Ambities of noodzaak Het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing in de provincie Utrecht
Ambities of noodzaak Het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing in de provincie Utrecht
Concept eindrapportage
Martin Klapwijk Jeroen Frissen Wouter Rohde Martijn Faber Nouk Pouw
december 1999 RIGO Research en Advies BV De Ruyterkade 139 1011 AC Amsterdam telefoon 020-5221111 telefax 020-6276840 http://www.rigo.nl 74720
INHOUD 1
2
3
4
5
Inleiding ..............................................................................................................1 1.1
Achtergrond.................................................................................................1
1.2
Doel van de consultatie...............................................................................2
1.3
Ambities versus noodzaak ..........................................................................2
1.4
Opzet van het rapport .................................................................................3
Aanpak van de consultatie .................................................................................5 2.1
Rechtstreekse en niet-rechtstreekse gemeenten .......................................5
2.2
Aard van de consultatie ..............................................................................5
2.3
Opzet van het gesprek ................................................................................6
2.4
De gesprekspartners bij gemeenten ...........................................................6
2.5
Terugkoppeling naar gemeenten ................................................................6
Het ISV-proces ...................................................................................................9 3.1
Inleiding.......................................................................................................9
3.2
Horizontale en verticale integratie...............................................................9
3.3
Toekomstgerichtheid.................................................................................10
3.4
Proces prestatievelden .............................................................................11
3.5
Consultatiegesprekken als interactieve beleidsvorming ...........................11
3.6
De meest gestelde vragen ........................................................................12
3.7
Terugkoppelen op werkconferenties.........................................................13
3.8
Conclusies.................................................................................................13
De inhoudelijke ISV-thema’s ............................................................................15 4.1
Inleiding.....................................................................................................15
4.2
Randvoorwaarden voor ontwikkelingen ....................................................15
4.3
Knelpunten ................................................................................................16
4.4
Kansen ......................................................................................................19
4.5
Conclusies.................................................................................................20
De agenda voor de toekomst ...........................................................................21 5.1
Lopende activiteiten ..................................................................................21
5.2
Activiteiten voor de toekomst ....................................................................21
6
7
5.3
Confrontatie met prestatievelden ..............................................................22
5.4
Conclusies.................................................................................................24
Noodzaak versus ambities ...............................................................................25 6.1
inleiding .....................................................................................................25
6.2
Indicatief budget volgens de verdeelsleutel van het Rijk..........................25
6.3
Volkshuisvesting .......................................................................................26
6.4
Bedrijfsterreinen ........................................................................................28
6.5
Stadsvernieuwingsopgave ........................................................................30
6.6
Conclusies.................................................................................................31
Conclusies en aanbevelingen ..........................................................................33 7.1
Nog een lange weg te gaan ......................................................................33
7.2
Aandachtspunten bij het ISV-proces.........................................................33
7.3
Inhoudelijke knelpunten en kansen volgens de gemeenten.....................36
7.4
De gemeentelijke agenda in relatie tot de prestatievelden .......................37
7.5
Project of programmagemeente ...............................................................38
Bijlage 1: Checklist voor de interviews ....................................................................41 Bijlage 2: Overzichtschema score consultatie.........................................................43
1 Inleiding 1.1 Achtergrond In 2000 zal de Wet Stedelijke Vernieuwing (Wsv) van kracht worden en daarmee het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing (ISV) in werking treden. In het ISV bundelt het rijk geldstromen op het gebied van wonen, milieu, ruimte en economische activiteiten die bestemd zijn voor stedelijke gebieden. Gemeenten worden gestimuleerd om te komen tot een vijfjarig ontwikkelingsprogramma Stedelijke Vernieuwing. Hierin dienen vanuit een samenhangend perspectief de gewenste fysieke veranderingsprocessen in de stad en in bestaand stedelijk gebied te worden geschetst. De kleine gemeenten met een 'niet-structurele' opgave behoeven dit niet te doen, maar kunnen op projectbasis subsidieaanvragen indienen. In het beleidskader ISV van het rijk wordt onderscheid gemaakt tussen rechtstreekse en niet-rechtstreekse gemeenten. De eerste zijn gemeenten met een grote stedelijke vernieuwingsopgave die hun subsidie direct van het Rijk krijgen. Het gaat hier om de steden die vallen onder het Grote Steden Beleid (de G25) en nog een vijftal andere steden. De overige, niet-rechtstreekse gemeenten krijgen hun subsidie via de provincie die formeel als budgethouder fungeert. De provincie heeft een taak bij de bovenlokale afstemming van de stedelijke vernieuwing en adviseert over het onderdeel bodemsanering in het ontwikkelingsprogramma van de rechtstreekse gemeenten (met uitzondering van de vier grote steden). In verband met haar toekomstige rol heeft de provincie Utrecht een eigen provinciaal beleidskader ISV ontwikkeld, waarin haar beleid ten aanzien van stedelijke vernieuwing nader wordt uitgewerkt. In dit beleidskader wordt onder andere aangegeven:
welke gemeenten geacht worden een vijfjarig ISV-programma te ontwikkelen;
welke criteria zullen gelden bij de beoordeling van deze programma’s, als ook bij de beoordeling van projectaanvragen van de overige gemeenten;
welke budgetten voor de verschillende programmagemeenten in beginsel beschikbaar worden gesteld; en
hoe de provincie wil zorgdragen voor bovenlokale afstemming.
