De ARS constateert dat een belangrijk deel van die aanbevelingen niet is overgenomen in de nu gepresenteerde parkeernota. In dit advies zullen wij ze daarom nogmaals onder de aandacht brengen. (Tussen haakjes zal worden verwezen naar aanbevelingen uit het advies uit 1998, die als BIJLAGE zijn opgenomen)
II. BEOORDELING VOORSTELLEN STEDELIJKE PARKEERNOTA
De Parkeernota kiest er naar het oordeel van de ARS terecht voor het in de praktijk gegroeide parkeerbeleid voort te zetten. Bij een effectief en rechtvaardig parkeerbeleid komt het er op aan globale doelstellingen te vertalen in maatwerk. Aandacht voor het detail is noodzakelijk in de uitwerking. Het uitgangspunt van een gedifferentieerde aanpak in de gehele stad vindt de ARS echter onvoldoende terug in de voorgestelde herijking.
5
1. Duidelijkheid voor de verkeersdeelnemers (bewoners, gebruikers, toeristen) Het parkeersysteem moet in de alledaagse praktijk soepel lopen. Het moet daarom toegesneden zijn op het verschillend gebruik dat de diverse groepen maken van het parkeersysteem. Bij een grove indeling gaat het om bewoners, gebruikers (vooral het zakelijk bezoek) en toeristen. De verschillende verkeersdeelnemers moeten weten waar zij aan toe zijn en waar zij hun auto in de stad kunnen parkeren. Zij moeten kennis hebben van de verschillende parkeerzones in de stad, de (beperkte) beschikbaarheid van parkeerplekken in die zones en de gehanteerde tarieven (oplopend van de na-oorlogse stad naar de binnenstad). Dat vraagt om een omvattende communicatiestrategie. De informatiewaarde en relevantie van alle aspecten van het beleid voor de verschillende doelgroepen moet worden vastgesteld. In de uitvoering moet actief en in principe uitputtend informatie en voorlichting worden gegeven. Zoals in het advies uit 1998 is aangegeven is een goed functionerend parkeerverwijssysteem daarbij onontbeerlijk. Amsterdam loopt in vergelijking met andere steden achter bij de introductie van een Dynamisch Parkeerverwijssysteem voor de gehele stad (inclusief de A10 als belangrijkste toeleidende weg en de gebieden rond transferia). De uitdaging voor het communicatiebeleid is om binnen de heldere contouren van een stedelijk parkeersysteem ook goed uit te leggen waar ruimte wordt geboden aan maatwerk, ter oplossing van specifieke problemen.
2. Transparantie in opbrengsten en bestedingen De ARS heeft in 1998 duidelijke uitspraken gedaan over de functie van een Mobiliteitsfonds (o.a. aanbeveling 6, 1998). In de parkeernota komt de verhouding tussen opbrengsten en bestedingen en de rol van het Mobiliteitsfonds in het parkeerbeleid echter onvoldoende aan de orde. Ook voor het draagvlak van het parkeerbeleid is openheid over de opbrengsten van betaald parkeren en de besteding van de gelden noodzakelijk. Volgens de ARS moet de discussie over kostendekkendheid van de parkeervergunningen in relatie tot het geheel aan opbrengsten en bestedingen gevoerd worden (straatparkeren, exploitatie voorzieningen, vergunningen, handhaving, etc.). De relatie tussen tariefstelling en kostendekkendheid is nu onvoldoende inzichtelijk. Bovendien wordt onvoldoende duidelijk gemaakt in hoeverre de vaststelling van tarieven voor bewonersparkeren en bezoekersparkeren een resultaat is van het beoogde effect (beperking groei autoverkeer) dan wel van de gemaakte kosten. Een drastische verhoging van de tarieven lijkt niet de aangewezen weg; ook gezien het feit dat de effectiviteit daarvan gering lijkt te zijn (ongunstige elasticiteit tariefsverhoging). De ARS pleit ervoor de opbrengsten en bestedingen onder te brengen in een transparante bedrijfsmatige opzet die gerelateerd is aan de doelen van het parkeersysteem. Hierdoor krijgen beleidskeuzes een duidelijke financiële vertaling. Nu is niet in te zien dat bij hoge opbrengsten van de Dienst Stadstoezicht er toch een probleem is bij de realisatie van gebouwde parkeervoorzieningen vanwege hoge exploitatielasten. Er moeten ruimere mogelijkheden zijn voor verevening van kosten en inkomsten (en dus voor financiele uitwisselbaarheid in het algemeen), om de doelen van het parkeerbeleid integraal en stadsbreed te kunnen realiseren. De inrichting van een centraal Mobiliteitsfonds moet hier dienstbaar aan zijn.
