14 achtergrond
Tekst: Peter Boorsma, foto’s: Karel Zwaneveld/ANP, bewerking Curve
Vijftig jaar feesten van
15
FORUM 27 MAART 2008
Momenteel buigt het kabinet zich over de vraag hoe we de resterende 100 miljard aan aardgasbaten op een ‘toekomstbestendige’ wijze kunnen investeren. Dat zou fijn zijn, want de eerste 160 miljard blijkt grotendeels verjubeld. Waarom eigenlijk?
het aardgasgeld
ardgasbaten decennialang verkwist A part fonds geblokkeerd door Jelle Zijlstra A Ook Duisenberg liet zich aan de kant zetten
Als we de Groningse hoogleraar duurzaamheid en financiële instellingen Bert Scholtens mogen geloven hadden we al dat aardgas beter in de grond kunnen laten zitten. Rijkdom maakt niet gelukkig, is namelijk zijn stelling. In landen met veel natuurlijke rijkdommen is de groei significant lager dan in landen met weinig hulpbronnen, stelt Scholtens in 2004 in een artikel in het economenblad esb. De opbrengsten van de verkoop van het aardgas stuwen de wisselkoers omhoog, waardoor de internationale concurrentiepositie verslechtert. Overheden bedenken leuke projecten die geen positieve maatschappelijke baten met zich meebrengen. Een voorbeeld daarvan is – volgens Scholtens – de Betuwelijn. De aanwezigheid van veel ‘makkelijk geld’ verlaagt de prikkel om te investeren in bijvoorbeeld onderwijs of te bezuinigen als dat nodig is. Scholtens concludeert dan ook dat Nederland ondanks alle aardgasmiljarden slechter heeft gepresteerd dan veel landen zonder dergelijke baten. Scholtens is niet de enige die met lede ogen terugblikt en constateert dat er van de 160 miljard euro aan aardgasbaten van de afgelopen vijf decennia maar weinig is terug te vinden. Ook economiehoogleraar Flip de Kam – eveneens uit Groningen – spreekt van “de verkwisting van een bodemschat”. Naar zijn oordeel zorgden de gasbaten er in de jaren zeventig voor dat er veel te laat is ingegrepen in de alsmaar groeiende overheidsuitgaven, vooral aan uitkeringen. Nu is inderdaad moeilijk na te gaan waar al het geld van het aardgas is gebleven omdat dit – tot 1996 – rechtstreeks in de algemene middelen vloeide. Pas daarna is ongeveer een derde deel van de aardgasopbrengsten gebruikt voor investeringen in onder andere infrastructuur. Alles wat voor 1996 binnenkwam is ‘verjubeld’, aldus kritische waarnemers. Maar hoe komt het eigenlijk dat de (eindige) aardgasbaten tenminste veertig jaar lang nooit geïnvesteerd zijn? Waarom heeft de overheid nooit geld opzij gezet voor toekomstige welvaart? De vraag is extra pregnant nu blijkt dat andere landen wél hun energieopbrengsten hebben belegd of geïnvesteerd. Zo heeft Noorwegen in 1990 een staatsbeleggingsfonds ingesteld waar inmiddels 300 miljard euro in zit en waar de Noren nog decennia plezier van zullen hebben. En in Nederland werd in de negentiende eeuw ook anders aangekeken tegen de besteding van dit soort gelden. De opbrengst van het Cultuurstelsel in Nederlands-Indië – het ‘batig slot’ – is bijvoorbeeld grotendeels gebruikt voor de aanleg van spoorlijnen in de tweede helft van de negentiende eeuw. Het in 1830 ingevoerde Cultuurstelsel verplichtte Javaanse
e
FORUM 27 maart 2008
Jelle Zijlstra Minister van Financiën (kabinet-De Quay)
foto: mae/anp
‘Aardgasinkomsten niet belangrijk genoeg voor apart fonds’
Ruud Lubbers Minister van Economische Zaken (kabinet-Den Uyl)
foto: Pierre Crom/anp
‘Gasbaten zijn geen zegen maar een vloek’
Wim Duisenberg Minister van Financiën (kabinet-Den Uyl)
‘Liever geld naar investeringen dan naar uitkeringen’