RIGO Research en Advies heeft bij de ontwikkeling van dit beleidskader ondersteuning geboden. Met medewerkers van de Utrechtse gemeenten zijn gesprekken gevoerd om een indruk te krijgen van de stedelijke vernieuwingsopgaven en de wijze waarop de gemeenten deze tegemoet willen treden. De informatie uit deze consultatieronde vormt de bouwsteen voor het beleidskader van de provincie. De uitkomsten van de consultaties en het concept beleidskader zijn op ambtelijk niveau in regionale werkconferenties met de gemeenten besproken.
1
1.2 Doel van de consultatie In dit rapport doet RIGO verslag van de gesprekken met de gemeenten en de terugkoppeling op regionale werkconferenties. De gesprekken waren gericht op het in beeld brengen van de aard en (voor zover mogelijk) omvang van de stedelijke vernieuwingsproblematiek. Tevens werd een indruk verkregen van de wijze waarop de gemeenten met het ISV aan de slag willen gaan, de behoefte aan bovenlokale afstemming, en wat daarbij de verwachtingen zijn ten aanzien van de rol van de provincie. De consultatie heeft een tweeledig doel. Naast het in beeld brengen van de ISVthema’s en de wijze waarop gemeenten invulling denken te gaan geven, heeft de consultatie als streven een bijdrage te leveren in de ‘interactieve beleidvorming’ rond het ISV. Richting de provincie betekent dat het aandragen van informatie en aandachtspunten ten behoeve van het beleidskader. Richting de gemeenten het stimuleren en adviseren met betrekking tot het proces richting het ISVactiviteitenprogramma. Zowel de gesprekken met gemeenten in augustus 1999, de overleggen met de begeleidingscommissie, als de terugkoppeling van de gegevens richting de gemeenten hebben hierin een belangrijke rol gespeeld. Onderliggende rapportage moet dan ook als een procesdocument worden gezien. Bij een opdracht als deze doet zich de vreemde situatie voor dat de opdracht geslaagd is, wanneer bij het afronden van de resultaten het in de rapportage geschetste beeld alweer is achterhaald.
1.3 Ambities versus noodzaak In een tussenrapport bestemd voor de begeleidingscommissie werd een aanzet gegeven tot het systematiseren van de uitkomsten van de gesprekken, als noodzakelijke stap naar het ontwikkelen van een beleidskader ISV. Tevens zijn de overeenkomsten en verschillen tussen de Utrechtse gemeenten in stedelijke vernieuwingsopgave in de vorm van kaarten gepresenteerd aan, en geanalyseerd met de begeleidingscommissie. De bevindingen van deze workshop, gehouden op 29 september 1999, zijn in dit rapport geïntegreerd. Met name kwam uit de bespreking met de begeleidingscommissie de wens naar voren de resultaten van de consultatieronde met ‘objectievere’ bronnen te vergelijken, om zo de inherente beperkingen van consultatie enigszins te ondervangen. Voor de goede onderbouwing van het provinciale beleidskader ISV, werd een wat bredere en objectievere behoefteraming dan welke door de resultaten van consultatie wordt geboden, noodzakelijk geacht. Hiervoor zijn de volgende bronnen gebruikt: 1. een provinciale behoefteraming in het kader van de WSDV, 1998; 2. een provinciale inventarisatie van investeringsbehoeften ten behoeve van de revitalisatie van op bedrijfsterreinen, 1999; 1 3. een raming van de investeringbehoeften van corporaties, 1998.
1
De gegevens uit deze bron hebben uitsluitend betrekking op het BRU-gebied en waren niet beschikbaar voor de regio Eemland.
