Analyse mobiele communicatiemarkten - Concept advies -

Analyse mobiele communicatiemarkten - Concept advies -

23 juli 2010 OPTA/AM/2010/202138 Openbare versie

Inhoudsopgave 1

Inleiding en samenvatting ............................................................................................................. 3 1.1 Inleiding ................................................................................................................................... 3 1.2 Inhoud en leeswijzer ................................................................................................................ 3 1.3 Samenvatting ........................................................................................................................... 4 1.3.1 Inleiding en achtergrond ...................................................................................................... 4 1.3.2 De marktafbakening ............................................................................................................ 5 1.3.3 De concurrentieanalyse ....................................................................................................... 6 1.3.4 Advies .................................................................................................................................. 7 1.4 Zienswijze NMa ....................................................................................................................... 8

2

Regelgevend kader ........................................................................................................................ 9 2.1

3

Onderzoeksopzet ......................................................................................................................... 12 3.1 3.2 3.3

4

Ex ante regulering versus controle van spectrumbezit............................................................ 9

Doelstelling, probleemstelling en deelvragen ........................................................................ 12 Afbakening van de relevante markten ................................................................................... 13 Het vaststellen van de concurrentiesituatie ........................................................................... 17

Marktafbakening mobiele communicatiemarkten ..................................................................... 20 4.1 Inleiding ................................................................................................................................. 20 4.2 De relevante productmarkten op retailniveau........................................................................ 20 4.2.1 Spraakdiensten en datadiensten ....................................................................................... 21 4.2.2 Handsetdiensten en mobiele breedbanddiensten ............................................................. 28 4.2.3 Vaste en mobiele diensten ................................................................................................ 32 4.2.4 Verdere segmentering van de markt ................................................................................. 40 4.2.5 Conclusies ten aanzien van de relevante retail productmarkten ....................................... 45 4.3 De relevante productmarkten op wholesale niveau .............................................................. 47 4.3.1 Wholesale markt voor toegang en gespreksopbouw (national roaming) .......................... 47 4.3.2 Mobiele gespreksafgifte ..................................................................................................... 51 4.3.3 International roaming ......................................................................................................... 52 4.3.4 Conclusie ten aanzien van de relevante wholesale productmarkten ................................ 53 4.4 De relevante geografische markten....................................................................................... 54 4.4.1 Een nationale markt ........................................................................................................... 54 4.4.2 Een internationale markt.................................................................................................... 55 4.4.3 Een regionale markt .......................................................................................................... 56 4.4.4 Conclusie relevante geografische markt ........................................................................... 57 4.5 Conclusie ............................................................................................................................... 58

5

Concurrentie analyse mobiele communicatiemarkten............................................................. 59 5.1 Inleiding ................................................................................................................................. 59 5.2 Beoordeling van de concurrentiesituatie in het basisscenario .............................................. 60 5.2.1 Marktstructuur .................................................................................................................... 61 5.2.2 Controle over niet gemakkelijk te dupliceren infrastructuur en licentiebezit...................... 64 5.2.3 Toetredingsdrempels en potentiële concurrentie .............................................................. 66 1

5.2.4 Technologische voorsprong of superioriteit....................................................................... 68 5.2.5 Kopersmacht...................................................................................................................... 69 5.2.6 Diversificatie en breedtevoordelen .................................................................................... 70 5.2.7 Schaalvoordelen en verticale integratie ............................................................................ 72 5.2.8 Internationale vergelijking retailtarieven mobiele telefonie ................................................ 74 5.2.9 Conclusie ........................................................................................................................... 79 5.3 Beoordeling collectieve dominantie in het basisscenario ...................................................... 80 5.3.1 Volwassenheid van de markt............................................................................................. 81 5.3.2 Transparantie en producthomogeniteit .............................................................................. 83 5.3.3 Vergeldingsmechanismen ................................................................................................. 85 5.3.4 Ondermijnende krachten ................................................................................................... 86 5.3.5 Feitelijke gedragingen die kunnen wijzen op coördinatie .................................................. 87 5.3.6 Conclusie ........................................................................................................................... 89 5.4 De concurrentiesituatie op de markt voor mobiele breedbandinternettoegang .................... 90 5.4.1 Beschrijving van marktontwikkelingen ............................................................................... 90 5.4.2 Beschouwing van de concurrentiesituatie ......................................................................... 93 5.4.3 Het risico van collectieve dominantie ................................................................................ 95 5.4.4 Conclusie ........................................................................................................................... 96 5.5 De concurrentiesituatie op markten voor de bundel van vaste en mobiele dienstverlening . 96 5.5.1 Beschouwing van de concurrentiesituatie op basis van indicatoren ................................. 96 5.5.2 Conclusie ........................................................................................................................... 99 5.6 Conclusie ............................................................................................................................. 100 6

Advies .......................................................................................................................................... 101 6.1 6.2 6.3

Suggesties ........................................................................................................................... 102 Breder perspectief ............................................................................................................... 103 Conclusie ............................................................................................................................. 105

Annex A: Begrippenlijst .................................................................................................................... 106 Afkortingen ....................................................................................................................................... 106 Begrippen ......................................................................................................................................... 111 Annex B: Zienswijze NMa ................................................................................................................. 112

2

1

1.1

Inleiding en samenvatting

Inleiding

1. Het Ministerie van Economische Zaken (hierna: het Ministerie) ontwikkelt momenteel integraal beleid voor de mobiele communicatiemarkt. Het Ministerie heeft aan het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (hierna: het college) gevraagd een bijdrage te leveren aan deze beleidsontwikkeling. Het college heeft in reactie op dit verzoek een analyse van de mobiele communicatiemarkten uitgevoerd en brengt op basis van de uitkomst van deze analyse dit advies aan het Ministerie uit. Dit advies zal het Ministerie gebruiken bij het opstellen van de strategische nota mobiele communicatie en bij het vaststellen van toekomstig uitgiftebeleid van frequentieruimte. 2. Het voornemen tot flexibilisering van vergunningen leidt tot grotere samenhang tussen de verschillende frequentiebanden. Immers, de banden zijn niet meer gereserveerd voor een exclusieve technologie maar worden opengesteld: vergunninghouders krijgen de mogelijkheid om hetzelfde type dienstverlening en/of technologie te gebruiken in verschillende banden voor mobiele communicatie. Naast samenhang tussen de banden, brengt dit ook samenhang met zich mee tussen de verschillende, komende vergunningverleningen voor mobiele communicatie. Deze ontwikkelingen vragen om nieuw overheidsbeleid. Het Ministerie ontwikkelt momenteel om die reden integraal, (middel) lang termijn beleid voor de markt voor mobiele communicatie. Deze beleidsontwikkeling voor de markt voor mobiele communicatie die wordt vastgelegd in een strategische nota zal helderheid geven over de overkoepelende doelstellingen voor de verschillende komende verdeelprojecten en zal als leidraad dienen voor de uitwerking van het toekomstige uitgiftebeleid. 3. De analyse die het college voor het Ministerie heeft uitgevoerd vertoont overeenkomsten met onderdelen van een reguliere marktanalyse, zoals beschreven in artikel 6a.1 en 6a.2 van de Telecommunicatiewet. Het college heeft eerst bepaald en ingeschat wat de relevante mobiele communicatiemarkten zijn en daarna heeft het college de concurrentiesituatie op deze relevante mobiele communicatiemarkten onderzocht. De uitkomst van dit onderzoek geeft een goed beeld van het speelveld van de mobiele communicatiemarkten. Dit beeld zal het Ministerie helpen bij het vaststellen of rangschikken van doelstellingen en uiteindelijk bij het opstellen van de strategische nota mobiele communicatie en het vaststellen van het toekomstige uitgiftebeleid.

1.2

Inhoud en leeswijzer

4. Dit advies en de onderliggende analyse is als volgt opgebouwd. In het inleidende eerste hoofdstuk is onder meer een samenvatting opgenomen en wordt de zienswijze van de Nederlandse Mededingingsautoriteit (hierna ook: NMa) op het advies en de onderliggende analyse beschreven. Vervolgens wordt in hoofdstuk twee het verschil tussen deze analyse en de standaard marktanalyse besproken aan de hand van de relevante Europese richtlijnen en regelgeving. Daarna worden in hoofdstuk drie de doelstelling, de probleemstelling en de deelvragen van de analyse mobiele communicatiemarkten geformuleerd en wordt besproken op welke wijze de deelvragen beantwoord 3

worden. In de hoofdstukken vier en vijf worden beide deelvragen vervolgens beantwoord: in hoofdstuk vier worden de relevante markten afgebakend en in hoofdstuk vijf wordt de concurrentieanalyse uitgevoerd. Ten slotte volgt in hoofdstuk zes het uiteindelijke advies van het college aan het Ministerie.

1.3 1.3.1

Samenvatting Inleiding en achtergrond

5. Het Ministerie ontwikkelt momenteel integraal beleid voor de mobiele communicatiemarkt. Het Ministerie heeft aan het college gevraagd om een bijdrage te leveren aan deze beleidsontwikkeling. Het college heeft in reactie op dit verzoek een analyse van de mobiele communicatiemarkten uitgevoerd en brengt op basis van de uitkomst van deze analyse een advies aan het Ministerie uit. Dit advies zal het Ministerie gebruiken bij het opstellen van de strategische nota mobiele communicatie en bij het vaststellen van toekomstig uitgiftebeleid van frequentieruimte. 6. De analyse die het college voor het Ministerie heeft uitgevoerd vertoont overeenkomsten met onderdelen van een standaard marktanalyse, zoals is beschreven in artikel 6a.1 van de Telecommunicatiewet. Het college heeft eerst bepaald wat de relevante mobiele communicatiemarkten zijn en daarna heeft het college de concurrentiesituatie op deze relevante mobiele communicatiemarkten onderzocht. De uitkomst van dit onderzoek geeft een goed beeld van het speelveld van de mobiele communicatiemarkten. Dit beeld zal het Ministerie helpen bij het vaststellen of rangschikken van doelstellingen en uiteindelijk bij het opstellen van de strategische nota mobiele communicatie en het vaststellen van het toekomstige uitgiftebeleid. 7. Markten voor mobiele telecommunicatiediensten staan niet op de aanbeveling relevante markten van de Europese Commissie (hierna: de aanbeveling).1 Dit betekent dat aan de drie criteriatoets voldaan moet worden om deze markten in aanmerking te laten komen voor ex ante regulering. Markten voor dienstverlening die uitsluitend tot stand kan worden gebracht door partijen die toegang hebben tot radiospectrum zullen niet eenvoudig aan de drie criteria voldoen. Aan het eerste criterium wordt bijvoorbeeld niet eenvoudig voldaan, omdat een beperking van het aantal ondernemingen dat toegang heeft tot spectrum over het algemeen binnen een relevante tijdshorizon opgeheven kan worden door (eventueel onder voorwaarden) nieuw spectrum te verdelen. Ex ante regelgeving op deze markten ligt daarom pas voor de hand op het moment dat interventies op wholesaleniveau, zoals bijvoorbeeld het (onder voorwaarden) uitgeven van nieuw te verdelen spectrum, mededingingsproblemen op lager gelegen markten niet kunnen verhelpen. 8. Bij de analyse mobiele communicatiemarkten is het daarom niet de primaire doelstelling om vast te stellen of ex ante regulering op de desbetreffende markt noodzakelijk is. Immers, als de conclusie getrokken zou worden dat op basis van de huidige marktafbakening en concurrentieanalyse vastgesteld zou worden dat ex ante regulering op de desbetreffende markt noodzakelijk zou kunnen zijn, dan dient eerst beschouwd te worden of potentiële mededingingsproblemen niet geremedieerd kunnen worden door bijvoorbeeld het opheffen van de beperking van het aantal ondernemingen dat toegang heeft tot het spectrum dat voor de levering van onderliggende diensten noodzakelijk is. De 1

Aanbeveling relevante markten van de Europese Commissie (PbEG 2007, L344/65). 4

doelstelling van deze analyse is daarentegen om vast te stellen of het noodzakelijk is om aanvullende maatregelen te nemen bij radiospectrumverdelingen ter bevordering van de concurrentie. Het nemen van dergelijke maatregelen kan er tevens voor zorgen dat ex ante regulering op onderliggende mobiele communicatiemarkten niet noodzakelijk wordt. 9. Om de noodzakelijkheid van aanvullende maatregelen vast te stellen dient de concurrentiesituatie op mobiele communicatiemarkten onderzocht te worden. Hiertoe worden twee deelvragen beantwoord: 1) wat zijn de relevante mobiele communicatiemarkten; en 2) wat is de concurrentiesituatie op deze relevante mobiele communicatiemarkten? Aan de hand van deze deelvragen is de analyse voor het Ministerie uitgevoerd.

1.3.2

De marktafbakening

10. Bij de beantwoording van de eerste deelvraag is het college tot de volgende bevindingen gekomen. Cijfers ondersteunen het beeld dat consumenten meer van de aangeschafte mobiele telecommunicatiedienst verwachten dan enkel de mogelijkheid om in Nederland een telefoongesprek te kunnen voeren. De bundels die worden aangeboden omvatten op dit moment in ieder geval zowel spraak als sms-berichten en in toenemende mate ook toegang tot internet. Aanbieders van mobiele communicatiediensten concurreren met elkaar op deze bundels van diensten. Mobiele spraaken datadiensten (sms-dienstverlening, mobiel internet en mogelijk ook mobiele televisie) zijn geen substituten, maar vormen als bundel de relevante productmarkt. Deze markt wordt in het advies de markt voor de bundel van mobiele telecommunicatiedienstverlening genoemd. 11. Sommige marktpartijen onderscheiden naast bovengenoemde markt een aparte markt voor mobiele breedbandinternettoegang, waar bijvoorbeeld diensten via een notebook toe behoren. Tot deze markt behoren niet de mobiele datadiensten via een handset. Het college herkent dit beeld. Mobiele breedbanddiensten via notebooks hebben diverse andere eigenschappen dan mobiele datadiensten via handsets. De downloadsnelheid is vaak hoger (maar de datalimiet gelimiteerd) en ook de prijs per maand is hoger. Daarnaast wordt deze dienst, in tegenstelling tot mobiel internet op een mobiel toestel, niet gebundeld met spraakdiensten aangeboden. Een gebruiker van mobiele breedbanddiensten via bijvoorbeeld een notebook heeft bovendien, het gemak van een groter toetsenbord en een groter beeldscherm. Op basis van de grote verschillen tussen beide vormen van dienstverlening wordt geconcludeerd dat er een aparte markt voor mobiele breedbandinternettoegang zou kunnen bestaan. 12. Ook heeft het college de conclusie getrokken dat vaste spraaken breedbanddiensten geen directe concurrentiedruk uitoefenen op mobiele spraaken breedbanddiensten. De reden hiervoor is primair dat vaste spraaken breedbanddiensten plaatsgebonden worden afgenomen. Vaste spraaken datadiensten worden wel steeds vaker als bundel met mobiele spraaken datadiensten aangeboden. Er is daarom een kans dat in de toekomst relevante markten voor bundels van mobiele en vaste telecommunicatiediensten ontstaan (zie paragraaf 4.2.3 van advies). Tot slot ziet het college geen aanleiding om nog op andere gronden submarkten af te bakenen. Toegang tot een net en het opbouwen van een gesprek, post-pay diensten en pre-pay diensten en diensten voor zakelijke en particuliere eindgebruikers behoren allen tot dezelfde relevante retail productmarkt.

5

13. De markt die het college op grond van de hiervoor beschreven analyse primair heeft afgebakend is de markt voor (de bundel van) mobiele telecommunicatiedienstverlening. Een markt die daarnaast zou kunnen bestaan is de markt voor mobiele breedbandinternettoegang, waar bijvoorbeeld diensten voor een notebook maar ook diensten voor een E-reader of iPad onderdeel vanuit kunnen maken. Markten die mogelijk in de toekomst zouden kunnen ontstaan zijn markten voor bundels van vaste en mobiele telecommunicatiedienstverlening. 14. Het college heeft ook wholesalemarkten afgebakend en een geografische marktafbakening uitgevoerd. Op de wholesalemarkten worden de bouwstenen verhandeld die noodzakelijk zijn om als aanbieder actief te zijn op de retailmarkten voor mobiele telecommunicatiedienstverlening. De wholesaleen retailmarkten zijn daarmee nauw aan elkaar gerelateerd. Alleen de wholesalemarkten voor toegang worden nader onderzocht. Ten aanzien van de geografische marktafbakening is gebleken dat er enige aanwijzingen zijn voor het bestaan van internationale dan wel regionale markten. Echter op basis van input van marktpartijen en omdat dienstverlening op dit moment hoofdzakelijk nationaal wordt aangeboden, wordt geconcludeerd dat de relevante geografische markt voor mobiele telecommunicatiediensten geheel Nederland omvat.

1.3.3

De concurrentieanalyse

15. Zoals beschreven in de vorige paragraaf is de markt voor (de bundel van) mobiele telecommunicatiedienstverlening de markt die primair wordt afgebakend (het basisscenario). Daarnaast worden twee alternatieve scenario’s onderscheiden: 1) een markt voor mobiele breedbandinternettoegang en 2) markten voor bundels van vaste en mobiele telecommunicatiedienstverlening. De concurrentiesituatie in het basisscenario 16. Het college heeft eerst de concurrentiesituatie op de markt voor (de bundel van) mobiele telecommunicatiedienstverlening onderzocht. Het college concludeert dat er op dit moment geen sprake is van individuele of collectieve aanmerkelijke marktmacht (hierna ook: AMM) op de wholesalemarkt voor toegang en op de retailmarkt voor (de bundel van) mobiele telecommunicatiedienstverlening. Dit betekent dat er op dit moment sprake is van daadwerkelijke concurrentie in de zin van de Tw. Op basis van de marktaandelen, marktconcentratie, netwerkbezit, licentiebezit, schaalvoordelen, technologische superioriteit, breedtevoordelen en op basis van het feit dat er drie partijen verticaal geïntegreerd zijn, wordt wel de conclusie getrokken dat slechts de drie Mobile Network Operators (hierna ook: MNO’s), KPN, T-Mobile en Vodafone, in staat zijn om op volwaardige wijze met elkaar te concurreren. De Mobile Virtual Network Operators (hierna ook: MVNO’s2) spelen slechts een bescheiden rol op het speelveld. 17. Dat er slechts drie partijen in staat zijn om op gelijkwaardige wijze met elkaar te concurreren impliceert niet dat de mate van concurrentie beperkt is. Op basis van een nadere analyse heeft het college vastgesteld dat er op de markt voor mobiele telecommunicatiediensten mogelijk sprake is van een beperkte mate van concurrentie waarbij er risico bestaat op stilzwijgende coördinatie. De aanwijzingen hiervoor zijn naar het oordeel van het college onvoldoende om tot de conclusie te komen

2

Voor een toelichting bij de begrippen MNO en MVNO, zie ook de afkortingenlijst in Annex A. 6

dat er op dit moment sprake is van collectieve dominantie. Wel zijn er aanwijzingen dat de drie huidige MNO’s in staat zijn om de concurrentiedruk die zij op elkaar uitoefenen te beperken. Om die reden is er wel de dreiging van het ontstaan van collectieve aanmerkelijke marktmacht indien partijen (gecoördineerd) zouden besluiten om minder sterk met elkaar te concurreren. Omdat er risico op stilzwijgende coördinatie aanwezig is, kan het college niet uitsluiten dat thans of in de toekomst (collectieve) aanmerkelijke marktmacht ontstaat. De concurrentiesituatie in de alternatieve scenario’s 18. Vervolgens heeft het college de concurrentiesituatie in een tweetal alternatieve scenario’s onderzocht. Het college heeft vooral onderzocht op welke punten de concurrentiesituatie in deze alternatieve scenario’s afwijkt van de concurrentiesituatie op de markt voor mobiele telecommunicatiedienstverlening. In het geval er een afzonderlijke markt voor mobiele datadienstverlening bestaat dan acht het college de kans beperkter dat op een dergelijke markt dominantie ontstaat. Omdat de markt voor mobiele breedbandinternettoegang zich in tegenstelling tot de markt voor (de bundel van) mobiele telecommunicatiedienstverlening nog in een opstartfase bevindt, is de kans op coördinatie op de markt zeer beperkt. Daarnaast kunnen in de toekomst ook de Tele2 en Ziggo4 die nu op basis van frequentieruimte in de 2600 MHz band kunnen toetreden concurrentiedruk uitoefenen op de MNO’s. 19. In het geval er markten voor bundels van vaste en mobiele dienstverlening ontstaan dan acht het college de kans aanwezig dat KPN op een dergelijke markt aanmerkelijke marktmacht verkrijgt. KPN is nu de enige partij met aanzienlijke marktaandelen op het gebied van zowel de vaste als de mobiele spraaken datadienstverlening. Deze marktmacht ontleent KPN in dat geval echter niet (alleen) aan zijn positie op mobiele dienstverlening, maar ook aan zijn positie op vaste dienstverlening.

1.3.4

Advies

20. In het laatste hoofdstuk heeft het college het daadwerkelijke advies uitgewerkt dat is gebaseerd op de hiervoor beschreven analyse. Omdat er aanwijzingen bestaan dat de drie huidige MNO’s in staat zijn om de concurrentiedruk die zij op elkaar uitoefenen te beperken en omdat er enig risico op stilzwijgende coördinatie aanwezig is, kan volgens het college echter niet uitgesloten worden dat in de relevante periode na een radiospectrumuitgifte (collectieve) aanmerkelijke marktmacht ontstaat. Om er met enige zekerheid voor te zorgen dat ex ante regulering op de wholesalemarkt voor toegang en op de retailmarkt voor (de bundel van) mobiele telecommunicatiedienstverlening overbodig blijft, moet het frequentiebeleid gericht zijn op het faciliteren van potentiële toetreding. Hiervoor zijn mogelijk aanvullende maatregelen bij radiospectrumverdelingen aan te bevelen. 21. Vervolgens heeft het college zijn aanbeveling geconcretiseerd. Maatregelen die bij radiospectrumverdelingen genomen worden, zouden toetredingsbarrières moeten verlagen. Wanneer toetredingsbarrières verlaagd worden, dan nemen daarmee de mogelijkheden om toe te treden toe en wordt de dynamiek op de markt vergroot. Op die manier neemt voor bestaande spelers de prikkel tot concurreren toe en wordt het risico op collectief gedrag en beperking van de mededinging kleiner. Het college heeft enkele voorbeelden gegeven van maatregelen die toetredingsbarrières weg kunnen nemen. Indien dit noodzakelijk is om toetreding te faciliteren, kan bij een frequentieverdeling bijvoorbeeld ruimte gecreëerd worden voor nieuwkomers en kunnen, met inachtneming van de 7

voorwaarden die de Mededingingswet en de Tw daaraan stellen, restricties die de netwerkuitrol bemoeilijken weggenomen worden.3 22. Ondanks dat het college het belangrijk acht dat er mogelijkheden voor toetreding tot mobiele telecommunicatiemarkten worden gecreëerd, is het ook belangrijk erop te wijzen dat het aantal spelers waarvoor er ruimte is op de markt, niet oneindig groot is. Een frequentieverdeling zou daarom niet zo zeer gericht moeten zijn op het creëren van ruimte voor een vooraf door de overheid vastgesteld aantal toetreders. In plaats daarvan zou de inrichting van de verdeling alleen toetreding mogelijk moeten maken voor de partijen die daadwerkelijk kunnen concurreren. Het heeft daarom de voorkeur van het college dat de markt en niet de van overheidswege vastgestelde inrichting van de verdeling het aantal toetreders bepaalt, of dat een onderzoek naar de mate waarin één of meerdere ondernemingen winstgevend kunnen toetreden wordt betrokken bij de inrichting van de verdeling. 23. Tot slot heeft het college zijn aanbeveling in een breder perspectief geplaatst. Het college benadrukt dat zijn aanbeveling om potentiële toetreding te faciliteren en daarmee de concurrentie te bevorderen een aanbeveling is die het college doet ter ondersteuning van de doelstelling om concurrentie op de markt voor mobiele telecommunicatiedienstverlening te bevorderen. Alvorens het Ministerie beleidskeuzes maakt zal hij af moeten wegen welke doelstellingen prioriteit krijgen. Bij deze afweging kunnen ook andere doelstellingen betrokken worden.

1.4

Zienswijze NMa

24. Op 9 juli 2010 heeft het college dit advies en de onderliggende analyse aan de NMa voorgelegd. Gelet op de afspraken uit het samenwerkingsprotocol tussen het college en de NMa heeft het college de NMa daarbij verzocht om een zienswijze op de door het college uitgevoerde marktafbakening en concurrentieanalyse en het daarop gebaseerde advies. Op 21 juli 2010 heeft de NMa vervolgens per brief zijn zienswijze gegeven. 25. In de brief van 21 juli 2010 onderschrijft de NMa de afgebakende relevante markten en de dominantieanalyse. Ook onderschrijft de NMa de analyse van het college van de concurrentiële ontwikkelingen en het advies van het college om het uitgiftebeleid zodanig vorm te geven dat potentiële toetreding mogelijk blijft. De integrale zienswijze van de NMa is opgenomen in Annex B.

3

Samenwerking tussen partijen bij de uitrol van een netwerk zou de uitrol bijvoorbeeld kunnen vergemakkelijken. Voordat een

dergelijke samenwerking plaats kan vinden zal de NMa moeten toetsen of een dergelijke samenwerking op grond van de Mededingingswet is toegestaan. 8

2

Regelgevend kader

26. De doelstelling van marktafbakening en dominantieanalyse bij een reguliere marktanalyse is het vaststellen of ex ante regulering op de desbetreffende markt noodzakelijk is. De doelstelling van de analyse mobiele communicatiemarkten, die bestaat uit een marktafbakening en een concurrentieanalyse, is enigszins anders. Om dit verschil te kunnen duiden worden in dit hoofdstuk de relevante Europese richtlijnen en regelgeving besproken.

2.1

Ex ante regulering versus controle van spectrumbezit

Selectie van markten voor ex ante regulering4 27. Hoewel slechts op basis van een marktdefinitie en een analyse van de relevante markten in het concrete geval kan worden vastgesteld of er een mededingingsprobleem bestaat dat moet worden opgelost, heeft de communautaire wetgever de Commissie opgedragen om een deel van de analyse gecentraliseerd voor een ‘representatieve lidstaat’ uit te voeren en op voorhand en centraal vast te stellen welke markten in aanmerking komen voor ex ante regulering. Daarnaast heeft de communautaire wetgever ruimte aan de lidstaten gelaten om op grond van de hiervoor genoemde overwegingen inzake de relatieve doelmatigheid in een concreet geval hiervan af te wijken. Aan deze communautaire regelgeving, uitgewerkt in de kaderrichtlijn en de aanbeveling relevante markten, zijn de lidstaten gebonden. 28. De Commissie heeft, om uit te maken welke markten in beginsel in aanmerking komen voor ex ante regulering, in de aanbeveling de zogenoemde drie criteria toets ontwikkeld.5 Het eerste criterium is een statisch criterium: het bestaan van hoge toetredingsdrempels van niet-voorbijgaande aard. Het tweede criterium is veeleer een dynamisch criterium: het vereist dat wordt onderzocht of binnen de relevante tijdshorizon de markt niet toch naar een daadwerkelijke mededinging neigt. Het derde criterium is “dat toepassing van het [algemene] mededingingsrecht alleen de betreffende mededingingsverstoring(en) niet voldoende zou verhelpen”. Het derde criterium herhaalt in wezen overweging 27 van de kaderrichtlijn. Het bevestigt het eerder genoemde uitgangspunt dat ex ante regulering alleen moet worden ingezet als toepassing van het algemene mededingingsrecht niet volstaat. 29. De Commissie heeft zelf van meet af aan het standpunt ingenomen dat zij voor elk van de markten die in de aanbeveling zijn afgebakend, de drie criteria dient toe te passen en ook heeft toegepast,6 met als gevolg dat de nationale regelgevende instanties deze drie criteria toets niet meer voor elk van de te onderzoeken markten hoeven toe te passen. Dat standpunt is niet alleen pragmatisch, het strookt ook met de doelstellingen van het regelgevend kader. Immers, indien iedere nationale regelgevende instantie voor elke markt zou moeten uitmaken of aan de drie criteria is voldaan, is de

4

De tekst in deze paragraaf is grotendeels ontleend aan de aanbeveling relevante markten van de Europese Commissie (PbEG

2007, L344/65). 5

Zie de overwegingen 5 tot en met 14 van de aanbeveling.

6

Zie onder andere overweging 17 van de aanbeveling. 9

kans groot dat van de door de communautaire wetgever beoogde harmonisatie weinig terecht zal komen. De ERG heeft zich bij dit uitgangspunt aangesloten.7 30. Wanneer een nationale regelgevende instantie echter afwijkt van de in de aanbeveling geïdentificeerde markten zal zij wel aan de drie criteria moeten toetsen.8 In de praktijk vereist de Commissie ook uitsluitend van een nationale regelgevende instantie dat deze toetst aan de drie criteria voor zover het een van de aanbeveling afwijkende markt betreft. Mobiele communicatiemarkten en ex ante regulering 31. De enige markt waarop dienstverlening uitsluitend tot stand wordt gebracht met behulp van radiospectrum, die voorkomt in de bijlage bij de aanbeveling relevante markten van de Commissie, is de markt voor gespreksafgifte op afzonderlijke mobiele netwerken. Overige markten voor mobiele communicatiediensten komen niet in de bijlage bij de aanbeveling relevante markten van de Commissie voor. Dit betekent dat een nationale regelgevende instantie, indien zij deze markten wenst af te bakenen ten behoeve van het opleggen van ex ante regulering, wel aan de drie criteria moet toetsen. 32. Andere markten voor dienstverlening die uitsluitend tot stand kan worden gebracht door partijen die toegang hebben tot radiospectrum zullen niet eenvoudig aan de drie criteria voldoen. In overweging 10 van de aanbeveling stelt de Commissie dat wettelijke of regelgevende belemmeringen, die binnen de relevante tijdshorizon kunnen worden opgeheven, niet als economische toegangsbelemmeringen mogen worden beschouwd om er aldus voor te zorgen dat aan het eerste criterium is voldaan. Als voorbeeld van een wettelijke of regelgevende belemmering die de toegang tot de markt verhindert noemt de Commissie een beperking van het aantal ondernemingen dat toegang heeft tot het spectrum voor de levering van onderliggende diensten. 33. Regelgevende controles met betrekking tot retaildiensten zouden alleen mogen worden opgelegd wanneer nationale regelgevende instanties van mening zijn dat met de desbetreffende maatregelen op wholesaleniveau het doel, te weten een daadwerkelijke mededinging en het openbaar belang te waarborgen, niet kan worden verwezenlijkt. Door op wholesaleniveau onder meer te interveniëren met corrigerende maatregelen die op retailmarkten van invloed kunnen zijn, kunnen de lidstaten waarborgen dat er in een zo groot mogelijk deel van de waardeketen van normale mededingingsprocessen sprake is, hetgeen de beste resultaten oplevert voor eindgebruikers. Slechts indien een nationale regelgevende instantie aantoont dat interventies op wholesaleniveau geen resultaat hebben opgeleverd, dan kan de retailmarkt in kwestie aan regelgeving ex ante worden onderworpen, op voorwaarde evenwel dat aan de drie criteria is voldaan.

7

Zie de Revised ERG Common Position on the approach to Appropriate remedies in the ECNS regulatory framework, ERG (06)

33, blz. 18-19: “These three criteria were used by the Commission in identifying markets in the current Recommendation and will be used in future versions of the Recommendation. Thus, there is a presumption that ex ante regulation is appropriate on the 18 markets in the Recommendation if a position of SMP is found. It is therefore not necessary for national authorities themselves to determine whether competition law by itself would be sufficient to deal with competition issues in the markets included in the Recommendation.” 8

Ibidem. 10

34. Een beperking van het aantal ondernemingen dat toegang heeft tot spectrum kan over het algemeen binnen een relevante tijdshorizon worden opgeheven. Dit kan door (eventueel onder voorwaarden) nieuw spectrum te verdelen. Dit maakt dat markten waarop dienstverlening met behulp van radiospectrum tot stand wordt gebracht niet eenvoudig aan het eerste criterium zullen voldoen. Immers, ex ante regelgeving op deze markten ligt pas voor de hand op het moment dat interventies op wholesaleniveau, zoals bijvoorbeeld het (onder voorwaarden) uitgeven van nieuw te verdelen spectrum, mededingingsproblemen op lager gelegen markten niet kunnen verhelpen. 35. Omdat toetredingsbelemmeringen op markten waarop dienstverlening met behulp van radiospectrum tot stand wordt gebracht (uitgezonderd de markt voor gespreksafgifte op afzonderlijke mobiele netwerken) op een andere en meer duurzame wijze weggenomen kunnen worden dan door middel van ex ante regulering, ziet het college niet direct aanleiding om deze markten zelfstandig te onderzoeken. Echter, het college kan deze markten wel op verzoek onderzoeken om op die wijze het Ministerie te adviseren. Immers als blijkt dat de primaire reden dat het college niet overgaat tot ex ante regulering op deze markten, is dat de beperking van het aantal ondernemingen dat toegang heeft tot het spectrum voor de levering van onderliggende diensten opgeheven kan worden, dan zal deze beperking wel opgeheven moeten worden om ex ante regulering op deze markten overbodig te laten blijven.

11

3

Onderzoeksopzet

36. In dit hoofdstuk worden eerst de doelstelling, de probleemstelling en de deelvragen van de analyse mobiele communicatiemarkten geformuleerd. Daarna wordt in respectievelijk paragraaf 3.2 en 3.3 besproken op welke wijze de deelvragen beantwoord zullen worden.

3.1

Doelstelling, probleemstelling en deelvragen

37. Bij de analyse mobiele communicatiemarkten is het niet de primaire doelstelling om vast te stellen of ex ante regulering op de desbetreffende markt noodzakelijk is. Immers, als op basis van de huidige marktafbakening en concurrentieanalyse vastgesteld zou worden dat ex ante regulering op de desbetreffende markt noodzakelijk zou kunnen zijn, dan dient eerst beschouwd te worden of potentiële mededingingsproblemen niet geremedieerd kunnen worden door bijvoorbeeld het opheffen van de beperking van het aantal ondernemingen dat toegang heeft tot het spectrum dat voor de levering van onderliggende diensten noodzakelijk is. 38. Dit maakt dat de doelstelling van deze analyse mobiele communicatiemarkten is om vast te stellen of het noodzakelijk is om aanvullende concurrentiebevorderende maatregelen te nemen bij radiospectrumverdelingen om er voor te zorgen dat ex ante regulering op onderliggende mobiele communicatiemarkten niet noodzakelijk wordt. Omdat niet wordt vastgesteld of ex ante regulering op markten noodzakelijk is, is het niet noodzakelijk om een drie criteria toets uit te voeren. Doelstelling “Vaststellen of het noodzakelijk is om aanvullende concurrentiebevorderende maatregelen te nemen bij radiospectrumverdelingen om er voor te zorgen dat ex ante regulering op onderliggende mobiele communicatiemarkten niet noodzakelijk is.”

39. Bij deze doelstelling hoort de volgende probleemstelling. Probleemstelling “Zijn de markten voor mobiele communicatiemarkten voldoende concurrerend om aanvullende maatregelen bij radiospectrumverdelingen overbodig te verklaren of zijn aanvullende maatregelen bij radiospectrumverdelingen noodzakelijk om er voor te zorgen dat ex ante regulering op onderliggende mobiele communicatiemarkten niet noodzakelijk is?”

40. Deelvragen die het college zal moeten beantwoorden om uiteindelijk de probleemstelling te kunnen beantwoorden zijn: Deelvragen 1.

Wat zijn de relevante mobiele communicatiemarkten?

2.

Wat is de concurrentiesituatie op deze relevante mobiele communicatiemarkten?

41. De wijze waarop beide deelvragen beantwoord zullen worden wordt besproken in respectievelijk paragraaf 3.2 en 3.3. 12

3.2

Afbakening van de relevante markten

42. Een relevante markt kent twee dimensies: de productdimensie en de geografische dimensie. Bij de vaststelling van de relevante productmarkt wordt bezien welke producten en diensten met elkaar in concurrentie staan en daarom tot dezelfde relevante productmarkt behoren. Bij de vaststelling van de relevante geografische markt wordt bezien binnen welk geografisch gebied aanbieders van de relevante producten en/of diensten in concurrentie met elkaar staan. 43. De relevante markt voor een product of dienst omvat alle producten of diensten die daarmee substitueerbaar of voldoende uitwisselbaar zijn, niet alleen op grond van hun objectieve kenmerken, waardoor ze geschikt zijn om in een constante behoefte van de consumenten te voorzien, de prijs of beoogde toepassing ervan, maar ook op grond van de mededingingsvoorwaarden en/of de structuur van vraag en aanbod op de betrokken markt. Producten die alleen in beperkte of relatief beperkte mate onderling uitwisselbaar zijn, behoren niet tot dezelfde markt.9 44. De relevante geografische markt omvat het gebied waarbinnen de betrokken ondernemingen een rol spelen in de vraag naar en het aanbod van de betrokken goederen of diensten, waarbinnen de concurrentievoorwaarden op elkaar lijken of voldoende homogeen zijn en dat van aangrenzende gebieden kan worden onderscheiden doordat er duidelijk afwijkende concurrentievoorwaarden bestaan.10 45. De grenzen van een relevante markt worden bepaald door de mate van concurrentiedruk op de prijsstelling van de producent(en) of dienstverlener(s) die de betrokken producten of diensten aanbieden. Bij de bepaling van relevante markten zijn er twee belangrijke bronnen van concurrentiedruk die onderzocht moeten worden: i) substitutie aan de vraagzijde en ii) substitutie aan de aanbodzijde. Een derde bron van concurrentiedruk is potentiële concurrentie. Het verschil tussen aanbodsubstitutie en potentiële concurrentie schuilt in het feit dat bij aanbodsubstitutie onmiddellijk wordt gereageerd op een prijsverhoging, terwijl potentiële concurrenten mogelijk meer tijd nodig hebben om tot de markt te kunnen toetreden. Om die reden wordt de concurrentiedruk die uitgaat van potentiële markttoetreding onderzocht in het kader van de vaststelling van de concurrentiesituatie op een afgebakende relevante markt. 46. Substitueerbaarheid aan de vraagzijde is een maat voor de bereidheid van de consument om de betrokken dienst of het betrokken product te vervangen door andere diensten of producten. Substitueerbaarheid aan de aanbodzijde geeft aan in hoeverre andere leveranciers dan die welke de betrokken diensten of producten aanbieden, bereid zijn hun productlijn op zeer korte termijn om te schakelen dan wel de betrokken producten of diensten kunnen aanbieden zonder aanzienlijke extra investeringen.11

9

Richtsnoeren van de Commissie voor de marktanalyse en de beoordeling van aanmerkelijke marktmacht in het bestek van het

gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronische communicatienetwerken en -diensten, PbEG C 165/03 van 11 juli 2002 (hierna: richtsnoeren), randnummer 44. 10

Richtsnoeren, randnummer 56.

11

Richtsnoeren, randnummer 39. 13

47. Een methode om na te gaan of er sprake is van vraagen/of aanbodsubstitutie is de zogenaamde “hypothetische monopolist test” die in het mededingingsrecht wordt gebruikt.12 Een set van producten wordt verondersteld een aparte relevante markt te zijn, indien een hypothetische monopolistische aanbieder van die producten een kleine maar significante,13 duurzame prijsverhoging door kan voeren zonder daarbij zoveel verkopen te verliezen dat de prijsverhoging niet meer winstgevend is. Indien een prijsverhoging niet winstgevend zou zijn doordat vragers overstappen naar andere producten (vraagsubstitutie) of doordat aanbieders van andere producten zouden beginnen met het aanbieden van de betrokken producten (aanbodsubstitutie), moet de marktafbakening worden verbreed door de andere producten en/of de andere aanbieders tot de markt te rekenen.14 48. In beginsel is de test van de hypothetische monopolist alleen relevant voor producten of diensten waarvan de prijs in vrije concurrentie wordt vastgesteld en niet onderworpen is aan regulering. De werkhypothese zal dan ook zijn dat de actuele prijzen op concurrerend niveau worden vastgesteld. De richtsnoeren geven daarbij echter aan dat de SSNIP-test ook toepasbaar kan zijn indien het gaat om producten of diensten waarvan de prijs niet vrij wordt vastgesteld, omdat die aan regulering is onderworpen. Daarbij wordt, zonder blijk van het tegendeel, ervan uitgegaan dat de gereguleerde, op kosten georiënteerde, prijs is vastgesteld op wat in de afwezigheid van regulering een concurrerend niveau zou zijn.15 49. In de analyse mobiele communicatiemarkten worden markten in eerste instantie afgebakend op basis van overwegingen met betrekking tot vraagsubstitutie. Daarbij wordt onderzocht in hoeverre andere producten beschouwd kunnen worden als substituten door afnemers, indien een hypothetische monopolist een kleine maar significante, duurzame prijsverhoging boven het concurrerende niveau doorvoert. Daarna zal worden bezien in hoeverre mogelijkheden voor aanbodsubstitutie extra beperkingen aan het prijsgedrag van de hypothetische monopolist opleggen die niet reeds zijn meegenomen in de analyse van vraagsubstitutie. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat aanbodsubstitutie alleen een effectieve beperking aan het gedrag van een hypothetische monopolist oplegt, indien de toetreding van andere aanbieders op zeer korte termijn16 en zonder significante investeringen kan plaatsvinden en dat deze toetreding ook waarschijnlijk is.17 50. Er kunnen zich situaties voordoen waarin aanbieders van andere producten ook aanbieder zijn van vraagsubstituten voor de betrokken producten waarvoor een hypothetische monopolist een kleine maar significante, duurzame prijsverhoging heeft doorgevoerd. Deze aanbieders zijn niet relevant in het kader van de analyse van aanbodsubstitutie, aangezien zij reeds actief zijn in het aanbod van de betrokken producten. De concurrentiedruk die uitgaat van hun aanwezigheid is reeds meegewogen in de analyse van vraagsubstitutie en levert geen additionele concurrentiedruk op. Wel is het zo dat de effecten van een mogelijke expansie van hun productie van de betrokken producten kan worden meegewogen in de analyse van de concurrentiesituatie op een afgebakende relevante markt.