boeren een vijfde deel van hun land en hun tijd te besteden aan de teelt van exportgewassen zoals koffie, suiker en indigo. Deze producten werden vervolgens verkocht door de Nederlandsche Handelmaatschappij. Dat legde de kolonisator geen windeieren want al in 1850 bedroegen de opbrengsten 18 miljoen gulden, 23 procent van de totale rijksinkomsten. In 1860 was dit zelfs 26 miljoen, 28 procent van de rijksinkomsten. Van dit ‘batig slot’ zijn veel infrastructurele werken, zoals kanalen en bruggen, betaald. Aanvankelijk vond men dat de aanleg van spoorlijnen een zaak was van particulier initiatief. Maar de uitbreiding van het spoorwegnet bleef in Nederland achter bij dat van de omringende landen. In 1860 is het minister Van Hall geweest die ervoor zorgde dat het geld uit Indië werd ingezet voor de aanleg van spoorlijnen. De exploitatie werd overgelaten aan particuliere maatschappijen. Een aantal van de zo aangelegde spoorlijnen is nog steeds in gebruik. Dat de overheid in die tijd een heel andere taakopvatting had mag blijken uit dat er in 1860 vrijwel niets werd ge-
Allerlei linkse wensen konden eindelijk gehonoreerd worden
ïnvesteerd in onderwijs of gezondheidszorg. Verkeer & Waterstaat was goed voor 9 miljoen gulden aan bruto investeringen; 10 procent van de totale overheidsuitgaven van 93 miljoen. In 1870 werd 16 miljoen geïnvesteerd in Verkeer & Waterstaat, 17 procent van de totale uitgaven.
Slochteren Voor een antwoord op de vraag warom de gasba-
foto: Yves Boucau/anp
16
ten in de vorige eeuw niet zijn geïnvesteerd moeten we terug naar begin jaren zestig, kort na de ontdekking van de gasbel in Slochteren in 1959. Van meet af aan was het duidelijk dat het ging om een van de grootste gasvoorraden van Europa. Toch werd de voorraad aanvankelijk veel te laag ingeschat op 300 miljard kubieke meter. In 1963 dacht men al dat het ging om minstens 1.100 miljard kubieke meter (tegenwoordig weet men dat het in werkelijkheid 3.000 miljard was). De toenmalige minister Jan de Pous van Economische Zaken had zijn Aardgasnota toen al door de Tweede Kamer geloodst. De staat kreeg 70 procent van de opbrengsten, waarvan een deel door een directe deelneming in de exploitatiemaatschappij en een ander deel uit de vennootschapsbelasting op die maatschappij (zie kader ‘De verdeling van het aardgasgeld’). Het idee was het aardgas zo snel mogelijk te verkopen. In de eerste plaats omdat men de voorraad te laag inschatte. In de tweede plaats omdat men verwachtte dat kernenergie fossiele brandstoffen snel zou vervangen. Mede daarom wordt het gas tegen veel te lage prijzen verkocht aan landen als Duitsland, België en Italië. Ook werd een ambitieus project gestart om het aardgas naar alle Nederlandse huishoudens te brengen en alle bestaande fornuizen geschikt te maken voor aardgas. Allemaal met het idee een beperkte hoeveelheid gas zo snel mogelijk te gelde te maken. De Pous wilde deze bijzondere inkomsten in een apart fonds storten met de bedoeling te sparen en incidenteel te besteden aan projecten om de Nederlandse economie te versterken. Zijn angst was dat het geld anders gebruikt zou worden om de publieke uitgaven te verhogen. Het idee werd echter geblokkeerd door de toenmalige minister van Financiën en latere president van De Nederlandsche Bank Jelle Zijlstra. Hij zag liever geen aparte fondsen. Die zouden bewindslieden alleen maar in de verleiding brengen extra uitgaven te doen en te ontsnappen aan de begrotingsdiscipline. Bovendien achtte hij de aardgasinkomsten qua omvang (toen nog) niet belangrijk genoeg.