2
Naar aanleiding van de discussies in de begeleidingscommissie, wordt in dit rapport een onderscheid gemaakt tussen de ambities van gemeenten en de noodzaak tot stedelijke vernieuwing. De gesprekken zijn gevoerd met een of meerdere ambtenaren bij de gemeenten, vaak afkomstig uit de sector volkshuisvesting. In een aantal gevallen was de gesprekspartner een betrekkelijke nieuweling die nog slecht was ingevoerd in het ISV-dossier en/of de gemeentelijke situatie. Om deze reden wierp de consultatieronde slechts beperkt licht op de noodzaak tot stedelijke vernieuwing in de provincie. Wel konden op basis van de consultatieronde duidelijke conclusies worden getrokken ten aanzien van de ambities van gemeenten op dit terrein.
1.4 Opzet van het rapport In het vervolg wordt om te beginnen de aanpak van de consultatie toegelicht. In hoofdstuk 3 wordt ingegaan op de voortgang in het proces bij de verschillende gemeenten en de rol die de consultatie hierin vervult. De voortgang wordt afgezet tegen de procesprestatievelden uit de WSV. In hoofdstuk 4 wordt meer inhoudelijk ingegaan op de knelpunten en kansen die door de gemeenten worden gesignaleerd op de terreinen die door het ISV worden bestreken. In het vijfde hoofdstuk bekijken we de Stedelijke Vernieuwingsagenda van de Utrechtse gemeenten zoals deze uit de gesprekken naar voren komt. Hoe verhouden zich de door de gemeenten aangedragen thema's tot de inhoudelijke prestatievelden van het rijk en hoe liggen de verschillen tussen de gemeenten? In hoofdstuk 6 worden vervolgens de uitkomsten uit de gesprekken vergeleken met de uitkomsten van behoefteramingen. Hoofdstuk 7 besluit het rapport met conclusies en een aantal aanbevelingen met het oog op het provinciale beleidskader ISV.
3
4
2 Aanpak van de consultatie 2.1 Rechtstreekse en niet-rechtstreekse gemeenten Tot de provincie Utrecht behoren in totaal 36 gemeenten. De gemeente Utrecht en Amersfoort zijn zogeheten ‘rechtstreekse’ gemeenten: zij hebben hun ontwikkelingsprogramma rechtstreeks ingediend bij het rijk. De overige 34 gemeenten moeten zich voor stedelijke vernieuwingsgelden wenden tot de provincie. Tijdens de consultatieronde zijn alle niet-rechtstreekse gemeenten bezocht. Om het beeld voor wat betreft de provincie Utrecht compleet te krijgen, speciaal met het oog op eventuele bovenlokale afstemming, is ook met de stad Utrecht en Amersfoort gesproken.
2.2 Aard van de consultatie Ten behoeve van een Utrechts beleidskader ISV is het nuttig een totaalbeeld te hebben van de stedelijke vernieuwingsproblematiek in de provincie. Bewust is echter afgezien van een al te gedetailleerde inventarisatie van voorgenomen investeringen. Niet alleen zou dit, mede gezien het tijdspad van de landelijke invoering van het ISV, voor veel gemeenten nog te prematuur zijn, bovendien zou het onderzoek dan gemakkelijk kunnen worden gevoeld als een voortoetsing en bij de gemeenten onnodige onrust wekken. Gekozen is voor een meer thematische invalshoek: de gemeenten is niet gevraagd alvast een voorproefje te geven van hun ontwikkelingsprogramma in de vorm van concrete problemen of projecten, maar naar de inspanningen die zullen worden verricht om tot zo’n programma te komen en de thema’s of probleemvelden waarop deze inspanningen zich richten. Deze informatie is verzameld via gesprekken met een open karakter en niet via bijvoorbeeld een enquête. Het 'gesprek' is meer passend bij het proces van interactieve beleidsvorming en biedt tevens de mogelijkheid tot informeren en, eventueel, animeren en adviseren. De enquête mist deze tweezijdigheid; bovendien kon, gezien het vroege stadium van de invoering van het ISV, op een enquête een zeer hoge (item-) non-respons worden verwacht. Het ISV-beleid is door de provincie in juni 1999 regio-gewijs met de gemeenten besproken op ambtelijk niveau. Na deze regio-bijeenkomsten zijn de gemeenteambtenaren die zich bij de provincie hadden opgegeven als contactpersoon voor het ISV, schriftelijk door de provincie benaderd of zij medewerking wilde verlenen aan consultatie door RIGO. De RIGO-medewerkers hebben met de betreffende ambtenaren telefonisch een afspraak gemaakt en deze achteraf schriftelijk bevestigd. Ook is de ambtenaren vooraf een notitie toegezonden met wat achtergrondinformatie over het ISV en de bedoelingen van het gesprek.