12

Deze test wordt ook wel SSNIP (Small but Significant Non-transitory Increase in Price) test genoemd.

13

Doorgaans wordt daarmee een prijsverhoging van 5 tot 10 procent bedoeld.

14

Richtsnoeren, randnummers 40 en 41.

15

Richtsnoeren, randnummer 42.

16

Doorgaans maximaal één jaar.

17


51. In bepaalde gevallen kunnen producten of diensten, afnemers of geografische gebieden die op grond van alleen vraagen aanbodsubstitutie-overwegingen tot aparte markten gerekend zouden worden, toch tot een zelfde relevante markt behoren. Hiervan kan sprake zijn, indien in meerdere op grond van vraagen aanbodsubstitutie afgebakende markten een gemeenschappelijke overheersende factor zorgt voor prijsdruk.18 Dit wordt aangeduid als een gemeenschappelijke prijsbeperking. Onder bepaalde condities kan een bundel van producten of diensten een relevante markt op zichzelf vormen. Of dat het geval is, is er van afhankelijk of er significante verschillen in kosten voor consumenten bestaan tussen aankoop van producten en diensten in één bundel en separate aankoop van de onderdelen van de bundel. Een bundel kan een relevante markt op zich vormen indien afnemers van de bundel niet zouden overstappen naar afname van de losse onderdelen in reactie op een kleine maar significante, duurzame prijsverhoging van de prijs van de bundel ten opzichte van de prijzen van de losse componenten. 52. In de richtsnoeren en de bekendmaking inzake de afbakening van de relevante markt19 wordt het begrip relevante geografische markt als volgt gedefinieerd: “Volgens de jurisprudentie omvat de relevante geografische markt het gebied waarbinnen de betrokken ondernemingen een rol spelen in de vraag naar en het aanbod van de betrokken goederen of diensten, waarbinnen de concurrentievoorwaarden op elkaar lijken of voldoende homogeen zijn en dat van aangrenzende gebieden kan worden onderscheiden doordat daar duidelijk afwijkende concurrentievoorwaarden heersen. Voor de afbakening van de geografische markt wordt niet vereist dat de mededingingsvoorwaarden tussen de handelaars of dienstenaanbieders volstrekt homogeen zijn. Het volstaat dat ze op elkaar lijken of voldoende homogeen zijn, zodat alleen zones waarin de concurrentievoorwaarden ‘heterogeen’ zijn, niet als een uniforme markt kunnen worden beschouwd.”20 53. De bepaling van de relevante geografische markt omvat aldus een analyse van de overeenkomsten of homogeniteit van de concurrentievoorwaarden in verschillende gebieden. De criteria waarop een dergelijke analyse kan worden gebaseerd worden beschreven in artikel 9, zevende lid, van de Europese concentratieverordening. “Bij de desbetreffende beoordeling wordt met name rekening gehouden met de aard en de kenmerken van de betrokken producten of diensten, het bestaan van hinderpalen voor de toegang tot de markt of van voorkeuren van consumenten, alsmede het bestaan tussen het betrokken gebied en de aangrenzende gebieden van aanzienlijke verschillen in marktaandelen van de ondernemingen of van wezenlijke prijsverschillen.”21 22

18

Daarbij valt bijvoorbeeld te denken aan situaties waarin een en dezelfde grote partij op verschillende geografische markten

actief is of situaties waarin het voor een aanbieder niet mogelijk of niet rendabel is prijzen voor verschillende afnemers te differentiëren. 19

Bekendmaking van de Commissie inzake de bepaling van de relevante markt voor het gemeenschappelijke

mededingingsrecht, Pb EG, 1997, C 372, blz. 5. 20 21

Deutsche Bahn v Commission, op. cit., paragraaf 92, Zaak T-139/98 AAMS v Commission, [2001] ECR0000-II, paragraaf 39.

Dit artikel betreft de voorwaarden waaronder een concentratie met een communautaire dimensie kan worden verwezen naar

een nationale mededingingsautoriteit. Een van de voorwaarden is dat de concentratie gevolgen heeft (of dreigt te hebben) op een markt in die lidstaat welke alle kenmerken van een afzonderlijke markt vertoont. 15

54. Op basis van deze criteria en de in de richtsnoeren genoemde criteria23 kunnen geografische markten worden omschreven als lokaal, regionaal, nationaal of indien het grondgebied van twee of meer landen omvattend (pan-Europese, EER- of mondiale markten). 55. De afbakening van de relevante eindgebruikersmarkten gaat logischerwijs vooraf aan de bepaling van de relevante groothandelsmarkten, aangezien de vraag naar groothandelsdiensten een afgeleide vraag is van de vraag naar eindgebruikersdiensten. Een onderneming die diensten aanbiedt op een eindgebruikersmarkt dient daarvoor immers de noodzakelijke bestanddelen zelf te produceren dan wel in te kopen bij een aanbieder op de groothandelsmarkt. Om die reden worden eerst de relevante markten op eindgebruikersniveau afgebakend teneinde op basis daarvan de relevante markten op groothandels (wholesale) niveau te bepalen. Deze benadering is in overeenstemming met overweging 4 van de aanbeveling. Deze benadering wordt niet gehanteerd indien er geen directe relatie bestaat tussen de betrokken groothandels- en eindgebruikersmarkten. 56. In de richtsnoeren marktanalyse wordt de benadering die gekozen kan worden voor het uitvoeren van een marktanalyse als volgt omschreven: “De marktdefinitie is geen mechanisch of abstract proces, maar vereist een analyse van al het beschikbare bewijsmateriaal over marktgedragingen in het verleden en een volledig inzicht in de mechanismen in een bepaalde sector. Met name is een dynamische - in plaats van een statische - benadering vereist bij het uitvoeren van een prospectieve of toekomstgerichte marktanalyse. In dit verband zal alle ervaring die de NRI's, de NMa's en de Commissie hebben opgedaan bij de toepassing van de mededingingsregels in de telecommunicatiesector, zeker van bijzonder belang zijn voor de toepassing van artikel 15 van de kaderrichtlijn. Alle inlichtingen die zijn verzameld, alle vaststellingen die zijn gedaan en alle studies of verslagen (in verband met de mededingingsituatie op de telecommunicatiemarkt) die in opdracht van de NRI's of NMa's werden gemaakt of waarop deze zich hebben gebaseerd bij de verrichting van hun taak, kunnen dus (mits natuurlijk de marktsituatie ongewijzigd is gebleven) als uitgangspunt dienen voor de toepassing van artikel 15 van de kaderrichtlijn en voor een prospectieve marktanalyse.” 57. In overeenstemming met de benadering die is beschreven in de richtsnoeren marktanalyse zal het college ervaringen die NRI’s, de NMa’s en de Commissie hebben opgedaan bij het toepassen van mededingingsregels op mobiele communicatiemarkten in de analyse betrekken. Op basis van deze informatie zal het college uiteindelijk de eerste deelvraag, ‘wat zijn de relevante mobiele communicatiemarkten?’, beantwoorden.

22

Verordening (EG) Nr. 139/2004 van de Raad van 20 januari 2004 betreffende de controle op concentraties van

ondernemingen, Pb EG, 2004, L24, blz. 1. 23

Richtsnoeren, randnummers 59 en 60. 16

3.3

Het vaststellen van de concurrentiesituatie

58. Bij een reguliere marktanalyse dient het college op grond van artikel 6a.1, derde lid, van de Tw de bepaalde relevante markten te onderzoeken. Het (desbetreffende) onderzoek dient er in ieder geval op gericht te zijn om vast te stellen of de desbetreffende markten al dan niet daadwerkelijk concurrerend zijn en of hierop ondernemingen actief zijn die beschikken over een AMM. 59. Bij een reguliere marktanalyse is de conclusie dat een bepaalde markt daadwerkelijk concurrerend is, equivalent aan de conclusie dat geen enkele onderneming individueel of gezamenlijk met een andere onderneming over een AMM op die markt beschikt. Dat betekent andersom gezien ook dat, indien op een bepaalde relevante markt één of meer ondernemingen individueel dan wel gezamenlijk over een AMM beschikken, die relevante markt niet daadwerkelijk concurrerend is.24 60. Uit de definitie van het begrip AMM blijkt dat op een bepaalde relevante markt één onderneming AMM kan hebben (een enkelvoudige machtspositie), maar ook dat meerdere ondernemingen gezamenlijk een positie van AMM op een bepaalde relevante markt kunnen innemen. De laatstgenoemde situatie wordt een collectieve machtspositie genoemd. In beide gevallen kunnen ondernemingen op grond van de Tw worden aangewezen als ondernemingen met AMM. 61. Verder kan er sprake zijn van AMM op een bepaalde markt indien een onderneming een dominante positie heeft op een nauw verbonden markt en deze positie aanwendt om haar marktmacht op de eerstgenoemde markt te vergroten.25 Dit kan zich voordoen bij een verticaal geïntegreerde onderneming die een sterke marktpositie heeft op de betrokken netwerkmarkt en die positie gebruikt om haar positie op de dienstenmarkt te versterken. In dat geval kan de onderneming met AMM worden aangewezen als onderneming met AMM op beide markten gezamenlijk. 62. De dominantieanalyse of concurrentieanalyse van de mobiele communicatiemarkten zal meer prospectief van aard zijn dan de dominantieanalyse in een standaard marktanalyse.. Omdat verschillende mobiele communicatiemarkten nog sterk in ontwikkeling zijn, heeft het maar beperkt zin om naar huidige marktverhoudingen te kijken. 63. Om te bekijken op welke wijze we de concurrentieanalyse gestalte moeten geven is het goed de doelstelling van het onderzoek in ogenschouw te nemen: ‘Vaststellen of het noodzakelijk is om aanvullende maatregelen te nemen bij radiospectrumverdelingen om er voor te zorgen dat ex ante regulering op onderliggende mobiele communicatiemarkten niet noodzakelijk is.’ Normaal gesproken zou men kunnen stellen dat, indien er sprake is van daadwerkelijke concurrentie, geen aanvullende maatregelen nodig zijn en dat, indien er sprake is van AMM, er wel aanvullende maatregelen nodig zijn. 64. Door het sterke prospectieve karakter van de analyse zijn bij dit onderzoek meerdere uitkomsten mogelijk. Het college zou bijvoorbeeld tot de uitkomst kunnen komen dat de concurrentiesituatie dusdanig is dat aanvullende maatregelen noodzakelijk zijn om de noodzaak van ex ante regulering op

24

Zie hiervoor: richtsnoeren, randnummers 19 en 112, en Memorie van Toelichting bij de Tw, Kamerstukken II, 2002-2003, 28

851, nr. 3, blz. 113. 25

Zogenaamde ‘hefboomwerking’, artikel 14, derde lid, van de kaderrichtlijn. 17

onderliggende mobiele communicatiemarkten uit te sluiten. Daarnaast zou het college ook tot de uitkomst kunnen komen dat de concurrentiesituatie dusdanig is dat aanvullende maatregelen zelfs niet noodzakelijk zijn om de noodzaak van ex ante regulering op onderliggende mobiele communicatiemarkten uit te sluiten. Door deze mogelijke uitkomsten toe te voegen kan rekening worden gehouden met het sterk prospectieve karakter van de concurrentieanalyse. 65. Mogelijke antwoorden op de tweede deelvraag, ‘Wat is de concurrentiesituatie op deze relevante mobiele communicatiemarkten?’, worden daarmee: • • •

Op de markt is er geen sprake van daadwerkelijke mededinging (er is sprake van een enkelvoudige machtspositie of een collectieve machtspositie); Op de markt is sprake van daadwerkelijke concurrentie maar er kan in de relevante periode na een radiospectrumuitgifte aanmerkelijke marktmacht ontstaan; Op de markt is sprake van daadwerkelijke concurrentie en er kan uitgesloten worden dat in de relevante periode na een radiospectrumuitgifte aanmerkelijke marktmacht ontstaat.

66. Om verwarring met de dominantieanalyse in een standaard marktanalyse te voorkomen, zal de vergelijkbare analyse, die resulteert in één van de drie in het voorgaande randnummer genoemde antwoorden, concurrentieanalyse genoemd worden. Methode en plan van aanpak 67. Het bestaan van een machtspositie kan worden aangetoond aan de hand van een aantal criteria. De belangrijkste daarvan zijn beschreven in paragraaf 3.1 van de richtsnoeren. Het marktaandeel wordt vaak gebruikt als indicatie van de markmacht. In de beschikkingspraktijk van de Commissie is er doorgaans pas sprake van gevaar voor een individuele machtspositie ingeval een onderneming een marktaandeel van meer dan 40 procent bezit. Bij een lager marktaandeel kan ook al een vermoeden bestaan van een machtspositie, aangezien een machtspositie ook mogelijk is zonder dat de betrokken onderneming een groot marktaandeel heeft. Volgens de jurisprudentie van het Europese Hof vormt een zeer groot marktaandeel - meer dan 50 procent - op zichzelf reeds het bewijs van een machtspositie, uitzonderlijke omstandigheden daargelaten. Een onderneming met een groot marktaandeel mag geacht worden over AMM te beschikken - dus in een machtspositie te verkeren wanneer haar marktaandeel over langere tijd stabiel is gebleven. Het feit dat een onderneming met een groot marktaandeel op een bepaalde markt geleidelijk marktaandeel verliest, kan erop wijzen dat de markt concurrerender wordt, maar hoeft niet uit te sluiten dat AMM wordt vastgesteld.26 68. Naast het marktaandeel worden in de richtsnoeren de volgende criteria genoemd op basis waarvan AMM kan worden aangetoond: -

26

de totale omvang van de onderneming; de controle over niet gemakkelijk te dupliceren infrastructuur; de technologische voorsprong of superioriteit; het ontbreken van kopersmacht die een tegenwicht kan vormen; gemakkelijke of bevoorrechte toegang tot kapitaalmarkten/financiële middelen; product-/dienstendiversificatie (bijvoorbeeld bundeling van producten of diensten);


-

schaalvoordelen; breedtevoordelen; verticale integratie; een sterk ontwikkeld distributie- en verkoopnetwerk; het ontbreken van potentiële concurrentie; grenzen aan de expansie.

69. De in de richtsnoeren genoemde criteria kunnen niet worden beschouwd als een eenvoudige checklist om te beoordelen of er sprake is van AMM of van daadwerkelijke concurrentie. Een marktanalyse omvat in het onderhavige kader een algehele, toekomstgerichte analyse van de economische kenmerken van een bepaalde relevante markt, waarbij rekening wordt gehouden met de specifieke omstandigheden van het individuele geval. Derhalve zal AMM alleen kunnen worden geconstateerd door toepassing van en toetsing aan de hand van meerdere van de genoemde criteria. Om deze reden en vanwege de diversiteit van de betrokken markten, acht het college het niet passend om aan de verschillende criteria vooraf een bepaald gewicht toe te kennen. Welke criteria het college met name van belang acht, zal hij bekijken in de context van een bepaalde markt, daarbij rekening houdend met de specifieke kenmerken van die markt.27 70. De bepaling van AMM in een toekomstgerichte analyse betekent dat niet alleen wordt gekeken naar de bestaande concurrentiesituatie, maar dat ook wordt bezien of een eventueel gebrek aan daadwerkelijke concurrentie blijvend is of blijvend kan zijn.28 De concurrentieanalyse wordt uitgevoerd op een prospectieve wijze, waarbij toekomstige ontwikkelingen die de concurrentiesituatie op de onderzochte markten significant zullen beïnvloeden worden meegewogen, voorzover zij redelijkerwijs voorzienbaar zijn in de relevante periode. 71. Vanwege het karakter van de mobiele communicatiemarkten en het sterke prospectieve karakter van de analyse zal het college in de concurrentieanalyse van de mobiele communicatiemarkten meer dan gebruikelijk onderzoeken welke partijen op basis van spectrumbezit in beginsel op de markt actief kunnen zijn. Voor de relevante afgebakende markten kan beschouwd worden welk spectrumbezit noodzakelijk is om op deze markten actief te kunnen zijn. Vervolgens kan bekeken worden hoe het voor deze markt relevante spectrum over marktpartijen verdeeld is. 72. Startpunt van de concurrentieanalyse is het antwoord op de eerste deelvraag, ‘Wat zijn de relevante mobiele communicatiemarkten?’ Per relevante mobiele communicatiemarkt wordt vervolgens een concurrentieanalyse uitgevoerd, die uitmondt in één van de antwoorden zoals beschreven in randnummer 65. 73. Met behulp van het antwoord op de tweede deelvraag kan vervolgens de centrale probleemstelling, ‘Zijn de markten voor mobiele communicatiemarkten voldoende concurrerend om aanvullende maatregelen bij radiospectrumverdelingen overbodig te verklaren of zijn aanvullende maatregelen bij radiospectrumverdelingen noodzakelijk om er voor te zorgen dat ex ante regulering op onderliggende mobiele communicatiemarkten niet noodzakelijk is?’, beantwoord worden.

27

Zie ook: ERG Working paper on the SMP concept for the new regulatory framework, mei 2003, paragraaf 6.

28


4

Marktafbakening mobiele communicatiemarkten

4.1

Inleiding

74. In dit hoofdstuk zal het college de relevante mobiele communicatiemarkten afbakenen. Daarbij volgt het college de benadering zoals deze is beschreven in paragraaf 3.2. Bij het afbakenen van de relevante markten vormt een analyse van de relevante retailmarkten het uitgangspunt. Na de analyse van de relevante retailmarkten worden de relevante wholesalemarkten bepaald. De wholesalemarkten leveren de inputs die noodzakelijk zijn om als aanbieder actief te zijn op de retailmarkt. De wholesalemarkten vormen derhalve afgeleide markten van de retailmarkt(en). 75. Bij zijn beoordeling of diensten tot dezelfde relevante markt gerekend dienen te worden doorloopt het college de volgende stappen: •

•

in de eerste plaats bekijkt het college of diensten op grond van vraagen aanbodsubstitutie als substituten beschouwd kunnen worden en dus tot dezelfde relevante markt behoren; in tweede plaats beziet het college of er andere redenen zijn (zoals bijvoorbeeld bundeling of een gemeenschappelijke prijsbeperking) waarom bepaalde diensten tot een zelfde relevante markt behoren.

76. In enkele gevallen voorziet het college daarnaast dat voornoemde analyses van bijvoorbeeld vraagen aanbodsubstitutie of van bundeling op langere termijn tot andere conclusies ten aanzien van de marktafbakening zouden kunnen leiden. In die gevallen zal het college deze analyses zowel uitvoeren met een kortere als met een langere tijdshorizon. 77. Het college zal eerst in paragraaf 4.2 de relevante productmarkten op retailniveau afbakenen. Vervolgens worden in paragraaf 4.3 en 4.4 respectievelijk de relevante wholesalemarkten en de relevante geografische markt afgebakend. Ten slotte beschrijft het college in paragraaf 4.5 zijn conclusies ten aanzien van de relevante mobiele communicatiemarkten.

4.2

De relevante productmarkten op retailniveau

78. In het marktbesluit van november 2005 heeft het college één enkele retailmarkt voor mobiele telecommunicatiediensten afgebakend.29 Ook de NMa bakent in haar beoordeling van de overname van Telfort door KPN één retailmarkt voor mobiele telecommunicatiediensten af.30 In de concentratiezaak T-Mobile/Orange Nederland in 2007 zijn partijen van oordeel dat de relevante retailmarkt de markt voor de levering van mobiele telecommunicatiediensten aan eindgebruikers

29

Marktanalysebesluit toegang en gespreksopbouw op openbare mobiele telefoonnetwerken, kenmerk:

OPTA/TN/2005/203186, 14 november 2005. 30

De NMa laat daarbij, omdat dit de materiële beoordeling niet beïnvloedt, in het midden of er afzonderlijke markten voor

zakelijke en particuliere klanten onderscheiden moeten worden. Besluit in de zaak 5104/ KPN-Telfort, 30 augustus 2005. 20

betreft. De Europese Commissie sluit zich, na een nadere beoordeling, bij dit oordeel aan.31 In andere concentratiezaken komt de Europese Commissie tot vergelijkbare conclusies.32 79. In het marktbesluit van het college en in de aangehaalde concentratiezaken is beoordeeld of er redenen zijn om de markt(en) smaller of breder af te bakenen dan de markt voor de levering van mobiele telecommunicatiediensten aan eindgebruikers. Deze beoordeling zal het college ook in dit geval uitvoeren. In deze beoordeling zal het college rekening houden met een aantal recente ontwikkelingen die gevolgen kunnen hebben voor de marktafbakening. Ontwikkelingen die door het college in de analyse worden betrokken zijn de opkomst van smartphones, dongels en datakaarten, de uitgifte van nieuwe frequentieruimte voor mobiele dienstverlening, de ontwikkeling van nieuwe technologieën (zoals Wimax en LTE) en de convergentie van mobiele en vaste toepassingen. 80. Bovengenoemde ontwikkelingen, die ook door marktpartijen in gesprekken met het college naar voren zijn gebracht, hebben potentieel grote invloed op de marktafbakening. Het college acht het daarom van belang om eerst te onderzoeken in hoeverre de volgende diensten al dan niet tot dezelfde relevante productmarkt behoren: • • •

spraakdiensten en datadiensten (paragraaf 4.2.1); handsetdiensten en mobiele breedbanddiensten (paragraaf 4.2.2). vaste en mobiele telefoniediensten (paragraaf 4.2.3);

81. Vervolgens zal het college in paragraaf 4.2.4 onderzoeken of er nog kleinere productsegmenten te onderscheiden zijn en of de mate van segmentering dusdanig is dat er argumenten zijn om kleinere markten af te bakenen. Zo zal het college onder meer beoordelen of post-pay en pre-pay diensten tot dezelfde relevante markt behoren en of mobiele dienstverlening voor consumenten tot dezelfde relevante markt behoort als zakelijke mobiele dienstverlening. In paragraaf 4.2.5 trekt het college ten slotte een conclusie ten aanzien van de relevante productmarkt op retailniveau.

4.2.1

Spraakdiensten en datadiensten

82. Met behulp van mobiele communicatienetwerken worden zowel spraakdiensten als datadiensten geleverd. Oorspronkelijk werd hoofdzakelijk mobiele spraakdienstverlening verzorgd. Mobiele datadienstverlening wint echter aan belang en zal, zoals nader wordt toegelicht vanaf randnummer 96, naar verwachting in de toekomst de overhand nemen. Om het effect van deze ontwikkeling in de substitutieanalyse te betrekken zal het college in deze paragraaf zowel een korte als een lange termijn beoordeling uitvoeren van vraagen aanbodsubstitutie tussen spraakdiensten en datadiensten. Ook zal het college bezien of er andere redenen zijn die maken dat spraakdiensten en datadiensten tot één relevante markt behoren. Het college zal bijvoorbeeld ook onderzoeken of de bundel van spraaken datadiensten de relevante markt vormt.

31

Case No COMP/M.4748 - T-Mobile / Orange Netherlands, augustus 2007.

32

Zie bijvoorbeeld ook Case No COMP/M.3530 - Teliasonera AB / Orange A/S, september 2004, Case No COMP/M.3776 -

Vodafone / Oskar Mobile, mei 2005 en Case No COMP/M.3916 - T-Mobile Austria / Tele.ring, april 2006. 21

Korte termijn analyse 83. Het college stelde in het marktbesluit toegang en gespreksopbouw op openbare mobiele telefoonnetwerken van 2005 vast dat spraakdiensten en datadiensten tot dezelfde relevante markt behoren. Enerzijds beschrijft het college dat mobiele (data)diensten zoals mobiel internet, sms-, wapen mms-diensten niet als reële substituten kunnen worden aangemerkt voor het doen van spraakoproepen op mobiele netwerken. Deze diensten zijn hooguit substitueerbaar voor een kort telefoongesprek.33 Ook de Commissie constateert met betrekking tot sms-diensten dat deze dienst in voorkomende gevallen een substituut zou kunnen vormen voor korte telefoongesprekken, maar dat deze substitutie onvoldoende is om op basis van de hypothetische monopolist test tot de conclusie te komen dat beide diensten op grond van substitutie deel uitmaken van dezelfde relevante markt.34 84. Het college constateert anderzijds wel dat er sprake is van een bundeling van het aanbod: aanbieders van mobiele spraakdiensten bieden deze diensten vrijwel altijd aan in een bundel met datadiensten. Afnemers nemen de diensten in een bundel af, en de concurrentie vindt dan ook plaats op deze bundels van diensten. Zoals reeds is toegelicht in paragraaf 3.2 kan deze bundel de relevante markt vormen indien afnemers van de bundel, in reactie op een kleine maar significante, duurzame prijsverhoging van de bundel ten opzichte van de prijzen van de losse componenten, niet overstappen naar afname van de losse onderdelen. Omdat afnemers na een prijsstijging van de bundel van spraakdiensten en datadiensten naar het oordeel van het college niet over zullen stappen op afname van losse spraak en datadiensten, is de bundel van spraakdiensten en datadiensten de relevante markt. 85. Een mobiel abonnement is op zichzelf een bundel van verschillende vormen van dienstverlening. Een consument die over een mobiel abonnement beschikt kan in de meeste gevallen in ieder geval bellen (nationaal), sms-berichten versturen en internationaal bellen. Vaak kan een consument, wanneer deze beschikt over een toestel dat die mogelijkheid biedt binnen zijn abonnement (of tegen additionele kosten) ook surfen op internet. Bij abonnementen kunnen consumenten bovendien aanvullende bundels afnemen. Deze bundels dienen er toe om een consument met een meer specifieke vraag te bedienen. Tegelijkertijd zijn er ook abonnementen waar deze uitgebreidere dienstverlening standaard onderdeel van uit maakt. Op de markt voor mobiele communicatie worden diverse diensten gebundeld aangeboden bovenop in elk geval de mobiele aansluiting (SIM-kaart) en spraakdiensten. 86. KPN, T-Mobile, Vodafone en KPN-dochters Hi en Telfort evenals verschillende MVNO’s en Service Providers (hierna ook: SP’s35) bieden allen verschillende sms-bundels aan. KPN en T-Mobile bieden bijvoorbeeld het product sms-verdubbelaar aan, waarbij voor 2,50 Euro per maand het aantal sms’jes binnen een bundel wordt verdubbeld. Veel partijen bieden daarnaast sms-bundels aan van bijvoorbeeld 25, 50, 100 of 1.000 berichten. Deze laatste sms-bundel kost bij de meeste aanbieders ongeveer 10 Euro per maand. Mobiel internet bundels worden ook door alle MNO’s en bijvoorbeeld ook door Tele2 aangeboden voor prijzen tussen de 7,50 en 15 Euro per maand afhankelijk van de snelheid. Daarnaast bieden partijen ook bundels voor bellen in het buitenland en bundels voor het

33

Zie ook Case No COMP/M.3530 - Teliasonera AB / Orange A/S, september 2004.

34

Zie Toelichting op de aanbeveling van de Europese Commissie, p. 41.

35

Voor een toelichting bij het begrip SP, zie ook de afkortingenlijst in Annex A. In de praktijk worden SP’s vaak als (light) MVNO

aangeduid. In dit advies worden de SP’s ook onder de noemer MVNO geschaard. 22

bellen naar vaste nummers aan. Vodafone en Telfort bieden beiden een bundel waarmee klanten onbeperkt kunnen bellen naar vaste nummers in Nederland voor een vast bedrag. Ten slotte bieden enkele aanbieders wat uitzonderlijkere bundels aan. Zo kent T-Mobile de Family-bundel waarmee klanten gratis onderling kunnen bellen en sms’en met familie en kent KPN de weekendbundel en de avondbundel waarmee klanten 500 minuten gratis mogen bellen per maand in het weekend of de avond. 87. De bundeling van het aanbod van de aansluiting met diverse spraaken datadiensten hangt dus nauw samen met de vraag van consumenten. Zij verwachten van de aangeschafte dienst dat deze verder gaat dan enkel de mogelijkheid in Nederland telefoongesprekken te kunnen voeren. In de onderstaande grafiek is weergegeven in welke mate consumenten gebruik maken van aanvullende diensten als sms-berichten verzenden en ontvangen en mobiel surfen op het internet. Hoewel consumenten een groeiend aantal andere diensten op hun mobiele toestel gebruiken, zijn dat vaak functies van het toestel zelf (MP3-speler, spelletjes) of diensten en applicaties die gebruik maken van internet. De mobiele communicatiediensten die de M(V)NO’s aanbieden zijn grotendeels beperkt tot de diensten die genoemd worden in Figuur 1,waarbij ‘surfen’ staat voor de datadienst toegang tot (breedband)internet. Figuur 1. Ontwikkeling in het gebruik van mobiele diensten 2007-200936

88. Uit bovenstaande figuur leidt het college af dat bijna tachtig procent van de mobiele telefoonbezitters sms-berichten verzendt, dat ruim twintig procent e-mailberichten verzendt en dat bijna twintig procent van de consumenten gebruik maakt van internettoegang met de mobiele telefoon. Uit cijfers van de Structurele Marktmonitor van het college blijkt daarbij dat er per half jaar ruim 11,1 miljard belminuten worden gebruikt, ruim 4,6 miljard sms-berichten worden verzonden en er ruim 2,3 miljard Mb aan data wordt gebruikt. Dit betekent dat, naast dat er belminuten worden afgenomen, Nederlandse consumenten per half jaar per mobiele aansluiting gemiddeld 225 sms-berichten verzenden. Daarnaast wordt gemiddeld al ruim 100 Mb aan data per mobiele aansluiting per half jaar gebruikt. Het datagebruik stijgt momenteel zeer snel (toename van 250 procent in 2009).37

36

TU Delft 2009 in Centraal Bureau voor de Statistiek, De Digitale Economie 2009, p. 224.

37

OPTA, Structurele Monitoring Markten, Q4 2009. Het totale datagebruik is hierbij gedeeld door het totaal aantal mobiele

spraaken data-aansluitingen (via handsets en notebooks) eind 2009. 23

Figuur 2. Volume retail belminuten, data en sms per half jaar (MNO’s en MVNO’s)38

89. Figuur 1 en Figuur 2 ondersteunen het beeld dat consumenten meer van de aangeschafte mobiele telecommunicatiedienst verwachten dan enkel de mogelijkheid om in Nederland een telefoongesprek te kunnen voeren. De bundels die worden aangeboden omvatten op dit moment in ieder geval zowel spraak als sms-berichten en in toenemende mate ook toegang tot internet.39 Aanbieders van mobiele communicatiediensten concurreren met elkaar op deze bundels van diensten. 90. Ook uit de interviews die het college met marktpartijen heeft gevoerd komt naar voren dat marktpartijen tot op dit moment geen aparte markten zien ontstaan voor mobiele spraakdiensten en mobiele datadiensten op mobiele telefoontoestellen. Hierbij geven zij bijvoorbeeld aan dat ook gebruikers van smartphones, zoals Blackberries en iPhone’s, nog altijd gebruik maken van hun mobiele toestel om ook te bellen. Door de toename van de populariteit van dit soort handsets is er echter wel sprake van een behoorlijke groei van het mobiele datagebruik ten opzichte van belminuten en sms-berichten (zie Figuur 2). Het belang van datadienstverlening in de bundel met spraakdienstverlening zal naar ieders verwachting toenemen, maar beide vormen van dienstverlening zullen volgens marktpartijen wel gebundeld afgenomen blijven worden. De consument neemt volgens verschillende marktpartijen een mobiel telecommunicatieproduct af dat hij als één totaalproduct zal blijven beschouwen.40

38

OPTA, Structurele Monitoring Markten, Q4 2009.

39

Ook een spraakdienst betreft in feite een bundel van diensten als het opbouwen van een gesprek, het kunnen ontvangen van

een gesprek, het voeren van binnen- en buitenlandse gesprekken, een voicemaildienst, nummerherkenning en nummerblokkering en informatie over gemiste oproepen. 40

In het bijzonder een toestel waarmee een mobiel telefoongesprek gevoerd kan worden wordt door marktpartijen als een

totaalproduct beschouwd. Of dit ook van toepassing is voor bijvoorbeeld notebooks bespreekt het college in paragraaf 4.2.3. 24

91. Spraak- en datadiensten kunnen bovendien ook beschouwd worden als aanbodsubstituten. De drie grote partijen die momenteel in Nederland actief zijn als MNO kunnen met hun netwerk allen zowel spraak- als datadiensten aanbieden. Het grootste deel van de omzet van deze drie MNO’s is nog afkomstig van spraakdienstverlening. De omzet op spraakdienstverlening daalde echter in 2009, terwijl op gebied van datadienstverlening omzetgroei werd behaald.41 De partijen die beschikken over de mogelijkheid om spraaken datadiensten via hun netwerk te verzorgen hebben ook de prikkel om beide diensten aan te bieden. 92. Een datadienst die ook als additionele dienst wordt aangeboden is mobiele televisie. Een zeer beperkt percentage van de afnemers van mobiele communicatiedienstverlening neemt een hiervoor noodzakelijk aanvullend abonnement af.42 Televisie kijken op een mobiele telefoon kan op twee manieren. Enerzijds is er digitale televisie via de ether via DVB-H (Digital Video Broadcasting Handheld) dat speciaal is ontwikkeld voor mobiele apparaten en anderzijds is er televisie via mobiele netwerken via UMTS of HSDPA. Sinds medio 2008 biedt KPN mobiele televisie aan via DVB-H. Vodafone en T-Mobile bieden mobiele televisie aan via een UMTS of HSDPA netwerk. Vodafone biedt sinds 2007 mobiele televisiediensten aan voor 5 Euro per maand. KPN biedt mobiele televisiediensten aan voor 9,95 Euro per maand en T-Mobile biedt mobiele televisie aan voor 14,95 Euro per maand. Niet alle mobiele toestellen zijn geschikt voor de ontvangst van mobiele televisie.43 De prijsverschillen tussen de verschillende televisiediensten zijn relatief groot. Omdat een mobiele televisiedienst niet afgenomen kan worden door een afnemer die geen mobiel abonnement heeft bij de aanbieder dient, indien men prijzen wilt vergelijken, een vergelijking plaats te vinden van de prijzen van de bundels. 93. Geen van de marktpartijen die het college heeft gesproken heeft de verwachting uitgesproken dat er een grote vraag zal ontstaan naar mobiele televisiediensten in de vorm van een (lineaire) omroepdienst. Lange tijd televisie kijken op een klein scherm, op vaststaande tijden, is minder aantrekkelijk. De verwachting is daarom dat consumenten meer geïnteresseerd zullen zijn in content via Video-On-Demand-diensten (op momenten dat het de consument schikt) dan in (lineaire) omroepdiensten. Ook de ondervraagde marktpartijen geven aan dat zij mobiele televisiediensten als datadiensten beschouwen en niet als een van datadiensten te onderscheiden aparte dienst. Zelfs KPN, de enige partij die mobiele televisie via DVB-H kan aanbieden, geeft aan zich op interactieve mobiele televisie te willen richten en zegt na twee jaar slechts tienduizenden klanten te hebben voor de DVB-H dienst.44 Om deze reden is het college van oordeel dat, mocht mobiele televisiedienstverlening meer van de grond komen, het aannemelijk is dat deze dienst dan ook onderdeel wordt van de bundel van spraakdiensten en datadiensten. Omgekeerd acht het college de kans klein dat er een aparte relevante markt ontstaat voor mobiele televisiediensten, aangezien deze tot nu toe niet separaat van andere mobiele communicatiediensten worden aangeboden.

41

Telecompaper, Dutch Mobile Operators 2009 Q4, maart 2010.

42

Zoals in

Figuur 3 is weergegeven bekijken respectievelijk slechts 1 procent van de eindgebruikers met een gewoon toestel en 5 procent van de eindgebruikers met een smartphone mobiel televisie. 43

Telecompaper, Mobile TV remains niche market, augustus 2008 en www.bellen.com.

44

http://www.telecommagazine.nl/Nieuws/64480/KPN-wil-interactieve-televisie-op-mobiel, juni 2010. 25

94. Op grond van deze overwegingen komt het college tot de conclusie dat mobiele datadiensten (zoals sms-diensten en mobiel internet) en mobiele spraakdiensten gebundeld worden aangeboden en dat deze bundel de relevante productmarkt vormt. Lange termijn analyse 95. Waar mobiele (data)diensten zoals mobiel internet, sms-, wapen mms-diensten op korte termijn niet als reële substituten kunnen worden aangemerkt voor het doen van spraakoproepen op mobiele netwerken, is het onzeker of dit voor de toekomst ook nog geldt. Wanneer het sturen van berichten via e-mail gemakkelijker wordt, doordat mobiele toestellen steeds grotere of meer gebruiksvriendelijke displays en toetsenborden krijgen, dan worden mobiele datadiensten mogelijk ook een substituut voor langere telefoongesprekken. Omgekeerd kan gesteld worden dat een telefoongesprek meer persoonlijk is dan een tekstbericht en om die reden nooit een volledig substituut zal worden voor een mobiel telefoongesprek. 96. Ten aanzien van de bundel van spraaken datadiensten merken marktpartijen op dat datadiensten in deze bundel aan belang zullen winnen ten opzichte van spraakdiensten. Zij benadrukken dat het gebruik van smartphones al flink is toegenomen en ook op termijn toe zal blijven nemen. Dat het gebruik van smartphones zal toenemen wordt niet alleen naar voren gebracht door marktpartijen, maar blijkt ook uit onderzoek van GfK Retail and Technology. Zij concluderen dat de verkoop van smartphones in Nederland vorig jaar meer dan verdubbeld is. In totaal werden er in 2009 meer dan 900.000 smartphones verkocht, ten opzichte van 416.000 in 2008. GfK verwacht dat er in 2010 al 1,4 miljoen smartphones in Nederland verkocht zullen worden.45 Dat met de toename van het aantal smartphones naar verwachting ook het dataverkeer flink zal toenemen kan ondermeer worden afgeleid uit Figuur 3, waarin is weergegeven van welke dienstverlening gebruik wordt gemaakt door respectievelijk gebruikers van gewone handsets en gebruikers van smartphones. 97. Zoals blijkt uit Figuur 3 maken gebruikers van smartphones veel meer dan gebruikers van gewone handsets gebruik van datadiensten als ‘het zenden en ontvangen van e-mail’ (41 procent versus 8 procent), ‘het surfen op internet’ (37 versus 3 procent) en ‘het bekijken van televisie’ (5 versus 1 procent). Deze cijfers ondersteunen de voorspelling van operators dat met de groei van het gebruik van smartphones ook het relatieve belang van datadiensten sterk zal toenemen. Ook volgens TelecomPaper neemt het persoonlijk gebruik van smartphones toe en heeft al een kwart van de mobiele bellers begin 2010 een dergelijk toestel, ten opzichte van 10 procent twee jaar geleden.46 Volgens Morgan Stanley vormt de opkomst van mobiel internet de komende jaren zelfs de volgende grote technologieontwikkeling die de maatschappij zal veranderen, vergelijkbaar met de opkomst van de personal computer (pc).47

45

Onderzoek GfK Retail and Technology, bron: http://www.gfkbenelux.nl, februari 2010.

46

Presentatie tijdens Telecompaper Congres Mobiel Breedband, 10 juni 2010.

47

Morgan Stanley, The Mobile Internet Report, december 2009. 26

Figuur 3. Gebruik van diensten met gewone mobiele telefoontoestellen en met smartphones (in procenten)48

90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 SMS verzenden

Mail zenden en ontvangen 'Gewoon' toestel

Surfen op internet

TV kijken

Smartphone

98. De relevante vraag is of het gegeven dat mobiele datadiensten in de toekomst aan belang winnen ten opzichte van mobiele spraakdiensten er ook toe leidt dat beide diensten niet langer in een bundel afgenomen zullen worden. In dat geval kan mogelijk de conclusie getrokken worden dat mobiele spraakdiensten en mobiele datadiensten aparte diensten zijn op aparte relevante markten. De meeste marktpartijen in de telecommunicatie geven aan dat zij verwachten dat mobiele spraakdiensten en mobiele datadiensten ook in de toekomst in een bundel aangeboden zullen worden en dat er dus één markt blijft bestaan voor mobiele telecommunicatiedienstverlening. De belangrijkste reden hiervoor is dat ook gebruikers van smartphones naar verwachting hun mobiele toestel zullen blijven gebruiken om te bellen. Van belang hierbij is dat niet wordt verwacht dat op korte termijn spraaktoepassingen die als een datadienst worden afgenomen, zoals Skype bellen via internet op de mobiele telefoon, een volledig substituut wordt voor mobiel bellen via de netwerkaanbieder.49 Onduidelijk is of op lange termijn spraaktoepassingen via mobiel internet een volledig substituut zullen vormen voor mobiele spraakdiensten. Dit is ook afhankelijk van de vraag of mobiele operators de mogelijkheid behouden om toepassingen als Skype op mobiele telefoons te blokkeren.50 99. Sommige marktpartijen geven aan dat er mogelijk een aparte relevante markt voor mobiele breedbandinternettoegang bestaat of zal ontstaan. Deze markt definiëren zij dan hoofdzakelijk als een

48

Telecompaper, Use of mobile services by Dutch Consumers, mei 2010, gegevens bewerkt door OPTA.

49

Marktanalysebesluit vaste telefonie, randnummer 271, kenmerk: OPTA/AM/2008/202721, 19 december 2008.

50

Of operators toepassingen als Skype mogen blokkeren zal afhankelijk zijn van de uitkomsten van het

netwerkneutraliteitsdebat dat op dit moment zowel op nationaal als op Europees niveau wordt gevoerd. 27

markt voor mobiele datadiensten via bijvoorbeeld een notebook. Tot deze markt behoren niet de mobiele datadiensten via een handset die gebundeld met spraakdienstverlening worden aangeboden. Het mogelijke onderscheid dat gemaakt kan worden tussen handsetdiensten en mobiele breedbanddiensten bespreekt het college in paragraaf 4.2.2. Conclusie 100. Omdat beide diensten gebundeld aangeboden worden komt het college op grond van zowel zijn korte termijn als lange termijn analyse tot de conclusie dat mobiele datadiensten en mobiele spraakdiensten als bundel de relevante productmarkt vormen.