Oliecrisis De discussie over het aardgas laaide weer op in de jaren zeventig toen de olieprijs, waaraan de gasprijs gekoppeld was, snel begon te stijgen. Door de prijsstijging schoot ook de winst van Shell en Esso, de particuliere ondernemingen die de gasvelden exploiteerden, omhoog. Na langdurige onderhandelingen bedong de staat uiteindelijk een groter aandeel in de gaswinsten. Sindsdien vloeit 95 procent van de aardgasopbrengsten in de schatkist. Dankzij de nieuwe verdeelsleutel en de prijsstijgingen groeiden de gasbaten tijdens de tweede oliecrisis in 1981 tot 9 miljard euro, 17 procent van de totale rijksinkomsten. In 1985 was dit 11 miljard euro – 16 procent van de rijksinkomsten.
FORUM 27 MAART 2008
17
De verdeling van het aardgasgeld Het was Ruud Lubbers, minister van Economische Zaken in het kabinet-Den Uyl (1973-1977) en de latere premier, die het hogere staatsaandeel had bedongen. Maar Lubbers was zich tegelijkertijd ook bewust van het gevaar van grote hoeveelheden ‘makkelijk geld’. “De gasbaten zijn geen zegen maar een vloek”, zei hij hierover in 1976 in een speech voor studenten van de Erasmus Universiteit. Hij vond dat de opbrengsten van het aardgas ten koste gingen van de discipline en de kritische blik op publieke uitgaven. Lubbers duidde daarmee op een fenomeen dat later bekend werd als de Dutch disease. Nederland leefde op te grote voet. De ruime beschikbaarheid van makkelijk geld bracht eerst het kabinet-Den Uyl en later het kabinet-Van Agt/ Wiegel (1977-1981) in de verleiding veel te veel uit te geven aan uitkeringen om zo de sociale vrede te bewaren. Pas veel te laat werd begonnen met de broodnodige bezuinigingen om de overheidsfinanciën weer op orde te brengen en minder afhankelijk te maken van gasbaten. De enorme inkomsten uit de verkoop van gas leidden in de jaren zeventig en tachtig ook tot een overschot op de betalingsbalans waardoor de wisselkoers omhoog werd gestuwd. Hierdoor verslechterde de internationale concurrentiepositie van andere sectoren omdat hun producten duurder werden. “Binnen het ministerie van Economische Zaken wilden we het idee van De Pous voor een aardgasfonds weer oppakken”,
De aardgasbel bij Slochteren is in 1959 ontdekt door de Nederlandse Aardolie Maatschappij (NAM), een samenwerkingsverband van Shell en Esso. Het gas was eenvoudig te winnen en eigenlijk was meteen al duidelijk dat de staat zoveel inkomsten niet zomaar aan particuliere ondernemingen kon gunnen. Minister De Pous van Economische Zaken startte daarom onderhandelingen met de oliemaatschappijen over deelname van een staatsbedrijf in de exploitatie van het gas. Dat werd Energiebeheer Nederland (EBN), tot 1989 een volle dochter van DSM (destijds zelf een staatsbedrijf). De NAM en EBN vormen samen de Maatschap Groningen, dat het Groningerveld exploiteert. Het gas werd exclusief verkocht aan de Gasunie, dat zorg draagt voor inkoop, transport en verkoop van gas. Sinds 2007 zorgt Gasunie voor het transport en het nieuwe bedrijf Gasterra voor de verkoop. De Nederlandse staat verdient op twee manieren aan het aardgas; door de deelneming en door de vennootschapsbelasting.
herinnert Lubbers zich nu over zijn periode als minister van Economische Zaken. “Maar al snel concludeerden we dat de kaarten nog steeds hetzelfde lagen en het plan onhaalbaar was. Toen is het idee ontstaan van de Wet investeringsrekening (wir) waarmee we toch geld opzij konden zetten en investeringen aan konden jagen.” Het verbaasde hem overigens dat de toenmalige minister van Financiën Wim Duisenberg helemaal niet afdong op de kosten van de wir. “Toen ik hem ernaar vroeg vertelde hij me dat hij het geld liever uitgaf aan investeringen dan aan de werkgelegenheidsprojecten van onze collega van Sociale e Zaken Boersma.”