5
2.3 Opzet van het gesprek Bij de gesprekken werd gewerkt met een checklist (in bijlage bijgevoegd). De checklist is eerst getest in Woerden en nadien op een aantal punten aangepast. Na een inleiding van onze kant over de bedoeling van het gesprek werd de gesprekspartner(s) gevraagd een globale indruk van de gemeente te geven ten aanzien van omvang, woningvoorraad en aan de orde zijnde problemen op het brede terrein dat door het ISV bestreken wordt. Vervolgens werd gevraagd naar het karakter van 'fysieke activiteiten' binnen de gemeentegrenzen gedurende de afgelopen vijfjaarperiode en naar de gemeentelijke agenda voor de komende ISVperiode (5-10 jaar). Daarna kwam in het gesprek aan de orde welke voorstelling de gemeente had bij ISV en of men programma- of projectgemeente zou willen zijn. Als laatste werd besproken hoe men aankeek tegen het proces om tot een ontwikkelingsprogramma te komen: hoe zou de afstemming met andere overheden en partijen worden vormgegeven, en had men hierbij een eenduidige verwachting van de provincie? Van alle gesprekken zijn verslagen gemaakt. Deze verslagen vormen het bronmateriaal waaruit voor deze rapportage is geput.
2.4 De gesprekspartners bij gemeenten Ondanks de vakantieperiode en de betrekkelijke haast bleken de Utrechtse gemeenten alle graag bereid tot een gesprek met de RIGO-medewerkers. De vele onzekerheden waarmee het ISV nog is omgeven, zullen zeker tot deze bereidheid hebben bijgedragen. Van het gesprek werd ook verwacht dat het wat meer duidelijkheid zou verschaffen over de bedoelingen van rijk en provincie. Uiteindelijk is met alle gemeenten gesproken, inclusief de rechtstreekse gemeenten Utrecht en Amersfoort. In iedere gemeente kent een contactpersoon ISV. Aan deze contactpersonen werd het verzoek tot een gesprek gericht en werd aangegeven dat de gemeente vrij was meerdere gesprekspartners aan te wijzen. Over het algemeen waren de gesprekspartners de contactpersonen zelf, doorgaans een ambtenaar volkshuisvesting of ruimtelijke ordening. Een aantal van hen was betrekkelijk nieuw op hun post, waardoor ze op vragen die betrekking hadden op het verleden het antwoord schuldig moesten blijven. Veel kleinere gemeenten gaven aan met capaciteitsproblemen te kampen, waardoor het betrekken van meerdere gesprekspartners moeilijk was.
2.5 Terugkoppeling naar gemeenten Ruim twee maanden na de consultatieronde zijn op werkconferenties de resultaten teruggekoppeld naar de gemeenten. Er zijn vier werkconferenties gehouden; Utrecht-West, Utrecht-Midden, Utrecht-Noordoost (Eemland) en Utrecht-Zuidoost (zie kaart 1). Terugkoppelen omdat het natuurlijk altijd mogelijk is dat opmerkingen in een gesprek verkeerd zijn begrepen. Bovendien is tijdens het gesprek op veel vragen nog geen antwoord gegeven. Gemeenten en provincie, die beide de tijd
6
hadden gehad om de situatie op zich in te laten werken, konden op de werkconferentie verder met het gezamenlijk vormgeven aan het ISV. De werkconferenties moeten worden gezien als een onderdeel van de consultatie en hadden naast een inhoudelijke een procesmatige functie. Het gesprek in augustus 1999 was een momentopname. Sinds dat gesprek in de zomer kon de stand van zaken al weer zijn gewijzigd of konden nieuwe inzichten zijn ontstaan. Op de werkconferentie kregen gemeenten en de provincie de kans aan te geven welke vorderingen inmiddels waren gemaakt. kaart 1
7
8
3 Het ISV-proces 3.1 Inleiding De snelle invoering van het ISV heeft de meeste gemeenten enigszins overvallen. Alleen de groten, zoals Zeist, Veenendaal en Nieuwegein, hadden op het moment van de consultatie duidelijk voor ogen wat in hun ontwikkelingsprogramma zal komen te staan. Daarnaast was er een groep gemeenten die aangaf een programma redelijk makkelijk te kunnen samenstellen op basis van bestaande beleidsnota’s. Of op deze wijze het programma voldoende diepgang zal hebben en bovendien de bestaande sectorale scheidslijnen zal weten te overbruggen, valt nog te bezien. Duidelijk is dat in veel kleinere gemeenten die de ambitie hebben om programmagemeente te worden, nog een heel traject moet worden afgelegd. Uit de consultatieronde kwam naar voren dat het denken in kansen bij de Utrechtse gemeenten nog onvoldoende is opgepakt. Niet zelden benaderde gemeenten bij aanvang van het gesprek het ISV als bedreiging. Dat de nieuwe denkwijze ook nieuwe mogelijkheden kan bieden, was een inzicht dat zich gedurende het gesprek vaak ontwikkelde.