4.2.2

Handsetdiensten en mobiele breedbanddiensten

101. Zoals het college reeds heeft beschreven in randnummer 97 zijn er verschillende marktpartijen die aangeven dat er mogelijk een aparte relevante markt voor mobiele breedbanddiensten bestaat of zal ontstaan. Deze markt definiëren zij bijvoorbeeld als een markt voor mobiele datadiensten via een notebook. Tot deze markt behoren dan niet de mobiele datadiensten via een handset, die gebundeld met spraakdiensten worden aangeboden. In deze paragraaf onderzoekt het college daarom of er aparte markten bestaan of zullen ontstaan voor handsetdiensten en breedbanddiensten, zoals diensten voor een notebook. 102. Enkele marktpartijen geven aan dat er twee vormen van mobiel breedband te onderscheiden zijn. Dit betreft mobiel breedband via een handset en mobiel breedband via een dongel of datacard. Mobiel breedband via dongel of datacard kan mogelijk als een aparte relevante markt beschouwd worden. Een notebook met bijbehorende dienstverlening is zo beschouwd geen substituut van een handset met bijbehorende dienstverlening en omgekeerd. Via een handset kan namelijk ook getelefoneerd worden, terwijl mobiel telefoneren via een notebook weliswaar mogelijk is, maar minder voor de hand ligt. Een notebook is groter van omvang en om die reden minder gemakkelijk te gebruiken voor het voeren van een mobiel gesprek. Omgekeerd kan men via een handset weliswaar tekstberichten en emails versturen, (beperkt) surfen op het internet en in toenemende mate aangepaste diensten specifiek voor op handsets met kleine schermen gebruiken (applicaties of apps), maar is het gebruik van deze diensten veel gevallen anders dan met behulp van een notebook, met name omdat een notebook een groter toetsenbord en een groter scherm heeft. 103. Een marktpartij geeft aan dat consumenten handsets voornamelijk gebruiken om voor een korte periode (bijvoorbeeld minder dan één minuut) datadiensten af te nemen, terwijl notebooks worden gebruikt voor het verzenden van berichten en uitgebreid surfen op internet in het geval dit meer tijd in beslag neemt. Websites en diensten worden ook specifiek aangepast voor vluchtiger gebruik op een kleine handset, terwijl een notebook eerder van ‘standaard’ internetpagina’s en programma’s gebruik zal maken.51 Hoewel het precieze dienstgebruik op applicatieniveau mogelijk minder relevant is voor de elektronische communicatiedienst van dataverkeer geleverd door MNO’s, gaven enkele partijen wel aan dat zowel nu als op langere termijn een snellere vorm van mobiel breedband voor notebooks dan voor handsets gevraagd wordt.

51

Presentatie door Sanoma tijdens Telecompaper Congres Mobiel Breedband, 10 juni 2010. 28

104. Door veel marktpartijen wordt benoemd dat de markt voor mobiele datadiensten via notebooks in Nederland nog in een opstartfase is. Een partij geeft aan dat mobiele breedbandinternettoegang een aparte markt zou kunnen gaan vormen, maar sluit niet uit dat deze markt dan op termijn weer onderdeel uit zou kunnen gaan maken van een markt voor zowel vaste als mobiele breedbandinternettoegang. Ook diverse consultancy en onderzoeksbureaus (OVUM, Morgan Stanley, Roland Berger52) onderscheiden een aparte markt voor mobiele breedbandinternettoegang. Deze markt omvat niet de mobiele spraaken datadiensten via handsets. De breedbandverbinding wordt op deze mobiele markt volgens OVUM tot stand gebracht door middel van een datacard, een USB modem (dongel) of een ingebouwde SIM-kaart. OVUM voorziet niet dat de markt voor mobiele breedbandinternettoegang integreert met de vaste breedbandmarkt.53 Of mobiele en vaste breedbandinternettoegang nu of in de toekomst tot dezelfde markt zullen behoren bespreekt het college uitgebreider in paragraaf 4.2.3. 105. Dat de markt voor mobiele breedbandinternettoegang nog in een opstartfase is blijkt ook uit de cijfers. In 2009 verdubbelde de penetratie van mobiel breedband in de Europese Unie. Maar de gemiddelde penetratie bedraagt nog slechts 5,2 procent. De mobiele breedbandpenetratie in Nederland ligt ver onder dit Europese gemiddelde. In Nederland heeft slechts 1,5 procent van de bevolking een mobiel internet aansluiting specifiek voor een notebook.54 De verdubbeling van gebruik van dit type mobiel breedbandaansluitingen in één jaar, en de lage penetratie, geven aan dat deze dienst in heel Europa nog sterk in opkomst is. Volgens de Europese Commissie kan “aandacht voor snelgroeiende innovatieve diensten, zoals mobiele datadiensten, (..) de verdere ontwikkeling van de sector een forse impuls geven.”55 106. In Figuur 4 is de verwachting van Ericsson van het dataverbruik per dienst weergegeven. Ericsson lijkt te verwachten dat binnen enkele jaren mobiel breedband voor pc’s het grootste deel van het dataverbruik zal veroorzaken. Deze inschatting van Ericsson bevestigt het beeld dat de groei van mobiel breedband aanzienlijk zal zijn en een aparte relevante markt zou kunnen zijn.

52

Morgan Stanley, The Mobile Internet Report, december 2009 en Roland Berger Strategy Consultants, Solving the Network

Strategy Puzzle for Mobile Broadband Operators, april 2009. 53

OVUM (www.ovum.com), Mobile broadband operator strategies in Western Europe, juni 2008, p. 4.

54

Europese Commissie, Progress report on the single European electronic communications market, COM(2010)253, mei 2010,

p. 5. 55

http://ec.europa.eu/information_society/newsroom/cf/itemdetail.cfm?item_id=5827, 25 mei 2010. 29

Figuur 4. Verwachting van datagebruik per dienst volgens Ericsson (in Exabytes)56

107. Om te onderzoeken of mobiele datadiensten via handset en mobiele breedbandinternettoegang via een notebook substituten zijn van elkaar heeft het college ook de tarieven van beide vormen van dienstverlening naast elkaar gezet. Deze tarieven zijn weergegeven in Figuur 5. De mobiele datadiensten via handset hebben soms een datalimiet maar vaker is er sprake van onbeperkt gebruik of een fair use policy. Bij mobiele datadiensten via de handset is het dataverbruik uit zichzelf beperkter dan bij mobiele breedbandinternettoegang op een notebook. Dit komt onder meer door de lagere downloadsnelheden. Onbeperkt dataverbruik geldt niet voor mobiele datadiensten via notebooks. Bij die diensten is de downloadcapaciteit vaak groter en voor breedbandinternettoegang via een notebook blijken consumenten bovendien behoefte te hebben aan een grotere datalimiet.

56


p. 14, figuur gereconstrueerd door OPTA. 30

Figuur 5. Abonnementskosten voor mobiele datadiensten57

108. Het college leidt uit Figuur 5 af dat de tarieven voor datadiensten via de handset lager liggen dan de tarieven voor datadiensten via een notebook. De meeste datadiensten via een handset kosten 10 Euro per maand, voor onbeperkt gebruik. Deze diensten neemt men echter niet afzonderlijk af, maar als datadienst gebundeld met een mobiel spraakabonnement. Datadiensten via een notebook kosten over het algemeen vanaf 20 Euro per maand. Datadiensten via een notebook met hogere datalimieten en hogere downloadcapaciteit kunnen zelfs ruim 50 Euro in de maand kosten. Deze mobiele diensten voor op een notebook worden door consumenten als afzonderlijke dienst afgenomen. 109. Mobiele breedbandinternettoegang via notebooks hebben diverse andere eigenschappen dan mobiele datadiensten via handsets. Zoals in de vorige randnummers is vastgesteld is de downloadcapaciteit anders en de prijs per maand hoger. Een gebruiker van mobiele datadiensten via notebooks heeft bovendien, wanneer deze gebruik maakt van de dienstverlening, het gemak van een groter toetsenbord en een groter beeldscherm. Op basis van deze verschillen tussen beide vormen van dienstverlening concludeert het college dat er mogelijk een aparte markt voor mobiele breedbandinternettoegang bestaat.

57

Bron: www.bellen.com, geraadpleegd in april 2010. Gegevens bewerkt door het college. De mobiele datadiensten via

handset zijn weergegeven met de zwarte vierkante figuurtjes. Witte vierkantjes betreffen mobiele datadiensten via een notebook met een datalimitiet van minder dan 0,5 GB per maand. Rondjes, driehoekjes, plusjes en kruisjes betreffen respectievelijk mobiele datadiensten via een notebook met een datalimitiet van 1 tot 1,5 GB per maand, 2 tot 2,5 GB per maand, 4 tot 5 GB per maand en 10 GB (en onbeperkt met fair use policy) per maand. 31

110. Een complexiteit bij het maken van een onderscheid tussen diensten voor handsets enerzijds en notebooks anderzijds, is dat deze apparatuur sterk in ontwikkeling en niet altijd goed onder te verdelen is. E-readers en de recente iPad zijn voorbeelden van apparatuur die moeilijk in één van beide categorieën onder te brengen is. De wereldwijde ontwikkeling van apparatuur zoals E-readers en de iPad hebben sterke invloed op de vraag, waarop aanbieders in Nederland zullen anticiperen. Ook deze diensten zijn datadiensten die ongebundeld aan spraakdiensten worden aangeboden. Door ontwikkelingen op het gebied van apparatuur ontstaat een range van diensten waarbij gebruik wordt gemaakt van verschillende datasnelheden en verschillende technische functionaliteiten, die voor een breed scala aan randapparatuur bruikbaar zijn. 111. Het belangrijkste onderscheid dat het college tussen verschillende mobiele diensten signaleert is dat spraakdienstverlening altijd onderdeel uitmaakt van de bundel van mobiele dienstverlening via handsets, terwijl er daarnaast mobiele breedbanddiensten bestaan die ongebundeld met spraakdiensten worden aangeboden. Dit zijn bijvoorbeeld mobiele breedbanddiensten via notebooks, maar ook diensten die worden afgenomen via E-readers en de iPad. Gezamenlijk noemt het college deze diensten mobiele breedbandinternettoegang. Deze diensten onderscheiden zich van de mobiele telecommunicatiedienstverlening via handsets door het feit dat deze diensten niet via het mobiele telefoontoestel worden gebruikt en ongebundeld met spraakdiensten worden aangeboden. 112. Of er een afzonderlijke markt voor mobiele breedbandinternettoegang bestaat of zal ontstaan is afhankelijk van verschillende ontwikkelingen. Met behulp van hun mobiele netwerken zijn alle MNO’s in staat om deze dienstverlening te verzorgen. Wanneer deze partijen mobiele breedbandinternettoegang als apart product blijven neerzetten dan is de kans groter dat er zich een aparte markt voor mobiele breedbandinternettoegang ontwikkelt. Deze markt zou dan op termijn weer tot dezelfde markt kunnen behoren als de markt voor breedbandinternettoegang via vaste infrastructuur (zie ook paragraaf 4.2.3). Wanneer operators mobiele datadiensten als één bundel gaan verkopen, ongeacht het apparaat (handset of notebook, etc.) waarmee de datadienst wordt afgenomen dan is de kans relatief klein dat er een aparte markt voor mobiele breedbandinternettoegang (zonder mobiele spraakdienstverlening) ontstaat. De proposities die worden ontwikkeld door Tele2 en Ziggo4 die spectrum hebben bemachtigd bij de 2600 MHz veiling zouden van invloed kunnen zijn op deze ontwikkeling. 113. Op basis van de verschillen tussen mobiele dienstverlening voor handsets en mobiele breedbandinternettoegang (zonder mobiele spraakdienstverlening) concludeert het college dat er mogelijk een aparte markt voor mobiele breedbandinternettoegang bestaat (of anders kan ontstaan), naast de markt voor de bundel van mobiele spraaken datadiensten op een handset.

4.2.3

Vaste en mobiele diensten

114. Vaste en mobiele telecommunicatiedienstverlening zijn tot op dit moment door het college tot aparte relevante markten gerekend. Het college zal in deze paragraaf beoordelen of vaste telefonieen datadiensten nu en op de langere termijn niet toch tot dezelfde relevante markten kunnen behoren als mobiele telecommunicatiedienstverlening. Met ‘vaste diensten’ wordt bedoeld, diensten die afgenomen worden op een vaste locatie. Aangezien dit onderzoek betrekking heeft op de mate van

32

concurrentie die aanbieders van mobiele communicatiediensten ondervinden, wordt de marktanalyse uitgevoerd vanuit het perspectief van de mobiele diensten. 115. Zoals het college heeft vastgesteld in paragraaf 4.2.1 worden mobiele datadiensten en spraakdiensten aangeboden als bundel en vormt de bundel de relevante productmarkt. Vervolgens heeft het college in paragraaf 4.2.2 geconcludeerd dat er mogelijk een aparte markt voor mobiele breedbandinternettoegang via bijvoorbeeld notebooks bestaat of kan ontstaan, naast de markt voor mobiele spraaken datadiensten op een handset. Markten waar zowel vaste als mobiele dienstverlening toe behoren die volgens het college op de korte termijn zouden kunnen ontstaan zijn de markt voor vaste spraak dienstverlening en mobiele spraaken datadienstverlening op een handset en een markt voor vaste en mobiele datadienstverlening via pc en notebook. Beide markten zal het college achtereenvolgens bespreken. Het college zal zowel beoordelen of vaste en mobiele dienstverlening op grond van substitutie tot dezelfde relevante markt behoren of als bundel (van vaste en mobiele telecommunicatiediensten) de relevante markt vormen. 116. In het marktanalysebesluit ULL heeft het college geconstateerd dat het belang van de bundel van breedbandinternettoegang en vaste telefonie toeneemt. Het college heeft nog geen bundelmarkt afgebakend maar signaleert wel een ontwikkeling in die richting. Op langere termijn zou volgens het college om die reden mogelijk ook één grote markt voor telecommunicatiedienstverlening kunnen ontstaan waar zowel vaste als mobiele spraaken datadienstverlening op zowel handset als pc en notebook toe behoren. Dit lange termijn scenario zal het college afzonderlijk onderzoeken vanaf randnummer 137. De markt voor vaste spraakdienstverlening en mobiele spraaken datadienstverlening (via handset) 117. Het college stelde in het marktbesluit toegang en gespreksopbouw op openbare mobiele telefoonnetwerken van 2005 vast dat vaste telefonie en mobiele telefonie niet gerekend kunnen worden tot dezelfde relevante markt. Vaste telefoondiensten zijn geen vraagsubstituut van mobiele telefoondiensten, omdat een oproep met een mobiel toestel in tegenstelling tot een oproep met een vast toestel plaatsonafhankelijk kan worden gepleegd. Om deze reden is het bellen met een vast toestel geen volwaardig substituut voor het bellen met een mobiel toestel. Ook een analyse van aanbodsubstitutie leidt tot de conclusie dat vaste telefonie niet tot de relevante markt gerekend kan worden. Nieuwe aanbieders op de eindgebruikersmarkt moeten, vanwege de beperkte frequentieruimte, gebruik maken van (een deel van) de infrastructuur van een MNO. Dergelijke toetreding gaat gepaard met significante investeringen en kan niet op korte termijn gerealiseerd worden. Deze (potentiële) toetreding is derhalve onvoldoende reden om van aanbodsubstitutie te spreken. Ook de Commissie heeft eerder geconcludeerd dat vaste telefonie en mobiele telefonie niet gerekend kunnen worden tot dezelfde relevante markt.58 118. Op de markten voor diensten via vaste netwerken is al enige tijd een sterke trend tot bundeling zichtbaar. Het college heeft deze trends in de vorige marktanalysebesluiten voor vaste telefonie, breedband en radio- en televisiedistributie reeds beschreven.59 Ook ten aanzien van mobiele diensten

58

Onder andere in het besluit COMP/M.2803 – Telia/Sonera.

59

Marktanalysebesluit vaste telefonie, kenmerk: OPTA/AM/2008/202721, 19 december 2008, Marktanalysebesluit wholesale

breedbandtoegang, kenmerk: OPTA/AM/2008/202714, 19 december 2008 en Marktanalysebesluit omroep, kenmerk: OPTA/AM/2009/200374, 5 maart 2009. 33

kiezen eindgebruikers er in toenemende mate voor om meerdere diensten van één aanbieder af te nemen. Dit kan zowel gemak als prijsvoordeel opleveren. In Figuur 6 is weergegeven hoeveel huishoudens vaste en mobiele telefonie, eventueel in combinatie met omroepdiensten en vaste breedbandinternettoegang, samen bij dezelfde aanbieder afnemen.60 Uit Figuur 6 blijkt dat slechts een beperkt deel van de huishoudens vaste telefoniediensten samen met mobiele telecommunicatiediensten bij dezelfde aanbieder afneemt. Dit is slechts van toepassing op 600 duizend van de ruim 7 miljoen huishoudens. Figuur 6. Aantallen huishoudens die mobiele diensten gecombineerd afnemen met andere diensten bij één aanbieder61

119. Een mogelijke verklaring voor het feit dat vaste telefoniediensten en mobiele telecommunicatiediensten slechts in beperkte mate samen worden afgenomen is dat vaste diensten vaak per huishouden en mobiele diensten per individu worden aangeschaft. De meeste huishoudens in Nederland (ruim 64 procent van het totaal aantal huishoudens62) bestaan uit meer dan één persoon en hebben één gedeeld abonnement voor vaste dienstverlening per adres. De aard van mobiele apparatuur en dienstverlening is in vergelijking met vaste dienstverlening zeer persoonlijk van aard en wordt doorgaans op individuele basis ingekocht. Het college verwacht om deze reden vooralsnog een blijvend belang van separaat aangeboden mobiele dienstverlening. 120. Voor de toekomst verwacht het college wel een toename van mobiele telecommunicatiediensten die samen met vaste spraakdiensten wordt afgenomen. Eindgebruikers kunnen dan mogelijk via één 60

Vaste telecommunicatiediensten worden hoofdzakelijk afgenomen door huishoudens en niet door individuele eindgebruikers.

Om deze reden wordt in dit randnummer steeds het aantal huishoudens en niet het aantal eindgebruikers genoemd. Producten die samen bij dezelfde aanbieder worden afgenomen worden niet per definitie in een bundel afgenomen. De administratie van telecommunicatie operators maakt het niet altijd mogelijk om dit onderscheid te maken. 61

OPTA, Structurele Monitoring Markten, 2009 Q4.

62

CBS Statline, gegevens voor 2009, per juni 2010. 34

toestel zowel via het vaste als via het mobiele netwerk bellen. Zij bellen dan thuis of op het werk via een vast netwerk en bellen via het mobiele netwerk als zij hun huis of werk verlaten. Er zijn enkele voorbeelden bekend van initiatieven om dergelijke bundels van mobiele telecommunicatiedienstverlening en vaste spraakdienstverlening aan eindgebruikers aan te bieden. Zo kondigde Orange medio 2006 aan dat zij telefoons zou gaan ondersteunen die zowel via de vaste lijn als via het mobiele netwerk gebruikt kunnen worden. Daarbij zou de telefoon tijdens gesprekken onmerkbaar wisselen tussen het mobiele netwerk en het WiFi-netwerk, mocht dit noodzakelijk zijn. De gebruiker zou zonder onderbrekingen zijn telefoongesprek voort moeten kunnen zetten. De aankondiging van Orange is echter niet gevolgd door een succesvolle uitrol van deze dienst. 121. Een ander voorbeeld van een gebundeld aanbod van vaste en mobiele telefonie is het aanbod ‘Vast/Mobiel’ van RadioAccess. Dit bedrijf biedt bedrijven een dienst aan waarbij werknemers op de zaak via een eigen netwerk tegen lagere kosten bellen. Wanneer de werknemers het bedrijfspand verlaten dan neemt een mobiele operator de dienstverlening automatisch over. Wanneer deze bundel van vaste en mobiele spraakdiensten een veel voorkomende vorm van dienstverlening wordt dan zou de bundel van vaste en mobiele spraakdiensten als relevante markt beschouwd kunnen worden. Vaste en mobiele spraakdienstverlening behoren dan tot dezelfde relevante markt, omdat zij tot dezelfde bundel behoren en niet omdat zij volwaardige substituten zijn. 122. Door de plaatsafhankelijkheid van vaste spraakdienstverlening verwacht het college niet dat vaste spraakdienstverlening een volwaardig substituut kan zijn van mobiele telecommunicatiediensten. Dit betekent dat vaste spraakdienstverlening niet tot dezelfde markt behoort als mobiele telecommunicatiedienstverlening omdat vaste spraakdienstverlening onvoldoende concurrentiedruk op mobiele telecommunicatiedienstverlening uitoefent.63 Er is naar het oordeel van het college wel een beperkte kans dat er in de toekomst een relevante markt voor de bundel van mobiele telecommunicatiediensten en vaste spraakdiensten ontstaat. Mobiele telecommunicatiediensten en vaste spraakdiensten worden nu nog in beperkte mate gebundeld afgenomen, maar het college kan niet uitsluiten dat deze bundel in de toekomst in toenemende mate afgenomen wordt. De markt voor vaste en mobiele datadienstverlening (via pc en notebook) 123. In het marktbesluit ontbundelde toegang op wholesaleniveau64 heeft het college geconcludeerd dat mobiel internet (via UMTS en HSDPA) niet tot de relevante markt voor breedbandinternettoegang behoort. Ook internettoegang via een Wireless Local Loop (hierna ook: WLL) behoort volgens het college niet tot de relevante markt voor breedbandinternettoegang. Wel heeft het college in het marktbesluit ontbundelde toegang op wholesaleniveau gesteld dat breedbandinternettoegang via mobiele netwerken in opkomst is. Mobiel internet wordt, gelet op het totale aantal vaste breedbandaansluitingen, door afnemers echter veelal gebruikt in aanvulling op

63

Vanuit de markt voor vaste telefonie beschouwd, vormt mobiele telefonie wel deels een substituut. Ongeveer 20 procent van

de huishoudens in Nederland heeft geen vaste telefoonaansluiting meer en belt slechts mobiel. Dit betekent echter niet dat vaste telefonie ook een substituut voor mobiele telefonie is, beschouwd vanuit de markt voor mobiele spraaken datadiensten, met name vanwege het ontbreken van mobiliteit. 64

Besluit Marktanalyse Ontbundelde toegang op wholesale-niveau, kenmerk: OPTA/AM/2010/201285, 27 april 2010.

35

breedbandinternettoegang via een vaste verbinding, bijvoorbeeld voor het realiseren van internettoegang onderweg, in plaats van als substituut voor een vaste breedbandinternetverbinding. 124. In dit onderzoek is het echter niet de vraag of mobiel internet een substituut is voor breedbandinternettoegang via een vaste verbinding maar of breedbandinternettoegang via andere netwerken dan mobiele netwerken (voldoende) concurrentiedruk uitoefent op mobiele internettoegang. Evenals bij mobiele spraakdiensten zorgt het aspect van mobiliteit er bij mobiele datatoepassingen voor dat diensten die worden aangeboden via vaste netwerken in beginsel niet als volwaardig substituut voor mobiele datadiensten kunnen worden gezien. Niettemin kunnen vaste of nomadische datadiensten in een bepaalde mate concurrentiedruk uitoefenen op mobiele datadiensten. 125. Tarieven voor breedbandinternettoegang via vaste netwerken starten vanaf ongeveer 20 Euro per maand. Vaak betreft dit abonnementsvormen inclusief vaste spraak. Er worden snelheden aangeboden van 4 Mbit/s tot 20 Mbit/s downstream en 512 Kbit/s tot 1 Mbit/s upstream voor 20 tot 35 Euro per maand. Voor hogere tarieven (plusminus 70 Euro) worden ook internetdiensten met hogere snelheden (tot 120 Mbit/s downstream en 10 Mbit/s upstream) aangeboden. Voor breedbandinternettoegang via DSL, kabel en glasvezel gelden geen datalimieten, maar vaak wel ‘fair use policies’ waarbij extreem bovengemiddeld dataverkeer wordt gemonitored en uiteindelijk wordt verhinderd. 126. Met de uitrol van nieuwe generaties mobiele telefonie (UMTS en HSDPA) neemt de snelheid van mobiel breedbandinternettoegang ook in Nederland toe. De snelheid blijft echter nog ver achter bij die van vaste verbindingen. Zo bieden de mobiele netwerkaanbieders snelheden aan van 768 Kbit/s tot 14,4 Mbit/s downstream en van 384 Kbit/s tot 2 Mbit/s upstream. Tarieven variëren van 19,95 Euro tot bijna 100 Euro per maand.65 De hoogte van het tarief is enerzijds afhankelijk van de snelheden (downstream en upstream) maar anderzijds ook van de datalimieten. De datalimieten variëren van 0,25 tot 10 GB per maand. Na overschrijding van de datalimiet moet bijbetaald worden of wordt de downloadsnelheid (sterk) beperkt. Wanneer diensten met vergelijkbare snelheden worden vergeleken dan stelt het college vast dat breedbandinternettoegang via een vaste verbinding in Nederland significant goedkoper is dan mobiel internet. 127. Wanneer een vergelijking wordt gemaakt van de betrouwbaarheid en daadwerkelijke snelheid van breedbandverbindingen, dan stelt het college vast dat hoewel mobiele dataverbindingen, onder voorwaarde van goede netwerkdekking, steeds betrouwbaarder en sneller worden, de betrouwbaarheid van een vaste verbinding en de daadwerkelijk gehaalde datasnelheid over het algemeen hoger zijn dan de betrouwbaarheid en gehaalde datasnelheid bij mobiele breedbandinternettoegang. Wanneer het college slechts kijkt naar prijs, snelheid en kwaliteit (en het aspect mobiliteit buiten beschouwing laat) dan is breedbandinternettoegang via een vaste verbinding een uitstekend substituut van mobiele breedbandinternettoegang. Immers, de prijs van breedbandinternettoegang via een vaste verbinding is lager en de kwaliteit en snelheden zijn hoger. 128. Toch is het college van oordeel dat breedbandinternettoegang via een vaste verbinding niet tot dezelfde markt behoort als mobiele breedbandinternettoegang. Eindgebruikers die gegeven de huidige prijs en kwaliteit kiezen voor mobiel breedband kiezen juist voor deze dienstverlening

65

Bron: websites aanbieders en www.bellen.com. 36

vanwege de geboden mobiliteit. Om deze reden komt het college tot de conclusie dat breedbandinternettoegang via een vaste verbinding niet tot dezelfde relevante markt behoort als mobiele breedbandinternettoegang. 129. Door middel van een Wireless Local Loop en WiFi-netwerken worden mobiele (of nomadische) diensten tot stand gebracht worden die mogelijk ook concurrentiedruk uit kunnen oefenen op mobiele breedbandinternettoegang. Voor WLL zijn meerdere frequentiebanden bestemd: 2600 MHz, 3500 MHz en 26 GHz. Voor het gebruik van deze frequentiebanden zijn vergunningen vereist. In Nederland hebben KPN en T-Mobile vergunningen voor het gebruik van de 26 GHz frequentieruimte. Met deze vergunningen, die geldig zijn tot 2017, kunnen zij draadloze breedbanddiensten aanbieden. Worldmax heeft een vergunning voor de 3500 MHz band die geldig is tot 2015. Worldmax is in juni 2008 in Amsterdam gestart met dienstverlening gebaseerd op de mobiele WiMax standaard waarmee mobiel internet wordt geboden.66 Voor 9,95 Euro per maand bieden zij draadloos internet aan met een snelheid van 512 Kbit/s downstream en 128 Kbit/s upstream en voor 19,95 Euro per maand bieden zij een product aan met een snelheid van 5 Mbit/s downstream en 256 Kbit/s upstream. In juni 2010 heeft Worldmax echter bekend gemaakt haar dienstverlening per 1 augustus 2010 te staken vanwege interferentieproblemen in de frequentieband. 130. Er wordt in Nederland nog niet op grote schaal datadienstverlening tot stand gebracht met behulp van WLL. Wanneer deze dienstverlening wel op grotere schaal tot stand komt kan deze dienstverlening in potentie een substituut zijn voor mobiele datadienstverlening. Via WLL en WiFi netwerken kan een zekere mate van mobiliteit bereikt worden. Dit maakt dat datadienstverlening via WLL en WiFi netwerken eerder dan vaste datadienstverlening een substituut is van mobiele datadienstverlening. Echter, de mobiliteit van deze datadienstverlening kent beperkingen. Wanneer het dekkingsgebied verlaten wordt dan valt de verbinding uit. Dekkingsgebieden van WLL- en WiFi netwerken zijn aanmerkelijk kleiner dan bijvoorbeeld netwerken op basis van UMTS en HSDPA technologieën. 131. Voor datadiensten is deze beperking die samenhangt met het verlaten van het dekkingsgebied in mindere mate van belang.67 Vaste aanbieders kunnen hun internet verbinding (beperkt) mobiel maken door gebruik van WiFi in het thuis- of kantoornetwerk. Hiermee kan een eindgebruiker precies dezelfde diensten afnemen, ongeacht of deze via een mobiele of vaste verbinding tot stand komt. WiFi heeft echter een beperkt bereik en hiervoor is het niet rendabel om een landelijk dekkend netwerk op te zetten. In plaats daarvan wordt WiFi commercieel ingezet op die locaties waar veel mensen tijdelijk gebruik willen maken van internet, zoals in café’s, hotels en op vliegvelden. 132. Het college komt op basis van het voorgaande tot de conclusie dat WiFi en WLL geen volledig substituut vormen voor mobiele breedbandinternettoegang. Dienstverlening via WiFi en WLL kan echter wel een prijsdrukkend effect hebben op mobiele breedbandinternettoegang. Een consument die op juist die locaties waar hij gebruik wenst te maken van mobiel internet toegang kan krijgen via WiFi, zal niet geneigd zijn (veel) meer te betalen voor een verbinding van een aanbieder van mobiele

66

Zie persbericht van Worldmax, Worldmax lanceert Aerea; eerste commerciële draadloze breedbandnetwerk in Amsterdam,

17 juni 2008. 67

De eindgebruiker is immers niet gebonden aan een bepaald nummer. 37

breedbandinternettoegang. De ERG heeft eerder een vergelijkbare observatie gedaan bij een analyse van roamingdiensten.68 133. Vaste en mobiele breedbanddiensten zouden ook tot dezelfde relevante markt gerekend kunnen worden indien zij tezamen in één bundel aangeboden worden. Met behulp van een dergelijke bundel kunnen eindgebruikers met één notebook zowel vaste als mobiele breedbandinternettoegang afnemen. Eindgebruikers maken dan thuis of op hun werk gebruik van internet via een vast netwerk en maken contact met een mobiel netwerk als zij buitenshuis of buiten het kantoor op het internet surfen. Ook zouden operators die zowel over een vast als over een mobiel netwerk beschikken een dergelijk productaanbod kunnen gebruiken om hun mobiele netwerk, waarop capaciteit meer een bottleneck is, te ontlasten.69 Wanneer deze vorm van datadienstverlening sterk aan belang zou winnen, dan kan de bundel van vaste en mobiele breedbandinternettoegang als relevante markt beschouwd worden. In dat geval kan niet gesteld worden dat vaste en mobiele dienstverlening volwaardige substituten zijn en kunnen zij niet tot dezelfde relevante markt worden gerekend. In de volgende randnummers zal het college bekijken of er mogelijk een markt zal ontstaan voor de bundel van datadiensten. 134. In de praktijk wordt vast en mobiel breedband steeds vaker gebundeld aangeboden. Zo heeft KPN het ‘Altijd Online’ aanbod waarbij de consument bij zijn vaste internetaansluiting een gratis dongel krijgt met 500 MB tegoed. Met dit aanbod van KPN kan de consument zowel thuis als onderweg internetten op laptop en computer.70 Tele2 kent de abonnementsvorm ‘Internet thuis & onderweg’ waarbij de consument een voordelig combipakket kan aanschaffen voor vast en mobiel internet. Ook biedt Tele2 hetzelfde pakket aan in combinatie met (vast) bellen. 135. Op dit moment wordt deze bundel nog maar beperkt afgenomen. Dat deze bundel een aparte relevante markt vormt is om die reden niet aannemelijk. Het feit dat deze bundel wordt aangeboden bevestigt vooral het beeld van het college dat vaste en mobiele breedbandinternettoegang complementaire producten zijn. Mocht in de toekomst mobiel breedband aan populariteit winnen en op grote basis in combinatie met vast breedband worden afgenomen dan zal mogelijk een markt voor de bundel kunnen ontstaan. Omdat niet alle marktpartijen beschikken over zowel een vast als over een mobiel netwerk, verwacht het college dat ook een aanbod van de ongebundelde diensten zal blijven bestaan. De kans dat de bundel tussen vaste en mobiele breedbandinternettoegang op dit moment een aparte relevante markt vormt acht het college mede om die reden vooralsnog beperkt. 136. Het college concludeert dat voor consumenten die mobiliteit wensen vaste datacommunicatiediensten geen substituut zullen vormen voor mobiele datacommunicatiediensten. Er is volgens het college wel een beperkte kans dat de bundel van vaste en mobiele breedbandinternettoegang een aparte relevante markt gaat vormen.

68

IRG / ERG, Response to the Commission’s Public Consultation on Review of the Functioning of Regulation (EC) No 717/2007

and of its possible extension to sms and data roaming services, ERG (08) 35 rev1, juli 2008. 69

Aanbieders van breedbanddiensten zouden dataverkeer via het vaste netwerk kunnen geleiden als de eindgebruiker zich

thuis of op het werk bevindt. Om die manier wordt het mobiele netwerk ontlast. 70

http://www.kpn.com/prive/internet-6-1/altijd-online.htm, mei 2010. 38

De ‘grote’ markt voor vaste en mobiele telecommunicatiedienstverlening 137. In de randnummers 306 tot en met 309 van het marktanalysebesluit ontbundelde toegang op wholesaleniveau heeft het college geconstateerd dat de bundel van breedbandinternettoegang en vaste telefonie steeds vaker wordt afgenomen. Het college komt uiteindelijk tot de conclusie dat deze bundel nog niet de relevante markt is. Echter, het prijsvoordeel bij afname van de bundel en ook enkele andere criteria wijzen er op dat de markt zich beweegt in de richting van een bundelmarkt. 138. De conclusie die het college in het marktanalysebesluit ontbundelde toegang op wholesaleniveau heeft getrokken is ook in lijn met de aanbeveling van de Commissie, waarin wordt gewezen op het vroege stadium van ontwikkeling: “Hence the bundle may become the relevant product market. While certain bundles are well established (voice and sms on mobile), others are at an earlier stage of development such as bundles of television and internet. If, in the presence of a small but significant non-transitory increase in price there is evidence that a sufficient number of customers would “unpick” the bundle and obtain the service elements of the bundle separately, then it can be concluded that the service elements constitute the relevant markets in their own right and not the bundle.”71 139. In de vorige paragrafen heeft het college vastgesteld dat er mogelijk een markt voor de bundel van mobiele telecommunicatiediensten en vaste spraakdiensten zou kunnen ontstaan. Daarnaast is er een beperkte kans dat de bundel van vaste en mobiele breedbandinternettoegang een aparte relevante markt gaat vormen. Wanneer, zoals gesuggereerd in het marktanalysebesluit ontbundelde toegang op wholesaleniveau, vaste spraakdiensten en breedbanddiensten in de toekomst overwegend gebundeld worden aangeboden en tegelijkertijd ook vaste en mobiele breedbandinternettoegang en vaste en mobiele spraakdiensten gebundeld worden aangeboden, dan is het naar het oordeel van het college ook mogelijk dat er één brede markt ontstaat voor de bundel van (vaste en mobiele) telecommunicatiedienstverlening (spraak, data en eventueel ook omroep). 140. Uit Figuur 6 blijkt dat momenteel al ruim 350.000 eindgebruikers vaste en mobiele spraakdiensten en vaste breedbandinternettoegang bij één aanbieder. Er zijn tegelijkertijd ruim 100.000 consumenten die hierbij ook nog vaste omroepdiensten afnemen. De bundel van vaste en mobiele spraaken breedbanddiensten wordt op dit moment dus nog maar beperkt afgenomen. Voor de toekomst sluit het college echter niet uit dat deze markt ontstaat. Conclusie 141. Vaste spraaken breedbandinternettoegangsdiensten oefenen geen directe concurrentiedruk uit op mobiele spraaken breedbandinternettoegangsdiensten. De reden hiervoor is primair dat vaste spraaken breedbandinternettoegangsdiensten plaatsgebonden afgenomen worden. Vaste spraaken breedbandinternettoegangsdiensten worden wel steeds vaker als bundel met mobiele spraaken breedbandinternettoegangsdiensten aangeboden. Er is naar het oordeel van het college daarom een beperkte kans dat in de toekomst een relevante markt voor de bundel van mobiele en vaste spraaken breedbandinternettoegangsdiensten ontstaat.

71

Toelichting op de aanbeveling, paragraaf 3.2. 39

4.2.4

Verdere segmentering van de markt

142. Het college heeft in paragraaf 4.2.1 tot en met 4.2.3 onderzocht of spraakdiensten en datadiensten, vaste en mobiele telefoniediensten en handsetdiensten en mobiele breedbanddiensten tot dezelfde relevante productmarkt behoren. In deze paragraaf zal het college onderzoeken of er nog kleinere productsegmenten te onderscheiden zijn en of de mate van segmentering zodanig is dat er argumenten zijn om kleinere markten af te bakenen. Het college acht het van belang te onderzoeken in hoeverre de volgende diensten al dan niet tot dezelfde relevante productmarkt behoren: • • • • •

toegang tot een net en het opbouwen van een gesprek; post-pay diensten en pre-pay diensten; diensten voor zakelijke en particuliere eindgebruikers; diensten over 2G, 3G en 4G netwerken; machine-to-machine communicatiediensten.

143. De vraag of bovengenoemde diensten tot dezelfde relevante markt behoren is door de NMa en de Europese Commissie meerdere malen beantwoord in verschillende concentratiebesluiten en ook door het college in het marktbesluit van november 2005. Toegang tot een net en het opbouwen van een gesprek 144. Het college stelde in het marktbesluit toegang en gespreksopbouw op openbare mobiele telefoonnetwerken van 2005 vast dat toegang en gespreksopbouw tot dezelfde relevante markt gerekend kunnen worden. Vanuit het perspectief van de eindgebruiker is de relevante dienst de mogelijkheid om mobiele gesprekken te initiëren en te ontvangen. De door de aanbieders geleverde dienst bestaat uit de aanmelding en registratie bij het netwerk en het leveren van een SIM-kaart voor de mobiele telefoon(s).72 Deze SIM-kaart zorgt er (onder meer) voor dat de gesprekken worden gevoerd via de operator waarbij men is aangemeld. Toegang tot een netwerk en het opbouwen van een gesprek zijn geen vraagsubstituten, maar complementaire diensten die alleen gebundeld worden aangeboden en afgenomen. 145. In de eerder aangehaalde concentratiezaken maken de NMa en de Europese Commissie geen onderscheid tussen de dienst toegang tot het netwerk en de dienst gespreksopbouw. Ook marktpartijen hebben aangegeven dat zij beide diensten niet beschouwen als afzonderlijke relevante markten. Ook voorzien zij geen ontwikkelingen die er toe leiden dat toegang en gespreksopbouw in de toekomst afzonderlijke markten zullen vormen. Het college komt op basis van het voorgaande tot de conclusie dat toegang en gespreksopbouw nu en waarschijnlijk ook in de toekomst tot dezelfde relevante markt behoren. Post-pay en pre-pay 146. In het marktbesluit van november 2005 was het college van oordeel dat er sprake is van vraagsubstitutie tussen post-pay en pre-pay diensten. Om deze reden concludeerde het college dat post-pay en pre-pay diensten onderdeel uitmaken van dezelfde relevante markt. Het college kwam tot dit oordeel omdat er sprake is van relatief lage overstapdrempels (zoals contractduur) en er grote overeenkomsten zijn in productkenmerken, wat het aannemelijk maakt dat een significant deel van de

72

SIM betekent Subscriber Identity Module, zie ook de begrippenlijst in Annex A. 40

eindgebruikers zal overstappen op pre-pay in geval van een significante prijsstijging van post-pay. Ook het omgekeerde is naar verwachting van het college het geval. Bovendien lijkt er sprake te zijn van volledige aanbodsubstitutie tussen post-pay en pre-pay: elke aanbieder wordt in staat geacht beide diensten aan te bieden. Slechts een kleine groep SP’s biedt alleen pre-pay diensten aan, wat het voordeel voor hen heeft dat de klantadministratie, zonder billing, aanzienlijk eenvoudiger is. 147. De afgelopen jaren signaleert het college een verschuiving van pre-pay dienstverlening naar post-pay dienstverlening (zie Figuur 7). De gemiddelde omzet per pre-pay en post-pay klant zijn beide gedaald, waarbij waarschijnlijk veel pre-pay klanten naar goedkopere (post pay)abonnementen zijn overgestapt. Dit verklaart mogelijk deels de daling van de gemiddelde post-pay omzet van 50,20 Euro per maand medio 2008 naar 45,40 Euro eind 2009. Ook de resterende pre-pay klanten geven minder uit aan mobiele communicatiediensten (daling ARPU van gemiddeld 7,40 naar 5,80 Euro per maand).73 74 Hoewel in de praktijk van een migratie van pre-pay naar post-pay gesproken kan worden, zou bij relatief lagere tarieven voor pre-pay dienstverlening omgekeerde substitutie plaatsvinden of dan zou de migratie naar post-pay dienstverlening in ieder geval minder snel verlopen. Daarom kunnen beide vormen van dienstverlening nog steeds als substituten worden beschouwd. Figuur 7. Aantal aansluitingen pre-pay en post-pay van MNO’s (x 1.000)75

73


74

Beide dalingen kunnen ook zijn beïnvloed door tariefdalingen.