3. Rol meetbare effecten op beleid Het is nodig het beleid voortdurend actief bij te stellen door concrete maatregelen te toetsen op hun effect en op grond daarvan eventueel aan te passen. Een belangrijk deel van de voorstellen in de parkeernota (m.n. voor de tariefstelling) wordt onderbouwd met modelberekeningen. De gehanteerde aannames en vooronderstellingen in die modelberekeningen worden echter niet verduidelijkt in deze nota. Argumenten voor maatregelen moeten in eerste instantie ontleend worden aan de empirie: de effecten die zich in de praktijk hebben bewezen. De stedelijke parkeernota gaat te weinig uit van interpretatie en waardering van beschikbaar onderzoeksmateriaal en lijkt zich uitsluitend te baseren op modelmatige aannames. In
6
zijn advies uit 1998 heeft de ARS daarom aangedrongen op een heldere monitoring, die o.a. laat zien hoe een goede OV-bereikbaarheid als alternatief voor automobiliteit een beperkte beschikbaarheid van parkeerplekken in de stad rechtvaardigt (aanbeveling 1, 1998). Eventuele beperking van automobiliteit door een restrictief parkeerbeleid moet dus voor alle verkeersdeelnemers waarneembaar gecompenseerd worden met realistische alternatieven.
4. Regionale afstemming De aanbeveling het Amsterdamse parkeerbeleid nadrukkelijker op regionale ontwikkeling in het openbaar vervoer te enten en het parkeerbeleid beter af te stemmen in regionaal verband krijgt te weinig aandacht in de parkeernota (aanbeveling 4, 1998). Ook parkeerbeleid als onderdeel van het landelijke A,B,C-locatiebeleid kan alleen effectief werken bij een regionaal uniforme aanpak. Op het A,B,C-locatiebeleid zal de ARS ingaan in zijn advies over het Amsterdamse Verkeers- en Vervoersplan (AVVP).
5. Maatwerk binnen de zonering De zonering in A, B en C-gebieden, met een aflopend parkeertarief, is gerechtvaardigd vanwege de verschillen in parkeerdruk in deze gebieden die een resultaat zijn van verschillen in stedebouwkundige structuur en functionele karakteristieken (arbeidsplaatsen, inwoners, voorzieningen). Hoewel zonering past bij de globale doelstellingen van een eenduidig parkeerbeleid, moet er bij de uitwerking in concrete maatregelen ruimte zijn voor differentiatie. Het leveren van maatwerk betekent naar het oordeel van de ARS ook rekening houden met specifieke doelgroepen die onevenredig getroffen worden door het parkeerregiem. Dat zijn vooral de doelgroepen die voor hun sociale leven afhankelijk zijn van automobiliteit. De ARS is voorstander voor regelingen voor ouderen en mindervaliden, sportverenigingen en niet-professionele zorgverleners. De ARS pleit echter ook voor een regeling en goede voorlichting voor serviceverlenende bedrijven zoals loodgieters en reparatiebedrijven, zodat hun alledaagse bedrijfsvoering in de stad soepel kan verlopen en zij niet in de knel komen door de fiscalisering. In 1998 heeft de ARS de aanbeveling gedaan om binnen de kaders van een duidelijke centrale regie ruimte te bieden voor stadsdeelspecifieke vormen van beheer (aanbeveling 6, 1998). De belangrijkste kwesties in dit verband zijn het wel of niet toestaan van blauwe zones en de introductie van avondparkeren. a) Blauwe zones Er is een onderscheid tussen het kernwinkelgebied in de binnenstad, winkelstraten in de vooroorlogse stad en winkelcentra buiten de ring A10. Blauwe zones zijn met name ingevoerd bij winkelstraten die minder sterk zijn dan de binnenstad en nu moeten concurreren met winkelcentra die (nog) geen betaald parkeren hebben. In opdracht van de Kamer van Koophandel en het MKB wordt een onderzoek verricht naar het functioneren van blauwe zones. De resultaten van dit onderzoek kunnen relevant zijn voor het beleid. Standpunt ARS: Het is de vraag of invoering van betaald parkeren bij perifere winkelcentra in voldoende mate de gewenste effecten sorteert. De concurrentiepositie van de winkelgebieden in de B-zone is een punt van aandacht. Blauwe zones kunnen hier worden toegestaan. Er moet dan wel meer uniformiteit komen. Randvoorwaarde is dat alle stadsdelen in de B-zone tot invoering kunnen overgaan. Bovendien zal er binnen de blauwe zones extra controle moeten plaatsvinden, om de handhaving te garanderen.