3.2 Horizontale en verticale integratie In vrijwel alle gemeenten moet het ISV-proces nog aanvangen. Men is wat afwachtend omdat men eerst het toetsingskader van de kant van de provincie duidelijk voor ogen wil hebben voordat men aanvangt met een proces dat geld en tijd zal kosten. Voor de gemeente-ambtenaren is die duidelijkheid nodig om de eigen wethouder van de noodzaak van het project te kunnen overtuigen. Voor afstemming met lokale partners, een belangrijke procesvereiste, denkt men vooralsnog aan de bestaande overlegcircuits met bijvoorbeeld corporaties en ondernemers. Bovenlokale afstemming op het terrein van de Volkshuisvesting gebeurt nu in regio verband binnen Eemland en vooral binnen het Bestuur Regio Utrecht (BRU). Men is over het geheel sceptisch over de rol die de provincie in bovenlokale afstemming zou kunnen vervullen. Waar BRU of Eemland horizontale verbanden zijn, staat men met de provincie toch in een meer hiërarchische relatie. BRU en Eemland hebben wat betreft het ISV een afwachtende houding ingenomen, waar kadervorming voor gezamenlijk overleg en discussie tot de mogelijkheden behoort. In de consultatieronde door RIGO is ook met de rechtstreekse gemeenten Utrecht en Amersfoort gesproken. Vanzelfsprekend hadden de gesprekken hier een ander doel en verloop. Beide gemeenten dienden hun ontwikkelingsprogramma vóór 1 november 1999 bij het rijk in te dienen en zijn daarom reeds veel verder gevorderd in het proces. De gesprekken waren vooral gericht op het identificeren van thema’s voor bovenlokale afstemming tussen de rechtstreekse gemeenten en de nietrechtstreekse gemeenten. Als belangrijkste thema kwam naar voren de afstemming over de omvang van de kernvoorraad. Voor het overleg hierover werden de bestaande overlegstructuren op volkshuisvestingsgebied voldoende geacht.
9
Tijdens de werkconferenties hebben de gemeenten Amersfoort en Utrecht ter lering en stimulering een presentatie over hun werkwijze gegeven.
3.3 Toekomstgerichtheid Tussen de gemeenten die wat betreft omvang en stedelijke problematiek te vergelijken zijn, bleken in het denken over het ISV behoorlijke verschillen. De activiteiten die de laatste jaren in het kader van de stads en dorpsvernieuwing waren uitgevoerd bleken over het algemeen nog moeiteloos op te sommen. De toekomst werd in veel gemeenten geschetst alsof er weinig tot niets in de regelgeving zou veranderen. Gevraagd naar de verschillen ten opzichte van de pré ISVperiode wist men vaak wel een aantal ISV-termen te noemen, zoals ‘integraal’ en ‘toekomstgericht’, maar uit de beschrijving van de verwachte activiteiten bleek men deze uitgangspunten nog moeilijk te kunnen concretiseren. Relatief veel gemeenten gaven aan nog geen integrale toekomstvisie te hebben waarop mogelijk een 2 ontwikkelingsprogramma kan worden gebaseerd (zie kaart 2). kaart 2
Andere gemeenten beschikten daar wel over. De toekomstgerichtheid en het streven zaken integraal te benaderen bleek hier uit een toekomstvisie en een uitwerking hiervan in een programma met activiteiten uitgezet in de tijd. De meeste
2
Mogelijk, omdat niet is onderzocht wat de inhoud van de toekomstvisies is. Alle informatie komt uit gesprekken en terugkoppeling.
10
gemeenten die zeiden te beschikken over een toekomstvisie of hiermee bezig te zijn, waren nog niet toe aan de vertaling naar een programma van activiteiten. Ook aan een prioritering of fasering bleek men nog zelden toe.
3.4 Proces prestatievelden Ten aanzien van het proces kan worden gesteld dat door de meeste gemeenten nog een lang traject is af te leggen. In het beleidskader van het rijk worden naast inhoudelijke eisen waaraan een ontwikkelingsprogramma moet voldoen, ook enige randvoorwaarden gesteld ten aanzien van het procesverloop. In onderstaande tabel zijn per procesvereiste de bevindingen van de consultatieronde samengevat.