75

OPTA, Structurele Monitoring Markten, Q4 2009. Deze aantallen zijn exclusief de aansluitingen geleverd aan MVNO’s. Het

totale aantal aansluitingen via MVNO’s is echter licht afgenomen, waardoor de trend van migrate naar post-pay aansluitingen hierdoor niet beïnvloed wordt. 41

148. Het college heeft geen redenen om zijn conclusie uit 2005 bij te stellen. Door geen van de marktpartijen die het college gesproken heeft, is aangegeven dat zij aparte markten zien ontstaan voor post-pay en pre-pay dienstverlening. Wel hebben enkele partijen aangegeven dat zij verwachten dat pre-pay dienstverlening zich mogelijk verder zal uitbreiden op het gebied van datadiensten (bijvoorbeeld voor online gaming). Het college is van oordeel dat ook in het geval pre-pay of post-pay dienstverlening een vlucht neemt, vraagsubstitutie en aanbodsubstitutie er voor zal zorgen dat beide typen dienstverlening (of beide abonnementsvormen) tot dezelfde relevante markt zullen behoren. 149. Het college komt op basis van het voorgaande tot de conclusie dat post-pay dienstverlening en pre-pay dienstverlening tot dezelfde relevante markt behoren. Diensten voor zakelijke en particuliere eindgebruikers 150. In het marktbesluit van november 200576 trekt het college de conclusie dat diensten voor zakelijke en particuliere afnemers tot dezelfde relevante productmarkt gerekend moeten worden. Enerzijds erkent het college weliswaar dat er op de retailmarkt zakelijke en particuliere afnemers onderscheiden kunnen worden. De specifieke wensen van zakelijke en particuliere eindgebruikers verschillen en ook de verkooporganisaties van aanbieders van mobiele telefonie aan particuliere en zakelijke klanten zijn verschillend ingericht. Echter, op grond van zowel vraag- als aanbodsubstitutie komt het college toch tot de conclusie dat beide segmenten tot dezelfde relevante markt gerekend moeten worden. In de eerste plaats zullen zakelijke afnemers overstappen op een particulier abonnement wanneer dat voordeliger is. Daarnaast zullen bij een kleine maar significante prijsverhoging in het zakelijke marktsegment ook aanbieders die voorheen uitsluitend het particuliere segment bedienden zich op de zakelijke afnemers richten. Zowel diensten voor zakelijke als voor particuliere afnemers moeten tot dezelfde relevante productmarkt gerekend worden. In de zaak KPNTelfort heeft de NMa in het midden gelaten of er afzonderlijke markten voor zakelijke en particuliere klanten onderscheiden moeten worden.77 151. Het college heeft geen redenen om zijn conclusie uit 2005 bij te stellen. Door geen van de marktpartijen die het college gesproken heeft, is aangegeven dat zij de markt voor particuliere en zakelijke eindgebruikers nu als aparte relevante markten beschouwen. Een aantal marktpartijen geeft ook nu expliciet aan dat zij weliswaar onderscheid maken tussen particuliere en zakelijke mobiele dienstverlening, maar dat zij beide segmenten uiteindelijk tot dezelfde relevante markt vinden behoren. Er is een uitgebreid particulier aanbod en een uitgebreid zakelijk aanbod waarbij wordt gedifferentieerd op prijs en kwaliteit. De duurdere consumentenproducten met een hogere kwaliteit zijn vergelijkbaar met de minder dure zakelijke producten met een minder hoge kwaliteit. Omdat de ketens van consumentenproducten en zakelijke producten elkaar overlappen oefenen ook eenvoudigere consumentenproducten concurrentiedruk uit op kwalitatieve zakelijke producten en omgekeerd.78

76


OPTA/TN/2005/203186, 14 november 2005. 77

78

Besluit in de zaak 5104/ KPN-Telfort, randnummer 19, 30 augustus 2005. Zie ook artikel 57 van de Bekendmaking van de Commissie inzake de bepaling van de relevante markt voor het

gemeenschappelijke mededingingsrecht (97/C 372/03): “Wanneer product B aan de vraagzijde een substituut is voor product A en C dan kunnen product A en C, zelfs indien het geen directe substituten aan de vraagzijde zijn, in dezelfde relevante 42

152. Het college komt op basis van het voorgaande tot de conclusie dat diensten voor zakelijke en particuliere eindgebruikers tot dezelfde relevante markt behoren. Diensten over 2G, 3G en 4G netwerken 153. In zijn analyse in het marktbesluit van november 2005 heeft het college geen antwoord gegeven op de vraag of toegang tot en opbouw op 3G netwerken tot de relevante markt gerekend moet worden. Deze vraag is niet beantwoord omdat het antwoord volgens het college geen invloed had op de uitkomsten van uitgevoerde analyse. In verschillende concentratiebeoordelingen is de Europese Commissie wel tot de conclusie gekomen dat diensten over 2G, 3G en 4G netwerken tot dezelfde relevante markt behoren. In de zaak Vodafone / Oskar Mobile merkt de Commissie op dat het geen betekenis heeft om onderscheid te maken omdat diensten technologieneutraal worden ontwikkeld.79 In de zaak Teliasonera AB/Orange A/S maakt de Commissie geen onderscheid tussen 2G, 2.5G en 3G technologieën, omdat er geen operator is in Denemarken die op het moment van de beoordeling een 3G netwerk met nationale dekking heeft uitgerold. Ook de resultaten van een marktonderzoek in Denemarken hebben bevestigd dat er geen aparte markt is voor diensten gebaseerd op 3G technologie.80 154. In de zaak T-Mobile Austria / Tele.ring wordt aangehaald dat via 2G en 3G netwerken vergelijkbare dienstverlening wordt verzorgd al worden via 2G netwerken diensten met een lagere snelheid geleverd. Marktpartijen kunnen daarbij, zoals uit onderzoek bleek, geen onderscheid maken tussen 2G en 3G klanten, omdat zij beiden een vergelijkbare SIM-kaart gebruiken. Omdat 3G netwerken nog geen volledige dekking hebben is terugval op 2G netwerken noodzakelijk. Marktonderzoek toonde tevens aan dat er geen verschillende prijzen worden gehanteerd voor diensten via 2G en 3G netwerken. De Commissie concludeert dat diensten via 2G en 3G netwerken tot dezelfde relevante markt behoren. De Commissie laat de vraag open of er een aparte markt voor specifieke diensten (bijvoorbeeld breedbandige datadiensten als multimedia diensten) bestaat die alleen op basis van 3G technologie geleverd kunnen worden. Diensten via 2G technologie kunnen niet concurreren met deze diensten.81 In de zaak T-Mobile / Orange Netherlands wordt een vergelijkbare conclusie getrokken.82 155. Geen van de marktpartijen heeft richting het college aangegeven dat zij aparte markten voor diensten via verschillende technologieën onderscheiden. Partijen geven aan dat netwerken op basis van verschillende technologieën elkaar opvolgen. Netwerken op basis van nieuwere technologieën zijn minder ver uitgerold waardoor netwerken met de oudere technologie in stand gelaten worden als terugvaloptie. De meeste dienstverlening kan op basis van meerdere technologische standaarden geleverd worden al kan de kwaliteit (bijvoorbeeld in termen van snelheden) per technologische standaard verschillen. Doordat netwerken op basis van verschillende technologieën op elkaar terugvallen en diensten via meer technologieën tot stand kunnen worden gebracht is er volgens het college geen reden om markten voor dienstverlening via een bepaalde technologie af te bakenen.

productmarkt vallen, aangezien hun respectievelijke prijsstelling beperkt kan zijn wegens het risico dat hun afnemers op product B overschakelen.” 79

Case No COMP/M.3776 - Vodafone / Oskar Mobile, mei 2005.

80

Case No COMP/M.3530 - Teliasonera AB / Orange A/S, september 2004.

81

Case No COMP/M.3916 - T-Mobile Austria / Tele.ring, april 2006.

82

Case No COMP/M.4748 - T-Mobile / Orange Netherlands, augustus 2007, randnummer 10. 43

156. Mocht in de toekomst bepaalde dienstverlening alleen tot stand kunnen worden gebracht met een specifieke technologie dan ligt het volgens het college eerder in de rede om een aparte markt af te bakenen voor de betreffende vorm van dienstverlening dan om een aparte markt af te bakenen voor diensten die tot stand komen via een specifieke technologie. Het is bijvoorbeeld mogelijk dat er op basis van 4G technologie in de toekomst breedbandige diensten worden aangeboden die niet aangeboden kunnen worden op basis van 3G technologie. De markt zal dan afgebakend worden op basis van de eigenschappen van de dienst en niet op basis van de toegepaste technologie. 157. Het college komt op basis van het voorgaande tot de conclusie dat er geen aparte markten afgebakend kunnen worden op basis van de toegepaste technologie. Het college bakent markten af op grond van eigenschappen van diensten en niet op basis van de toegepaste technologie. Machine-to-machine communicatiediensten83 158. Enkele marktpartijen hebben aangegeven dat er tevens een afzonderlijke relevante markt voor machine-to-machine communicatiedienstverlening bestaat. Partijen geven tevens aan dat deze markt tot op dit moment een niche markt is. Ook geven partijen aan dat machine-to-machine dienstverlening op termijn tot de markt van mobiele datadienstverlening zou kunnen behoren. Hoewel de volumes nu nog beperkt zijn geven sommige partijen aan dat machine-to-machine communicatiedienstverlening de komende decennia exponentieel in omvang zal toenemen. 159. Machine-to-machine communicatiedienstverlening is zeer divers en omvat een grote variatie aan toepassingen in uiteenlopende sectoren als transport en logistiek maar ook in bijvoorbeeld de gezondheidszorg. Machine-to-machine communicatie kan zowel tot stand gebracht worden via vaste netwerken als via mobiele technologie, maar de nadruk ligt op mobiel. Verschillende MNO’s zijn betrokken bij machine-to-machine dienstverlening. In de waardeketen van M2M dienstverlening spelers hardwareaanbieders, MNO’s of MVNO’s, aanbieders van toepassingen, middleware aanbieders en systeemintegrators een rol. MNO’s bevinden zich boven in de waardeketen en nemen een actieve rol op zich. 160. Hoe machine-to-machine dienstverlening zich verder zal ontwikkelen is naar het oordeel van het college nog erg onzeker. Onduidelijk is bijvoorbeeld of machine-to-machine diensten door de aard van de dienstverlening84 een aparte relevante markt zullen vormen of dat de dienstverlening zich ontwikkelt als nichemarkt van een markt voor mobiele breedbandinternettoegang. Door de onzekerheid omtrent de ontwikkelingen op het gebied van machine-to-machine dienstverlening acht het college het op dit moment nog weinig zinvol om een de concurrentiesituatie op een mogelijk markt voor deze diensten te onderzoeken. 161. Om machine-to-machine dienstverlening te kunnen verzorgen heeft een partij toegang tot frequentiespectrum nodig. Partijen geven aan dat voor machine-to-machine dienstverlening vooral dekking vereist is, terwijl een hoge datacapaciteit minder relevant is. Om deze reden is bezit van spectrum in lagere frequentiebanden mogelijk relevanter dan spectrum in hogere frequentiebanden.

83

Telecompaper, Western European Mobile M2M Market, mei 2010.

84

Door de lange termijn contracten die verkopers van apparatuur waarschijnlijk aangaan met aanbieders van machine-to-

machine communicatiediensten, voorziet het college dat concurrentie en tariefontwikkeling mogelijk een andere dynamiek kennen dan op de markt voor mobiele breedbanddienstverlening. 44

Omdat spectrum bezit ook op een markt voor machine-to-machine dienstverlening een belangrijke factor zal zijn, geeft de analyse van de concurrentiesituatie op andere mobiele telecommunicatiemarkten naar het oordeel van het college een indicatie van de concurrentiesituatie op een markt voor machine-to-machine communicatiediensten, mocht deze markt in de toekomst ontstaan. Conclusie 162. Op grond van het voorgaande komt het college tot de conclusie dat toegang tot een net en het opbouwen van een gesprek, post-pay diensten en pre-pay diensten en diensten voor zakelijke en particuliere eindgebruikers allen tot dezelfde relevante productmarkt behoren. Ook heeft het college de conclusie getrokken dat er geen aparte relevante productmarkt afgebakend kan worden puur op grond van de reden dat een dienst tot stand komt via een 2G, 3G of 4G netwerk. Onduidelijk is nog of machine-to-machine diensten een aparte relevante markt zullen vormen of dat de dienstverlening zich zal ontwikkelen als nichemarkt van een markt voor mobiele breedbandinternettoegang. Gegeven deze onzekerheid acht het college het niet zinvol om de concurrentiesituatie op deze potentiële markt nader te onderzoeken.

4.2.5

Conclusies ten aanzien van de relevante retail productmarkten

163. Het college heeft in paragraaf 4.2.1 geconcludeerd dat mobiele spraakdiensten en mobiele datadiensten (sms-dienstverlening, mobiel internet en mogelijk ook mobiele televisie) tot dezelfde relevante markt behoren. Het college is van oordeel dat mobiele spraakdiensten en mobiele datadiensten geen volwaardige substituten zijn, maar dat beide diensten als bundel de relevante productmarkt vormen. Deze markt heeft het college gedefinieerd als de retailmarkt voor (de bundel van) mobiele telecommunicatiedienstverlening. 164. In paragraaf 4.2.2 heeft het college op grond van de verschillen tussen mobiele dienstverlening voor handsets en mobiele breedbandinternettoegang voor bijvoorbeeld notebooks geconcludeerd dat er mogelijk een aparte markt voor mobiele breedbandinternettoegang bestaat (of anders kan ontstaan), naast de markt voor de bundel van mobiele spraaken datadiensten op een handset. Het college zal dit scenario dan ook verder uitwerken in de concurrentieanalyse. 165. In paragraaf 4.2.3 heeft het college de conclusie getrokken dat vaste spraaken breedbanddiensten geen directe concurrentiedruk uitoefenen op mobiele spraaken breedbandinternettoegangsdiensten. De reden hiervoor is primair dat vaste spraaken breedbanddiensten plaatsgebonden afgenomen worden. Vaste spraaken breedbandinternettoegangsdiensten worden wel steeds vaker als bundel met mobiele spraaken breedbanddiensten aangeboden. Er is naar het oordeel van het college daarom een beperkte kans dat in de toekomst een relevante markt voor de bundel van mobiele en vaste spraaken breedbandinternettoegangsdiensten ontstaat. 166. Tot slot is het college in paragraaf 4.2.4 tot de conclusie gekomen dat er geen aanleiding is om nog op andere gronden deelmarkten af te bakenen. Toegang tot een net en het opbouwen van een gesprek, post-pay diensten en pre-pay diensten en diensten voor zakelijke en particuliere eindgebruikers behoren volgens het college allen tot dezelfde relevante retail productmarkt. 45

167. In Figuur 8 heeft het college zijn bevindingen ten aanzien van de relevante retail productmarkt schematisch weergegeven. De markt die het college primair heeft afgebakend is de markt voor (de bundel van) mobiele telecommunicatiedienstverlening. Een markt die daarnaast zou kunnen bestaan is de markt voor mobiele breedbandinternettoegang via bijvoorbeeld een notebook. Markten die mogelijk in de toekomst zouden kunnen ontstaan zijn markten voor bundels van vaste en mobiele telecommunicatiedienstverlening. Figuur 8. Schematische weergave van de retail productmarktafbakening

168. In hoofdstuk 5 zal het college de concurrentiesituatie op de retailmarkt voor (de bundel van) mobiele telecommunicatiedienstverlening uitvoerig analyseren. De concurrentiesituatie op de markt voor mobiele breedbandinternettoegang (via bijvoorbeeld een notebook) (paragraaf 5.4) en markten voor bundels van mobiele en vaste telecommunicatiedienstverlening (paragraaf 5.5) wordt door het college tevens aan de orde gesteld. Er zal in het bijzonder worden toegelicht op welke punten de concurrentiesituatie op deze twee typen retailmarkten afwijkt van de concurrentiesituatie op de retailmarkt voor (de bundel van) mobiele telecommunicatiedienstverlening.

46

4.3

De relevante productmarkten op wholesale niveau

169. Het college heeft eerder, in het marktbesluit van november 2005, de wholesalemarkt voor toegang en (gespreks)opbouw ten behoeve van spraak en dataverkeer op mobiele openbare telefoonnetwerken in Nederland afgebakend.85 Op deze markt worden twee complementaire diensten gebundeld verhandeld: toegang en gespreksopbouw. De wholesalemarkt voor toegang en gespreksopbouw op mobiele openbare telefoonnetwerken omvat de bouwstenen die noodzakelijk zijn om als aanbieder actief te zijn op de retailmarkt voor mobiele telecommunicatiedienstverlening. Deze markt is daarmee gerelateerd aan de hierboven afgebakende retailmarkt. In paragraaf 4.3.1 zal het college de afbakening van de wholesalemarkt voor toegang en gespreksopbouw opnieuw onderzoeken. 170. Andere diensten die naast toegang en gespreksopbouw worden aangeboden op wholesaleniveau zijn mobiele gespreksafgifte en wholesale international roaming. Deze diensten worden verhandeld op wholesaleniveau en zijn noodzakelijk voor het aanbieden van mobiele telecommunicatiedienstverlening op retailniveau. De afbakening van deze wholesalemarkten zal het college onderzoeken in paragraaf 4.3.2 en 4.3.3. In paragraaf 4.3.4 zal het college zijn conclusies ten aanzien van de relevante productmarkten op wholesaleniveau beschrijven.

4.3.1

Wholesale markt voor toegang en gespreksopbouw (national roaming)

171. Aanbieders van toegang en gespreksopbouw op wholesale-niveau moeten op grond van hoofdstuk 3 van de Tw beschikken over een vergunning voor het gebruik van de daartoe bestemde frequentieruimte en uiteraard in het bezit zijn van een netwerk voor het gebruik van deze frequentieruimte. Partijen die hieraan voldoen worden Mobile Network Operators (MNO’s) genoemd. 172. Afnemers van toegang en gespreksopbouw op wholesale-niveau zijn de partijen die mobiele diensten aanbieden op de gerelateerde retailmarkt. Dit kan de ‘eigen’ Service Provider (SP) zijn van een verticaal geïntegreerde MNO, een Mobiele Virtual Network Operator (MVNO) of een onafhankelijke SP. Een MVNO is niet in het bezit van een volledig mobiel netwerk. Hij maakt gebruik van het netwerk van een MNO en heeft daarnaast zelf de beschikking over één of meerdere eigen switches en andere netwerkonderdelen, zodat hij in staat is het eigen verkeer (deels) te routeren. Hierin onderscheidt hij zich van SP’s die belminuten bij een MNO inkopen om door te verkopen aan eindgebruikers. 173. Onafhankelijke SP’s en MVNO’s nemen toegang en gespreksopbouw af op wholesale-niveau om vervolgens op retailniveau tot mobiele netwerken toegang te kunnen aanbieden aan eindgebruikers. Op retailniveau concurreren de onafhankelijke SP’s en MVNO’s onderling, alsmede met de verticaal geïntegreerde MNO’s. Deze ‘eigen’ SP’s zijn op wholesale-niveau de afnemers van hun ‘eigen’ MNO. Deze onderlinge interactie is schematisch weergegeven in Figuur 9.

85

Zie randnummers 156 tot en met 159 van het Besluit betreffende de vaststelling van daadwerkelijke concurrentie op de

wholesalemarkt voor toegang en gespreksopbouw op openbare mobiele telefoonnetwerken als bedoeld in hoofdstuk 6a van de Telecommunicatiewet, kenmerk: OPTA/TN/2005/203186, 14 november 2005. 47

Figuur 9. Interactie op wholesale en retailniveau

174. Tevens zijn er ook zogenaamde Mobile Virtual Network Enablers (MVNE). Dit zijn marktpartijen die op wholesaleniveau toegang inkopen bij een MNO en hun technische kennis aanwenden om een vrijwel kant en klaar product te verkopen aan SP’s, waardoor deze enkel nog marketing en verkoop voor hun rekening hoeven te nemen. De dienstverlening van MVNE’s wordt geïllustreerd aan de hand van Figuur 10,een overzicht van de diensten die Elephant Talk, als MVNE aanbiedt. Naast Elephant Talk (op het T-Mobile netwerk) kent Nederland nog de MVNE’s Aspider (op het KPN netwerk) en Teleena (op het Vodafone netwerk).

48

Figuur 10. Voorbeeld van de diensten van een MVNE86

175. In een situatie waarin mobiele telecommunicatiedienstverlening enkel wordt aangeboden door verticaal geïntegreerde MNO’s omvat deze wholesalemarkt uitsluitend de interne leveringen binnen deze verticaal geïntegreerde ondernemingen. In Nederland zijn echter ook partijen actief die niet de beschikking hebben over een eigen mobiel netwerk. Deze partijen, onafhankelijke SP’s en MVNO’s, zijn afhankelijk van de wholesalediensten van MNO’s. 176. In de randnummers 144 en 145 in paragraaf 4.2.4 heeft het college reeds vastgesteld dat toegang en gespreksopbouw op retailniveau gebundeld (als complementen) worden verhandeld en om die reden tot dezelfde relevante retailmarkt worden gerekend. Beide diensten worden ook op wholesaleniveau (uitsluitend) gebundeld verhandeld; er zijn geen indicaties dat dit op korte termijn zal veranderen. Het college stelt vast dat toegang en gespreksopbouw om die reden tot dezelfde wholesale productmarkt behoren. 177. Afnemers van toegang en gespreksopbouw beschikken niet over een alternatief voor het inkopen van toegang en gespreksopbouw voor mobiele diensten. Zonder deze wholesaledienst zouden zij immers geen diensten kunnen aanbieden op de retailmarkt. Deze wholesale-afhankelijkheid geldt voor alle diensten die op retailniveau aangeboden worden, te weten spraak en datadiensten, pre-pay en post-pay en zakelijk en particulier verkeer. Op basis hiervan concludeert het college dat er geen vraagsubstituten bestaan voor toegang en gespreksopbouw. 178. Nieuwe toetreding als aanbieder op wholesaleniveau is op korte termijn alleen mogelijk indien een toetreder beschikt over frequentieruimte. Een vergunning voor het gebruik van de

86

http://www.elephanttalk.com/arachna/english/7//products__services/mobile_solutions. 49

frequentieruimte is wettelijk verplicht. Vergunningen van frequentieruimte in de 900 MHz, 1800 MHz en 2100 MHz band zijn allen in het bezit van KPN, T-Mobile en Vodafone. In 2010 hebben bij de veiling van frequentieruimte in de 2600 MHz band, naast KPN, T-Mobile en Vodafone, ook Tele2 en Ziggo4 frequentieruimte bemachtigd.87 Het is echter nog niet bekend of Tele2 en Ziggo4 een landelijk dekkend netwerk uit zullen gaan rollen en in welke snelheid zij tot uitrol over zullen gaan. 179. Tele2 is de enige huidige MVNO die nu over frequentieruimte beschikt en daarmee potentieel kan toetreden op de wholesalemarkt voor toegang en gespreksopbouw. Tele2 zal hiervoor aanzienlijke investeringen moeten plegen en de uitrol van een netwerk kost bovendien tijd. Om te kunnen spreken van aanbodsubstitutie is het noodzakelijk dat een productlijn op zeer korte termijn omgeschakeld kan worden of dat de nieuwe dienst aangeboden kan worden zonder aanzienlijke extra investeringen. Van aanbodsubstitutie is er daarom volgens het college geen sprake. Omdat andere MVNO’s en SP’s niet over frequentieruimte beschikken is aanbodsubstitutie voor deze partij ook niet aan de orde. Tele2 en Ziggo4 kunnen door hun frequentiebezit wel worden beschouwd als potentiële toetreders op de wholesalemarkt voor toegang en gespreksopbouw. 180. Op basis van voorgaande analyse van vraagen aanbodsubstitutie komt het college tot de conclusie dat de markt voor toegang en gespreksopbouw de relevante wholesalemarkt is. Wholesale markt voor mobiele datadiensten 181. Zoals het college in paragraaf 4.2.2 heeft aangegeven is het de verwachting dat waar mobiele datadiensten nu nog in de kinderschoenen staan, het gebruik van dit type dienst een sterke groei zal vertonen (Figuur 4). Het college heeft daarop geconcludeerd dat er mogelijk een aparte markt voor mobiele breedbandinternettoegang bestaat. Wanneer er een dergelijke retailmarkt bestaat dan zou er volgens het college ook een aparte wholesalemarkt voor mobiele datadiensten kunnen bestaan of ontstaan. 182. Het college verwacht dat een dergelijke wholesalemarkt voor breedbandinternettoegang zich zal kenmerken door interne leveringen van MNO’s aan hun eigen retailbedrijven. Immers door de sterke toename in de vraag naar mobiele datadiensten zal er minder overtollige capaciteit beschikbaar zijn voor MNO’s die zij tegen betaling bereid zijn beschikbaar te stellen aan MVNO’s. Deze verwachting van het college wordt ondersteund door de cijfers. Daar waar MVNO’s wat betreft spraakdienstverlening 10 tot 20 procent van de volumes verzorgen, is dit voor datadienstverlening naar schatting slechts 0 tot 5 procent.88 183. Hoewel mogelijk sprake is van een retailmarkt van de bundel van mobiele telecommunicatiedienstverlening met daarnaast een aparte markt voor mobiele breedbandinternettoegang impliceert dit niet dat er op de wholesalemarkt een vergelijkbaar onderscheid kan worden gemaakt. Immers, beide typen diensten maken gebruik van hetzelfde type

87

UPC en Ziggo hebben samen een nieuwe vennootschap opgericht met de naam Ziggo4 die bestuurd wordt door twee

mensen van UPC en twee van Ziggo. Volgens het KvK-uitreksel is het doel van de vennootschap het exploiteren van vaste en mobiele infrastructuur en het aanbieden van diensten over deze infrastructuur (inclusief broadcast). Bron: Samenwerking Ziggo met UPC in Ziggo4 voedt speculaties, Telecompaper, 14 april 2010. 88

OPTA, Structurele Monitoring Markten, Q4 2009. Marktaandelen worden in dit document, in verband met

bedrijfsvertrouwelijkheid, binnen bandbreedtes weergegeven. 50

mobiele verbinding. Echter, doordat datadiensten een grotere capaciteit van het netwerk vergen is er een mogelijkheid dat MNO’s minder snel bereid zijn op wholesaleniveau mobiele datadiensten te leveren. Deze lagere bereidheid kan zich vertalen in andere marktomstandigheden op wholesale en retailmarkten voor mobiele breedbandinternettoegang. Deze andere marktomstandigheden zouden uiteindelijk tot de conclusie kunnen leiden dat er een aparte wholesalemarkt bestaat voor mobiele breedbandinternettoegang naast de wholesalemarkt voor toegang en gespreksopbouw. Conclusie 184. Op basis van de voorgaande analyse van vraagen aanbodsubstitutie komt het college tot de conclusie dat de markt voor toegang en gespreksopbouw de relevante wholesalemarkt is. Doordat datadiensten een grotere capaciteit van het netwerk vergen zijn MNO’s mogelijk minder snel bereid om op wholesaleniveau mobiele datadiensten te leveren. Deze marktomstandigheid zou er toe kunnen leiden dat er een aparte wholesalemarkt ontstaat voor mobiele breedbandinternettoegang naast de wholesalemarkt voor toegang en gespreksopbouw. De concurrentiesituatie in een dergelijk scenario wordt mede beschouwd in paragraaf 5.4.

4.3.2

Mobiele gespreksafgifte

185. De dienst gespreksafgifte is noodzakelijk indien een gebruiker (hierna: beller) op een netwerk A van aanbieder A een andere gebruiker op een ander netwerk, netwerk B van aanbieder B, wil bellen. Het gesprek kan dan niet door uitsluitend aanbieder A worden afgehandeld. Aanbieder A dient het gesprek te routeren naar een interconnectielocatie vanaf waar het gesprek verder wordt afgewikkeld door aanbieder B. Aanbieder B levert aanbieder A de afgiftedienst, die er uit bestaat dat aanbieder B het gesprek naar de bestemming brengt, zijnde een gebelde gebruiker (hierna: gebelde) of een bestemmingsnummer waarop een bepaalde dienst wordt geleverd. 186. De bij gespreksafgifte betrokken partijen zijn dus de beller en de gebelde en de originerende (A) en terminerende aanbieder (B). Dit creëert een in economische zin redelijk unieke situatie van gezamenlijke productie (aanbieder A en B) en gezamenlijke consumptie (beller en gebelde) van een telefoongesprek. Aanbieder A en B interconnecteren op één of meerdere locatie(s) (hierna: interconnectielocatie). In de praktijk maken aanbieder A en B soms ook gebruik van een tussenliggend (transit) netwerk dat gespreksdoorgifte tussen netwerken levert. Dit tussenliggende transitnetwerk heeft geen wezenlijke invloed op de analyse in dit onderdeel. Gespreksafgifte is het afwikkelen van het gesprek vanaf de interconnectielocatie naar de gebelde. Aanbieder B levert de gespreksafgifte aan aanbieder A. 187. Wanneer de beller in bovengenoemd voorbeeld contact wil leggen met de gebelde dan kan de beller dit slechts doen via het netwerk van aanbieder B. Wanneer aanbieder B zijn tarieven verhoogd dan neemt voor de beller de prikkel om contact op te nemen met de gebelde slechts af indien deze tariefverhoging wordt doorgegeven in de mobiele retailtarieven. Voor zover bij het college bekend zijn dergelijke verhogingen niet doorgegeven in mobiele retailtarieven voor afzonderlijke bestemmingen. Hierdoor is er geen enkel volume-effect van de tariefverhoging waarneembaar. Er vindt dus geen substitutie plaats tussen gespreksafgifte op een afzonderlijk netwerk en gespreksafgifte op andere netwerken. Ook is vastgesteld dat er onvoldoende substitutie is tussen gespreksafgifte op een afzonderlijk netwerk en andere diensten. Het college heeft om deze reden de markt gedefinieerd als 51

de markt voor gespreksafgifte op afzonderlijke mobiele netwerken of kortweg mobiele gespreksafgifte. Deze marktdefinitie is in overeenstemming met de relevante markt die de Commissie heeft gedefinieerd in de aanbeveling relevante markten. 188. De markt voor mobiele gespreksafgifte is door het college nader onderzocht in het marktanalysebesluit vaste en mobiele gespreksafgifte, dat het college op 7 juli 2010 heeft gepubliceerd.89 De markt voor mobiele gespreksafgifte wordt door het college om die reden in deze analyse niet nader onderzocht.

4.3.3

International roaming

189. International roaming is een dienst die het eindgebruikers mogelijk maakt om hun mobiele telefoon en SIM-kaart ook in het buitenland te gebruiken. Om deze dienstverlening mogelijk te maken dienen mobiele netwerkaanbieders op wholesaleniveau overeenkomsten af te sluiten met buitenlandse mobiele netwerkaanbieders. Deze zorgen ervoor dat eindgebruikers toegang kunnen krijgen tot buitenlandse netwerken en dat er tevens ook voldoende capaciteit beschikbaar is voor het verkeer van deze eindgebruikers. 190. De vraag naar de wholesaledienst voor international roaming is afkomstig van aanbieders die hun klanten de mogelijkheid willen bieden om ook in het buitenland te kunnen bellen. Deze vraag is een afgeleide van de vraag van eindgebruikers naar het gebruik van hun bestaande mobiele telefonie dienstverlening in het buitenland. Dat wil zeggen dat wholesale roaming in Nederland wordt aangeboden door de Nederlandse MNO’s en wordt afgenomen door buitenlandse MNO’s die hun eigen klanten in Nederland diensten willen aanbieden. 191. Oorspronkelijk waren MNO’s niet in staat het uitgaande verkeer van hun eindgebruikers in het buitenland te sturen via het buitenlandse netwerk van hun keuze. Het verkeer werd afgehandeld door een willekeurig netwerk dat beschikbaar was op de eindgebruikerslocatie. Op basis hiervan kwam de Europese Commissie tot de conclusie dat elk netwerk een eigen markt vormde voor wholesale international roaming.90 Tegenwoordig is het voor de thuisaanbieders wel mogelijk om het verkeer voor een groot deel te sturen over het buitenlandse netwerk van hun keuze. Dit kan doordat moderne SIM-kaarten beschikken over een lijst met voorkeursnetwerken. Deze lijst kunnen MNO’s op afstand aanpassen door het versturen van een bericht naar de SIM-kaart. 192. Daarnaast is het zo dat eindgebruikers tegenwoordig in het buitenland elk gewenst netwerk kunnen kiezen. Voorheen had een mobiele aanbieder per land één of meer overeenkomsten met lokale aanbieders om er zodoende voor te zorgen dat er per land voldoende dekking was. Voor MNO’s bestaat echter ook de mogelijkheid om met buitenlandse aanbieders specifieke afspraken te maken en op die manier een voorkeursnetwerk te maken. Hierdoor ontstaan allianties, zoals de Vodafone Paspoort netwerken. Hiermee bestaat de markt niet langer uit individuele netwerken, die

89

Besluit betreffende het opleggen van verplichtingen voor ondernemingen die beschikken over een aanmerkelijke marktmacht

als bedoeld in hoofdstuk 6A van de Telecommunicatiewet, kenmerk: OPTA/AM/2010/20195, 7 juli 2010. 90

Zie IP/05/161, Commission challenges international roaming rates for mobile phones in Germany, februari 2005 en IP/04/994,

Commission challenges UK international roaming rates, juli 2004. 52

ieder afzonderlijk een eigen markt vormen, maar ontstaat er een nationale markt waarop concurrentie plaatsvindt om de verkeersvolumes van buitenlandse bellers. 193. Een buitenlandse beller die met zijn mobiele telefoon met buitenlands abonnement in Nederland wil bellen heeft geen andere keuze dan om te bellen via één van de mobiele netwerken van één van de Nederlandse MNO’s. De buitenlandse MNO die de buitenlandse beller diensten verleent heeft daarmee ook geen andere keuze om wholesale international roaming af te nemen bij de Nederlandse MNO’s. De NMa heeft in de zaak KPN-Telfort in het midden gelaten of er sprake is van afzonderlijke markten voor internationale roaming, omdat dit de uiteindelijk beoordeling van de zaak niet beïnvloedde.91 Op basis van het voorgaande komt het college tot de conclusie dat er een afzonderlijke wholesalemarkt bestaat voor international roaming op Nederlandse mobiele netwerken. 194. Nationale toezichthouders reguleren de nationale markten voor international roaming niet elk afzonderlijk. In plaats daarvan is er op de wholesalemarkt voor international roaming een Europese Verordening van toepassing. Deze Europese Verordening maakt het voor spelers die actief zijn op de wholesalemarkt voor international roaming onmogelijk om eventuele machtposities op deze markt te misbruiken door buitensporig hoge tarieven te hanteren. Om deze reden acht het college het niet relevant om de concurrentiesituatie op deze wholesalemarkt nader te onderzoeken.

4.3.4

Conclusie ten aanzien van de relevante wholesale productmarkten

195. In deze paragraaf heeft het college achtereenvolgens de wholesalemarkt voor toegang en gespreksopbouw, de wholesalemarkt voor mobiele gespreksafgifte en de wholesalemarkt voor international roaming afgebakend. De markt voor mobiele gespreksafgifte is door het college al nader onderzocht in het marktanalysebesluit vaste en mobiele gespreksafgifte van 2010. De markt voor mobiele gespreksafgifte wordt door het college om die reden in deze analyse niet nader onderzocht. De markt voor international roaming wordt door het college niet nader onderzocht omdat op deze markt een Europese verordening potentiële mededingingsproblemen wegneemt. In hoofdstuk 5 zal het college daarom in het bijzonder de concurrentiesituatie op de wholesalemarkt voor toegang en gespreksopbouw uitvoerig analyseren. Omdat het college niet uitsluit dat er een aparte wholesalemarkt voor mobiele breedbandinternettoegang kan ontstaan zal het college ook dit scenario in zijn analyse betrekken. 196. Zoals het college eerder heeft beschreven in randnummer 169 worden op deze wholesalemarkten de bouwstenen verhandeld die noodzakelijk zijn om als aanbieder actief te zijn op de retailmarkten voor mobiele telecommunicatiedienstverlening. De wholesaleen retailmarkten zijn daarmee nauw aan elkaar gerelateerd. In de analyse in hoofdstuk 5 analyseert het college de wholesaleen retailmarkten niet geheel afzonderlijk. In de paragrafen waarin het college de retailmarkt voor de bundel van mobiele telecommunicatiedienstverlening analyseert, analyseert hij tevens de situatie op de bovenliggende wholesalemarkt voor toegang en gespreksopbouw. In de paragrafen waarin het college daarna de retailmarkt voor de mobiele breedbandinternettoegang analyseert, analyseert hij tevens de situatie op de bovenliggende wholesalemarkt voor wholesale mobiele breedbandinternettoegang.

91

Besluit in de zaak 5104/ KPN-Telfort, randnummer 31, 30 augustus 2005. 53

4.4

De relevante geografische markten

197. Per afgebakende relevante productmarkt dient het college tevens de relevante geografische markt vast te stellen. Het college heeft geconcludeerd dat naast de markt voor (de bundel van) mobiele telecommunicatiedienstverlening mogelijk in de toekomst potentieel productmarkten zijn af te bakenen voor mobiele breedbandinternettoegang en markten voor bundels van mobiele en vaste spraaken breedbandinternettoegangsdienstverlening. Daarnaast heeft het college de wholesalemarkt voor toegang en gespreksopbouw, de wholesalemarkt voor mobiele gespreksafgifte en de wholesalemarkt voor international roaming afgebakend. 198. Het college is van oordeel dat de argumenten, op basis waarvan het college de geografische marktafbakening onderbouwt, niet alleen van toepassing zijn op de productmarkt voor mobiele telecommunicatiediensten maar ook op de andere productmarkten die potentieel afgebakend worden. Om deze reden voert het college slechts één geografische marktafbakening uit. Wel zal het college bij enkele argumenten aangeven waarom dit argument bij verschillende productmarkt afbakeningen leidt tot dezelfde conclusies ten aanzien van de geografische marktafbakening. 199. Het college heeft in het marktbesluit van november 2005 vastgesteld dat er sprake is van een nationale wholesalemarkt voor toegang en gespreksopbouw op mobiele telefoonnetwerken. Het college is tot deze conclusie gekomen op basis van het feit dat: 1) vergunningen op landelijke basis worden uitgegeven; 2) aanbieders hun diensten landelijk aanbieden en daarbij niet differentiëren naar locale of regionale omstandigheden; 3) het gebruik van aanbieders buiten Nederland om diensten in Nederlands aan te bieden inefficiënt is; en 4) toetreding vanuit het buitenland alleen mogelijk is als MVNO of SP.92 200. Hierna zal het college de geografische dimensie van de in paragraaf 4.2 afgebakende retailmarkten en de in paragraaf 4.3 afgebakende wholesalemarkten onderzoeken.

4.4.1

Een nationale markt

201. Het college heeft geen redenen om zijn conclusies uit 2005 ten aanzien van de geografische marktafbakening bij te stellen. De vergunningen voor mobiele communicatie voor 2G en 3G mobiele communicatie zijn uitgegeven op landelijke basis.93 De partijen die over deze vergunningen beschikken, KPN, T-Mobile en Vodafone, hebben hun 2G en 3G netwerken elk nagenoeg landelijk uitgerold. Op basis van deze netwerken bieden zij diensten aan op nationale schaal zonder lokale of geografische differentiatie. Hoewel er op de markt een groot aantal MVNO’s en SP’s actief is bieden al deze partijen hun diensten aan via de netwerken van de Nederlandse MNO’s. Dit zijn allemaal aanwijzingen voor een nationale markt.

92


OPTA/TN/2005/203186, 14 november 2005. 93

Voor mobiele satelliet diensten (mobile satellite services, MSS) zijn recent door het Europees Parlement en de Raad twee

licenties pan-Europees uitgegeven. Omdat deze licenties pan-Europees zijn uitgegeven zou hier om die reden wel een supranationale markt kunnen ontstaan. 54

202. Ook in de interviews die het college met marktpartijen heeft gehouden is door het merendeel van de partijen aangegeven dat zij van oordeel zijn dat er sprake is van een nationale markt. Als voorbeeld is door een partij aangehaald dat waar voor een aanbieder van diensten op een vaste locatie geldt dat deze zijn netwerk lokaal kan uitrollen, dit voor mobiele markten niet opgaat. Om aan de eisen van eindgebruikers te voldoen zal dienstverlening landelijk aangeboden moeten worden, wat tot gevolg heeft dat een nationale markt ontstaat. 203. Het is niet gezegd dat elke MNO in de toekomst netwerken nationaal zal uitrollen. Het college verwacht in dat geval echter wel dat de dienstverlening nationaal wordt aangeboden. Dit betekent dat MNO’s in regio’s op basis van een eigen netwerk dienstverlening zullen verzorgen en in andere regio’s op basis van het netwerk van een andere MNO. Ondanks dat netwerken dan niet per definitie nationaal worden uitgerold ontstaat op dat moment wel dienstverlening op nationale schaal. De eindgebruiker heeft bovendien niet (of nauwelijks) in de gaten dat dienstverlening in enkele regio’s op basis van een eigen netwerk wordt verzorgd en in andere regio’s op basis van wholesale inkoop. Het college verwacht daarom niet dat eventuele lokale uitrol ook zal leiden tot een lokaal aanbod en subnationale markten. De kernwaarde van een mobiele dienst is de mobiliteit die geboden wordt. Als dienstverlening slechts in een regio wordt aangeboden dan tast dit de kernwaarde van de dienst naar het oordeel van het college te sterk aan. 204. Op basis van het voorgaande concludeert het college dat er sterke aanwijzingen zijn voor het bestaan van een nationale markt. Uit het onderzoek van het college is echter ook gebleken dat er enige aanwijzingen zijn voor het mogelijkerwijs bestaan van internationale dan wel regionale markten. Het college zal om die reden deze alternatieve wijzen van geografische marktafbakening hierna nader beschouwen. Daarbij zal het college de argumenten bespreken die er kunnen zijn om (in de toekomst) een dergelijke geografische markt af te bakenen.