7
b) Verdringingseffecten/avondparkeren Effect van zonering is dat op de grens van tariefgebieden in de goedkope zone ‘oneigenlijke’ parkeerdruk kan ontstaan. Dit betekent overlast voor de bewoners in die zone. Invoeren van avond en/of nachtparkeren om deze verdringing tegen te gaan, moet echter afgewogen worden tegen allerlei neveneffecten. Het toestaan van avondparkeren betekent dat de gehele B-zone rond de binnenstad een dergelijk regime zal moeten krijgen. Dit raakt het sociale leven van bewoners in de B-zone en zelfs niet uitsluitend die bewoners die voor hun mobiliteit afhankelijk zijn van een eigen auto (gehandicapten, minder validen). De Samenwerkende Instellingen Gezondheidszorg Regio Amsterdam (SIGRA) hebben hierop b.v. gewezen. Ook bezoek van familie en vrienden kan onder druk komen te staan. Standpunt ARS: Voordat tot definitieve invoering van avondparkeren in de B-zone wordt besloten, is meer inzicht in alle effecten nodig. 6. Gebouwde parkeervoorzieningen Voor het goed functioneren van zonering is het noodzakelijk dat er voldoende capaciteit is in de parkeergarages. In 1998 heeft de ARS daarom de aanbeveling gedaan versneld parkeervoorzieningen aan te leggen en te blijven investeren in alternatieven voor het autogebruik; vooral ook om de wachtlijstenproblematiek op te lossen (aanbeveling 8, 1998). Het gaat daarbij om de P+R garages aan de rand van de stad, maar ook om de binnenstadgarages, die b.v. voorzien zijn onder de Singelgracht. De ARS waardeert het positief dat de realisatie van gebouwde parkeervoorzieningen nu serieuzer ter hand wordt genomen dan een aantal jaar geleden. De hierboven gepropageerde systematiek van verevening binnen een Mobiliteitsfonds zou het ook mogelijk moeten maken bewonersgarages te realiseren en te experimenteren met vormen van mechanisch parkeren. Realisering van deze garages kan vooral ten goede komen aan de kwaliteit van de openbare ruimte, aangezien ze kunnen leiden tot minder geparkeerde auto’s op maaiveld. Bij een redelijke spreiding over de stad kan de belasting van de omgeving, die ontstaat door de verkeersaantrekkende werking van de garage, ook beter worden voorkomen. Elke nieuwe parkeergarage zou op collectief gebruik gericht moeten zijn. Dit geldt ook voor private parkeergarages. Openbaar medegebruik zou standaard geregeld moeten worden, hoewel dit in de praktijk tamelijk gecompliceerd kan zijn. Dan kan een tendens van verdergaande privatisering van de beschikbare parkeerruimte worden tegengegaan. 7. Noodzakelijke verbeteringen De parkeernota gaat niet in op de verbeteringen die zonder meer in de alledaagse praktijk doorgevoerd zouden moeten worden. Streven moet zijn het parkeersysteem soepel te laten verlopen. De overstapmogelijkheden bij P+R-garages op openbaar vervoer, maar ook op de fiets, zouden beter geregeld moeten worden en comfortabeler moeten zijn voor de reiziger. In het algemeen moet de serviceverlening verbeterd worden. Het is onaanvaardbaar dat een zeer hoog percentage van de parkeermeters kapot is of niet goed functioneert. Aan basale eisen van een goede verlichting van de parkeerautomaten en een goede afleesbaarheid van de informatie moet nog voldaan worden.