Proces prestatieveld
Bevindingen consultatie
Toekomstgericht
ad hoc bij kleine gemeenten
onvoldoende kennis van trends (bv. woningmarkt);
anticiperen op toekomstige problemen vooral in grotere gemeenten
de helft van de gemeenten zijn bezig met een toekomstvisie of hebben deze reeds gereed
makkelijk in kleine gemeenten waar VROM wordt bemenst door 1 ambtenaar en in gemeenten met grote projectervaring in nieuwbouw
in het combineren van problemen en kansen op verschillende terreinen moet grote slag worden gemaakt
overbrengen ISV-boodschap naar politiek blijkt moeilijk
vaak wordt al op wijkniveau ingestoken
regionale dimensie nog diffuus
proces van visievorming moet in veel gemeenten nog beginnen
denken in kansen is nog onvoldoende
Private investeringen (multiplier)
genereren van ‘multiplier’ wordt niet als een moeilijke opgave gezien; het vooraf in beeld brengen wel. (Dit laatste vooral in kleine gemeenten)
Prioriteiten, fasering en gebiedsgerichte aanpak
over het concrete niveau van de uitvoering is nog nergens nagedacht
Horizontale integratie van beleidsterreinen
Verticale integratie van schaalniveaus
Kansen en ontwikkelingspotenties
3.5 Consultatiegesprekken als interactieve beleidsvorming De consultatie van RIGO had naast te inventariseren ook als functie gemeenten te sturen, te enthousiasmeren en waar nodig voor te lichten. Aan deze functie kon tijdens de gesprekken goed invulling worden gegeven. Het standaardverloop van de gesprekken was dat, nadat eerst de vragen over de betreffende gemeente
11
waren beantwoord, halverwege het gesprek een omslag plaatsvond. Plotseling bevonden de RIGO-medewerkers zich in de positie van ondervraagden en kregen zij vragen voorgelegd over het ISV, de beleidsvoornemens van de provincie en de wijze waarop de gemeente op het ISV zou kunnen inspelen. Bij het gros van de gemeenten leeft het ISV en de 'andere' denkwereld die het met zich meebrengt nog nauwelijks. Het bezoek van RIGO werd aangegrepen om zich eens goed van de naderende beleidsveranderingen op de hoogte te laten stellen en stil te staan bij de implicaties voor betreffende gemeente. De geringe mate waarin het ISV tot dusver heeft geleefd bij met name de kleinere gemeenten maakt dat de consultatie meer heeft gefungeerd als peiling van ambities dan van behoefte of noodzaak. Ideeën voor mogelijke projecten rezen soms pas gaande het gesprek, terwijl mogelijk voor het ISV relevante problemen onbesproken kunnen zijn gebleven. Bij grotere gemeenten leeft dit probleem vanzelfsprekend niet. Integendeel, daar werden de RIGO-medewerkers soms al de volledige contouren van het voorgenomen investeringsprogramma geschetst. Hier werd de consultatieronde meer aangegrepen als mogelijkheid de provincie alvast op de hoogte te stellen van het in de maak zijnde programma.
3.6 De meest gestelde vragen Met betrekking tot het ISV leven er nog veel vragen bij de gemeenten. Onduidelijkheid en onzekerheid bij de gemeenten kan een reden zijn geweest waarom sommige zaken door gemeenten niet zijn genoemd. Een bloemlezing:
Hoe zit het met monumentenzorg of milieu in relatie tot het ISV? Hoort de verkeersproblematiek er ook bij? Kan het ISV ook betrekking hebben op problematiek in het buitengebied? Kunnen de kosten om het ontwikkelingsprogramma te maken ook uit het ISV worden gedekt? Wat is de sanctie als je de deadlines niet haalt? Wat zijn de randvoorwaarden waaraan onze aanvragen moeten voldoen? Kun je maar beter programma- dan projectgemeente zijn (als je twijfelt)? Help ons met een dummy-ontwikkelingsprogramma!
Tijdens de gesprekken konden gelukkig veel misverstanden worden weggenomen. Het ISV-beleid, de door het rijk gestelde prestatie-eisen en de door de provincie aan te geven prioriteiten werden nogal eens onderschat. Vaak wordt gedacht dat het maken van een ontwikkelingsprogramma een simpele redactionele aangelegenheid is – het aan elkaar schrijven van bestaande stukken. Ook de gedachte dat het ISV in grote lijnen een voortzetting van de Wet op de Stads- en Dorpsvernieuwing zou zijn, moesten wij meer dan eens bestrijden. In het algemeen kan worden vastgesteld dat er een grote behoefte is aan informatie en duidelijkheid over het voorgenomen beleid van de provincie. Anderzijds hebben de gesprekken, zo werd ons ook vaak door de gesprekspartners verzekerd, vaak een stimulerende werking gehad. Het gesprek zelf werd al vaak ervaren als een voorbeeld van het type ondersteuning dat de provincie de gemeenten kan bieden in het kader van het ISV.