4.4.2

Een internationale markt

205. Door enkele marktpartijen is aangegeven dat zij van mening zijn dat er een internationale dimensie zit aan de markten voor mobiele telecommunicatiediensten. In de eerste plaats bestaat er, dankzij het feit dat GSM, UMTS en LTE wereldstandaarden zijn, een sterk concurrerende wereldmarkt voor handsets. Ook markten voor netwerkapparatuur zijn wereldwijde markten. Niet alleen het aanbod van toestellen, maar ook de ontwikkeling van de bijbehorende standaards wordt gedomineerd door grote wereldwijd opererende spelers. Op deze wereldwijde markt noemen enkele marktpartijen zichzelf kleine spelers. 206. Ook in enkele concentratiezaken is de internationale dimensie van mobiele telecommunicatiezaken belicht. Door betrokken partijen is in die gevallen aangevoerd dat er sprake is van een opkomende markt voor pan-Europese mobiele telecommunicatiediensten voor internationale klanten en zakelijke klanten met vestigingen in meerdere landen.94 De Europese Commissie concludeert in de zaak Vodafone / Oskar Mobile (Case No COMP/M.3776) dat deze markt slechts in opkomst is en dat aanbieders niet werkelijk in staat zijn om via een eigen netwerk pan-Europees diensten aan te bieden. Vanuit de vraagzijde beschouwd mag er dan wel sprake zijn van een vraag

94

Zie bijvoorbeeld Case No COMP/M.1795 Vodafone Airtouch / Mannesmann en Case No COMP/M.2469 Vodafone / Airtel. 55

naar wereldwijde dienstverlening, maar deze diensten worden op nationaal niveau aangeboden. Diensten worden dan aangeboden aan nationale klanten tegen voorwaarden die dan internationaal of bijvoorbeeld in heel Europa van toepassing zijn. Deze internationale dimensie aan de dienstverlening maakt nog niet dat de geografische markt ook groter is dan nationaal. Diensten blijven namelijk landspecifiek in termen van prijs en contractuele voorwaarden. 207. Ook de Europese Commissie concludeerde recent op basis van de verschillen tussen mobiele tarieven in de verschillende lidstaten, die volgens de Commissie niet slechts verklaard kunnen worden door marktkarakteristieken, dat er nog geen sprake is van een Europese interne markt voor mobiele communicatie, maar nog steeds van aparte nationale markten.95 Ook de internationale groep van telecommunicatiegebruikers (verzameld in INTUG) geeft aan dat markten volgens hen nog onvoldoende een internationale scope hebben. Sommige aanbieders kunnen weliswaar een internationaal contract aanbieden, maar dit contract is vaak slechts een bundel van lokale aanbiedingen.96 208. Het college onderkent dat er een internationale dimensie bestaat bij de markten voor mobiele communicatiediensten. Marktpartijen die internationaal actief zijn hebben bepaalde schaalvoordelen wanneer zij nieuwe diensten ontwikkelen of producten in moeten kopen op markten voor netwerkapparatuur of markten voor mobiele toestellen. Dit brengt het college echter niet tot de conclusie dat de markt voor mobiele telecommunicatiedienstverlening zelf een internationale geografische markt is. In de concurrentieanalyse in hoofdstuk 5 zal het college wel de voordelen van operators die op aanpalende internationale markten schaalvoordelen hebben meewegen.

4.4.3

Een regionale markt

209. Zoals gezegd hebben KPN, T-Mobile en Vodafone hun 2G en 3G netwerken elk nagenoeg landelijk uitgerold. Het is echter niet geheel zeker dat nieuwe generatie netwerken (op basis van LTE) ook allen volledig landelijk uitgerold zullen worden. Uit het onderzoek van het college komt enerzijds naar voren dat ook voor diensten die worden aangeboden over deze netwerken landelijke dekking belangrijk wordt gevonden door huidige en potentiële aanbieders maar anderzijds blijkt ook dat de uitrol van een landelijk dekkend netwerk op basis van de nieuw uitgegeven vergunningen in de 2600 MHz band niet in geheel Nederland rendabel zou kunnen zijn. 210. Ondervraagde partijen merken daarnaast ook op dat netwerken op basis van LTE in de toekomst wellicht kunnen voorzien in de behoefte naar een snelle breedband aansluiting voor die consumenten die geen verglaasde aansluiting hebben. Dat zou betekenen dat netwerken op basis van LTE ook in rurale gebieden uitgerold zullen worden. Waar mobiele breedbandinternettoegang in dichtbevolkte gebieden vooral nog complementair aan vaste breedbandinternettoegang wordt afgenomen, zou mobiele datadienstverlening in rurale gebieden een substituut van vaste breedbandinternettoegang kunnen worden.

95


p. 10. 96

International Telecommunications Users Group (INTUG), Position paper, International Mobile Services and the Multinational

Customer: A Dysfunctional Market, januari 2010. 56

211. Indien aldus sprake zou zijn van uitrol van de nieuwe generatie netwerken op kleiner dan nationale schaal en wanneer er op basis van nieuwe generatie netwerken diensten geleverd kunnen worden die er op basis van de huidige technologieën niet geleverd kunnen worden dan zouden er regionale verschillen kunnen ontstaan in het dienstenaanbod en uiteindelijk ook in de concurrentiesituatie. Dergelijke verschillen zouden dan vooral zichtbaar worden op de marktsegmenten voor datadiensten. Gelet op het feit dat de frequentievergunningen voor LTE eerst in het tweede kwartaal van 2010 zijn uitgegeven is het op dit moment nog te vroeg om vast te kunnen stellen of sprake is van uitrol van netwerken op kleiner dan nationale schaal. Of en hoe de Tele2 en Ziggo4 gebruik zullen gaan maken van de nieuw verworven frequenties kan pas over een paar jaar worden vastgesteld.97 212. Op dit moment is alleen van lokaal aanbod sprake in de regio Amsterdam waar Worldmax datadiensten aanbiedt via Wimax technologie. In de afbakening van de productmarkt is reeds aangeven dat de daadwerkelijke mobiliteit van datadienstverlening via WLL en WiFi netwerken mogelijk te beperkt is om zich als volwaardig substituut te ontwikkelen van mobiele datadiensten. Om die reden zullen de concurrentieomstandigheden op de markten voor mobiele communicatie in het gebied waar Worldmax diensten aanbiedt niet significant verschillen van de rest van Nederland. Bovendien verdwijnt het aanbod van Worldmax per 1 augustus 2010 van de markt (zie ook randnummer 129). 213. Zoals het college reeds heeft aangegeven in randnummer 203 leidt lokale uitrol van netwerken ook niet per definitie tot een lokaal aanbod. De kernwaarde van een mobiele dienst is de mobiliteit die geboden wordt. Als dienstverlening slechts in een regio wordt aangeboden dan tast dit de kernwaarde van de dienst sterk aan. Met behulp van wholesale inkoop zal dienstverlening daarom volgens het college vaak toch nationaal worden aangeboden. Mocht dienstverlening door een enkele aanbieder toch lokaal worden aangeboden dan zullen er daarnaast naar verwachting van het college altijd dienstverleners zijn die wel een nationaal aanbod hebben. Het nationale aanbod geldt dan als een gemeenschappelijke prijsbeperking, waardoor er zelfs bij een lokaal afwijkend aanbod sprake kan zijn van nationale markten. 214. Met name het feit dat een regionaal aanbod de mobiliteit van dienstverlening beperkt, maakt dat het college niet snel verwacht dat er een regionaal aanbod en eventueel ook regionale markten zullen ontstaan. Het college onderkent echter dat er verschillende ontwikkelingen zijn, zoals met name de uitrol van LTE-netwerken, die er toe bij kunnen dragen dat er in de toekomst regionale concurrentieverschillen en dus mogelijk ook regionale markten ontstaan. Op dit moment zijn er echter onvoldoende concrete aanwijzingen dat de markt voor mobiele telecommunicatiedienstverlening in de toekomst zal bestaan uit afzonderlijk te onderscheiden regionale geografische markten.

4.4.4

Conclusie relevante geografische markt

215. Op basis van het voorgaande concludeert het college dat de relevante geografische markt voor mobiele telecommunicatiediensten geheel Nederland omvat. Uit de antwoorden op de vragen van het

97

In gesprekken met marktpartijen is aangeven dat landelijke uitrol van een mobiel communicatienetwerk minimaal tussen de

één en twee jaar tijd kost. 57

college blijkt dat marktpartijen deze conclusie delen. Het college ziet op dit moment geen aanleiding om de markt nauwer (lokaal, regionaal) dan wel wijder (internationaal) af te bakenen.

4.5

Conclusie

216. Op grond van de in dit hoofdstuk uitgevoerde analyse bakent het college primair de volgende relevante productmarkt op retailniveau af: •

De nationale markt voor (de bundel van) mobiele telecommunicatiedienstverlening. Deze markt omvat spraaken datadienstverlening, toegang tot een net en het opbouwen van een gesprek, post-pay diensten en pre-pay diensten en diensten voor zakelijke en particuliere eindgebruikers.

217. Daarnaast zou de nationale markt voor mobiele breedbandinternettoegang kunnen bestaan. Markten die mogelijk in de toekomst zouden kunnen ontstaan zijn de nationale markt voor (de bundels van) vaste en mobiele telecommunicatiedienstverlening. 218. Op grond van de in dit hoofdstuk uitgevoerde analyse bakent het college primair de volgende relevante productmarkten op wholesaleniveau af: • • •

de nationale markt voor toegang en gespreksopbouw; de nationale markt voor mobiele gespreksafgifte; en de nationale markt voor international roaming.

219. In hoofdstuk 5 zal het college de concurrentiesituatie op de retailmarkt voor (de bundel van) mobiele telecommunicatiedienstverlening en de wholesalemarkt voor toegang en gespreksopbouw uitvoerig analyseren. De concurrentiesituatie op de markten voor mobiele breedbandinternettoegang en de markt voor (de bundels van) vaste en mobiele telecommunicatiedienstverlening komt tevens aan de orde. Er zal in het bijzonder worden toegelicht op welke punten de concurrentiesituatie op deze markten afwijkt van de concurrentiesituatie op de retailmarkt voor (de bundel van) mobiele telecommunicatiedienstverlening.

58

5

Concurrentie analyse mobiele communicatiemarkten

5.1

Inleiding

220. Ten aanzien van de concurrentiesituatie concludeerde het college in de randnummers 219 en 220 van het marktbesluit van november 2005, dat er geen sprake is van de aanwezigheid van een partij met een economische kracht (AMM) die haar in staat stelt zich, alleen of gezamenlijk met anderen, in belangrijke mate onafhankelijk te gedragen van concurrenten, klanten en uiteindelijk consumenten. Het college concludeerde daarom dat er op de wholesalemarkt voor toegang ten behoeve van spraak en dataverkeer op mobiele openbare telefoonnetwerken in Nederland sprake is van daadwerkelijke concurrentie. Het college concludeerde derhalve dat deze markt niet in aanmerking komt voor ex ante regulering. 221. In tegenstelling tot de analyse die het college heeft uitgevoerd in het marktbesluit van november 2005 zal het college dit maal niet (digitaal) onderzoeken of er sprake is van aanmerkelijke marktmacht dan wel van daadwerkelijke concurrentie. Door het prospectieve karakter van de analyse zijn bij dit onderzoek meerdere uitkomsten mogelijk. Zoals reeds aangehaald in randnummer 65 kan de concurrentieanalyse van het college tot de volgende uitkomsten leiden: • • •

Op de markt is er geen sprake van daadwerkelijke concurrentie (er is sprake van een enkelvoudige machtspositie of een collectieve machtpositie); Op de markt is sprake van daadwerkelijke concurrentie maar er kan in de relevante periode na een radiospectrumuitgifte aanmerkelijke marktmacht ontstaan; Op de markt is sprake van daadwerkelijke concurrentie en er kan uitgesloten worden dat in de relevante periode na een radiospectrumuitgifte aanmerkelijke marktmacht ontstaat.

222. In randnummer 68 in paragraaf 3.3 heeft het college de criteria opgesomd op basis waarvan AMM kan worden aangetoond. Aan de hand van deze zelfde criteria zal het college een beeld schetsen van de concurrentiesituatie op de markten voor mobiele telecommunicatiediensten. De criteria kunnen er op wijzen dat er sprake is van daadwerkelijke concurrentie of dat de concurrentiedruk op enige wijze beperkt is. In dat geval kan er een prijsniveau ontstaan dat hoger is dan het prijsniveau in een situatie van daadwerkelijke mededinging. Hieruit volgt in deze analyse niet direct de conclusie dat er sprake is van aanmerkelijke marktmacht. De beperkte concurrentiedruk hoeft er immers niet per definitie toe te leiden dat ondernemingen over een economische kracht beschikken die hen in staat stelt om zich in belangrijke mate onafhankelijk van concurrenten, klanten en uiteindelijk consumenten te gedragen. 223. Een beperkte mate van concurrentie kan op drie wijzen ontstaan. Er kan sprake zijn van één onderneming met aanmerkelijke marktmacht die alleen in staat is om zich in belangrijke mate onafhankelijk van concurrenten, afnemers en uiteindelijk consumenten te gedragen. Daarnaast kan er collectieve dominantie ontstaan wanneer ondernemingen het mogelijk, economisch rationeel en dus verkieslijk vinden om duurzaam één front te vormen op de markt met het doel om tegen hogere prijzen te verkopen. Er is dan sprake van aanmerkelijke marktmacht van meerdere ondernemingen gezamenlijk. Tot slot is er de situatie waarin ondernemingen geen gezamenlijk front vormen en hun gedrag niet coördineren, maar wegens de beperkte concurrentiedruk op de markt elk van die 59

ondernemingen in staat is en een prikkel heeft om zijn prijzen te verhogen boven het niveau van een concurrerende markt. Er is dan in tegenstelling tot de andere twee situaties geen sprake van aanmerkelijke marktmacht in de zin van de Telecommunicatiewet, maar wel van een verminderd niveau van concurrentie. Ondanks dat er in een dergelijke situatie niet gesproken kan worden van aanmerkelijke marktmacht kan er in dat geval naar het oordeel van het college wel een risico bestaan op het ontstaan van enkelvoudige of meervoudige aanmerkelijke marktmacht in de relevante periode na een radiospectrumuitgifte. 224. In zijn analyse zal het college eerst aan de hand van de criteria en van waarnemingen vaststellen in welke mate er op de markt concurrentie plaatsvindt. Aan de hand van deze analyse zal het college vaststellen of er sprake is van daadwerkelijke mededinging, van dominantie of van een situatie waarin een beperkt aantal ondernemingen in mindere mate met elkaar concurreren. Het college komt op basis van deze analyse tot de conclusie dat er mogelijk sprake is van een beperkte mate van concurrentie. Om deze reden is het voor het college relevant om afzonderlijk te onderzoeken of ondernemingen hun gedrag wel of niet coördineren of dat het risico op coördinatie aanwezig is. 225. Zoals aangegeven in de conclusie van hoofdstuk 4 zal het college in dit hoofdstuk de concurrentiesituatie op de retailmarkt voor (de bundel van) mobiele telecommunicatiedienstverlening en de wholesalemarkt voor toegang uitvoerig analyseren. Dit zijn naar het oordeel van het college de grootste en meest relevante retailmarkt en wholesalemarkt voor mobiele communicatiediensten. Bovendien zijn dit de markten die het college op dit moment afbakent en waarvan om voornoemde redenen de meeste informatie beschikbaar is. Het college beschouwt deze markten als de markten die bestaan in het ‘basisscenario’. De concurrentiesituatie in dit basisscenario wordt besproken in paragraaf 5.2. Vervolgens zal het college in paragraaf 1.3 beoordelen of er in het basisscenario risico op gecoördineerd gedrag bestaat. 226. De concurrentiesituatie op de markten voor mobiele breedbandinternettoegang en de markt voor (de bundels van) vaste en mobiele telecommunicatiedienstverlening zal het college tevens aan de orde stellen. Deze analyse noemt het college de beoordeling van alternatieve scenario’s. Het college zal in deze analyse in het bijzonder ingaan op de punten waarop de concurrentiesituatie op deze markten afwijkt van de concurrentiesituatie op de retailmarkt voor (de bundel van) mobiele telecommunicatiedienstverlening en de wholesalemarkt voor toegang. De concurrentiesituatie in de alternatieve scenario’s wordt besproken in paragraaf 5.4 en 5.5. In paragraaf 5.6 trekt het college ten slotte een conclusie ten aanzien van de concurrentiesituatie op de relevante markten voor mobiele telecommunicatiediensten.

5.2

Beoordeling van de concurrentiesituatie in het basisscenario

227. Zoals aangegeven in randnummer 224 wordt in deze paragraaf aan de hand van een aantal criteria en waarnemingen vastgesteld in welke mate er op de retailmarkt voor (de bundel van) mobiele telecommunicatiedienstverlening en de wholesalemarkt voor toegang concurrentie plaatsvindt.

60

5.2.1

Marktstructuur

228. De marktstructuur kan belangrijke informatie geven over de mate waarin er op een markt geconcurreerd wordt. Het is waarschijnlijker dat er minder hard geconcurreerd wordt in situaties waarin één of meerdere ondernemingen een groot marktaandeel hebben en de marktconcentratie hoog is. Op wholesale-niveau wordt op commerciële basis toegang aangeboden door MNO’s. In onderstaande tabel zijn de MNO’s weergegeven die thans actief zijn als aanbieder van toegang in Nederland. Op retail-niveau worden (bundels van) mobiele telecommunicatiediensten aangeboden door ‘eigen’ SP’s van MNO’s, door onafhankelijke SP’s en door een MVNO. Er zijn momenteel ruim vijftig partijen in Nederland actief als MVNO of als SP. Tabel 1. Onafhankelijke aanbieders van wholesale toegang in Nederland

MNO’s Koninklijke KPN N.V. (hierna: KPN) T-Mobile Netherlands B.V. (hierna: T-Mobile) Vodafone Libertel N.V. (hierna: Vodafone)

Marktaandelen 229. Marktaandelen op zowel de wholesalemarkt als op de retailmarkt kunnen op verschillende manieren worden gemeten. Het marktaandeel van de grootste onderneming op de retailmarkt voor mobiele telecommunicatiedienstverlening, KPN, bedraagt 30 tot 40 procent op basis van het belvolume en 40 tot 50 procent op basis van het aantal aansluitingen.98 De Europese Commissie stelt dat het marktaandeel van de grootste operator in Europa zich meestal onder de 40 procent bevindt en dat het marktaandeel van de grootste concurrent meestal ongeveer 30 procent bedraagt. De verdeling van marktaandelen in Nederland wijkt hier niet sterk van af. De marktaandelen op retailniveau zijn sterk vergelijkbaar met de marktaandelen zoals beschouwd in het marktbesluit van 2005. Toen stelde het college vast dat deze marktaandelen op zichzelf niet duiden op aanwezigheid van (individuele) aanmerkelijke marktmacht. 230. Naast KPN heeft T-Mobile een marktaandeel van 20 tot 30 procent en Vodafone een marktaandeel van 20 tot 30 procent.99 De SP’s en MVNO’s hebben gezamenlijk een marktaandeel van 10 tot 20 procent. De dynamiek in de marktaandelen op basis van het aantal retailaansluitingen is beperkt. De marktaandelen veranderen weliswaar licht, maar grote verschuivingen in marktaandelen worden slechts veroorzaakt door overnames. Het marktaandeel van T-Mobile is op die manier na de overname van Orange in het eerste kwartaal van 2008 verschoven van 10 tot 20 naar 20 tot 30 procent. 231. De marktaandelen op wholesaleniveau worden bepaald door zowel interne leveringen van de MNO’s als externe leveringen van netwerktoegang in het marktaandeel te betrekken. Op deze wijze wordt het volledige retailmarktaanbod gedekt door het wholesale aanbod en niet uitsluitend het 98

OPTA, Structurele Monitoring Markten, Q4 2009. Marktaandelen worden in dit document, in verband met

bedrijfsvertrouwelijkheid, binnen bandbreedtes weergegeven. 99

Marktaandelen in dit randnummer zijn berekend op basis van het aantal aansluitingen. 61

gedeelte dat door onafhankelijke wholesale afnemers wordt afgezet op retailniveau. Een benadering waarbij wel externe, maar geen interne leveringen meegenomen worden, zou volgens het college een vertekend beeld kunnen geven van de markt, aangezien het gelijkwaardige diensten betreft die op retailniveau direct met elkaar concurreren. Het marktaandeel van de grootste onderneming op de wholesalemarkt, KPN, bedraagt 40 tot 50 procent op basis van het aantal aansluitingen, 40 to 50 procent op basis van de hoeveelheid omzet100 en 30 tot 40 procent op basis van het belvolume. De marktaandelen op wholesaleniveau zijn daarmee sterk vergelijkbaar met de marktaandelen zoals beschouwd in het marktbesluit van 2005. Toen stelde het college vast dat deze marktaandelen op zichzelf niet duiden op aanwezigheid van (individuele) aanmerkelijke marktmacht. 232. Naast KPN heeft T-Mobile op de wholesalemarkt een marktaandeel van 20 tot 30 procent en Vodafone een marktaandeel van 20 tot 30 procent.101 Ook op de wholesalemarkt is de dynamiek in de marktaandelen op basis van het aantal wholesaleaansluitingen beperkt. Ook hier worden grotere verschuivingen in marktaandelen vooral veroorzaakt door overnames. Het marktaandeel van T-Mobile is op die manier na de overname van Orange in het eerste kwartaal van 2008 verschoven van 10 tot 20 naar 20 tot 30 procent. Een overzicht van alle marktaandelen op basis van het aantal wholesaleen retailaansluitingen is weergegeven in Figuur 11. Figuur 11. Marktaandelen wholesale en retail op basis van aantal aansluitingen (Q4 2009)102

100

In de omzetcijfers zijn betrokken de omzet van afgifte van spraakdiensten nationaal, de omzet van afgifte van niet-

spraakdiensten nationaal, de omzet van afgifte vanuit het buitenland en de omzet van diensten geleverd aan SP’s en MVNO’s. 101

Marktaandelen in dit randnummer zijn berekend op basis van het aantal aansluitingen. Marktaandelen worden in dit

document, in verband met bedrijfsvertrouwelijkheid, binnen bandbreedtes weergegeven. 102

OPTA, Structurele Monitoring Markten, Q4 2009. 62

Herfindahl-Hirschman Index 233. Niet alleen marktaandelen maar ook de graad van concentratie op een markt geeft informatie over de concurrentiesituatie op de markt. Om de marktconcentratie te meten wordt vaak de Herfindahl-Hirschman Index (hierna: HHI) toegepast. De HHI wordt berekend door de som te maken van de gekwadrateerde individuele marktaandelen van alle ondernemingen op de markt. Het absolute niveau van de HHI geeft informatie over de concurrentiedruk op de markt en de ontwikkeling van de HHI over de tijd geeft informatie over de ontwikkeling van de concurrentiedruk. In de richtsnoeren voor de beoordeling van horizontale fusies stelt de Europese Commissie dat het onwaarschijnlijk is dat de Commissie horizontale mededingingsbezwaren ziet op een markt waar de HHI (na de fusie) minder dan 1.000 bedraagt. Ook is het onwaarschijnlijk dat de Commissie bezwaren ziet in geval de HHI na de fusie tussen de 1.000 en 2.000 bedraagt.103 234. De HHI kan, net als marktaandelen, op verschillende wijzen berekend worden. In Figuur 12 zijn verschillende HHI’s weergegeven. Dit betreft HHI’s op basis van omzet, aansluitingen en belvolume op de wholesaleen retailmarkt. De HHI’s op de wholesalemarkt zijn vanzelfsprekend hoger dan de HHI’s op de retailmarkt, omdat de marktaandelen van de MVNO’s daar bij de marktaandelen van MNO’s worden opgeteld. De HHI’s op de retailmarkt overschrijden de door de Commissie genoemde grenswaarde van 2.000 ruim. Op de wholesalemarkten overschrijden de HHI’s zelfs ruim de waarde van 3.000. Bovendien valt het op dat de HHI’s over de tijd toenemen. De overname van Orange door T-Mobile in het eerste kwartaal van 2008 zorgt voor een sprong in de waarde van de HHI’s. Figuur 12. HHI’s wholesale en retail op basis van aantal aansluitingen, omzet en belvolume104

103

Richtsnoeren voor de beoordeling van horizontale fusies op grond van de Verordening van de Raad inzake controle op

concentraties van ondernemingen (Pb 2004/C 31/03, 5 februari 2004), randnummers 19 en 20. 104


235. Het college stelt vast dat sinds 2005, toen de marktaandelen van de verschillende partijen onderling verschilden en er bovendien een zekere dynamiek werd waargenomen, de marktconcentratie op de markt voor mobiele communicatiediensten is toegenomen. De concentratie is met name toegenomen als gevolg van de overname van Orange door T-Mobile. Daarnaast hebben ook verschuivingen in de marktaandelen bijgedragen aan een toegenomen marktconcentratie. Verder acht het college, op basis van de overige bewegingen in marktaandelen door de tijd heen de dynamiek op de markt beperkt. Conclusie 236. Op basis van de marktaandelen en de HHI’s concludeert het college dat er sprake is van een behoorlijk geconcentreerde markt. Het marktaandeel van de grootste onderneming, KPN, is niet dusdanig groot dat alleen al op basis van het hoogte van het marktaandeel geconcludeerd kan worden dat er sprake is van enkelvoudige dominantie. Bovendien heeft KPN twee concurrenten met aanzienlijke marktaandelen. De HHI’s, die zowel op de wholesale- als op de retailmarkt de door de Commissie genoemde grenswaarde van 2.000 overschrijden, geven volgens het college een indicatie dat de concurrentiedruk die partijen op de markten op elkaar uitoefenen mogelijk beperkt kan zijn. Bovendien neemt het college waar dat de concentratie van de markt over de tijd is toegenomen en dat dus mogelijk ook de concurrentiedruk die partijen onderling op elkaar uitoefenen is afgenomen.

5.2.2

Controle over niet gemakkelijk te dupliceren infrastructuur en licentiebezit

237. Wanneer een onderneming controle heeft over niet gemakkelijk te dupliceren infrastructuur en deze infrastructuur onmisbaar is voor het aanbieden van een bepaalde dienst, dan kan controle over deze infrastructuur een onderneming in staat stellen om zich onafhankelijk te gedragen van haar concurrenten, klanten en uiteindelijk consumenten. Een mobiel telecommunicatienetwerk is een dergelijke infrastructuur die, gegeven de aanzienlijke investering die gepleegd moet worden voor de aanleg van het netwerk, voor een toetreder niet eenvoudig te dupliceren is. 238. Op mobiele telecommunicatiemarkten kan, in tegenstelling tot vaste telecommunicatiemarkten, daarnaast ook licentiebezit onmisbaar zijn voor het aanbieden van een bepaalde dienst. Een licentie voor het gebruik van (een ‘type’) frequentieruimte is noodzakelijk om op basis van een eigen netwerk mobiele telecommunicatiedienstverlening te kunnen aanbieden. Wanneer een partij controle heeft over licenties die noodzakelijk zijn om dienstverlening te kunnen aanbieden, dan kan dit licentiebezit een aanbieder in staat stellen om zich onafhankelijk te gedragen tegenover concurrenten, klanten en uiteindelijk consumenten. Netwerkbezit 239. In Nederland beschikken op dit moment drie MNO’s, KPN, T-Mobile en Vodafone, over een eigen landelijk dekkend netwerk voor mobiele telecommunicatiedienstverlening.105 Dit toont aan dat duplicatie van een dergelijk netwerk mogelijk is. Er is dus geen sprake van een situatie waarin er één onderneming controle heeft over een niet te dupliceren mobiel telecommunicatienetwerk. Naast KPN hebben ook T-Mobile en Vodafone controle over dergelijke infrastructuur. Uit het onderzoek van het college blijkt dat er partijen zijn die stellen dat de situatie van volledige replicatie van netwerken op

105

Voor een toelichting bij het begrip mobiel telecommunicatienetwerk, zie ook de begrippenlijst in Annex A. 64

den duur niet langer houdbaar is vanwege schaalvoordelen en de kosten die verbonden zijn aan het operationeel houden van twee of meer netwerken. Mogelijk zullen partijen om deze redenen in de toekomst overgaan tot het delen van (onderdelen van) elkaars netwerken. 240. Uit het feit dat er drie spelers zijn die een netwerk hebben uitgerold kan niet worden afgeleid dat de uitrol van een netwerk eenvoudig is. De uitrol van een netwerk als potentiële toetredingsdrempel wordt beschreven in paragraaf 5.2.3. Licentiebezit 241. Er zijn drie MNO’s, KPN, T-Mobile en Vodafone die beschikken over een uitgebreid pakket van licenties van frequentieruimte in de 900 MHz, 1800 MHz, 2100 MHz en 2600 MHz band. Daarnaast beschikken Tele2 en Ziggo4 sinds het tweede kwartaal van 2010 over een licentie van frequentieruimte in de 2600 MHz band en beschikt Worldmax over een licentie in de 3500 MHz band.106 Verschillende frequentiebanden zijn meer of minder geschikt voor het leveren van bepaalde diensten. Frequentieruimte in de 800 en 900 MHz banden is bijvoorbeeld erg geschikt voor het creëren van dekking en is om die reden belangrijk wanneer een MNO spraakdiensten wil leveren. Frequentieruimte in bijvoorbeeld de 2100 MHz en 2600 MHz band is juist erg geschikt voor het leveren van breedbandige diensten en is daarom belangrijk wanneer een MNO datadiensten wil leveren. Omdat diensten veel gebundeld worden aangeboden is het voor partijen interessant en mogelijk zelfs noodzakelijk om over beide typen frequentieruimte te beschikken. 242. De frequentieruimte die geschikt is voor het leveren van dekking is op dit moment redelijk evenwichtig verdeeld over de drie MNO’s, KPN, T-Mobile en Vodafone (zie ook Figuur 13). Er kan om die reden niet gesteld worden dat één van deze drie partijen als gevolg van het hebben van controle over de licenties die noodzakelijk zijn voor het creëren van dekking een significant betere uitgangspositie heeft in de markt. Dezelfde drie partijen beschikken ook allen over frequentieruimte in andere banden die geschikt zijn voor het leveren van breedbandige diensten. Alle drie de partijen zijn daarom ook in staat om op basis van hun eigen netwerk bundels van diensten aan te bieden waarvoor licentiebezit van beide typen frequentieruimte voordelen heeft. Ten slotte hebben naast KPN, T-Mobile en Vodafone (sinds kort) ook Tele2 en Ziggo4 de gelegenheid om op basis van licentiebezit breedbandige mobiele diensten aan te bieden. Het college gaat nader in op de positie van Ziggo4 en Tele2 in paragraaf 5.2.3.

106

Worldmax staakt de dienstverlening die zij met de licentie in de 3500 MHz band levert per 1 augustus 2010 (zie ook

randnummer 129). 65

Figuur 13. Licentiebezit van verschillende typen frequentieruimte107

Conclusie 243. Niet gemakkelijk te dupliceren infrastructuur en licenties zijn niet in het bezit van één maar van minstens drie MNO’s. Naast KPN zijn er namelijk twee concurrenten met een landelijk dekkend mobiel netwerk en een aanzienlijke frequentieportefeuille. Geen van de huidige MNO’s op de markt beschikt over een zodanig grotere hoeveelheid licenties of licenties van een betere kwaliteit dat dit de onderneming in een significant sterkere positie op de markt zou brengen. Wel kan het ontbreken van licentiebezit of netwerkbezit werken als toetredingsdrempel. Het college gaat daar in paragraaf 5.2.3 nader op in.

5.2.3

Toetredingsdrempels en potentiële concurrentie

244. In de vorige paragraaf is geconcludeerd dat geen van de huidige MNO’s op de markt beschikt over een zodanig grotere hoeveelheid licenties of licenties van een betere kwaliteit dat dit de onderneming in een significant sterkere positie op de markt zou brengen. Wel kan licentiebezit of netwerkbezit werken als toetredingsdrempel. Markttoetreding is slechts aannemelijk als toetreding rendabel is. Drempels die toetreding onmogelijk of onrendabel kunnen maken zijn bijvoorbeeld technische voordelen en de gevestigde positie van de bestaande ondernemingen op de markt. Toetredingsdrempels maken de kans kleiner dat de drie huidige MNO’s concurrentiedruk ondervinden van potentiële concurrenten. Wanneer toetreding eenvoudig is dan zal beperkte onderlinge concurrentie toetreders aantrekken. Deze potentiële toetreding kan de prikkel om de concurrentie

107

Figuur op basis van gegevens van Agentschap Telecom, bewerkt door het college. 66

onderling te beperken wegnemen. Wanneer er hoge toetredingsdrempels zijn en de mogelijkheden om toe te treden om die reden klein zijn, dan wordt deze prikkel niet weggenomen. Toetreding op de retailmarkt 245. De toetredingsdrempels die toetreding tot de retailmarkt voor mobiele telecommunicatiedienstverlening bemoeilijken zijn beperkt. Om als MVNO tot de retailmarkt toe te treden is slechts een contract met een MNO of MVNE vereist. Een MVNO hoeft geen eigen mobiel netwerk uit te rollen. Het feit dat er in Nederland ruim vijftig partijen als MVNO actief zijn en het feit dat er regelmatige toetreding door MVNO’s plaatsvindt, maakt duidelijk dat er voor MVNO’s nauwelijks een toetredingsdrempel bestaat. Een MVNO die toegang vraagt tot een mobiel netwerk kan kiezen uit drie aanbieders en is niet slechts aangewezen op één aanbieder. Dit blijkt uit het feit dat bij zowel KPN als bij T-Mobile en Vodafone toegang wordt afgenomen. 246. Een toetredingsdrempel die wel geslecht moet worden zijn overstapdrempels voor eindgebruikers. Die overstapdrempels kunnen voortkomen uit beperkte nummerportabiliteit en de contractduur. De regels met betrekking tot nummerportabiliteit zijn dusdanig verbeterd dat deze factor naar het oordeel van het college niet te beschouwen is als significante overstapdrempel. Voor de individuele consument betekent de minimum contractduur wel een overstapdrempel, maar voor de markt als geheel geldt dit niet. Er is immers altijd een grote groep consumenten waarvan het contract op korte termijn afloopt dan wel reeds verlopen is. Het college is daarom van mening dat er in de markt als geheel geen significante overstapdrempels zijn. 247. Zoals hiervoor beschreven zijn de toetredingsdrempels die toetreding tot de retailmarkt voor mobiele telecommunicatiedienstverlening bemoeilijken beperkt. Zoals hierna uiteen wordt gezet is toetreding tot de wholesalemarkt minder eenvoudig. Toetreding op de wholesalemarkt 248. Licenties vormen een belangrijke toetredingsdrempel tot de wholesalemarkt voor mobiele communicatiediensten. Licenties beperken het aantal spelers op de markt en versterken daarmee de positie van de bestaande ondernemingen. De noodzaak van licentiebezit vormt een juridische toetredingsbarrière. Om actief te zijn op de wholesalemarkt zal een partij moeten beschikken over (voldoende kwalitatieve) frequentieruimte. 249. Tele2 en Ziggo4 hebben bij de uitgifte van frequentieruimte in de 2600 MHz band licenties bemachtigd en hebben daarmee een eerste toetredingsbarrière geslecht. In het kader van deze analyse zijn deze ondernemingen daarmee aan te merken als potentiële toetreders. Zoals reeds eerder vermeld in randnummer 241 zijn de frequenties die Tele2 en Ziggo4 bemachtigd hebben zeer geschikt voor het leveren van breedbandige diensten. Beide partijen beschikken op dit moment niet over licenties voor het gebruik van lagere frequenties zoals die in de 800 MHz en 900MHz banden. Deze frequenties zijn erg geschikt voor het creëren van dekking en zijn om die reden belangrijk wanneer een MNO spraakdiensten wil leveren. Aangezien er sprake is van een markt waarin spraaken datadiensten gebundeld worden aangeboden is het niet hebben van frequenties in de lagere banden een factor die de toetreding van Tele2 en Ziggo4 tot de markt mogelijk bemoeilijkt. 250. Voordat Tele2, Ziggo4 of een andere potentiële toetreder als MNO actief kan worden dient deze ook een mobiel netwerk uit te rollen met voldoende antenne-opstelpunten, om te zorgen voor 67

voldoende dekking. De hoge investeringskosten die een toetreder zal moeten maken voor de uitrol van een mobiel netwerk vormt daarmee een toetredingsdrempel. Het uitrollen van een netwerk met voldoende dekking vereist daarnaast tijd en bovendien wordt de uitrol van een netwerk vaak bemoeilijkt door maatschappelijke weerstand die samenhangt met angst voor straling van mobiele netwerken. 251. Naast dat nieuwe MNO’s de concurrentiedruk op de bestaande MNO’s kunnen verhogen, kan deze ook worden vergroot als op de langere termijn spraakdienstverlening via mobiele datadienstverlening (zoals Skype of Google Voice) meer gaat concurreren met de mobiele spraakdienstverlening van de MNO’s. 108 Op korte termijn rekent het college deze vorm van mobiele spraakdienstverlening niet tot dezelfde relevante markt (zie randnummer 98), maar op de langere termijn is dit mogelijk wel het geval. Het college merkt hierbij op dat er een vergelijkbare ontwikkeling is bij vaste spraakdienstverlening, waar al lange tijd potentiële concurrentiedruk vanuit VoIP-diensten wordt verwacht. Deze diensten blijken echter nog steeds geen volwaardig substituut voor gecontroleerde, vaste spraakdiensten met hoge kwaliteit en betrouwbaarheid (PSTN en VoB). Ten aanzien van mobiele VoIP-applicaties verwacht ook TelecomPaper tot 2014 geen groot effect op de concurrentie.109 Conclusie 252. Het college concludeert dat zowel de uitrol van een netwerk als licentiebezit een toetredingsbarrière zijn voor toetreding tot de wholesalemarkt. Toetreding op de retailmarkt is naar het oordeel van het college in vergelijking relatief eenvoudig. Het feit dat toetreding op de wholesalemarkt voor anderen bemoeilijkt wordt door toetredingsdrempels geeft de drie MNO’s gezamenlijk wel een voorsprong. Zij zijn beter in staat om te concurreren dan MVNO’s die niet beschikken over een netwerk en licenties. Omdat er slechts drie spelers zijn die volwaardig kunnen concurreren, is het naar het oordeel van het college mogelijk dat deze partijen de concurrentiedruk die zij onderling op elkaar uitoefenen beperken. Wanneer Tele2 en Ziggo4, die na bemachtiging van een licentie in de 2600 MHz band de eerste toetredingsbarrière hebben geslecht, ook een netwerk uitrollen en als MNO actief worden, dan neemt de mogelijkheid om deze onderlinge concurrentiedruk te beperken weer af.

5.2.4

Technologische voorsprong of superioriteit

253. Technologische voorsprong of superioriteit van toegepaste technieken kan een onderneming een belangrijk concurrentievoordeel verschaffen. De 2G en 3G technologie zijn volgroeid en nieuwere technologieën zijn in ontwikkeling.110 Technologische ontwikkeling heeft tot op dit moment niet geleid tot een situatie waarin één van de aanbieders op eindgebruikersniveau beschikt over een structurele technologische voorsprong. Wel concurreren partijen in de praktijk op basis van nieuwe toepassingen. Het aanbieden van dergelijke nieuwe toepassingen kan op korte termijn leiden tot een competitieve

108

Hoewel MNO’s technische mogelijkheden hebben om dergelijke diensten via hun netwerk te blokkeren, is internationaal al

enige tijd (politieke) discussie over regels rondom netneutraliteit die deze beperking illegaal zou kunnen maken. 109


110

Zie voor een toelichting over 2G en 3G technologie de begrippenlijst in Annex A. 68

voorsprong, maar vanwege de tijdelijkheid hiervan ziet het college dit eerder als een normale concurrentiële ontwikkeling dan als een aanleiding om een dominantie positie vast te stellen. 254. Ondanks dat niet gesteld kan worden dat één van de MNO’s een voorsprong heeft op de andere twee MNO’s, kan naar het oordeel van het college wel vastgesteld worden dat MNO’s op de retailmarkt een voorsprong hebben op MVNO’s. MNO’s hebben een grotere omvang en hebben zelf invloed op de ontwikkeling van hun eigen netwerk. Dit maakt het voor MNO’s mogelijk om eerder dan MVNO’s nieuwe toepassingen en producten te introduceren. MVNO’s hebben weliswaar de mogelijkheid om diensteninnovatie toe te passen, maar hun mogelijkheden om te innoveren zijn beperkt ten opzichte van de mogelijkheden die MNO’s tot hun beschikking hebben. 255. Wanneer Ziggo4 en Tele2 toetreden als MNO, dan zouden zij, net als de bestaande MNO’s een technologische voorsprong kunnen nemen op MVNO’s. Echter, in tegenstelling tot KPN, T-Mobile en Vodafone beschikken zij niet over netwerken die gebruik maken van de 900 MHz frequentieband. De drie huidige MNO’s zijn daarom beter in staat om dekking te realiseren, dan Ziggo4 en Tele2. Deze betere uitgangspositie levert KPN, T-Mobile en Vodafone een voordeel op. Dit voordeel valt naar het oordeel van het college toe aan alle drie de huidige MNO’s. 256. Naar het oordeel van het college leidt technologische voorsprong of superioriteit niet tot een situatie waarin één van de MNO’s een significant sterkere positie op de markt inneemt dan de anderen. Door de voorsprong die MNO’s hebben op MVNO’s zijn zij naar het oordeel van het college wel beter in staat om te concurreren. Omdat er slechts drie spelers zijn die volwaardig kunnen concurreren zijn deze spelers volgens het college mogelijk in staat om de concurrentiedruk die zij onderling op elkaar uitoefenen te beperken. Wanneer Tele2 en Ziggo4 als MNO toetreden dan neemt de mogelijkheid om deze onderlinge concurrentiedruk te beperken weer af. Het is volgens het college nog onduidelijk of Tele2 en Ziggo4 op basis van hun huidige spectrumbezit volwaardig kunnen concurreren met de huidige MNO’s.