Totale aardgasbaten per jaar in miljarden euro’s 12 10 8 6 4 2 bron: ez
0 ‘65
‘70
‘75
‘80
‘85
‘90
‘95
‘00
‘05
‘07
18
FORUM 27 maart 2008
In de periode 1978-1988, de jaren van de wir, is in totaal 20 miljard euro uitgekeerd aan premies en toeslagen voor bedrijfsinvesteringen. Met de wir was dus maar een klein deel gemoeid van de opbrengsten van het aardgas, in die periode ruim 70 miljard euro. Pas begin jaren negentig kwam het idee voor een apart investeringsfonds weer op. Iets dat resulteerde in de instelling van het Fonds Economische Structuurversterking (fes) in 1996, waaruit met aardgasgeld en geld verdiend met de verkoop van staatsdeelnemingen projecten worden betaald om de infrastructuur te verbeteren. Onder andere de Betuwelijn, de hsl en milieumaatregelen worden uit het fes gefinancierd. Sinds de oprichting is 16,5 miljard euro van de aardgasbaten in dit fonds gestort.
Nederland heeft ondanks alle aardgasmiljarden slechter gepresteerd dan veel landen zonder dergelijke baten Voorraden Maar waarom heeft het zolang geduurd voordat de Nederlandse overheid (een deel van) de gasbaten is gaan investeren in toekomstgerichte projecten? Begin jaren zestig wilde minister De Pous de opbrengsten wel degelijk investeren maar door de oppositie van Zijlstra kreeg hij zijn plan er niet door. Mogelijk heeft ook meegespeeld dat men er aanvankelijk geen idee van had hoe omvangrijk de opbrengsten van het aardgas zouden zijn.
De ramingen van de voorraden moesten zo vaak naar boven worden bijgesteld dat er op een gegeven ogenblik werd gesproken van ‘het wonder van Slochteren’. Begin jaren zeventig, toen de aardgasopbrengsten omhoog schoten, ontstond een nieuwe kans om het geld op een duurzame wijze te gaan besteden. Maar de tijdgeest was er absoluut niet rijp voor, aldus hoogleraar openbare financiën aan de Universiteit Twente Peter Boorsma. Er kwam een linkse regering aan het bewind, precies op het moment dat het aardgasgeld in steeds grotere hoeveelheden binnenstroomde. Allerlei linkse wensen konden eindelijk gehonoreerd worden. Zo wilden de coalitiepartijen D66 en ppr in het kabinet-Den Uyl alleen akkoord gaan met afsluiting van de Oosterschelde als gekozen werd voor de stormvloedkering die eb en vloed niet zou verhinderen. Maar die variant was wel 750 miljoen euro duurder dan een gewone dichte dam. De oplossing werd gevonden door een greep in de aardgaskas te doen. Bovendien was het Keynesiaanse denken in die jaren nog steeds dominant, aldus Boorsma. Dus toen na de oliecrisis van 1973 de eerste tekenen van economische neergang zich aankondigden en de werkloosheid opliep, werden alle beschikbare middelen ingezet om de overheidsuitgaven te vergroten en zo de economie weer op gang te helpen. En ook deze keer was Nederland overvallen door de gebeurtenissen, aldus Harry Notenboom, destijds financieel woordvoerder van de toenmalige Katholieke Volkspartij (kvp) in de Tweede Kamer. “Zowel de oliecrisis als de forse stijging van de aardgasbaten kwamen heel plotseling”, aldus Notenboom. “Daarbij kwam dat Duisenberg op dat moment nog maar weinig politieke ervaring had en zich de eerste jaren als minister van Financiën makkelijk aan de kant liet zetten door mensen als Den Uyl en Boersma.” y