12
3.7 Terugkoppelen op werkconferenties De consultatie is, met goede redenen, ingekleed in de vorm van open gesprekken bij de gemeenten. Dit brengt echter beperkingen met zich mee vanuit een onderzoeksmatig gezichtspunt: de verzamelde informatie is wisselend van kwaliteit en soms moeilijk vergelijkbaar. Deze beperkingen worden echter meer dan goed gemaakt door het nut van de gesprekken in het kader van de interactieve beleidsvorming: het bewustzijn van het ISV, het bijbehorende denkkader en de sturingsfilosofie is door de gesprekken toegenomen. Dit geldt vooral bij de kleinere gemeenten, met hun beperkte mogelijkheden. Dat neemt niet weg, dat ook een grote honger naar informatie en beleidsmatige duidelijkheid van de kant van de provincie is aangetroffen. Bij de werkconferenties werd dit nogmaals bevestigd. De werkconferenties vonden plaats twee maanden na de gesprekken bij gemeenten en hadden een tweeledig doel. Enerzijds het bespreken van de uit de gesprekken naar voren gekomen stand van wat betreft het ISV. Gemeenten kregen de kans aanvullingen en correcties te maken op het door RIGO geschetste beeld per gemeente. De provincie kreeg de kans het concept beleidkader ISV te bespreken en ter discussie te stellen. Anderzijds hadden de bijeenkomsten een belangrijke functie in het ‘ISV proces’. Het enthousiasmeren van de gemeenten en het waar nodig het nogmaals aangeven wat het ISV allemaal behelst. Inhoudelijk riep de momentopname van de stand van zaken in de gemeenten, zoals RIGO die in een presentatie schetste, weinig reacties op. Hier en daar melde gemeenten dat thema’s tijdens het gesprek weliswaar niet waren genoemd, maar weldegelijk speelde in betreffende gemeenten. Schijnbaar had het gesprek in deze gemeenten effect gehad en was men gaan inventariseren voor welke opgave men werkelijk stond. Ook werd erop geattendeerd dat sommige thema’s niet waren genoemd omdat men niet wist dat dit onder het ISV valt. In hoofdstuk 0 worden de meest genoemde thema’s behandeld. Procesmatig bleken de gesprekken niet overal het nagestreefde effect te hebben gehad. Enkele gemeenten die ten tijde van het gesprek al bezig waren met het ISV, gaven aan inmiddels een stap verder te zijn. Een enkele gemeente was naar aanleiding van het gesprek de eerste stappen gaan zetten. Helaas bleek er ook een behoorlijk aantal gemeenten die nog weinig tot niets had ondernomen. Het heeft er alle schijn van dat de gemeenten hebben gewacht op het beleidskader van de provincie en het voorbeeld van andere steden zoals Utrecht en Amersfoort.
3.8 Conclusies De weg naar ISV activiteitenprogramma’s is in veel gemeenten nog erg lang. Ervaringen in de grotere gemeenten leren dat het maken van een programma zwaar is en dat vooral de creatieve fase veel tijd kost. De creatieve fase moeten alle gemeenten doormaken, ook de project gemeenten. Het tempo waarmee het ISV-proces vanaf augustus in veel gemeenten is ingezet zal danig moeten worden opgeschroefd om in juli 2000 te kunnen komen met een ISV verhaal dat beantwoord aan de toetsingskaders van het rijk en de provincie.
13
14
4 De inhoudelijke ISV-thema’s 4.1 Inleiding In een gemeentelijk ontwikkelingsprogramma hoort, zo stelt het beleidskader ISV van het rijk, een analyse van knelpunten en kansen thuis. Welk type knelpunten en kansen in met name de fysieke leefomgeving worden door de Utrechtse gemeenten nu reeds gesignaleerd? Het gaat hier om de kansen en knelpunten die de gemeenten zelf ervaren en tijdens de consultatieronde hebben genoemd. Wanneer in dit hoofstuk staat vermeld dat een knelpunt (of kans) geen betrekking heeft op een bepaalde gemeente, betekent dit dus niet vanzelfsprekend dat dit probleem in betreffende gemeente niet aan de orde is, maar slechts dat het door de gemeente niet is genoemd. Alvorens de kansen en knelpunten samen te vatten wordt een korte beschrijving gegeven van de belangrijkste algemene kenmerken in de provincie Utrecht die als randvoorwaarden gelden bij mogelijke ontwikkelingen.