5.2.5

Kopersmacht

257. Concurrentiedruk kan ook uitgaan van afnemers, indien deze een sterke onderhandelingspositie hebben in de commerciële onderhandeling met de verkoper. De sterkte van de onderhandelingspositie hangt samen met de omvang, de commerciële betekenis en het vermogen van de afnemer om over te schakelen op andere leveranciers. De concurrentiedruk die uitgaat van afnemers hangt ook samen met de prijselasticiteit van de vraag. Bij een relatief hoge prijselasticiteit van de vraag zal een relatief groot deel van de afnemers afzien van aankoop na een prijsverhoging. Dit maakt dat een beperkte mate van concurrentie bij een hogere prijselasticiteit minder eenvoudig zal leiden tot prijsverhogingen. Wanneer de prijselasticiteit van de vraag juist relatief laag is dan zal in geval van beperkte concurrentie eerder prijsverhoging plaatsvinden. 258. Op wholesaleniveau zijn onafhankelijke SP’s en MVNO’s in staat gebleken om te onderhandelen met de MNO’s over de inkoop van diensten. De sterkte van de onderhandelingspositie van MVNO’s hangt samen met de omvang, de commerciële betekenis en het vermogen van de afnemer om over te schakelen op andere leveranciers. MVNO’s hebben een zekere omvang en zij hebben een commerciële betekenis voor de MNO’s. Bovendien geldt voor afnemers dat wanneer zij niet tegen

69

redelijke voorwaarden toegang kunnen krijgen, zij kunnen overstappen naar een andere aanbieder. Dankzij de bereikte kwaliteit en dekkingsgraad van de netwerken is elke bestaande aanbieder een reëel alternatief. In de praktijk is ook waar te nemen dat enkele MVNO’s en SP’s een overstap gemaakt hebben. Een voorbeeld hiervan is dat Tele2 uiteindelijk de overstap van KPN naar T-Mobile heeft gemaakt.111 Daarmee tonen zij aan dat de dreiging van MVNO’s om over te stappen naar een andere MNO serieus te nemen is. Kopersmacht maakt het voor de verschillende MNO’s dus onmogelijk om zich op wholesaleniveau onafhankelijk van concurrenten en afnemers te gedragen. 259. Op de retailmarkt voor mobiele telecommunicatiediensten is de concurrentiedruk die uitgaat van individuele afnemers te verwaarlozen. De onderhandelingspositie van een individuele afnemer is verwaarloosbaar, doordat de afnemer klein is qua omvang en een kleine economische betekenis heeft. Wel heeft de individuele afnemer het vermogen om over te stappen op een andere leverancier. Het college concludeert dat er op wholesaleniveau sprake is van een zodanige mate van kopersmacht dat daarmee de effecten van het eventueel aanwezig zijn van aanbiedersmacht teniet gedaan zouden worden. Omgekeerd is er volgens het college op de retailmarkt nauwelijks sprake van kopersmacht en wordt hierdoor het vermogen van spelers om prijzen te verhogen niet beperkt.112

5.2.6

Diversificatie en breedtevoordelen

260. Het college is van oordeel dat de bundel van mobiele telecommunicatiedienstverlening, die beschouwd kan worden als een bundel van een aansluiting en belminuten en bytes, een redelijk homogeen product is. Dit maakt dat diversificatie maar tot op zekere hoogte mogelijk is. Wel kan een aanbieder diversificeren door een bundel aan te bieden van telecommunicatiedienstverlening in combinatie met een mobiel toestel. T-Mobile was op deze manier in staat om enige tijd als enige aanbieder in Nederland abonnementen aan te bieden in combinatie met een iPhone. Hiertoe had TMobile een exclusief contract afgesloten met Apple. Omdat concurrenten geen abonnement met iPhone aan konden bieden, hebben zij klanten aan T-Mobile verloren. 261. Diversificatie kan ook ontstaan door nieuwe bundels van diensten te ontwikkelen. In dat geval gaan ook breedtevoordelen een rol spelen. Breedtevoordelen ontstaan wanneer een partij diensten kan bundelen terwijl andere concurrenten niet het hele pakket van diensten in de bundel kunnen leveren. Breedtevoordelen werken daarmee als een hefboom waardoor een machtspositie op één markt overgeheveld kan worden naar een andere. Ook volgens de Europese Commissie is het door toenemende mate van dienstenbundeling op alle markten nodig om bij een concurrentieanalyse vast te stellen in hoeverre bundels, met gebruik van wholesale diensten, op retailniveau gedupliceerd kunnen worden door alternatieve aanbieders.113 262. De MNO die mogelijk het meest profiteert van breedtevoordelen, omdat deze zowel over een eigen vast als een eigen mobiel netwerk beschikt, is KPN.114 In het marktbesluit van november 2005

111

Telecompaper, Tele2 naar T-Mobile is een win-win situatie, februari 2009.

112

Er zijn wel verschillende voorbeelden te geven van grote zakelijke afnemers die wel een mate van kopersmacht hebben. In

het algemeen kan echter gesteld worden dat er nauwelijks sprake is van kopersmacht. 113

Europese Commissie, Progress report on the single European electronic communications market, COM(2010)253, mei 2010.

114

Dit geldt in mindere mate ook voor T-Mobile, zie ook randnummer 362. 70

stelde het college echter vast dat er geen aanwijzingen zijn dat KPN direct voordeel heeft van het feit dat het zowel vaste als mobiele diensten aanbiedt. Van een dergelijk voordeel zou sprake zijn indien eindgebruikers sneller kiezen voor een mobiele aansluiting van KPN, omdat ze in het bezit zijn van een vaste aansluiting van KPN. Zoals echter is gebleken heeft er, ondanks dat vrijwel elk Nederlands huishouden was aangesloten op het vaste netwerk van KPN, succesvolle toetreding plaatsgevonden op de eindgebruikersmarkt voor mobiele telefonie. De breedtevoordelen die er zijn, maken daarom niet dat KPN zich onafhankelijk van concurrenten, afnemers en uiteindelijk eindgebruikers kan gedragen. 263. Zoals het college heeft beschreven in randnummers 133 en 134 in paragraaf 4.2.3 worden vaste en mobiele diensten mogelijk in de toekomst vaker gebundeld aangeboden. Voorbeelden hiervan zijn het ‘Altijd Online’ aanbod van KPN waarbij de consument bij zijn vaste internetaansluiting een gratis dongel krijgt met 500 MB tegoed voor mobiel breedband. Met dit aanbod van KPN kan de consument zowel thuis als onderweg internetten op laptop en computer.115 Tele2 kent de abonnementsvorm ‘Internet thuis & onderweg’ waarbij de consument een voordelig combipakket kan aanschaffen voor vast en mobiel internet. Ook Tele2 biedt hetzelfde pakket aan in combinatie met (vast) bellen. Wanneer consumenten dit type bundel in grote aantallen gaan afnemen dan kunnen diversificatie en breedtevoordelen van groter belang worden. In dat geval zou de positie van KPN versterkt worden. Dit scenario, waarin de bundel van vaste en mobiele telecommunicatiedienstverlening de relevante markt is, wordt nader uitgewerkt in paragraaf 5.5. 264. Een andere vorm van diversificatie die kan worden toegepast is het in de markt zetten van meerdere merknamen. KPN heeft met onder andere KPN, Telfort en Hi meerdere merknamen in de markt staan. Doordat KPN deze verschillende merknamen bezit is zij in staat om zich op verschillende segmenten van de markt te richten met een op elk segment gericht aanbod. Ook andere aanbieders hebben meerdere merknamen in de markt staan, zoals T-Mobile met Ben, maar KPN heeft diversificatie met behulp van merknamen naar het oordeel van het college het meest duidelijk toegepast. Dat KPN erin slaagt om met verschillende merken, verschillende typen klanten aan te trekken blijkt uit Figuur 14. 265. Telecompaper heeft aan klanten van verschillende mobiele telefonieaanbieders gevraagd wat de reden was om hun aanbieder te kiezen. Per reden is in onderstaande figuur aangegeven welke klanten die reden relatief het meest noemden. Dat klanten hun aanbieder kozen vanwege de (lage) abonnementskosten werd het vaakst genoemd door Telfort-klanten en relatief het minst vaak door KPN-klanten. Dat klanten hun aanbieder kozen vanwege de netwerkkwaliteit werd relatief het vaakst genoemd door Hi-klanten en het minst vaak door Tele2-klanten. Uit onderstaande figuur blijkt dat sommige aanbieders zich specifiek richten op prijsgevoelige klanten, terwijl anderen zich meer richten op kwaliteitsgevoelige klanten. Klanten van met name Hi, Vodafone en KPN lijken vooral kwaliteitsgevoelig, terwijl in het bijzonder klanten van Telfort en Tele2 prijsgevoelig lijken te zijn. Doordat KPN zich door het hanteren van verschillende merken op beide segmenten kan richten heeft KPN voordelen.

115

http://www.kpn.com/prive/internet-6-1/altijd-online.htm, mei 2010. 71

Figuur 14. Redenen om voor huidige aanbieder te kiezen (rangorde van aanbieders per reden)116

266. Op basis van het voorgaande concludeert het college dat KPN relatief de meeste breedtevoordelen heeft. Echter, ook andere ondernemingen hebben de mogelijkheid om breedtevoordelen te ontwikkelen. Zo is ook Tele2 in staat om diensten via zowel het vaste als het mobiele net te leveren en is T-Mobile ook in de gelegenheid om door het hanteren van verschillende merknamen verschillende typen klanten te benaderen. Dit brengt het college tot de conclusie dat de breedtevoordelen die er zijn niet als resultaat hebben dat één speler op de markt zich onafhankelijk van concurrenten, afnemers en uiteindelijk eindgebruikers kan gedragen. 267. Het college is van oordeel dat diversificatie en breedtevoordelen de verschillen tussen de MNO’s vergroten en om die reden de concurrentiedruk die de verschillende MNO’s onderling op elkaar uitoefenen ook kan vergroten. Omgekeerd hebben MVNO’s nauwelijks voordeel van diversificatie en breedtevoordelen en hebben zij ook niet de mogelijkheid om deze voordelen te ontwikkelen. Door de mogelijkheid tot diversificatie en de breedtevoordelen die MNO’s wel en MVNO’s niet bezitten zijn MNO’s naar het oordeel van het college beter in staat om te concurreren. Omdat er slechts drie spelers zijn die volwaardig kunnen concurreren zijn deze partijen naar het oordeel van het college mogelijk in staat om de concurrentiedruk die zij onderling op elkaar uitoefenen te beperken.

5.2.7

Schaalvoordelen en verticale integratie

268. Schaalvoordelen en verticale integratie kunnen beiden de concurrentie negatief beïnvloeden. KPN is in Nederland de grootste aanbieder, zowel in termen van omzet en verkeersvolume als in 116

Telecompaper, Dutch Mobile Consumer Q3 2009 - Operator Edition, november 2009, gegevens bewerkt door het college. 72

termen van aansluitingen. KPN kan daarom in staat worden geacht om schaalvoordelen te creëren ten opzichte van andere aanbieders op zowel eindgebruikers- als groothandelsniveau. Echter, ook TMobile en Vodafone zijn grote aanbieders. KPN, T-Mobile en Vodafone zijn allen actief op wholesaleen retailniveau en zijn dus verticaal geïntegreerd. Schaalvoordelen 269. Omdat naast KPN ook T-Mobile en Vodafone aanzienlijke spelers zijn die bovendien onderdeel uitmaken van nog grotere internationale ondernemingen, zijn de schaalvoordelen van KPN ten opzichte van T-Mobile en Vodafone beperkt. Op grond van dit beperkte schaalvoordeel van KPN kan naar het oordeel van het college niet gesteld worden dat KPN een significante concurrentievoorsprong op de Nederlandse markt heeft. Schaalvoordelen stellen KPN daarom volgens het college, zoals hij ook in het marktbesluit van 2005 vaststelde, niet in staat om zich onafhankelijk van concurrenten, afnemers en uiteindelijk eindgebruikers te gedragen. 270. Waar de schaalvoordelen van de drie huidige MNO’s ten opzichte van elkaar beperkt zijn, hebben MNO’s naar het oordeel van het college wel schaalvoordelen ten opzichte van MVNO’s. Waar de kostenstructuren van de drie verticaal geïntegreerde MNO’s in zekere mate onderling te vergelijken zijn, zijn deze niet te vergelijken met kostenstructuren van MVNO’s. MVNO’s investeren naar verhouding veel minder eigen kapitaal en kopen capaciteit in op de netwerken van MNO’s. Dit risico verdisconteren MNO’s in de tarieven die zij bij MVNO’s in rekening brengen voor de verleende toegangsdienst. Hierdoor verschillende de kostenstructuren, wat concreet betekent dat de marges van MVNO’s kleiner zullen zijn dan de marges van MNO’s. 271. Tele2 en Ziggo4 hebben bij de uitgifte van frequentieruimte in de 2600 MHz band licenties bemachtigd waarmee zij als MNO actief kunnen worden. Wanneer zij daadwerkelijk als MNO actief worden dan is de kostenstructuur van Tele2 en Ziggo4 daarmee nog niet direct gelijk aan de kostenstructuur van de drie bestaande MNO’s: KPN, T-Mobile en Vodafone. In de eerste plaats zijn de marktaandelen van deze drie spelers hoger en behouden zij om die reden schaalvoordelen. Daarnaast beschikken de spelers over sterk verschillende frequentieruimte en zullen Tele2 en Ziggo4 daarom, indien zij actief worden als MNO, een relatief groot aantal antenne-opstelpunten moeten plaatsen. Omdat Tele2 en Ziggo4 over eigen frequentieruimte en een eigen netwerk zullen beschikken gaan zij in de toekomst qua kostenstructuur meer op de bestaande MNO’s lijken dan op de MVNO’s en SP’s. Het is echter onduidelijk of Tele2 en Ziggo4 op basis van hun huidige frequentiebezit in staat zullen zijn om dezelfde schaal en dezelfde schaalvoordelen als de huidige MNO’s te realiseren. Verticale integratie 272. Verticale integratie van marktpartijen kan leiden tot een situatie waarin partijen hun marktmacht op een bepaalde markt via hefboomwerking uitbreiden naar hoger of lager in de bedrijfskolom gelegen markten, hetgeen een negatieve invloed kan hebben op de mate van concurrentie op die markten. Op mobiele telecommunicatiemarkten zijn alle drie de MNO’s verticaal geïntegreerd. Zij zijn enerzijds actief als aanbieder van toegang op de wholesalemarkt en anderzijds als aanbieder van mobiele telecommunicatiediensten op de retailmarkt. Op deze eindgebruikersmarkt concurreren de verticaal geïntegreerde MNO’s met onafhankelijke SP’s en de MVNO’s. Verticale integratie geeft de drie MNO’s een concurrentievoorsprong op de MVNO’s.

73

273. De mate van verticale integratie van de drie MNO’s is niet volledig identiek. Zo is KPN voor de inkoop van wholesale bouwstenen, zoals bijvoorbeeld de backhaul, minder afhankelijk van derden dan T-Mobile en Vodafone dat zijn. Dit verschil in de mate van verticale integratie leidt naar het oordeel van het college niet tot een significante voorsprong van één van de MNO’s ten opzichte van de andere twee MNO’s. Tele2 en Ziggo4 kunnen wanneer zij actief worden als MNO ook verticaal geïntegreerd worden. Conclusie 274. Door schaalvoordelen en het feit dat zij verticaal geïntegreerd zijn, zijn de huidige MNO’s naar het oordeel van het college beter in staat om te concurreren. Omdat er slechts drie spelers zijn die op grond van hun schaalvoordelen volwaardig kunnen concurreren bestaat naar het oordeel van het college het risico dat de huidige MNO’s de concurrentiedruk die zij onderling op elkaar uitoefenen beperken. Wanneer Tele2 en Ziggo4 toetreden als verticaal geïntegreerde MNO en een vergelijkbare schaal kunnen realiseren als de huidige MNO’s, dan zullen zij mogelijk in staat zijn om concurrentiedruk uit te oefenen en dan neemt de mogelijkheid voor de huidige drie MNO’s om de onderlinge concurrentiedruk te beperken af.

5.2.8

Internationale vergelijking retailtarieven mobiele telefonie

275. In verschillende van de vorige paragrafen heeft het college vastgesteld dat hij de drie huidige MNO’s in staat acht om de concurrentiedruk die zij op elkaar uitoefenen te beperken. Op een dergelijke wijze zouden de drie MNO’s de prijzen kunnen verhogen in het nadeel van de eindgebruiker. In deze paragraaf zal het college onderzoeken of internationale benchmarks erop wijzen dat de concurrentiedruk die MNO’s in Nederland op elkaar uitoefenen beperkt is. Als dit zo is dan zou dit kunnen blijken uit het feit dat er in Nederland hoge tarieven gehanteerd worden in vergelijking met het buitenland. 276. Een internationale vergelijking brengt een aantal moeilijkheden met zich mee. In de eerste plaats zou rekening gehouden moeten worden met internationale kostenverschillen. Immers, als de (efficiënte) kosten in een land hoger zijn dan duidt een hogere prijs niet per definitie op een lager concurrentieniveau. Daarnaast moet bij internationale vergelijkingen eventueel rekening gehouden worden met wisselkoersen en met internationale verschillen in vraagkarakteristieken. Indien het vraagprofiel van bellers in het ene land significant verschilt van het vraagprofiel van bellers in een ander land dan kan niet zonder meer op basis van een vergelijking van (bijvoorbeeld) de gemiddelde prijs per minuut gesteld worden dat de prijs in het ene land hoog en in het andere land laag is. 277. Dat een internationale vergelijking van tarieven niet eenvoudig is blijkt ook uit enkele recent uitgevoerde studies waarin uiteenlopende conclusies zijn getrokken over de relatieve hoogte van de Nederlandse retailtarieven voor mobiele telefonie.117 Bij vergelijkingen op basis van de gerealiseerde omzet blijkt Nederland als duur land naar voren te komen, terwijl Nederland bij een vergelijking van beschikbare tarieven als goedkoop wordt beschouwd. Beide vergelijkingsmethoden en de resultaten van onderzoek op basis van beide methoden worden hieronder besproken.

117

Zie de studies uitgevoerd door onder meer Merrill Lynch, OVUM en Teligen in opdracht van bijvoorbeeld de OECD en de

Europese Comissie, die beschreven worden in het vervolg van paragraaf 5.2.8. 74

Tariefvergelijking op basis van omzet per belminuut 278. In een recent rapport van de Europese Commissie over de implementatie van het Europees regelgevend kader voor telecommunicatie wordt een vergelijking van de gemiddelde retailomzet per belminuut gepresenteerd (zie Figuur 15). Nederland komt uit deze vergelijking naar voren als duur land, met gemiddeld 20 eurocent spraakomzet per belminuut. Het EU-gemiddelde bedraagt 13 cent en de goedkoopste landen komen uit op 4 of 5 cent retailomzet per belminuut. Figuur 15. Gemiddelde omzet per belminuut per land118

279. De hoge retailomzet per belminuut in Nederland verdient echter nuancering. De Europese Commissie baseert deze gemiddelde omzet per belminuut op de totale omzet op mobiele belminuten per land gedeeld door het totale volume mobiele belminuten. De informatie die in de Europese landen verzameld is, blijkt niet volledig vergelijkbaar. De verschillende voetnoten die de Europese Commissie in de bijlagen heeft opgenomen, maken dit duidelijk. 280. Ook de cijfers die het college verzamelt in de structurele marktmonitor en die hij aan de Europese Commissie heeft gerapporteerd, zijn niet geheel vergelijkbaar. Naast spraakomzet inclusief roaming en interconnectie, bevat de omzet die het college heeft gerapporteerd ook de retailomzet op vaste tariefcomponenten (abonnementskosten), SIM-kaart, registratie, accessoires en handsets.119 Wanneer deze tariefcomponenten uit de retailomzet zouden zijn verwijderd, dan was de retailomzet per minuut

118


p. 11. De gegevens van de EC in deze grafiek voor 2007 komen voor meerdere landen niet overeen met dezelfde grafiek vorig jaar. Waar in bovenstaande grafiek nu 27 cent staat voor Nederland voor 2007, was dat 20,5 cent, zoals vorig jaar wel correct in het EC-rapport stond. Voor 2008 geldt voor Nederland 19,8 cent, dus een aanzienlijk kleinere daling dan in bovenstaand figuur weergegeven. Ondanks controle door het college op aangereikte data en soms conceptversies van onder meer de EC, kan het college geen verantwoordelijkheid nemen voor uiteindelijk gepresenteerde resultaten door externe organisaties. 119

Het college stelt periodiek vragen aan marktpartijen die hij minimaal noodzakelijk acht voor het uitvoeren van zijn taken en

analyses. Hiermee probeert het college de administratieve lasten van marktpartijen te minimaliseren. Dit jaar zijn echter door diverse partijen vragen gesteld over specifiek deze tariefvergelijking. Het college is daarom voornemens de definitie in zijn periodieke vragenlijst aan te passen, zodat deze nauwkeuriger aansluit op de informatiebehoefte van de Europese Commissie. 75

lager geweest dan het gerapporteerde gemiddelde. Omdat de vaste tariefcomponenten een beperkt aandeel innemen verwacht het college dat dit effect beperkt is en dat Nederland nog steeds uit de vergelijking zou komen als een land met een retailomzet per belminuut die hoger is dan gemiddeld. Het college sluit echter niet uit dat de positie van Nederland iets lager in de rangorde zou zijn. 281. Hoewel op basis van het voorgaande betwijfeld kan worden of de Nederlandse omzet per belminuut in vergelijking tot andere EU-lidstaten, zoals weergegeven in Figuur 15, daadwerkelijk hoog is, komt Nederland ook in andere onderzoeken naar de omzet per belminuut als relatief duur naar voren. In het recente ontwerpbesluit FTA-MTA, verwijst het college naar een dataset van Merrill Lynch die op basis van gegevens van aanbieders vaststellen dat Nederland een vrij duur land voor mobiele bellers is (zie Figuur 16).120 Daarnaast geeft ook onderzoek van OVUM op basis van de omzet per belminuut aan dat Nederland tot de duurste landen ter wereld behoorde in 2009 (zie Figuur 17). Figuur 16. Belminuten versus omzet per minuut (Merrill Lynch 2008 Q3 data)121

282. Uit de cijfers weergegeven in Figuur 16 blijkt dat de gemiddelde Nederlander samen met de Duitsers, Belgen en Zwitsers relatief weinig minuten mobiel belt. Dat de omzet per belminuut in Nederland relatief hoog is kan daarom mogelijk verklaard worden door het gegeven dat Nederlandse consumenten in vergelijking met consumenten uit sommige andere landen minder bellen. Echter, uit de cijfers in Figuur 16 blijkt ook dat in andere landen waar weinig gebeld wordt (zoals Duitsland en België) de omzet per belminuut lager is dan in Nederland. Het gegeven dat er in Nederland minder gebeld wordt kan de hogere omzet per minuut dus niet geheel verklaren. 120

Zie ook randnummer 632 in het Besluit marktanalyse vaste en mobiele gespreksafgifte, OPTA/AM/2010/201951, 7 juli 2010.

121

Prijs versus gebruik voor mobiele telefonie. Gebruik in gemiddeld aantal minuten per inwoner per maand. Prijs in gemiddelde

omzet per minuut (proxy voor de gemiddelde retailprijs per minuut). Bron: Merrill Lynch, Interactive global wireless matrix for 2008Q3. Figuur overgenomen uit ERG (09) 34. Dollars omgezet in Euro’s bij een wisselkoers van 1,51. 76

Figuur 17. Retailomzet per uitgaande belminuut in 2009.122

283. Op basis van het voorgaande lijkt de conclusie gerechtvaardigd dat mobiele spraakdiensten in Nederland per minuut relatief duur zijn. De vergelijkbaarheid van de data is op sommige punten te betwisten, maar op basis van de bronnen waaraan in de voorgaande randnummers gerefereerd is kan vooralsnog de conclusie getrokken worden dat in Nederland de omzet per belminuut hoger is dan in veel andere landen. Tariefvergelijking op basis van beschikbare tarieven 284. In opdracht van de Europese Commissie voert onderzoeksbureau Teligen tevens een jaarlijkse tariefvergelijking uit. Met behulp van ‘mandjes’ van diverse belprofielen met een bepaald aantal van diverse typen minuten en diensten wordt op basis van beschikbare tarieven van aanbieders vastgesteld wat consumenten in de verschillende lidstaten ongeveer betalen. Uit deze tariefvergelijkingen komt Nederland naar voren als een relatief goedkoop land. 285. Voor weinig en gemiddeld bellen met een abonnement (post-pay) scoort Nederland met de goedkoopste SIM-only aanbiedingen van KPN en Vodafone ongeveer gemiddeld. Voor veel bellen betalen Nederlanders volgens Teligen relatief weinig. Voor prepaid bellen kennen de Nederlandse aanbieders volgens Teligen bovengemiddelde tarieven. In de OECD Communications Outlook 2009 is ook een tariefvergelijking op basis van data van Teligen opgenomen. Uit deze cijfers komt naar voren dat de gemiddelde beller in vergelijking tot andere landen in Nederland de laagste kosten heeft (zie ook Figuur 18). Naast deze positie behaalt Nederland voor bellers die veel of juist weinig bellen respectievelijk de vijfde en tweede plaats.

122

Data en analyse van OVUM, Mobile voice and data forecast pack 2009-14, www.ovumkc.com, bewerkt door het college. 77

Figuur 18. Kosten mobiel bellen voor een gemiddelde beller ten opzichte van andere landen123

286. Ook de uitkomsten van beide tariefvergelijkingen op basis van beschikbare tarieven verdienen nuancering. Een belangrijk punt van kritiek is dat het onzeker is of de gedefinieerde belprofielen (OECD-mandjes) representatief zijn voor de Nederlandse consument. Wanneer de in de mandjes opgenomen producten niet voldoen aan de Nederlandse vraag dan kan op basis van de lage prijs van een dergelijk mandje niet de conclusie getrokken worden dat mobiel bellen in Nederland goedkoop is.124 Teligen is voor de drie tariefmandjes voor Nederland uitgegaan van de goedkoopste SIM-only diensten van KPN en Vodafone, waarvan het te betwijfelen is of deze veel worden afgenomen. Teligen vergelijkt daarmee vooral de mogelijkheid in verschillende landen om tegen een bepaald tarief een bepaalde dienst af te nemen. Een ander punt van kritiek is dat het onduidelijk is of alle details in de tariefplannen (denk aan bellen naar duurdere nummers buiten bundels, per seconde of per minuut afrekenen, etc.) voldoende door de mandjes worden afgedekt. Conclusie 287. Uit tariefvergelijkingen op basis van beschikbare tarieven komt Nederland naar voren als een relatief goedkoop land. In de tariefmandjes die zijn gebruikt voor de vergelijkingen zijn enkele specifieke producten opgenomen. Het valt echter te betwijfelen of deze (relatief weinig afgenomen) diensten in voldoende mate substituten vormen van de meer gangbare producten. Alleen wanneer het substituten zijn dan kan er sprake zijn van een prijsdrukkend effect van deze goedkope producten op de gangbare producten. Op basis van deze vergelijking kan daarom naar het oordeel van het college slechts gesteld worden dat er in Nederland de mogelijkheid is om tegen een relatief laag tarief diensten af te nemen. De vergelijkingen van Teligen geven daarmee vooral een indicatie van mogelijke mobiele kosten, terwijl de methode waarbij de omzet per belminuut wordt vergeleken naar het inzicht van het college een reëler beeld geeft van de werkelijke tariefniveaus. 123

OECD Communications Outlook 2009, figuur 7.10 OECD mobile medium-usage basket.

124

Men kan omgekeerd betogen dat het bestaan van een goedkope optie, ook al wordt die relatief weinig benut, toch

concurrentiedruk uitoefent op alle andere producten, omdat een potentiële afnemer altijd kan overstappen. Deze concurrentiedruk wordt echter zeer klein als de goedkope optie door weinig potentiële klanten als een serieus alternatief wordt beschouwd. 78

288. Een vergelijking van de omzet per belminuut gaat uit van de daadwerkelijke uitgaven van consumenten, ondanks eventueel beschikbare goedkopere alternatieven. Daarnaast acht het college voor een concurrentieanalyse de totale omzet van aanbieders voor spraakdiensten van groter belang dan slechts de omzet per belminuut, waarbij eventuele vaste tariefcomponenten en aansluitkosten die consumenten maken in de laatste benadering worden genegeerd. Een belminuut is slechts één component van een tariefstructuur van aanbieders. Het college concludeert dat hoewel consumenten in Nederland over goedkope tarieven kunnen beschikken, in de vorm van bijvoorbeeld SIM-only abonnementen, de Nederlandse consument internationaal gezien meer dan gemiddeld uitgeeft aan mobiele spraakdiensten. Dit gemiddelde hoge prijsniveau kan duiden op een relatief beperkte mate van concurrentie.

5.2.9

Conclusie

289. Het college kan op basis van de voorgaande analyse niet tot de conclusie komen dat er op de wholesalemarkt voor toegang tot mobiele telecommunicatienetwerken en op de retailmarkt voor mobiele telecommunicatiediensten sprake is van individuele aanmerkelijke marktmacht. Het college stelt daarentegen vast dat er zowel op de wholesalemarkt als op de retailmarkt sprake is van een beperkt aantal ondernemingen dat mogelijk in mindere mate met elkaar concurreert. Op beide markten hebben de drie MNO’s volgens het college de mogelijkheid om de mate van concurrentie te beperken. Dit kan resulteren in een prijsniveau dat zich bevindt boven het prijsniveau in een concurrerende markt. 290. Op basis van marktaandelen, netwerkbezit, licentiebezit, schaalvoordelen, technologische superioriteit, breedtevoordelen en op basis van het feit dat deze drie partijen verticaal geïntegreerd zijn, komt het college tot de conclusie dat slechts de drie MNO’s; KPN, T-Mobile en Vodafone, in staat zijn om op volwaardige wijze met elkaar te concurreren. De MVNO’s spelen slechts een bescheiden rol op het speelveld en blijven voor hun mogelijkheden afhankelijk van de vrijwillige wholesale toegang van MNO’s. Dat er slechts drie partijen in staat zijn om op gelijkwaardige wijze met elkaar te concurreren impliceert niet dat de mate van concurrentie beperkt is. Ook op een geconcentreerde markt kan hevige concurrentie plaatsvinden. Echter, ook de internationaal gezien gemiddelde hoge omzet per belminuut kan duiden op een relatief beperkte mate van concurrentie. 291. Zoals het college heeft beschreven in randnummer 222 impliceert een beperkte mate van concurrentiedruk niet per definitie dat er gecoördineerd gedrag plaatsvindt. Bij gecoördineerd gedrag vormen ondernemingen op de markt één duurzaam front met het doel om tegen hogere prijzen te verkopen. Ondernemingen kunnen wegens de beperkte concurrentiedruk ook besluiten hun prijzen te verhogen zonder dat er sprake is van coördinatie. Er is dan weliswaar sprake van een verminderd niveau van concurrentie, maar niet van collectieve dominantie. In paragraaf 5.3 zal het college beoordelen of dit risico op coördinatie bestaat en of er dus risico op collectieve dominantie is. 292. Het college erkent dat de mate van concurrentie mogelijk toe zal nemen wanneer Tele2 en Ziggo4, die na bemachtiging van een licentie in de 2600 MHz band de eerste toetredingsbarrière hebben geslecht, ook een netwerk uitrollen en als MNO actief worden. De huidige MNO’s zijn dan minder goed in staat om de onderlinge concurrentiedruk te beperken. Of de toetreding van Tele2 en

79

Ziggo4 ook leidt tot een afname van het risico op coördinatie wordt ook in paragraaf 5.3 aan de orde gesteld.

5.3

Beoordeling collectieve dominantie in het basisscenario

293. Aan de hand van een aantal kenmerken in de marktstructuur, zoals aangegeven in bijlage II van de Kaderrichtlijn en in paragraaf 97 van de richtsnoeren, heeft het college in het marktbesluit van november 2005 onderzoek gedaan naar aanwijzingen voor omstandigheden die een collectieve economische machtspositie door middel van stilzwijgende coördinatie mogelijk maken of bevorderen. Op grond van de marktstructuur kwam het college in november 2005 tot de conclusie dat het niet aannemelijk is dat de markt geschikt is voor stilzwijgende coördinatie. De geconstateerde dynamiek in de markt sterkte het college in dit oordeel. Om deze reden achtte het college verder onderzoek naar collectieve dominantie niet relevant. 294. Het college zal een vergelijkbare beoordeling van de collectieve dominantie uitvoeren als in het marktbesluit van november 2005. Voor het vaststellen van collectieve dominantie van partijen op een relevante markt moet aan de volgende noodzakelijke voorwaarden voldaan zijn:125 ‫ـ‬

de kenmerken van de markt moeten haar geschikt maken voor stilzwijgende coördinatie;

‫ـ‬

elk lid van het dominante oligopolie moet de mogelijkheid hebben om te weten hoe de overige leden zich gedragen, teneinde na te gaan of zij de gezamenlijke strategie volgen. Voor voldoende transparantie is het derhalve noodzakelijk dat alle ondernemingen in het oligopolie voldoende nauwkeurig en snel op de hoogte zijn van de wijze waarop het marktgedrag van de overige ondernemingen zich ontwikkelt. De belangrijkste criteria om te bepalen of de relevante markt aan deze voorwaarden voldoet zijn: marktconcentratie, transparantie, een volwassen markt, stagnerende of matige groei aan de vraagzijde en producthomogeniteit;

‫ـ‬

elke stilzwijgende coördinatie moet in de loop der tijd duurzaam zijn. Hierin besloten ligt het standpunt dat enige vorm van vergeldingsmechanisme noodzakelijk is, zodat een onderneming die van de gecoördineerde gedragingen afwijkt, te maken krijgt met concurrerende reacties van andere ondernemingen (niet noodzakelijkerwijze uitsluitend gericht tegen de afwijkende onderneming);

‫ـ‬

het is noodzakelijk dat de resultaten die van het gezamenlijke beleid worden verwacht, niet worden ondermijnd door bestaande en toekomstige concurrenten of door klanten. Met name relevant in dit verband is of er niet-coördinerende concurrenten zijn en of zij in staat zijn om tegenwicht te bieden aan een collectieve machtspositie. Belangrijke criteria die in dit verband in aanmerking dienen te worden genomen zijn het bestaan van hoge drempels bij het toetreden tot de markt, verschillen in kostenstructuren en elasticiteit van de vraag.

295. Stilzwijgende samenwerking op een markt zou kunnen plaatsvinden tussen de twee grootste aanbieders, tussen alle aanbieders of een andere combinatie van partijen. Alvorens nader kan worden onderzocht tussen welke partijen eventueel sprake zou kunnen zijn van collectieve dominantie, zal eerst aan de hand van de marktstructuur bezien moeten worden in hoeverre collectieve dominantie op

125

GvEA 6 juni 2002, zaak T-342/99, Airtours/First Choice. 80

de retailmarkt voor mobiele telecommunicatiediensten aannemelijk is. Hiertoe zal eerst beschouwd worden of kenmerken van de markt coördinerend gedrag mogelijk maken. Indien coördinerend gedrag op basis van de kenmerken niet uitgesloten kan worden, dan zal worden geanalyseerd of ondermijnende krachten coördinerend gedrag alsnog onaannemelijk maken. 296. In paragraaf 5.2 heeft het college reeds vastgesteld dat de kenmerken van de markt stilzwijgende samenwerking mogelijk maken. Op basis van de marktaandelen, netwerkbezit, licentiebezit, schaalvoordelen, technologische superioriteit, breedtevoordelen en op basis van het feit dat deze drie partijen verticaal geïntegreerd zijn komt het college tot de conclusie dat slechts de drie MNO’s, KPN, T-Mobile en Vodafone in staat zijn om op volwaardige wijze met elkaar te concurreren. Op beide markten hebben de drie MNO’s daarom volgens het college de mogelijkheid om de mate van concurrentie te beperken. Dit kan resulteren in een prijsniveau dat zich bevindt boven het prijsniveau in een concurrerende markt. 297. In deze paragraaf zal het college daarom vooral onderzoeken of er andere ontwikkelingen zijn die de kans op stilzwijgende samenwerking vergroten of verkleinen. De volwassenheid van de markt, transparantie en producthomogeniteit en de aanwezigheid van vergeldingsmechanismen kunnen de kans op succesvolle stilzwijgende samenwerking vergroten. De aanwezigheid van kopersmacht en van concurrenten met een vergelijkbare kostenstructuur die geneigd kunnen zijn om af te wijken van het afgestemde gedrag en afwezigheid van toetredingsdrempels kunnen daarnaast stilzwijgende samenwerking ondermijnen.

5.3.1

Volwassenheid van de markt

298. Hoe stabieler de economische omgeving is, des te eenvoudiger zouden ondernemingen tot overeenstemming kunnen komen over de concurrentievoorwaarden. Wanneer de vraagen aanbodsituatie betrekkelijk stabiel zijn dan is bijvoorbeeld prijscoördinatie eenvoudiger dan wanneer de situatie voortdurend aan verandering onderhevig is. Een sterk fluctuerende vraag, aanzienlijke groei van ondernemingen kunnen er op wijzen dat de markt nog niet volwassen is en onvoldoende stabiel om coördinatie waarschijnlijk te maken. Ook wanneer er op een markt nog erg veel significante innovaties plaatsvinden dan is coördinatie moeilijker, omdat afwijkend gedrag door middel van innovatie een groot voordeel ten opzichte van concurrenten kan opleveren. 299. De mate van maturiteit van de relevante eindgebruikersmarkt kan gemeten worden aan de hand van onder meer de penetratiegraad van mobiele telefoons en het gebruik van mobiele telefoondiensten. Omdat het gebruik van mobiele diensten, zowel qua spraak als data, tot 2005 toenam en ook de omzet gestaag groeide, kwam het college in het marktbesluit van november 2005 tot de conclusie dat de retailmarkt nog niet volledig volgroeid of volwassen was. Aangezien de groei van de retailmarkt direct doorwerkt op de wholesalemarkt, volgde hieruit de conclusie van het college dat ook op wholesale-niveau nog geen sprake van een volledig volgroeide markt was. 300. De penetratiegraad van mobiele telecommunicatiediensten is inmiddels de 100 procent ruim overstegen. Het aantal retailaansluitingen is de 20 miljoen gepasseerd en is daarmee ruim het aantal van één aansluiting per inwoner van Nederland overstegen (zie ook Figuur 19). In december 2009 nemen we voor het eerst een daling in het aantal retailaansluitingen waar. Deze daling wordt

81

veroorzaakt door administratieve aanpassingen. Dit betekent dat het aantal retailaansluitingen waarschijnlijk altijd enigszins is overschat. Deze overschatting wordt verklaard doordat een aantal prepaidaansluitingen wel in de telling is opgenomen, terwijl deze aansluitingen feitelijk niet meer worden gebruikt. Figuur 19. Groei en volume van het aantal (x 1.000) retailaansluitingen126

301. Het gegeven dat vrijwel elke volwassen inwoner van Nederland tegenwoordig over ten minste één en vaak over meerdere mobiele aansluitingen beschikt, maakt het aannemelijk dat de groei van het aantal mobiele aansluitingen niet oneindig door zal zetten. Dit betekent niet noodzakelijk dat de groei van het aantal aansluitingen geheel ten einde is, maar de groei zal naar oordeel van het college wel verder afvlakken.127 Op basis van de penetratiegraad en de groei van het aantal retailaansluitingen kan gesteld worden dat de retailmarkt voor mobiele telecommunicatiediensten meer volgroeid is dan in 2005 en dat de markt een hogere gradatie van volwassenheid heeft bereikt. 302. Ondanks dat het aannemelijk is dat de groei van het aantal retailaansluitingen zal afvlakken, impliceert dit niet dat de totale retailmarkt voor mobiele telecommunicatiediensten qua omvang zal stabiliseren. Doordat partijen nieuwe proposities ontwikkelen kunnen ook bij stabiliserende aantallen aansluitingen de omzetten nog steeds stijgen of dalen. Naast spraakdienstverlening, nemen

126

OPTA, Structurele Monitoring Markten, Q4 2009.

127

Telecompaper verwacht dat de totale markt voor mobiele communicatie tot 2014 blijft groeien tot 25,3 miljoen aansluitingen.

De groei van het aantal aansluitingen en de omzet (van 6,5 tot 7,2 miljard) wordt met name veroorzaakt door de opkomst van nieuwe mobiele data-aansluitingen en machine-to-machine aansluitingen. Telecompaper, Dutch Mobile Operators 2009 Q4, maart 2010. 82

datadienstverlening en sms-dienstverlening een steeds groter aandeel van de retailtelecommunicatieomzet voor hun rekening (zie Figuur 20). Deze verschuiving kan zorgen voor dynamiek in de markt en creëert mogelijkheden voor nieuwe businessmodellen. Om deze reden kan niet eenduidig worden gesteld dat de markt volgroeid is. De verschuiving van spraakdienstverlening naar datadienstverlening, die mede wordt gedreven door innovaties, kan ervoor zorgen dat de vraagen aanbodsituatie weer minder stabiel worden, waardoor coördinatie weer minder waarschijnlijk wordt. Figuur 20. Omzetontwikkeling spraakdiensten en datadiensten (x 1.000.000)128

303. Het college kan geen eenduidige conclusie trekken ten aanzien van de maturiteit van de markt. Op basis van de penetratiegraad en de groei van het aantal retailaansluitingen stelt het college dat de retailmarkt voor mobiele telecommunicatiediensten volgroeider is dan in 2005 en dat de markt een relatief hoge gradatie van volwassenheid heeft bereikt. Hierdoor zou de kans op stilzwijgende coördinatie tussen concurrenten toe kunnen nemen. Echter, de verschuiving van spraakdienstverlening naar datadienstverlening, mede gedreven door innovaties, kan ervoor zorgen dat de vraagen aanbodsituatie minder stabiel worden, waardoor de kans op coördinatie weer afneemt.