Ing. V.M. Dalm (voorzitter)
drs. B.B.J. Huls (secretaris)
8
SAMENVATTING EN AANBEVELINGEN van het ARS-advies over de ‘Discussienota Parkeerbeleid Amsterdam 1998'
BIJLAGE
SAMENVATTING
De Discussienota Parkeerbeleid Amsterdam 1998 is de aanleiding voor de ARS zich uit te spreken over de voortgang en de actuele doelstellingen van het parkeerbeleid. Dit advies volgt de lijn van de advisering over de Parkeernota 1996 (Zie Bijlage). Uitgangspunt is dat een stedelijk parkeerbeleid binnen de bandbreedte moet blijven die ontstaat door de noodzaak van regulering aan de ene kant en de ruimte die geboden wordt aan het noodzakelijk autoverkeer aan de andere kant. Dit compromis tussen auto-arm en auto-rijk kan waarschijnlijk op voldoende steun in de stad rekenen. T.a.v. de effecten van het gevoerde parkeerbeleid constateert de ARS dat de merites ervan duidelijk zijn (o.a. meer vrije parkeerruimte), maar dat het draagvlak in de stad is afgenomen. De ARS behandelt de koppeling tussen de na te streven kwaliteit van het openbaar vervoer en het te voeren parkeerbeleid. Hij is van mening dat de contouren van een integraal en gedifferentieerd systeem van ringen van parkeervoorzieningen langer bekend zijn, maar dat de invoering op onderdelen heeft gestagneerd. De ARS wijst op logische plekken voor parkeervoorzieningen en benadrukt het belang van goede informatie aan de automobilist. M.b.t. tot het nieuw te voeren beleid wijst de ARS op het belang van een eerlijke belangenafweging in een open parkeerdebat. Hij ondersteunt de totstandkoming van een Hoofdinfrastructuur Parkeren als onderdeel van een regionaal parkeerbeleid en bespreekt hoe de invulling ervan kan profiteren van een ketenbenadering van mobiliteit. De ARS huldigt het principe van een centrale regie met voldoende beleidsruimte voor stadsdelen, met name als het om stadsdeelspecifieke vormen van beheer gaat. Hij behandelt het verdelingsprincipe voor opbrengsten en bestedingen uit het in te stellen Mobiliteitsfonds. De ARS vraagt bij de definitieve invulling van het parkeersysteem extra aandacht voor specifieke knelpunten van het beleid: o.a. de wachtlijstproblematiek en de ongewenste effecten voor kwetsbare doelgroepen (o.a. ouderen/mindervaliden en serviceverlenend bedrijven in de stad). AANBEVELINGEN 1. 2. 3.
4. 5. 6. 7. 8. 9.
Maak met een heldere monitoring duidelijk welke koppeling tussen de kwaliteit van het openbaar vervoer en de ruimte voor parkeren in de stad uitgangspunt voor beleid is. Geef duidelijk aan welke maatschappelijke inbreng het programakkoord 1998-2002 in het parkeerbeleid toestaat. Werk voortvarend aan de invulling van een ringensysteem van parkeervoorzieningen door P+R voorzieningen te realiseren aan de rand van de stad, op kruispunten van de A 10 en bij het stedelijk OV, en transferia te plannen aan de uiteinden van het toekomstige regionet. Ent het Amsterdamse parkeerbeleid nadrukkelijker op regionale ontwikkelingen in het openbaar vervoer en stem het parkeerbeleid beter af in regionaal verband. Zorg voor goede overstapmogelijkheden op de fiets en het OV bij parkeervoorzieningen. Geef stadsdelen voldoende beleidsruimte voor stadsdeelspecifieke vormen van beheer, binnen de kaders van een duidelijke centrale regie. Zet het Mobiliteitsfonds in voor de cruciale projecten van het stedelijk verkeer- en vervoersbeleid; ook in de vorm van aanvullende subsidiëring. Los de wachtlijstproblematiek op door versneld parkeervoorzieningen te creëren en blijvend te investeren in alternatieven voor autogebruik. Houd rekening met kwetsbare groepen en formuleer een oplossing voor het serviceverkeer.
ARS-advies nr. 209: serie ‘98, nr. 12; juni 1998
9