5.3.2

Transparantie en producthomogeniteit

304. Transparantie en producthomogeniteit kunnen zowel positieve als negatieve effecten hebben op de mate van concurrentie. Zoals het college beschreven heeft in randnummer 260 beschouwt hij de

128


bundel van mobiele telecommunicatiedienstverlening als een redelijk homogeen product. Op markten met homogene producten, vrije toetreding en veel vragers en aanbieders, zorgt transparantie ervoor dat er sprake is van volledige mededinging. Iedere vrager en aanbieder krijgt hierdoor volledig inzicht in het totale aanbod, de prijs en eventuele andere voorwaarden. Een aanbieder is door transparantie niet langer in staat de prijs te verhogen boven de marktprijs, omdat de aanbieder dan niets meer verkoopt. Op markten waarop slechts een klein aantal spelers actief is kan transparantie ook een negatief effect hebben op de mate van concurrentie. 305. De kans is groter dat marktcoördinatie optreedt als concurrenten gemakkelijk tot een gemeenschappelijke opvatting kunnen komen over hoe de coördinatie dient te verlopen. Coördinerende ondernemingen dienen in grote lijnen gelijke opvattingen te hebben over welk gedrag in overeenstemming is met de gezamenlijke gedragslijn en welk gedrag niet. De kans op coördinatie neemt daarmee toe in het geval er sprake is van een grote mate van transparantie, doordat aanbieders in een transparante markt makkelijker en sneller inzicht kunnen krijgen in elkaars concurrentiegedrag. Coördinatie van de prijs is bijvoorbeeld gemakkelijker wanneer producten homogeen en de vraagen aanbodsituatie stabiel zijn. 306. In het marktbesluit van november 2005 kwam het college tot de conclusie dat er op wholesaleniveau geen sprake is van een transparante markt, omdat er individuele contracten zijn tussen MNO’s enerzijds en SP’s en MVNO’s anderzijds. Bij elk van deze contracten is er sprake van unieke onderhandelingsresultaten die voor andere partijen niet bekend zijn. De transparantie is gering wanneer transacties op een markt vertrouwelijk zijn en bilateraal wordt onderhandeld tussen kopers en verkopers. De mate van transparantie op retailniveau heeft het college in 2005 niet onderzocht. 307. Ten aanzien van de wholesalemarkt geldt ook nu dat er individuele contracten worden afgesloten tussen MNO’s enerzijds en MVNO’s en SP’s anderzijds. Daarnaast worden er ook vaker contracten afgesloten tussen MNO’s en zogenaamde MVNE’s (Mobile Virtual Network Enabler) (zie ook randnummer 174 in paragraaf 4.3.1). Er kan nog steeds gesteld worden dat er voor elk contract tussen MNO’s en MVNO’s, MVNE’s en SP’s een unieke onderhandeling met een uniek resultaat plaatsvindt. Van transparantie is er op de wholesalemarkt naar het oordeel van het college daarom geen sprake. 308. Op de retailmarkt is er sprake van een veel grotere mate van transparantie. Vooral de opkomst van vergelijkingssites (zie Figuur 21) op internet maakt dat afnemers in staat worden gesteld om de kwaliteit, de prijs en de voorwaarden van producten goed met elkaar te vergelijken. Ook marktpartijen hebben toegang tot deze vergelijkingssites en kunnen dus eenvoudig bekijken wat de kwaliteit, de prijs en de voorwaarden van het aanbod van concurrenten is. Deze transparantie kan helpen bij het komen tot verstandhouding maar stelt partijen ook in staat om op eenvoudige wijze te controleren of andere ondernemingen afwijkend gedrag vertonen. Zo weten deelnemende partijen wanneer zij vergeldingsmechanismen moeten inzetten.

84

Figuur 21. Tarieftransparantie zoals deze geboden wordt op websites als bellen.com129

309. Kijkend naar de marktaandelen en de marktconcentratie kan niet zonder meer gesteld worden dat het risico op stilzwijgende coördinatie is uitgesloten. Er kan in ieder geval niet gesteld worden dat de retailmarkt voor mobiele telecommunicatiediensten neigt naar een markt van volledige mededinging met veel aanbieders en vrije toetreding. Om die reden kan niet zonder meer worden aangenomen dat transparantie op de retailmarkt voor mobiele telecommunicatiediensten leidt tot een hoger concurrentieniveau. Er kan niet uitgesloten worden dat de hoge mate van transparantie het risico op stilzwijgende coördinatie vergroot. 310. Op basis van een analyse van de mate van transparantie, komt het college tot de conclusie dat de ondoorzichtigheid van de wholesalemarkt stilzwijgende coördinatie bemoeilijkt. Tegelijkertijd kan niet worden uitgesloten dat transparantie op de retailmarkt voor mobiele telecommunicatiediensten bijdraagt aan het risico op stilzwijgende coördinatie.

5.3.3

Vergeldingsmechanismen

311. Marktcoördinatie is alleen houdbaar als de gevolgen van afwijkend gedrag voldoende ernstig zijn om alle coördinerende ondernemingen ervan te overtuigen dat het in hun eigen belang is de verstandhouding na te leven. Het is daarmee de dreiging van vergelding die de coördinatie in stand houdt. De dreiging van het vergeldingsmechanisme moet om die reden geloofwaardig zijn. Vergelding moet snel plaats kunnen vinden en andere ondernemingen moeten de prikkel hebben om bestraffend op te treden. Bestraffend optreden, bijvoorbeeld door het starten van een prijzenoorlog, kan op korte termijn geld kosten. Vergelding kan echter op lange termijn meer geld opleveren als daardoor weer wordt teruggekeerd naar een systeem met coördinatie. Vergelding kan ook plaatsvinden op andere markten dan op de markt waarop coördinatie plaats heeft gevonden.

129

Bron: www.bellen.com, geraadpleegd in mei 2010. 85

312. Vergelding met behulp van een tijdelijke prijzenoorlog wordt eenvoudiger als markten transparant zijn en er op regelmatige basis transacties worden afgesloten. De wholesalemarkt kenmerkt zich zoals beschreven in randnummer 307 als een betrekkelijk ondoorzichtige markt waarop weinig transacties plaatsvinden. Om deze reden is afwijkend gedrag minder snel te detecteren en is er minder de prikkel om bestraffend op te treden. Door het beperkt aantal transacties werken vergeldingsmechanismen minder eenvoudig. De retailmarkt voor mobiele telecommunicatiedienstverlening wordt zoals beschreven in randnummer 308 gekenmerkt door een grotere mate van transparantie. Bovendien vinden er een relatief groot aantal transacties plaats. Door de grote mate van transparantie is afwijkend gedrag zeer snel waar te nemen en door het grote aantal transacties kan de prikkel om over te gaan tot vergelding groot zijn. 313. Het college is van oordeel dat vergeldingsmechanismen op de wholesalemarkt niet snel ingezet zullen worden om coördinerende ondernemingen te overtuigen van het belang van instandhouding van marktcoördinatie. Op de retailmarkt hebben partijen eerder de prikkel tot bestraffend optreden om op die wijze marktcoördinatie in stand te houden.

5.3.4

Ondermijnende krachten

314. Collectieve dominantie door middel van stilzwijgende coördinatie kan slechts bestaan wanneer partijen die deelnemen aan de stilzwijgende coördinatie hiervan positieve resultaten kunnen verwachten. Deze positieve effecten kunnen slechts verwacht worden in het geval het afgestemde gedrag niet ondermijnd kan worden door bestaande en toekomstige concurrenten of door klanten. Ondermijning van de collectieve machtspositie door bestaande concurrenten is eerder aannemelijk wanneer concurrenten op de markt een kostenstructuur hebben die hen de mogelijkheid biedt om af te wijken van het afgestemde gedrag. Ondermijning door toekomstige concurrenten is eerder aannemelijk wanneer toetredingsdrempels beperkt zijn. Tot slot is het effect van een collectieve machtspositie relatief beperkt in het geval de prijselasticiteit van de vraag hoog is. Het effect van een afgestemde prijsverhoging is in dat geval dat klanten het product niet meer afnemen, waardoor het vertonen van stilzwijgende coördinatie in dat geval weinig effectief is. De aanwezigheid van deze drie ondermijnende krachten van collectieve dominantie wordt hieronder achtereenvolgens beschouwd. MVNO’s 315. Zoals het college nader zal toelichten in randnummer 346 is een belangrijke reden dat MNO’s toegang bieden aan MVNO’s, dat deze partijen vaak in staat zijn gebleken om bepaalde doelgroepen aan zich te binden en niche markten aan te boren die de MNO’s moeilijk zelf bereiken. Hierdoor is de concurrentie tussen het retailbedrijf van de MNO en de MVNO op het netwerk van dezelfde MNO relatief beperkt. Daarnaast hebben concurrenten van de drie MNO’s, zoals MVNO’s en SP’s, zoals het college heeft beschreven in de randnummers 270 en 271, geen kostenstructuren die hen in staat stellen om volwaardig te concurreren met de MNO’s. Om voornoemde redenen komt het college tot de conclusie dat MVNO’s en SP’s slechts in zeer beperkte mate in staat zijn om een stilzwijgend afgesproken gedragslijn te ondermijnen. Toetreding en potentiële concurrentie 316. In paragraaf 5.2.2 signaleert het college dat zowel licentiebezit als de uitrol van een netwerk toetredingsbarrières zijn voor toetreding tot de wholesalemarkt. Toetreding op de retailmarkt is naar 86

het oordeel van het college in vergelijking relatief eenvoudig. Het feit dat toetreding op de wholesalemarkt voor anderen bemoeilijkt wordt door toetredingsdrempels geeft de drie MNO’s gezamenlijk een grote voorsprong. Het college verwacht daarom dat, indien er stilzwijgende coördinatie op deze markt zou plaatsvinden, deze niet snel ondermijnd zou worden door toetreding van potentiële concurrenten. Omgekeerd zijn de toetredingsdrempels op de retailmarkt dusdanig laag dat op deze markt stilzwijgende coördinatie wel ondermijnd zou kunnen worden door toetredende concurrenten. Omdat de kostenstructuur van een MVNO sterk van de kostenstructuur van een MNO verschilt kan betwist worden of een MVNO of meerdere MVNO’s gezamenlijk stilzwijgende coördinatie op de markt daadwerkelijk zouden kunnen ondermijnen. 317. Tele2 en Ziggo4, die na bemachtiging van een licentie in de 2600 MHz band de eerste toetredingsbarrière hebben geslecht, zijn mogelijk in de toekomst, beter dan de MVNO’s en SP’s, in staat om een ondermijnende kracht te worden. Wanneer Tele2 en Ziggo4 als MNO actief worden met een volwaardig concurrerend aanbod, dan zijn zij mogelijk in staat om eventuele (stilzwijgende) coördinatie tussen bestaande MNO’s te belemmeren of te doorbreken. Hierbij dient wel te worden aangetekend dat het karakter van het 2600 MHz spectrum het minder waarschijnlijk maakt dat Tele2 en Ziggo4 een landelijk dekkend netwerk zullen uitrollen op basis van deze licentie (zie ook randnummer 351 en 352 in paragraaf 5.4). Druk vanuit de vraagzijde van de markt 318. In paragraaf 5.2.5 heeft het college vastgesteld er op wholesaleniveau sprake is van een zodanige mate van kopersmacht dat MNO’s zich niet onafhankelijk kunnen gedragen ten opzichte van hun wholesale klanten. Op basis hiervan concludeert het college dat MVNO’s op de wholesalemarkt, door inzet van hun kopersmacht, stilzwijgende coördinatie kunnen ondermijnen. Omgekeerd is er volgens het college op de retailmarkt nauwelijks sprake van kopersmacht en wordt hierdoor het vermogen van spelers om prijzen te verhogen niet beperkt. Op basis hiervan concludeert het college dat de kans dat stilzwijgende coördinatie op de retailmarkt door druk vanuit de vraagzijde van de markt wordt ondermijnd betrekkelijk klein is. Conclusie 319. Op basis van het voorgaande komt het college tot de conclusie dat de kans op stilzwijgende coördinatie tussen MNO’s op de wholesalemarkt relatief klein is. Op de wholesalemarkt kunnen MVNO’s bijvoorbeeld coördinatie bemoeilijken door hun onderhandelingsmacht in te zetten. Op de retailmarkt zijn MVNO’s en SP’s door hun kostenstructuur minder goed in staat om een stilzwijgend afgesproken gedragslijn te ondermijnen. Ook is de kans klein dat gecoördineerd gedrag wordt gecorrigeerd door vraagkarakteristieken van de eindgebruikers.

5.3.5

Feitelijke gedragingen die kunnen wijzen op coördinatie

320. In paragraaf 5.2 heeft het college vastgesteld dat de drie MNO’s in staat zijn om in mindere mate met elkaar te concurreren. Dit impliceert echter niet dat er ook gecoördineerd gedrag plaatsvindt. Op basis van de analyse in de voorgaande paragrafen heeft het college nog geen bewijs dat er daadwerkelijk gecoördineerd gedrag plaatsvindt. Wel is het zo dat de hoge marktconcentratie, de hoge toetredingsdrempels, de transparantie en homogeniteit van de markt en de maturiteit van de

87

markt erop duiden dat marktcoördinatie plaats kan vinden. Ook zijn de ondermijnende krachten voor coördinatie op de retailmarkt beperkt. 321. Nadat het college in de verschillende voorgaande paragrafen heeft vastgesteld dat marktcoördinatie plaats kan vinden, onderzoekt hij in deze paragraaf of er ook aanwijzingen zijn dat marktcoördinatie ook feitelijk plaatsvindt. Het college bespreekt om die reden een tweetal onderzoeken die de NMa heeft gedaan naar mogelijk afgestemd gedrag op mobiele communicatiemarkten. Boetes aan mobiele operators wegens afgestemd gedrag omtrent dealervergoedingen130 322. In december 2002 heeft de NMa wegens inbreuk op artikel 6 van de Mededingingswet aan vijf ondernemingen boetes opgelegd. De NMa concludeerde dat KPN, Orange, Telfort, T-Mobile en Vodafone hun gedrag onderling hadden afgestemd. De afstemming had betrekking op een verlaging van de dealervergoeding voor de verkoop van mobiele telefonieabonnementen. De NMa heeft vastgesteld dat partijen in juni 2001 bij elkaar zijn gekomen en dat de aldaar aanwezige operators bedrijfsvertrouwelijke en concurrentiegevoelige informatie hebben uitgewisseld over het verlagen van de standaardvergoedingen aan dealers voor mobiele telefoonabonnementen. Vervolgens hebben alle vijf de operators tussen 1 augustus en begin september 2001 de standaardvergoedingen aan dealers voor het afsluiten van mobiele telefoonabonnementen verlaagd. 323. Partijen hebben bij de rechtbank beroep ingesteld tegen de boetes. Telfort en Orange hebben beide met succes betoogd dat hun deelname aan de gedragingen niet was bewezen, zodat de boetes voor hen niet konden worden gehandhaafd. Ten aanzien van de overige drie partijen achtte de rechtbank de overtreding bewezen waar het gaat om het post-pay gedeelte maar niet waar het gaat om het pre-pay gedeelte. De zaak ligt thans in hoger beroep voor bij het College van Beroep voor het Bedrijfsleven; inzet van partijen is daar onder meer dat ook het post-pay gedeelte niet is bewezen. Bovengenoemde casus maakt volgens het college aannemelijk dat de toenmalige marktsituatie afstemming tussen partijen niet in de weg stond. Nu er inmiddels drie in plaats van vijf spelers actief zijn op de markt is de mogelijkheid om tot afstemming te komen mogelijk zelfs groter geworden. Mogelijk afgestemd gedrag omtrent ‘last minute billing’131 324. In het voorjaar van 2010 heeft de NMa op verzoek van de Minister van Economische Zaken onderzoek gedaan naar mogelijk afgestemd gedrag bij het veranderen van de afrekenmethode bij mobiel bellen. Aanleiding van dit onderzoek was dat enkele aanbieders van mobiele telefonie enkele abonnementen hebben aangepast zodat wordt afgerekend in hele minuten in plaats van in seconden. De NMa heeft onderzocht of deze gedraging een overtreding was van artikel 6 van de Mededingingswet, waarin staat dat onderling afgestemde gedragingen die ertoe strekken of ten gevolge hebben dat de mededinging op de Nederlandse markt of een deel daarvan wordt verhinderd, beperkt of vervalst, verboden zijn. Voor onderling afgestemd feitelijk gedrag dient behalve coördinatie 130

Besluit van de NMa in zaak 2658 / Mobiele operators, kenmerk 2658/344, 30 december 2002, besluit op bezwaar van de

NMa, kenmerk: 2658/553, 27 september 2004, nieuw besluit op bezwaar van de NMa inzake Telfort, kenmerk: 2658/692.BT55 en besluit op bezwaar van de NMa, kenmerk: 2658/745.BT700, 5 februari 2008. 131

Brief van de NMa aan de Minister van Economische Zaken over de afrekenmethode voor mobiel bellen, kenmerk:

5174204.B1156, 22 april 2010 en brief van de Minister van Economische Zaken aan de Tweede Kamer over het onderzoek van de NMa naar afgestemd gedrag van aanbieders van mobiele telefonie, kenmerk: ET/TM/10075158, 20 mei 2010. 88

tussen concurrenten en een daarop gebaseerd marktgedrag ook een oorzakelijk verband tussen beide te bestaan. De NMa merkt daarbij op dat parallel gedrag niet gelijk is aan afgestemd feitelijk gedrag. 325. De NMa heeft de telecommunicatieaanbieders KPN, T-Mobile en Vodafone een verzoek gedaan om inlichtingen te verschaffen over de door hen gehanteerde afrekenmethode voor mobiel bellen. Het blijkt dat de operators op drie wijzen belminuten factureren. Bij de eerste methode wordt betaald per seconde, bij de tweede methode wordt betaald voor een hele minuut en daarna per seconde (‘first minute billing’) en bij de derde methode wordt betaald voor het gesprek afgerond in hele minuten (‘last minute billing’). Uit de inlichtingen blijkt dat KPN in de periode van oktober 2008 tot april 2010 geleidelijk voor nieuw af te sluiten abonnementen ‘last minute billing’ heeft ingevoerd. T-Mobile heeft op 18 oktober 2009 ‘last minute billing’ geïntroduceerd voor één abonnementsvorm (‘voordeel SIMonly’). Andere abonnementsvormen van T-Mobile kenmerken zich door ‘first minute billing’. Vodafone hanteert hoofdzakelijk ‘first minute billing’. Voor nieuwe klanten met een SIM-only abonnement hanteert Vodafone sinds februari 2010 ‘last minute billing’. 326. Op basis van deze inlichtingen is de NMa tot de conclusie gekomen dat er in deze casus geen aanwijzingen zijn dat de telecommunicatieaanbieders niet op een zelfstandige wijze hun beleid omtrent de afrekenmethode voor mobiel bellen hebben gevoerd. Daarbij merkt de NMa op dat het verbod op afgestemd gedrag niet impliceert dat telecommunicatieaanbieders niet het recht hebben om beleid intelligent aan te passen aan het vastgestelde of te verwachten marktgedrag van concurrenten. Het college stelt op basis van het bovenstaande vast dat de NMa weliswaar geen aanwijzingen heeft gevonden voor afgestemd gedrag, maar dat partijen hun beleid mogelijk wel intelligent hebben aangepast aan het marktgedrag van concurrenten. Conclusie 327. Het eerste NMa onderzoek dat beschreven is bewijst naar het oordeel van het college dat de marktsituatie in 2001 dusdanig was dat partijen tot marktcoördinatie konden overgaan. Nu er inmiddels drie in plaats van vijf spelers actief zijn op de markt is de mogelijkheid om tot coördinatie te komen mogelijk zelfs eenvoudiger geworden. Op basis van het tweede beschreven NMa onderzoek stelt het college vast dat er op basis van deze casus nu geen bewijs is van marktcoördinatie.

5.3.6

Conclusie

328. In paragraaf 5.2 heeft het college reeds geconcludeerd dat de kenmerken van de markt stilzwijgende coördinatie mogelijk maken. Op basis van de marktaandelen, netwerkbezit, licentiebezit, schaalvoordelen, technologische superioriteit, breedtevoordelen en op basis van het feit dat deze drie partijen verticaal geïntegreerd zijn, komt het college tot de conclusie dat de drie MNO’s de mogelijkheid hebben om de mate van concurrentie te beperken. Dit kan resulteren in onder meer een prijsniveau dat zich bevindt boven het prijsniveau in een concurrerende markt. Dit beeld wordt in paragraaf 5.3 bevestigd. Echter, bewijs dat er op dit moment ook daadwerkelijk stilzwijgende coördinatie plaatsvindt ontbreekt. 329. Stilzwijgende coördinatie op de retailmarkt voor mobiele telecommunicatiedienstverlening is niet uitgesloten, omdat de concentratie van de markt betrekkelijk hoog is, de markt redelijk transparant is, 89

de markt volgroeid en betrekkelijk homogeen is en vergeldingsmechanismen ingezet kunnen worden om marktcoördinatie in stand te houden. Innovatie en bijvoorbeeld de verschuiving van een spraakgedreven naar een datagedreven markt kunnen de kans op stilzwijgende coördinatie weer verkleinen. Op de wholesalemarkt voor toegang is de kans op stilzwijgende coördinatie op basis van de marktkenmerken volgens het college beperkt. 330. Op basis van het voorgaande komt het college tot de conclusie dat er verschillende aanwijzingen zijn dat er op de markt voor mobiele telecommunicatiediensten sprake kan zijn van een beperkte mate van concurrentie waarbij er risico bestaat op stilzwijgende coördinatie. Deze aanwijzingen zijn naar het oordeel van het college echter onvoldoende om tot de conclusie te komen dat er op dit moment ook daadwerkelijk sprake is van collectieve dominantie.

5.4

De concurrentiesituatie op de markt voor mobiele breedbandinternettoegang

331. In deze en de volgende paragraaf zal het college beoordelen of er sprake kan zijn van dominantie in een tweetal alternatieve scenario’s. In deze paragraaf beschouwt het college de concurrentiesituatie op de markt voor mobiele breedbandinternettoegang (via bijvoorbeeld een notebook). Vervolgens worden in paragraaf 5.5 de markten voor bundels van vaste en mobiele telecommunicatiedienstverlening besproken.

5.4.1

Beschrijving van marktontwikkelingen

332. Door enkele marktpartijen is aangegeven dat de markt voor mobiele breedbandverbindingen zich tot nu toe in Nederland langzaam ontwikkelt en dat deze ontwikkeling in andere landen sneller gaat. Zij wijzen daarbij op de hoge tarieven (zie vanaf randnummer 338), de lage aangeboden snelheden, de beperkte dienstendiversificatie, de onaantrekkelijke MVNO-mogelijkheden en lage penetratie van mobiel breedband in Nederland. 333. Volgens ECTA zijn mobiele breedbanddiensten in Europa met name ontwikkeld in Oostenrijk, Finland, Ierland en Zweden.132 Wat betreft concurrentieniveau behoort Nederland voor mobiel breedband volgens ECTA niet tot de koplopers. Het college onderzoekt in deze paragraaf of Nederland inderdaad achterloopt op gebied van mobiel breedband. Hiervoor wordt eerst Europees de penetratie van mobiel tegenover vast breedband afgezet en vervolgens gaat het college in op kosten van dataverkeer. Wanneer Nederland sterk achterloopt dan is dit volgens het college mogelijk een aanwijzing voor een beperkt concurrerende markt. 334. Nederland kent een erg lage penetratie van mobiel breedband via datacards en dongels. Met een penetratiegraad van 1,5 procent staat Nederland bijna onderaan de ranglijst. De lage penetratie van mobiel breedband in Nederland staat in schril contrast met de hoge penetratie van vast breedband in Nederland. Tussen beide penetratiegraden zou, zoals ook enkele marktpartijen hebben aangegeven, een verband kunnen bestaan. Door de aanwezigheid van relatief snel en betaalbaar vast breedband 132

ECTA, Regulatory Scorecard 2009, Report on the relative effectiveness of the regulatory framework for electronic

communications, juni 2010, p. 11. 90

wordt de vraag naar mobiel breedband mogelijk getemperd en ontwikkelt mobiel breedband zich in vergelijking met andere landen meer als een nichemarkt. 335. Wanneer de hoge breedbandpenetratie via het vaste netwerk de verklaring is voor de achterblijvende penetratie op het mobiele netwerk, dan zou men verwachten dat ook in andere Europese lidstaten met een hoge vaste breedbandpenetratie de penetratie van mobiel breedband achterblijft. Dit blijkt echter niet het geval. Uit Figuur 22, waarin de breedbandpenetratie via het vaste en het mobiele netwerk per lidstaat tegenover elkaar zijn afgezet, is op te maken dat er op dit moment geen duidelijke relatie bestaat tussen beide penetratiegraden. Zo hebben landen als Denemarken, Zweden en Finland allen relatief hoge penetratiegraden op beide netwerken. Op grond van het voorgaande concludeert het college dat een hoge penetratiegraad op het vaste netwerk niet de enige verklaring voor het achterblijven van de penetratiegraad op mobiel internet kan zijn.133 Figuur 22. Vaste (x-as) en mobiele (y-as) breedband penetratie per land.134

336. Volgens de Europese Commissie werd de groei van telecommunicatiesector de afgelopen jaren voornamelijk door mobiele telecommunicatie gedreven. Een verdere groei van mobiele datadienstverlening wordt mogelijk in de weg gestaan doordat deze diensten grote prestaties van de netwerken vergen en op korte termijn hoge investeringen vereisen. Tegelijkertijd dragen mobiele datadiensten momenteel nog weinig bij aan de omzet van operators.135 Het feit dat grote investeringen in mobiele netwerken noodzakelijk zijn kan daarom ook een verklaring zijn voor het feit dat de penetratiegroei op mobiele breedbandnetwerken achterblijft. Echter ook in andere Europese lidstaten dienen MNO’s grote investeringen in hun netwerken te doen om penetratiegroei te faciliteren. In diverse andere landen worden deze investeringen, blijkens de hogere penetratiegraden, wel gedaan.

133

Andere verklaringen kunnen zijn de relatief aantrekkelijke prijzen van vast breedband of de relatief hoge snelheid van vast

breedband. 134

Data uit het Progress report on the single European electronic communications market van de Europese Commissie,

COM(2010)253, mei 2010, gegevens bewerkt door het college. 135

Europese Commissie, Progress report on the single European electronic communications market, COM(2010)253, mei 2010. 91

337. Op grond van het voorgaande concludeert het college dat een hoge penetratiegraad op het vaste netwerk niet de enige verklaring kan zijn voor het achterblijven van de penetratiegraad op mobiel internet. Ook de hoge investeringen die noodzakelijk zijn, vormen geen volledige verklaring. Het college sluit om die reden niet uit dat een beperkte mate van concurrentie bijdraagt aan het achterblijven van de penetratiegroei van mobiel breedband. Tariefontwikkeling datadiensten en mobiel breedband 338. Zoals in randnummer 108 in paragraaf 4.2.2 is aangegeven, variëren de aangeboden snelheden, datalimieten en tarieven voor datacards en dongels sterk. Telecompaper heeft onderzoek naar de tarieven voor mobiel breedband uitgevoerd. Uit dit onderzoek naar de gemiddelde tarieven per volume per land komt naar voren dat tarieven voor mobiel breedband in Nederland sterk daalden in 2009. Toch behoort Nederland nog steeds tot de duurste landen van Europa en is bovendien de datalimiet in een gemiddeld abonnement het meest beperkt. 339. Uit Tabel 2 blijkt dat de positie van Nederland in de verschillende ranglijsten over mobiel breedband erg laag is. Van de zestien Europese landen die in verschillende randlijsten zijn opgenomen scoort Nederland steeds laatste of voorlaatste als het gaat om lage prijzen of hoge datalimieten. De datalimiet per maand bedraagt in het vierde kwartaal van 2009 in Nederland bijvoorbeeld 1,4 Gb, terwijl de datalimiet bij koploper Finland onbeperkt is en in Europa gemiddeld 4,4 Gb bedraagt. Het gemiddelde maandelijkse tarief bedraagt in het vierde kwartaal van 2009 in Nederland 33,5 Euro, terwijl het gemiddelde tarief in Zweden, waar de prijs het laagst is, slechts 15,5 Euro bedraagt. Tabel 2. Post-pay tarieven voor mobiele breedband datacards, gebaseerd op volume.136 Gemiddeld aantal Gb/maand 2009 Q1 2009 Q4 Positie Nederland Waarde Nummer 1 Waarde EU-gemiddelde

15/16 1,2 Gb Finland Unlimited 4,4 Gb

16/16 1,4 Gb Finland Unlimited 4,6 Gb

Gemiddelde maandelijks tarief 2009 Q1 2009 Q4 16/16 EUR 35,9 Zweden EUR 13,7 EUR 23,3

15/16 EUR 33,5 Zweden EUR 15,5 EUR 25,0

Gemiddeld tarief per Gb 2009 Q1 2009 Q4 16/16 EUR 29,9 Oostenrijk EUR 1,7 EUR 8,9

16/16 EUR 24,0 Zweden/Ierland EUR 2,2 EUR 8,1

340. In Figuur 5 in paragraaf 4.2.2 zijn ook recente abonnementskosten voor mobiel internet opgenomen. In de figuur is zichtbaar dat er in Nederland weliswaar enkele aanbiedingen zijn met prijzen op of net onder twintig Euro per maand, maar dat er ook een groot aantal abonnementen is met tarieven van meer dan dertig Euro per maand. In bijvoorbeeld Zweden, Oostenrijk en Finland is, zoals blijkt uit Tabel 2, het gemiddelde tarief lager dan het laagste maandtarief in Nederland. 341. Op basis van bovenstaande cijfers trekt het college de conclusie dat mobiele datadienstverlening in Nederland duur is in vergelijking met andere Europese lidstaten. Dit gemiddelde hoge prijsniveau kan volgens het college duiden op een relatief lager niveau van concurrentie. Conclusie 342. Het college concludeert op basis van het voorgaande dat mobiele datadienstverlening in Nederland duur is in vergelijking met andere Europese lidstaten. Dit gemiddelde hoge prijsniveau kan 136

Telecompaper, Dutch operators continue to charge high prices for MBB, februari 2010. 92

volgens het college duiden op een relatief lager niveau van concurrentie. De hoge penetratiegraad op het vaste netwerk en de hoge investeringen die noodzakelijk zijn, zijn naar het oordeel van het college niet de enige verklaring voor het achterblijven van de penetratiegraad op mobiel internet in Nederland. Het college sluit daarom niet uit dat een beperkte mate van concurrentie bijdraagt aan het achterblijven van de penetratiegroei van mobiel breedband.

5.4.2

Beschouwing van de concurrentiesituatie

Marktaandelen 343. Marktaandeel is een belangrijk criterium bij het bepalen van marktmacht. Het college is echter niet in staat om marktaandelen op de markt voor mobiele breedbandinternettoegang te bepalen. De cijfers van zowel de omzet als het aantal aansluitingen die het college verzamelt omvatten namelijk zowel breedbandinternettoegang via een notebook als datadienstverlening via een handset. Het college maakt voor deze analyse de veronderstelling dat marktaandelen op het gebied van datadienstverlening (via zowel handset als notebook) een indicatie geven van de marktaandelen op de markt voor mobiele breedbandinternettoegang. Uit de analyse van de marktaandelen blijkt dat de wijze waarop het marktaandeel bepaald wordt grote effecten heeft. Wanneer marktaandelen worden bepaald op basis van omzet dan zijn de marktaandelen vergelijkbaar met de marktaandelen op de markt voor mobiele telecommunicatiediensten. KPN heeft in dat geval een marktaandeel van 40 tot 50 procent. T-Mobile heeft dan een marktaandeel van 20 tot 30 procent en Vodafone van 30 tot 40 procent.137 344. Wanneer er wordt gekeken naar het marktaandeel gemeten in termen van afzet dan lijkt de markt voor mobiele datacommunicatie dienstverlening meer evenwichtig verdeeld te zijn tussen de drie huidige MNO’s. KPN heeft dan een marktaandeel van 30 tot 40 procent. T-Mobile heeft dan een marktaandeel van 30 tot 40 procent en Vodafone van 30 tot 40 procent. MVNO’s hebben een gezamenlijk marktaandeel van naar schatting minder dan 5 procent.138 345. Het marktaandeel van KPN op de markt voor mobiele datadienstverlening is daarmee vergelijkbaar of zelfs significant lager dan haar marktaandeel op de retailmarkt voor mobiele telecommunicatiedienstverlening. Ook T-Mobile en Vodafone hebben geen significant hoger marktaandeel op deze markt dan op de markt zoals geanalyseerd in paragraaf 5.2. Daarom stelt het college ook hier vast dat deze marktaandelen op zichzelf niet duiden op aanwezigheid van aanmerkelijke marktmacht van een van de partijen.

137

OPTA, Structurele Monitoring Markten, Q4 2009. De marktaandelen die het college hier berekend heeft, zijn allen licht

overschat. Het college neemt geen omzetten van MVNO’s waar. Het gezamenlijke marktaandeel van MVNO’s zal naar schatting enkele procenten bedragen. Dit betekent dat de marktaandelen van de drie MNO’s elk een fractie lager zullen zijn. Omdat marktaandelen in dit document, in verband met bedrijfsvertrouwelijkheid, binnen bandbreedtes worden weergegeven is deze overschatting waarschijnlijk niet zichtbaar in de gepresenteerde cijfers. 138


Controle over niet gemakkelijk te dupliceren infrastructuur 346. Net als op de bredere markt voor mobiele telecommunicatiediensten kan niet gesteld worden dat een partij niet gemakkelijk te dupliceren infrastructuur controleert. Er zijn immers drie partijen die beschikken over dergelijke infrastructuur. Waar toetreding tot de bredere retailmarkt voor mobiele telecommunicatiedienstverlening mogelijk is, is het onduidelijk of dit ook geldt voor de retailmarkt voor datacommunicatiedienstverlening. De markt voor wholesaletoegang is, zoals eerder beschreven in randnummer 228, op commerciële basis en in afwezigheid van regulering tot stand gekomen. Deze markt heeft met name tot stand kunnen komen doordat bestaande MNO’s voldoende capaciteit over hadden op hun (2G GSM) netwerk om additioneel verkeer te kunnen verwerken. Het is voor MNO’s aantrekkelijk om deze overcapaciteit te gelde te maken door toegang te bieden aan MVNO’s. Voor MNO’s is dit in het bijzonder aantrekkelijk, omdat MVNO’s vaak in staat zijn gebleken om bepaalde doelgroepen aan zich te binden en niche markten aan te boren die de MNO’s moeilijk zelf bereiken. Hierdoor is de concurrentie tussen het retailbedrijf van de MNO en de MVNO op het netwerk van dezelfde MNO relatief beperkt. 347. Voor mobiele datadienstverlening zijn er redenen aan te nemen dat de prikkel om vrijwillig toegang te verlenen minder groot is. Daarmee ontstaat tevens de vraag of een vergelijkbaar (aantrekkelijk) commercieel wholesaleaanbod ook voor datadienstverlening tot stand zal komen. Dataverkeer legt namelijk een groter beslag op het netwerk en om die reden is er in steeds mindere mate sprake van overcapaciteit op het netwerk van de drie MNO’s. De prikkel om met een wholesaleaanbod het netwerk verder te benutten vervalt daarmee. Om te kunnen voorzien in zowel de huidige als de toekomstige behoefte aan mobiele datadiensten zullen de drie bestaande MNO’s substantieel moeten investeren in het uitbreiden van de capaciteit van hun huidige netwerk. Ook zullen zij in de toekomst mogelijk moeten investeren in nieuw te verwerven spectrum en het opzetten van een LTE netwerk. Tegenover deze hoge investering staan mogelijk relatief geringe meeropbrengsten, ten minste in het geval aanbieders de nu gangbare retailprijsstructuur blijven hanteren, waarbij er veelal wordt gewerkt met flat-fee abonnementen.139 348. Het gebrek aan overtollige capaciteit in combinatie met het feit dat er tegenover de substantiële investeringen (nog) geen grote inkomsten staan, maakt het minder waarschijnlijk dat de MNO’s op commerciële basis en tegen redelijke tarieven toegang verlenen aan MVNO’s. Het ligt dan ook het voor de hand dat MVNO’s voorlopig nog af moeten rekenen per Mb. Dit maakt het voor MVNO’s vervolgens minder eenvoudig om interessante retail proposities in de markt te zetten. Niettemin leveren meerdere MVNO’s wel mobiele datadiensten aan hun klanten. Tele2 biedt als MVNO bijvoorbeeld ook mobiel breedband voor notebooks aan. 349. Op basis van het voorgaande verwacht het college dat toetreding voor MVNO’s tot de retailmarkt voor mobiele breedbandinternettoegang minder eenvoudig zal zijn dan op de bredere retailmarkt voor (de bundel van) mobiele telecommunicatiedienstverlening. Controle van MNO’s over niet eenvoudig te dupliceren infrastructuur speelt dan een rol. Omdat toetreding voor MVNO’s tot de retailmarkt minder eenvoudig is, is ook de kopersmacht van deze MVNO’s op de wholesalemarkt beperkt.

139

Of dit de gangbare prijsstructuur blijft is de vraag. Zo heeft KPN in juni 2010 aangekondigd te willen stoppen met het

aanbieden van flat-fee abonnementen voor mobiel breedband, bron: http://www.emerce.nl/nieuws.jsp?id=3042163. 94

350. Omdat ook Tele2 en Ziggo4 sinds 2010 een licentie bezitten voor gebruik van frequentieruimte zullen zij op basis van eigen infrastructuur op termijn waarschijnlijk de retailmarkt voor datacommunicatiedienstverlening betreden. Hier gaat het college in de volgende randnummers verder op in. Licentiebezit 351. Op mobiele telecommunicatiemarkten is licentiebezit noodzakelijk om op basis van een eigen netwerk mobiele telecommunicatiedienstverlening te kunnen aanbieden. Naast KPN, T-Mobile en Vodafone hebben ook Tele2 en Ziggo4 de gelegenheid om op basis van eigen licentiebezit breedbandige diensten aan te bieden. Juist het 2600 MHz spectrum dat deels in het bezit is van Tele2 en Ziggo4 is bij uitstek geschikt voor het aanbieden van mobiele breedbandinternettoegang. Het is waarschijnlijk dat beide partijen ook daadwerkelijk een start zullen maken met de uitrol van een netwerk en via deze frequentieruimte dienstverlening tot stand zullen brengen. In hoeverre er sprake zal zijn van een landelijk dekkend netwerk en op welke termijn dienstverlening kan starten is wel de vraag. Om ervoor te zorgen dat Tele2 en Ziggo4 een aanbod kunnen doen met een landelijke dekking, zullen deze partijen mogelijk nog een MVNO contract moeten sluiten bij één van de bestaande MNO’s. 352. Omdat het 2600 MHz spectrum in het bijzonder geschikt is voor mobiele breedbandinternettoegang sluit het college niet uit dat toetreding door Tele2 en Ziggo4 met name zorgt voor grotere concurrentie op de markt voor dit type dienstverlening. Ondanks dat het onwaarschijnlijk is dat de twee nieuwe partijen meteen een landelijk dekkend netwerk zullen gaan uitrollen acht het college het wel waarschijnlijk dat er vanuit deze twee toetreders een prijsdrukkend effect zal uitgaan naar de reeds bestaande MNO’s. Overige indicatoren 353. De analyse van het college ten aanzien van de effecten van technologische voorsprong, diversificatie en breedtevoordelen, schaalvoordelen en verticale integratie op individuele dominantie wijkt niet af van de analyse die het college in paragraaf 5.2 heeft beschreven. Meerdere spelers op de markt profiteren van technologische voorsprong, breedtevoordelen, schaalvoordelen en verticale integratie. Omdat meerdere marktpartijen deze voordelen genieten is het college van oordeel dat niet één van de spelers op basis van deze voordelen in staat is om een negatieve invloed uit te oefenen op de mate van concurrentie op de markt voor mobiele breedbandinternettoegang.

5.4.3

Het risico van collectieve dominantie

354. Op de retailmarkt voor mobiele breedbandinternettoegang zullen naar verwachting van het college minder MVNO’s actief zijn dan op de brede markt voor mobiele telecommunicatiedienstverlening. Dit betekent dat de concentratie op de retailmarkt voor mobiele breedbandinternettoegang mogelijk hoger zal zijn. De markt voor mobiele breedbandinternettoegang is nog sterk in ontwikkeling en minder volwassen dan de markt voor mobiele telecommunicatiedienstverlening. De ontwikkelingen op de markt maken deze minder transparant, waardoor tevens de kans afneemt dat vergeldingsmechanismen ingezet zullen worden om coördinerende ondernemingen te overtuigen van het belang van instandhouding van marktcoördinatie.

95

355. Omdat de marktkenmerken op de retailmarkt voor mobiele breedbandinternettoegang stilzwijgende coördinatie weinig waarschijnlijk maken, is het minder relevant te onderzoeken of er krachten zijn die coördinatie zouden kunnen ondermijnen. Een ondermijnende kracht die coördinatie zou kunnen voorkomen is toetreding door Tele2 en Ziggo4. Doordat deze partijen over licenties beschikken van frequentieruimte die geschikt is voor het aanbieden van mobiele datacommunicatiedienstverlening kunnen zij op de markt toetreden en daarmee eventuele marktcoördinatie belemmeren.

5.4.4

Conclusie

356. In vergelijking met de markt voor mobiele telecommunicatiedienstverlening acht het college de kans klein dat op de markt voor mobiele datadienstverlening dominantie ontstaat. Ook acht het college het minder waarschijnlijk dat toetreding door MVNO’s op de retailmarkt zal plaatsvinden, waardoor op retailniveau een meer geconcentreerde markt zal ontstaan. Op de korte termijn is deze hogere concentratie van de markt een mogelijke verklaring voor de achterblijvende penetratiegraad en de hogere tariefniveaus. Omdat de markt voor mobiele breedbandinternettoegang zich in tegenstelling tot de markt voor (de bundel van) mobiele telecommunicatiedienstverlening nog in een opstartfase bevindt, is de kans op coördinatie op de markt zeer beperkt. Wanneer de markt in omvang toeneemt zal de strijd om marktaandeel de kans op coördinatie verkleinen. Bovendien kan er vanuit Tele2 en Ziggo4, die beide kunnen toetreden op de markt, op de langere termijn een prijsdrukkend effect uitgaan naar de reeds bestaande MNO’s.

5.5

De concurrentiesituatie op markten voor de bundel van vaste en mobiele dienstverlening

357. De concurrentiesituatie op de markt voor (de bundel van) vaste spraakdienstverlening en mobiele spraaken datadienstverlening (via een handset), de markt voor (de bundel van) vaste en mobiele breedbandinternettoegang en de (grote) markt voor de bundel van vaste en mobiele telecommunicatiedienstverlening zal het college allen gezamenlijk in deze paragraaf analyseren. Het betreft hier de markten die zijn beschreven in paragraaf 4.2.3. Wanneer het college kijkt naar de concurrentiesituatie op deze markten dan ontstaat er een afwijkend beeld ten opzichte van de bredere markt voor mobiele telecommunicatiedienstverlening die in paragraaf 5.2 en paragraaf 5.3 is geanalyseerd. Hieronder zal worden ingegaan op de belangrijkste verschillen.

5.5.1

Beschouwing van de concurrentiesituatie op basis van indicatoren

Markaandelen 358. Het college bakent op dit moment nog geen markten af voor bundels van vaste en mobiele dienstverlening. Het college ziet wel ontwikkelingen die maken dat deze markten in de toekomst zouden kunnen ontstaan. Omdat bundels van vaste en mobiele dienstverlening nog slechts beperkt in opkomst zijn, zijn er nauwelijks cijfers beschikbaar en is het bijvoorbeeld niet mogelijk om marktaandelen te berekenen. Het berekenen van marktaandelen op een markt die op zichzelf (nog) geen relevante markt is, is bovendien een voor deze analyse weinig zinvolle exercitie. Het college acht 96

het wel relevant om te beschouwen in hoeverre posities van partijen verschillen indien deze markten in de toekomst ontstaan. Figuur 23. Marktaandelen op de retailmarkt voor mobiele dienstverlening, vaste breedbandinternettoegang en vaste telefonie (Q4 2009)140

359. Om tot een inschatting te komen van toekomstige marktposities op een gebundelde markt kan gekeken worden naar de posities van partijen op zowel de huidige vaste als de mobiele telecommunicatiemarkten voor spraaken datadienstverlening. Het is aannemelijk dat partijen die posities hebben op beide markten het best in staat zullen zijn om uiteindelijk een positie te verwerven op de bundelmarkt voor vaste en mobiele dienstverlening, voor spraak of data. Er is één speler, KPN, die significante posities heeft op zowel de markten voor vaste als mobiele telecommunicatiedienstverlening (zie Figuur 23). Naast dat KPN een marktaandeel heeft van 40 tot 50 procent op de retailmarkt voor vaste breedbandinternettoegang, heeft zij een vergelijkbaar marktaandeel op de retailmarkt voor mobiele telecommunicatiedienstverlening. Op de retailmarkt voor vaste telefonie heeft KPN een nog hoger marktaandeel van 60 tot 70 procent. De andere twee MNO’s zijn slechts zeer beperkt actief op het gebied van vaste breedbanddienstverlening en vaste telefonie, terwijl de twee andere grotere spelers op vaste breedbanddienstverlening, UPC en Ziggo, nog geen positie op het gebied van mobiele dienstverlening hebben. Tele2 heeft een beperkt marktaandeel in mobiele dienstverlening en een iets groter marktaandeel in zowel vast breedband als telefonie. 360. Op basis van de positie die partijen nu hebben op vaste en mobiele telecommunicatiemarkten schat het college in dat het aannemelijk is dat KPN een sterke positie kan verwerven op een markt voor de bundel van vaste en mobiele telecommunicatiedienstverlening. Andere partijen, zoals TMobile, Vodafone, Tele2, UPC en Ziggo hebben allen de mogelijkheid om zowel vaste als mobiele telecommunicatiedienstverlening aan te bieden. Daarmee kunnen zij de mogelijkheid creëren om de

140


bundel van beide diensten aan te bieden. Doordat echter alleen KPN op dit moment al beschikt over een aanzienlijk marktaandeel op dienstverlening via beide netwerken, is KPN’s voorsprong in dat geval significant. Controle over niet gemakkelijk te dupliceren infrastructuur 361. Op markten voor bundels van vaste en mobiele dienstverlening is niet alleen controle over mobiele infrastructuur, maar ook controle over vaste infrastructuur relevant. Uit de praktijk blijkt dat vaste infrastructuur moeilijker te dupliceren is dan mobiele infrastructuur. KPN is de enige partij in Nederland die beschikt over een landelijk dekkend vast netwerk waarop bij benadering alle Nederlandse huishoudens zijn aangesloten. Ook het kabelnetwerk is vrijwel landelijk dekkend (meer dan 95 procent van alle huishoudens), maar is niet in handen van één partij. Dit vaste netwerk is voor een groot deel in het bezit van Ziggo en voor een ander groot deel van UPC. Gezamenlijk omvatten beide netwerken 90 tot 95 procent van alle kabelaansluitingen in Nederland.141 362. KPN is niet de enige partij die beschikt over zowel een vast als een mobiel netwerk. Tele2 neemt toegang af op beide netwerken en heeft een licentie bemachtigd waarmee Tele2 zelfstandig een mobiel netwerk kan uitrollen. Door van beide netwerken gebruik te maken zou ook Tele2 een positie op een bundelmarkt voor vaste en mobiele diensten kunnen opbouwen. T-Mobile en Vodafone hebben daarbij ook beide de mogelijkheid om toegang af te nemen op het vaste netwerk van KPN of het glasvezelnetwerk van Reggefiber. T-Mobile dochterbedrijf Online neemt momenteel toegang tot het vaste netwerk van KPN af. Ten slotte kunnen UPC en Ziggo, wanneer zij een mobiel netwerk uitrollen met behulp van de licentie van Ziggo4, ook actief worden op het gebied van mobiele telecommunicatiedienstverlening, naast de vaste dienstverlening die zij over hun eigen kabelnetwerken aanbieden. 363. In Tabel 3 is een overzicht weergegeven van de wijze waarop de verschillende aanbieders momenteel hun vaste en/of mobiele dienstverlening tot stand brengen. Daarbij is onderscheid gemaakt tussen het tot stand brengen van dienstverlening met een geheel eigen netwerk en het tot stand brengen van dienstverlening via wholesale inkoop van netwerktoegang. Tabel 3. Netwerkeigendom en wholesale inkoop per partij Speler

KPN

Eigendom vaste

Wholesale inkoop

Eigendom mobiele

Wholesale inkoop

infrastructuur

vaste infrastructuur

infrastructuur

mobiele infrastructuur

X

X

T-Mobile/Online

X

X

Vodafone

X

X

Tele2

X

UPC

X

Ziggo

X

141

X

Marktanalysebesluit Omroep (UPC), kenmerk: OPTA/AM/2009/200374, maart 2009, randnummer 215. 98

364. KPN verleent deels vrijwillig en deels op basis van regulering op verschillende niveaus toegang tot haar netwerk. Hiermee wordt de controle die KPN geniet over niet gemakkelijk te dupliceren infrastructuur deels weggenomen. Toch kan volgens het college gesteld worden dat, wanneer er markten voor bundels van vaste en mobiele dienstverlening ontstaan, KPN een concurrentievoordeel geniet vanwege het feit dat KPN beschikt over het meest wijdvertakte vaste netwerk in Nederland. Lokaal hebben UPC en Ziggo een vergelijkbaar voordeel, zij zullen echter ook een mobiel netwerk moeten uitrollen en een groot aantal mobiele klanten moeten verwerven om in een vergelijkbare positie te komen als KPN. Overige indicatoren van enkelvoudige dominantie 365. Omdat KPN als enige partij beschikt over een volledig eigen vast en mobiel telecommunicatienetwerk heeft KPN op markten voor de bundel van mobiele en vaste telecommunicatiediensten meerdere voordelen. Zo is het niet onaannemelijk dat KPN op dergelijke markten ook voordelen geniet van technologische voorsprong, diversificatie en breedtevoordelen, schaalvoordelen en verticale integratie. Dit maakt het aannemelijk dat KPN op markten voor de bundel van vaste en mobiele telecommunicatiedienstverlening naar oordeel van het college mogelijk in staat is om (onafhankelijk van anderen) een negatieve invloed uit te oefenen op de mate van concurrentie. 366. Op markten voor bundels van vaste en mobiele dienstverlening is het minder aannemelijk dat er sprake is van collectieve dominantie. De asymmetrische uitgangspunten van partijen op dergelijke markten maken het ontstaan van individuele dominantie van KPN waarschijnlijker dan het ontstaan van collectieve dominantie. Om deze reden zal het college de waarschijnlijkheid van collectieve dominantie op deze markten niet verder onderzoeken.

5.5.2

Conclusie

367. Het college bakent op dit moment geen markten voor bundels van vaste en mobiele dienstverlening af. Mochten deze markten in de toekomst ontstaan dan acht het college de kans aanwezig dat KPN op een dergelijke markt mogelijk in staat zal zijn om negatieve invloed op de mate van concurrentie uit te oefenen. Of KPN in staat is om negatieve invloed uit te oefenen op de mate van concurrentie op deze bundelmarkten, is deels afhankelijk van de mate waarin andere spelers activiteiten ontplooien op het gebied van zowel vaste als mobiele telecommunicatiedienstverlening en de uitrol van eigen infrastructuur. Wanneer spelers als UPC en Ziggo, die nu hoofdzakelijk actief zijn op vaste dienstverlening, hun activiteiten met behulp van het spectrum in de 2600 MHz band ook uitbreiden naar mobiele dienstverlening, of wanneer T-Mobile en Vodafone hun activiteiten via vaste netwerken uitbreiden, dan zal dit KPN’s mogelijkheden om zich onafhankelijk van concurrenten en klanten te gedragen beperken. Wanneer KPN, zoals nu het geval is, de enige partij blijft met aanzienlijke marktaandelen op zowel de vaste als de mobiele spraaken datadienstverlening, dan acht het college de kans groot dat KPN, indien er markten voor de bundel van vaste en mobiele dienstverlening ontstaan, op deze markt aanmerkelijke marktmacht verkrijgt.

99

5.6

Conclusie

368. Het college concludeert dat er op dit moment geen sprake is van individuele of collectieve aanmerkelijke marktmacht op de wholesalemarkt voor toegang en op de retailmarkt voor (de bundel van) mobiele telecommunicatiedienstverlening. Dit betekent dat er op dit moment sprake is van daadwerkelijke concurrentie in de zin van de Tw. De huidige drie MNO’s hebben volgens het college echter op zowel de wholesalemarkt voor toegang als op de retailmarkt voor (de bundel van) mobiele telecommunicatiedienstverlening wel de mogelijkheid om de mate van concurrentie te beperken. Het college concludeert tevens dat de concurrentiedruk die MVNO’s op de MNO’s uitoefenen beperkt is. Dat er slechts drie partijen in staat zijn om op gelijkwaardige wijze met elkaar te concurreren, betekent niet automatisch dat de mate van concurrentie ook beperkt is. 369. Op basis van een nadere analyse heeft het college vastgesteld dat er op de markt voor mobiele telecommunicatiediensten mogelijk sprake is van een beperkte mate van concurrentie waarbij er risico bestaat op stilzwijgende coördinatie. De aanwijzingen hiervoor zijn naar het oordeel van het college echter onvoldoende om tot de conclusie te komen dat er ook sprake is van collectieve dominantie. Wel zijn er aanwijzingen dat de MNO’s mogelijk in staat zijn de prijzen te verhogen tot op een niveau dat hoger ligt dan het prijsniveau bij daadwerkelijke concurrentie. Omdat er aanwijzingen bestaan dat de drie huidige MNO’s in staat zijn om de concurrentiedruk die zij op elkaar uitoefenen te beperken en omdat er enig risico op stilzwijgende coördinatie aanwezig is, kan volgens het college echter niet uitgesloten worden dat in de relevante periode na een radiospectrumuitgifte (collectieve) aanmerkelijke marktmacht ontstaat. 370. In het geval er een afzonderlijke markt voor mobiele datadienstverlening bestaat dan acht het college de kans beperkter dat op een dergelijke markt dominantie ontstaat. Omdat de markt voor mobiele breedbandinternettoegang zich in tegenstelling tot de markt voor (de bundel van) mobiele telecommunicatiedienstverlening nog in een opstartfase bevindt, is de kans op coördinatie op de markt zeer beperkt. Daarnaast kunnen in de toekomst ook Tele2 en Ziggo4 die nu op basis van frequentieruimte in de 2600 MHz band kunnen toetreden concurrentiedruk uitoefenen op de MNO’s. In het geval er markten voor bundels van vaste en mobiele dienstverlening ontstaan dan acht het college de kans aanwezig dat KPN op een dergelijke markt aanmerkelijke marktmacht verkrijgt. KPN is nu de enige partij met aanzienlijke marktaandelen op het gebied van zowel de vaste als de mobiele spraaken datadienstverlening. Deze marktmacht ontleent KPN in dat geval echter niet (alleen) aan zijn positie op mobiele dienstverlening, maar ook aan zijn positie op vaste dienstverlening. 371. Omdat een eventuele markt voor mobiele breedbandinternettoegang naar verwachting van het college altijd zal bestaan naast een markt voor (de bundel van) mobiele telecommunicatiedienstverlening en omdat het ontstaan van markten voor bundels van vaste en mobiele dienstverlening onzeker is, acht het college zijn conclusies aangaande de concurrentiesituatie op de wholesalemarkt voor toegang en de retailmarkt voor (de bundel van) mobiele telecommunicatiedienstverlening het meest relevant. Deze conclusies zal het college daarom in het bijzonder betrekken in het advies dat hij in hoofdstuk 6 geeft.

100

6

Advies

372. Het college is op basis van de concurrentieanalyse die hij heeft uitgevoerd in hoofdstuk 5 tot de conclusie gekomen dat er thans geen sprake is van individuele of collectieve aanmerkelijke marktmacht op de wholesalemarkt voor toegang en op de retailmarkt voor (de bundel van) mobiele telecommunicatiedienstverlening. Dit betekent dat er op dit moment sprake is van daadwerkelijke concurrentie in de zin van de Tw. Omdat er aanwijzingen bestaan dat de drie huidige MNO’s in staat zijn om de concurrentiedruk die zij op elkaar uitoefenen te beperken en omdat er enig risico op stilzwijgende coördinatie aanwezig is, kan volgens het college echter niet uitgesloten worden dat in de relevante periode na een radiospectrumuitgifte (collectieve) aanmerkelijke marktmacht ontstaat. 373. Om er met enige zekerheid voor te zorgen dat ex ante regulering op de wholesalemarkt voor toegang en op de retailmarkt voor (de bundel van) mobiele telecommunicatiedienstverlening overbodig blijft, moet het frequentiebeleid gericht zijn op het faciliteren van potentiële toetreding.142 Hiervoor zijn mogelijk aanvullende maatregelen bij radiospectrumverdelingen nodig. Deze aanvullende maatregelen zijn volgens het college nodig wanneer zonder deze maatregelen de mogelijkheden voor toetreding tot markten voor mobiele telecommunicatiediensten zeer beperkt zijn. Potentiële toetreding acht het college noodzakelijk om de dynamiek op de markt te vergroten en op die manier de kans op collectief gedrag en beperkte concurrentie te verkleinen. 374. In de concurrentieanalyse in hoofdstuk 5 heeft het college ook de concurrentiesituatie in twee alternatieve scenario’s onderzocht. In het geval er een afzonderlijke markt voor mobiele breedbandinternettoegang bestaat dan acht het college op grond van zijn analyse de kans dat op een dergelijke markt dominantie ontstaat relatief beperkt. Het college verwacht om deze reden dat het niet nodig is om aanvullende maatregelen bij radiospectrumverdelingen te nemen om ex ante regulering op de mogelijke relevante markt voor mobiele breedbandinternettoegang overbodig te laten zijn. In het geval er markten voor bundels van vaste en mobiele dienstverlening ontstaan dan acht het college de kans aanwezig dat KPN op een dergelijke markt aanmerkelijke marktmacht verkrijgt. Deze marktmacht ontleent KPN in dat geval echter niet (alleen) aan zijn positie op mobiele dienstverlening, maar ook aan zijn positie op vaste dienstverlening. Naast dat een dergelijke machtspositie voorkomen kan worden door het nemen van aanvullende maatregelen bij radiospectrumverdelingen, kan ook ex ante regulering op het vaste netwerk van KPN een passende maatregel zijn die dan mogelijk mededingingsproblemen kan wegnemen. 375. Omdat een eventuele markt voor mobiele breedbandinternettoegang naar verwachting van het college altijd zal bestaan naast een markt voor (de bundel van) mobiele telecommunicatiedienstverlening en omdat het ontstaan van markten voor bundels van vaste en mobiele dienstverlening onzeker is, acht het college zijn aanbeveling die is gebaseerd op de concurrentiesituatie op de wholesalemarkt voor toegang en de retailmarkt voor (de bundel van) mobiele telecommunicatiedienstverlening het meest relevant. De centrale aanbeveling is daarom dat om ex ante regulering op mobiele telecommunicatiemarkten overbodig te laten blijven, het frequentiebeleid erop gericht moet zijn om potentiële toetreding te faciliteren. In dit laatste hoofdstuk

142

Op de markt voor mobiele gespreksafgifte is wel ex ante regulering van toepassing, zie marktanalysebesluit vaste en

mobiele gespreksafgifte, kenmerk: OPTA/AM/2010/201951, 7 juli 2010. 101

zal het college eerst deze aanbeveling concretiseren. Daarna zal het college, aan de hand van beleidsdoelstellingen van het ministerie, de aanbeveling in een breder perspectief plaatsen.

6.1

Suggesties

376. Het college heeft geconcludeerd dat de markten voor mobiele telecommunicatiediensten nog daadwerkelijk concurrerend zijn. Echter, er zijn risico’s dat het concurrentieniveau op de markten afneemt als duurzame toetreding niet mogelijk is. Wanneer er geen aanvullende maatregelen worden genomen dan acht het college de kans groot dat er door aanwezigheid van toetredingsbarrières geen toetreding mogelijk is. Om het concurrentieniveau op peil te houden of toe te laten nemen dienen deze toetredingsbarrières verlaagd te worden. 377. De belangrijkste barrières die een toetreder op markten voor mobiele telecommunicatiediensten moet slechten zijn het verwerven van een licentie van relevant spectrum, de uitrol van een netwerk van zendmasten en -apparatuur en het opbouwen van een klantenbestand. Het feit dat toetreding voor anderen bemoeilijkt wordt door toetredingsdrempels geeft de drie huidige MNO’s gezamenlijk een voorsprong. Zij zijn beter in staat om te concurreren dan MVNO’s die niet beschikken over een netwerk en licenties en dan partijen die potentieel als MNO willen toetreden. Omdat er op dit moment slechts drie spelers zijn die volwaardig kunnen concurreren, is het naar het oordeel van het college mogelijk dat deze partijen de concurrentiedruk die zij onderling op elkaar uitoefenen beperken. 378. Wanneer Tele2 en Ziggo4, die na bemachtiging van een licentie in de 2600 MHz band de eerste toetredingsbarrière hebben geslecht, ook een netwerk uitrollen en als MNO actief worden, dan neemt de concurrentiedruk toe. De kans is echter aanwezig dat deze potentiële toetreders puur op basis van 2600 MHz frequentieruimte niet kunnen uitgroeien tot volwaardige concurrenten van de drie huidige MNO’s.143 Om toetreding duurzaam te laten zijn en Tele2 en/of Ziggo4 uit te laten groeien tot volwaardige concurrenten stelt het college voor om ook bij toekomstige uitgiften van frequentieruimte aanvullende maatregelen te nemen die toetreding tot markten voor mobiele telecommunicatiediensten mogelijk maken. Bij frequentieverdelingen kan bijvoorbeeld, indien dit noodzakelijk is om toetreding te faciliteren, ruimte worden gecreëerd voor een nieuwkomer. Met name bij verdelingen van het lage spectrum in de 800 en 900 MHz band kan dit van belang zijn. Om de tweede toetredingsbarrière, het uitrollen van een netwerk, te verkleinen zouden ook aanvullende maatregelen genomen kunnen worden. Zo zouden, met inachtneming van de voorwaarden die de Mededingingswet en de Tw

143

Tele2 en Ziggo4 worden door het college op dit moment als potentiële toetreders en als nieuwkomers beschouwd omdat zij

nog geen netwerk hebben uitgerold en nog niet als MNO actief zijn. Ook een licentie voor het lage spectrum in de 800 en 900 MHz band kan voor deze toetreders essentieel zijn om uit te groeien tot volwaardige concurrent. Met dit spectrum kan een toetreder eenvoudiger dekking bieden in minder urbane gebieden en kan een (landelijk dekkend) gebundeld aanbod van dataen spraakdienstverlening eenvoudiger tot stand gebracht worden. 102

daaraan stellen, eventuele restricties weggenomen kunnen worden die de samenwerking tussen partijen bij netwerkuitrol bemoeilijken.144 379. Ondanks dat het college het belangrijk acht dat er mogelijkheden voor toetreding tot mobiele telecommunicatiemarkten worden gecreëerd, is het ook belangrijk erop te wijzen dat het aantal spelers waarvoor er ruimte is op de markt, niet oneindig groot is. De consolidatieslag die het afgelopen decennium plaats heeft gevonden ziet het college als een aanwijzing hiervoor. Een frequentieverdeling zou daarom niet zo zeer gericht moeten zijn op het creëren van ruimte voor een vooraf door de overheid vastgesteld aantal toetreders. In plaats daarvan zou de inrichting van de verdeling alleen toetreding mogelijk moeten maken voor de partijen die daadwerkelijk kunnen concurreren. Het heeft daarom de voorkeur van het college dat de markt en niet de inrichting van de verdeling het aantal toetreders bepaalt, of dat een onderzoek naar de mate waarin één of meerdere ondernemingen winstgevend kunnen toetreden wordt betrokken bij de inrichting van de verdeling.

6.2

Breder perspectief

380. Het Ministerie van Economische Zaken kan verschillende beleidsdoelstellingen centraal stellen bij frequentieverdelingen. Beleidsdoelstellingen kunnen bijvoorbeeld zijn: een concurrerende markt voor mobiele telecommunicatiedienstverlening; ruimte voor innovatie en een aantrekkelijk aanbod aan diensten voor de consument. Daarnaast kan het Ministerie als doelstelling hebben om een mogelijke veilingopbrengst te maximaliseren of om efficiënt spectrumgebruik te bevorderen. De aanbeveling van het college wordt gedaan ter ondersteuning van de eerstgenoemde beleidsdoelstelling: een concurrerende markt voor mobiele telecommunicatiedienstverlening. Om markten voor mobiele telecommunicatiemarkten nu en in de toekomst concurrerend te laten zijn, beveelt het college aan om bij radiospectrumverdelingen aanvullende maatregelen te nemen die toetreding mogelijk maken. Het college heeft daarbij nog niet in ogenschouw genomen op welke wijze deze aanbeveling bijdraagt of schade toebrengt aan de andere doelstellingen. 381. De verschillende doelstellingen van het Ministerie van Economische Zaken kunnen mogelijk met elkaar conflicteren. Maatregelen die noodzakelijk zijn om de ene doelstelling te dienen kunnen een andere doelstelling schaden. Maatregelen die er toe dienen om concurrentie te bevorderen kunnen bijvoorbeeld de doelstelling om de veilingopbrengst te maximaliseren of de continuïteit van het dienstenaanbod door de bestaande partijen in gevaar brengen. Hieronder is voor een aantal alternatieve doelstellingen van frequentieverdelingen uitgewerkt in welke mate deze samengaan of conflicteren met de doelstelling van een concurrerende markt. Innovatie 382. De doelstellingen om concurrentie en innovatie te bevorderen conflicteren meestal niet met elkaar. Als de concurrent een beter product op de markt zet voor een scherpe prijs, vormt dit een bedreiging voor ondernemers. De dreiging van innovaties door de concurrentie is een sterke stimulans

144

Samenwerking tussen partijen bij de uitrol van een netwerk zou de uitrol bijvoorbeeld kunnen vergemakkelijken. Voordat een

dergelijke samenwerking plaats kan vinden zal de NMa moeten toetsen of een dergelijke samenwerking op grond van de Mededingingswet is toegestaan. 103

tot innovatie en investering. Bij afwezigheid van concurrentie is de kans groter dan ondernemingen niet of slechts minimaal zullen innoveren. Het bevorderen van concurrentie leidt daarom ook tot bevordering van innovatie. Uit academisch onderzoek blijkt dat deze relatie soms niet opgaat, wanneer er sprake is van zeer sterke concurrentie. In een zeer concurrerende markt zijn marges klein, waardoor er weinig budget is om te investeren in onderzoek en ontwikkeling. Daarnaast zijn de marktaandelen klein en is de verwachte opbrengst van innovatie beperkter dan op een minder concurrerende markt. Meer concurrentie is dus niet per definitie goed voor innovatie. Het college acht het echter geheel niet aannemelijk dat bij het huidige concurrentieniveau een toename van de concurrentie zal leiden tot een afname van innovatie. Bij het huidige beeld van de markt gaan de doelstellingen om concurrentie en innovatie te bevorderen daarom goed samen. Veilingopbrengst 383. Wanneer bij een frequentieverdeling restricties worden opgelegd om toetreding en (op termijn) concurrentie te bevorderen, bijvoorbeeld door spelers te beperken in de hoeveelheid spectrum die zij mogen bemachtigen, dan kan dit ten koste gaan van de veilingopbrengst. De veiling wordt dan zo ingericht dat bepaalde kavels worden vergeven aan een nieuwkomer en niet noodzakelijk aan de hoogste bieder. Bij de recente uitgifte van frequentieruimte in de 2600 MHz band hebben de restricties die waren opgelegd aan de verschillende deelnemers waarschijnlijk geleid tot een lagere veilingopbrengst. De doelstelling om de veilingopbrengst te maximaliseren en om concurrentie te bevorderen conflicteren daarom mogelijk met elkaar. Aantrekkelijk aanbod aan diensten voor de consument 384. De doelstelling om concurrentie te bevorderen conflicteert meestal niet met de doelstelling om een aantrekkelijk aanbod aan diensten te hebben voor de consument. Concurrentie maakt dat aanbieders hun aanbod zo aantrekkelijk mogelijk willen maken om de klant over te halen om het product bij hen af te nemen en niet bij een concurrent. Bij beperkte concurrentie is deze prikkel om een zo aantrekkelijk mogelijk aanbod in de markt te zetten minder groot. Ook leidt concurrentie in principe tot lagere tarieven voor de consument. In een netwerksector zoals de mobiele telecommunicatiesector waar grote investeringen in een netwerk en spectrumbezit noodzakelijk zijn om als MNO actief te kunnen zijn is, zoals het college ook heeft aangegeven in randnummer 379, het aantal spelers waarvoor er ruimte is op de markt, niet oneindig groot. Daarom kan niet gesteld worden dat meer concurrentie per definitie leidt tot een aantrekkelijker aanbod van diensten. Het college is van oordeel dat bij het huidige concurrentieniveau een toename van de concurrentie wel zal leiden tot een aantrekkelijker aanbod aan diensten voor de consument. Bij het huidige beeld van de markt gaan de doelstellingen om concurrentie en een aantrekkelijk aanbod aan diensten te bevorderen goed samen. Efficiënt spectrumgebruik 385. Meer concurrentie geeft in eerste instantie de prikkel tot efficiënt spectrumgebruik. Partijen worden door concurrentie gedwongen om zo goed mogelijke dienstverlening tot stand te brengen. Wanneer het spectrum (bijvoorbeeld door het opleggen van verregaande restricties) verdeeld wordt over veel verschillende partijen dan kan de frequentieruimte echter op een wijze versnipperd raken die efficiënt spectrumgebruik onmogelijk maakt. Het college is echter van oordeel dat bij het huidige beeld van de markt een beperkte toename van concurrentie zal leiden tot efficiënter spectrumgebruik.

104

6.3

Conclusie

386. Het college concludeert dat om ex ante regulering op mobiele telecommunicatiemarkten overbodig te laten blijven, aanvullende maatregelen bij radiospectrumverdelingen aan te bevelen zijn. Deze aanvullende maatregelen zouden ertoe moeten dienen om toetredingsbarrières die toetreding tot mobiele telecommunicatiemarkten bemoeilijken, weg te nemen. Wanneer toetredingsbarrières verkleind worden, dan neemt daarmee voor bestaande spelers de prikkel tot concurreren toe en daarmee het risico op collectieve dominantie af. Het college heeft enkele voorbeelden gegeven van maatregelen die toetredingsbarrières weg kunnen nemen. Indien dit noodzakelijk is om toetreding te faciliteren, kan bij een frequentieverdeling bijvoorbeeld ruimte gecreëerd worden voor nieuwkomers en kunnen restricties die de netwerkuitrol bemoeilijken weggenomen worden, met inachtneming van het bepaalde in de Mededingingswet en de Tw. 387. Het college benadrukt ten slotte dat het aan het Ministerie is om uiteindelijk te bepalen welke doelstellingen een hogere en welke doelstellingen een lagere prioriteit krijgen. Sommige doelstellingen kunnen daarbij prima gecombineerd worden, terwijl ten aanzien van sommige combinaties van doelstellingen keuzes gemaakt dienen te worden. Het bevorderen van concurrentie gaat volgens het college bij het huidige marktbeeld goed samen met doelstellingen als innovatie, een aantrekkelijk aanbod aan diensten en efficiënt spectrumgebruik. Wanneer de markt aanzienlijk meer concurrerend zou zijn, dan zou een verdere toename van concurrentie deze doelstellingen echter kunnen schaden. De doelstelling om opbrengsten bij een veiling te maximaliseren gaat volgens het college mogelijk ten koste van het bevorderen van concurrentie. 388. De aanbeveling van het college om aanvullende maatregelen te nemen bij radiospectrumverdelingen om toetreding en daarmee de concurrentie te bevorderen is een aanbeveling die het college doet op basis van zijn huidige beeld van de markt. Wanneer het beeld van de markt significant verandert dan verdient het aanbeveling om een nieuwe analyse van de mobiele telecommunicatiemarkten uit te voeren. Op basis van deze analyse kunnen aanbevelingen van het college mogelijk bijgesteld worden. De aanbeveling van het college wordt gedaan ter ondersteuning van de doelstelling om concurrentie op de markt voor mobiele telecommunicatiedienstverlening te bevorderen. Alvorens het Ministerie beleidskeuzes maakt, zal zij af moeten wegen welke doelstellingen prioriteit krijgen. Bij deze afweging kunnen ook andere doelstellingen betrokken worden.

105

Annex A: Begrippenlijst

Afkortingen 2G

Tweede generatie mobiele telecommunicatie standaarden. 2G standaarden zijn bijvoorbeeld GSM en GPRS (2,5).

3G

Derde generatie mobiele telecommunicatie standaarden. 3G standaarden zijn bijvoorbeeld UMTS, EDGE en HSDPA (3,5).

4G

Vierde generatie mobiele telecommunicatie standaarden. 4G standaarden zijn bijvoorbeeld LTE en WiMax.

AMM

Aanmerkelijke marktmacht.

ARPU

Average Revenue Per User (gemiddelde opbrengst per eindgebruiker). Een indicator die veel wordt gebruikt door netwerkbedrijven die berekend wordt door de totale opbrengst te delen door het aantal bediende eindgebruikers.

BEREC

Body of European Regulators for Electronic Communications. BEREC is de opvolger van de ERG en is opgericht om de consistentie in de implementatie van het Europees regelgevend kader te bevorderen.

DSL

Digital Subscriber Line. DSL is een digitale datacommunicatietechniek die een relatief hoge datasnelheid mogelijk maakt over een twisted pair-koperdraadverbinding. Voor deze verbinding wordt over het algemeen een normale telefoonkabel gebruikt, die van de telefoon(wijk)centrale naar de eindgebruiker loopt.

DVB-H

Digital Video Broadcasting Handheld. Een standaard voor digitale televisiedistributie naar draagbare (handheld) apparaten zoals mobiele telefoons. Naast DVB-H voor mobiele toestellen bestaand er ook DVB-standaarden voor digitale televisiedistributie via de ether (DVB-T), via kabel (DVB-C) en via satelliet (DVB-S). Voor DVB-H bestaat er een apart antenne- en zendnetwerk naast de netwerken voor mobiele communicatie (GSM en UMTS).

EC

Europese Commissie.

ECTA

European Competitive Telecommunication Association.

EDGE

Enhanced Data rates for GSM Evolution, ook wel Enhanced GPRS. 3G standaard voor mobiele datacommunicatie.

ERG

European Regulators Group. De ERG voor electronische communicatie netwerken en diensten is opgericht bij de Europese Commissie om samenwerking en coördinatie tussen NRI’s en de Commissie te bevorderen. Deze samenwerking moet bijdragen 106

aan de ontwikkeling van de interne markt voor elektronische communicatie netwerken en diensten. EU

Europese Unie.

EB

Exabyte. Datahoeveelheid van 1 miljard Gigabytes.

GB

Gigabyte. Datahoeveelheid van 1 miljard bytes. 1 Byte is 8 bits. 1 bit is een 0 of 1. Met 1 byte kan bijvoorbeeld een letter of leesteken worden weergegeven. Niet te verwarren met Gb, Mb of snelheden Gbit/s en Mbit/s; hierbij gaat het om bits, dus 1/8 byte. Snelheden worden meestal in bit per seconde weergegeven, terwijl datahoeveelheden in bytes worden weergegeven.

GHz

Gigahertz. Een gigahertz is 1 miljard Hertz. Een radiogolf met een frequentie rond 1 GHz heeft een cyclus van 1 nanoseconde (1 miljardste seconde) en heet ook wel een microgolf.

GPRS

General packet radio service (max. 58 Kbps download, 29 Kbps upload). Internetverkeer wordt hierbij via het GSM-netwerk, het netwerk voor mobiele telefonie, getransporteerd. GPRS is ook bekend als de 2,5G standaard.145

GSM

Global System for Mobile Communication. Wereldwijd de meest ebruikte standaard voor mobiele telefonie. GSM is een 2G staandaard.

GvEA

Gerecht van Eerste Aanleg.

HHI

Herfindahl-Hirschman Index. Indicator voor de mate van concentratie in een markt. De HHI wordt berekend door de som te berekenen van de gekwadrateerde individuele marktaandelen van alle ondernemingen op de markt.

HSDPA

High-speed downlink packet access. (max. 14 Mbps). Ook wel bekend als 3.5G. Internetverkeer wordt verstuurd en ontvangen via het netwerk van UMTS-antennes. Door gebruik van nieuwe technieken wordt echter een hogere snelheid behaald.146

HSPA

High-speed packet access. Verzamelnaam voor HSDPA en HSUPA technieken.

HSUPA

High-speed uplink packet acces. De upload tegenhanger van HSDPA met maximale (theoretische) snelheden tot 5,76 Mbps.

LTE

Long Term Evolution. (max. 100 Mbps). Ook wel bekend als 4G. Deze zeer snelle opvolger van UMTS / HSDPA is nog in ontwikkeling en zal de komende jaren in gebruik worden genomen. LTE kan grotendeels gebruik maken van bestaande GSM-

145

Definitie ontleend aan Centraal Bureau voor de Statistiek, De Digitale Economie 2009, December 2009.

146

Definitie ontleend aan Centraal Bureau voor de Statistiek, De Digitale Economie 2009, December 2009. 107

en UMTS-netwerken.147 MB

Megabyte. Datahoeveelheid van 1 miljoen bytes. Zie ook GB.

Mbps

Megabit per seconde. Datasnelheid van 1 miljoen bits per seconde. Zie ook GB.

MHz

Megahertz. Een megahertz is 1 miljoen Hertz.

mms

Multimedia messaging service. Een kort bericht dat naast tekst ook geluid, foto of video kan bevatten. Mms wordt verstuurd via GPRS en niet via het GSMsignaleringskanaal zoals sms.

MNO

Mobile Network Operator (Mobiele Netwerk Aanbieder). Marktpartijen met een eigen mobiel netwerk. In Nederland zijn er drie MNO’s (KNP, T-Mobile en Vodafone) die elk toegang bieden aan MVNO’s.

MVNE

Mobile Virtual Network Enabler. Dit zijn marktpartijen die op wholesaleniveau toegang inkopen bij een MNO en hun technische kennis aanwenden om een vrijwel kant en klaar product te verkopen aan SP’s, waardoor deze enkel nog marketing en verkoop voor hun rekening hoeven te nemen.

MVNO

Mobile Virtual Network Operator (Virtuele Mobiele Netwerk Aanbieder). In theorie beschikt een MVNO over eigen netwerk apparatuur om het verkeer te sturen en beschikt deze veelal ook de benodigdheden om zelfstandig sms- en mms-berichten te kunnen versturen. In de praktijk worden ook vaak SP’s als (light) MVNO aangeduid. In dit advies worden de SP’s ook onder de noemer MVNO geschaard.

NMa

Nederlandse Mededingingsautoriteit.

NRI

Nationale Regelgevende Instantie.

PC

Personal Computer. De algemeen gebruikte naam voor een computer voor individueel gebruik.

PSTN

Public Switched Telephone Network. PSTN is de benaming van het wereldwijd gebruikte telefonienetwerk. Oorspronkelijk was dit netwerk volledig analoog en enkel bedoeld voor vaste telefonie. Tegenwoordig is het netwerk volledig digitaal en ook voor mobiele telefoontoestellen geschikt.

OECD

Organisation for Economic Cooperation and Development. In het Nederlands: Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO).

OPTA

Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit.

147


SIM

Subscriber Identity Module. De SIM-kaart is een smartcard van een mobiele communicatieaanbieder voor in bijvoorbeeld de mobiele telefoon, dongel of notebook waarmee de gebruiker wordt geïdentificeerd door het mobiele communicatienetwerk voor GSM en UMTS communicatie. Op de SIM-kaart staan gegevens voor gebruiker en netwerkaanbieder en de SIM-kaart is voor gebruik in een toestel beveiligd met codes voor de gebruiker. Ook wel USIM genoemd, universal SIM.

sms

Short message service. Protocol waarmee via GSM en latere mobiele standaarden korte tekstberichten worden verstuurd, tot 140 bytes per bericht (ruwweg 140 leestekens). De berichten worden via het GSM-signaleringskanaal van de telefonieaanbieder verstuurd.

SP

Service Provider. Mobiele dienstaanbieder zonder eigen netwerk.

Tw

Telecommunicatiewet.

UMTS

Universal Mobile Telecommunications System. (max. 2 Mbps). Ook wel bekend als 3G. Internetverkeer wordt verstuurd en ontvangen via het netwerk van UMTSantennes.148

VoB

Voice over Breedband.

VoIP

Voice over IP (Internet Protocol). Hierbij wordt het internet of een ander IP-netwerk gebruikt om spraak te transporteren. Hierdoor wordt telefonie mogelijk op datanetwerken en ontstaat de mogelijkheid om de voorheen traditioneel gescheiden werelden van spraak en data samen te voegen.

wap

Wireless access protocol. Een van de eerste protocollen om datacommunicatie en internet op mobiele telefoons mogelijk te maken, via GSM en later GPRS. Oorspronkelijk max. 9,6Kbit/s.

WiFi

Wireless Fidelity (max. 540 Mbps). Dit soort verbindingen wordt gebruikt als draadloos internet in huis of in de buurt van ‘hotspots’ (antennes geplaatst op drukke plekken zoals stations). Het bereik is beperkt: signalen zijn, met een reguliere antenne, te ontvangen tot op ongeveer 30 meter afstand.149

WiMax

Worldwide Interoperability for Microwave Access. WIMAX bestaat in twee varianten. Met de enigszins misleidende naam ‘Fixed’ WIMAX (max. 70 Mbps) kan een gebruiker zich in het gebied van de antenne (in theorie maximaal 50 kilometer, maar de snelheid in het hele bereik wordt dan wel een stuk lager) vrij bewegen. Daarbuiten valt de verbinding weg. Ook kunnen afgelegen UMTS-masten en WiFi-hotspots hiermee op een fysiek netwerk worden aangesloten. Deze variant is een concurrent voor breedbandinternet via xDSL en kabel. ‘Mobile’ WIMAX (max. 15 Mbps) is een

148

Definitie ontleend aan Centraal Bureau voor de Statistiek, De Digitale Economie 2009, December 2009.

149


concurrent voor UMTS en HSDPA. Met deze variant kan de gebruiker zich wel onbeperkt verplaatsen zonder de verbinding te verliezen. Deze methode maakt diensten zoals tv en VoIP over het mobiele netwerk prima mogelijk.150 WLL

150

Wireless local loop. De Wireless Local Loop is een alternatief voor het uiteinde van een vast telecommunicatienetwerk. Via een kleine antenne kan binnen een afstand van 3 à 7 kilometer van een basisstation gebruik worden gemaakt van digitale diensten, zoals telefonie en internet.


Begrippen Datacard

PCMCIA kaart of ExpressCard voor een laptop waarmee een dataverbinding kan worden gemaakt via een mobiel netwerk.

Dongel

USB stick voor een laptop of vaste PC/Mac waarmee een dataverbinding kan worden gemaakt via een mobiel netwerk.

Fair use policy De term fair use wordt gebruikt door internetbedrijven. Bij veel internetabonnementen geldt er een downloadlimiet: gebruikers mogen dan niet meer dan een vastgestelde hoeveelheid gigabytes per maand downloaden. Maar er zijn ook breedbandleveranciers die geen exacte grens stellen. Zij hanteren een fair use policy. Zolang een gebruiker de verbinding normaal gebruikt, wordt er niet ingegrepen. Men kan de term letterlijk vertalen als 'redelijk gebruik' of 'normaal gebruik'. Handset

Mobiele teletoontoestellen, digitale zakagenda’s (PDA’s); alle draagbare elektronische communicatie apparatuur op ‘zakformaat’, waarbij via een SIM gebruik kan worden gemaakt van mobiele diensten.

Mobiel netwerk Onder een mobiel telecommunicatienetwerk wordt verstaan een verzameling (eigen of gehuurde) zendmasten met zenden ontvangstapparatuur voor cellulaire, radiofrequente communicatie via bijvoorbeeld 2G, 3G en 4G protocollen, en apparatuur voor de registratie van de locatie van eigen en gast-eindgebruikers. De zendmasten worden onderling en/of met de backbone van de MNO en interconnectiefaciliteiten verbonden via (eigen of gehuurde) vaste netwerkverbindingen zoals huurlijnen of glasvezel, of via draadloze straalverbindingen. Radiospectrum Het radiospectrum, of frequentiespectrum, is het deel van het elektromagnetisch spectrum met een frequentie in het bereik tussen 9 kHz en 3000 GHz. Het radiospectrum is onderverdeeld in een aantal frequentiebanden. De frequentie van een elektromagnetische golf is het aantal trillingen dat op een vaste plaats per tijdseenheid voorbijkomt. Deze wordt weergegeven in het aantal trillingen per seconde, of de eenheid Hertz. De eigenschappen van elektromagnetische golven en daarmee de toepassingsmogelijkheden zijn afhankelijk van de frequentie. Hoe hoger de frequentie is, hoe groter de energie-inhoud van de golf. Smartphone

Een smartphone is een klein draagbaar toestel dat telefonieen computerfuncties combineert. Veel mobiele telefoons bieden de mogelijkheid om adressen en afspraken op te slaan, mobiel internet (e-mail ontvangen en versturen, en internetpagina's bekijken), muziek te beluisteren en filmpjes te bekijken, maar een smartphone biedt vaak nog iets meer. Ze kunnen bijvoorbeeld een ingebouwde gps-ontvanger hebben, de mogelijkheid hebben om te synchroniseren met Microsoft Outlook of Lotus Notes, en de mogelijkheid om verbinding te maken met bedrijfsnetwerken. Smartphones worden vaak bediend via een aanraakscherm (touchscreen) met een pennetje en/of via een toetsenbordje met voor iedere gewone letter een aparte toets. 111

Annex B: Zienswijze NMa

112

113

Analyse mobiele communicatiemarkten - Concept advies -

Recommend Documents