4.2 Randvoorwaarden voor ontwikkelingen Grote druk op de ruimte De centrale ligging aan de groenste kant van de Randstad maakt de provincie aantrekkelijk voor zowel wonen als voor de vestiging van bedrijven. Dit brengt vanzelfsprekend veel verkeer met zich mee, dat ook weer een claim op de beschikbare ruimte legt. De opvang van de woningbehoefte in de provincie moet grotendeels worden gerealiseerd op de Vinex-locaties in Utrecht, Amersfoort, Vleuten-de Meern en Houten. Daarnaast zijn er nog enkele grootschalige bouwlocaties in Nieuwegein, Woerden, IJsselstein en Soest. Het Groene Hart, de Heuvelrug en Het Kromme Rijngebied worden in het streekplan zoveel mogelijk ontzien. Vestigingsmogelijkheden voor bedrijven beperken zich tot de wijde regio Utrecht en Amersfoort en daarnaast Woerden, Veenendaal de Ronde Venen en Breukelen. De meeste kleinere gemeenten hebben overigens een voorkeur voor wonen als hoofdfunctie. Infrastructurele projecten Op het terrein van verkeer liggen een aantal grote infrastructurele projecten in het verschiet die de situatie in een aantal gemeenten sterk zullen beïnvloeden. Met name valt hier te denken aan de voorgenomen verbreding van de A2 (corridor Amsterdam - Utrecht ) en mogelijk ook de verdubbeling van het spoor. Ook de aanleg van de HSL langs de A12 als ook de verbreding van de A12 speelt een grote rol bij de (mogelijke) ontwikkeling van gemeenten.
15
4.3 Knelpunten De woningmarkt De druk op de huizenmarkt in het algemeen, maar in het bijzonder op die van de provincie Utrecht is groot. De huizenprijzen liggen hoog en er is een grote behoefte om meer huizen te produceren. Niet alleen op de daarvoor bestemde VINEXlocaties wordt invulling gegeven aan de vraag naar woningen. Ondanks dat buiten de stadsgewesten een restrictief ruimtelijk beleid geldt, vindt ook in de kleinere 3 gemeenten nogal wat woningbouw plaats. Behalve dat deze uitbreiding van de woningvoorraad niet altijd geheel in de geest is van het vigerende ruimtelijke rijksbeleid is, leidt dit tot spanningen met de VINEX-gemeenten. De VINEXgemeenten zullen veel relatief goedkope woningen bouwen om in de huisvesting van de lage en middeninkomens te voorzien. De niet-VINEXgemeenten bouwen vooral voor de hogere inkomens. De verschillen in bouwprogramma kunnen leiden tot een selectieve migratie. Het risico bestaat dat in de grote steden, met name in het bestaande stedelijke gebied van de stad Utrecht en Amersfoort, een eenzijdige bevolkingsopbouw ontstaat van jongeren en van relatief ‘arme’ bevolking. Door de stad Utrecht wordt dit als een knelpunt ervaren. De gemeente Utrecht legt bij omliggende gemeenten dan ook de wens neer dat meer voor de lagere inkomensgroepen wordt gebouwd. Voor gemeenten die kunnen bouwen is de gunstige markt natuurlijk een kans: ook de gemeente vaart er financieel wel bij en kan vanuit de baten andere projecten realiseren. Daarnaast wil geen gemeente een afnemende bevolking; alleen al om het hoofd te bieden aan gezinsverdunning moet een minimale productie worden gerealiseerd. Vergrijzing In veel gemeenten, zoals de gemiddeld rijkere Heuvelruggemeenten, vormen de hoge huizenprijzen een belangrijke belemmering voor jonge starters op de woningmarkt. De instroom van rijkere huishoudens en de prijsopdrijvende werking hiervan, maakt het volgens de gemeenten voor de lokale bevolking welhaast onmogelijk een koopwoning te bemachtigen. De huishoudens die hierdoor min of meer gedwongen zijn de gemeente te verlaten, zijn juist de jongere gezinnen. Deze starters zijn aangewezen op de nieuwbouw op de grote Vinex-locaties of het goedkopere aanbod in Utrecht-stad, Amersfoort, en Veenendaal. In gemeenten buiten de stadsgewesten vergrijst de bevolking sterker dan binnen de stadsgewesten. De vergrijzing heeft belangrijke implicaties voor het aanbod aan zorg en andere voorzieningen. Illustratief is het voorbeeld van Vinkeveen (gemeente De Ronde Venen) waar door de lintbebouwing voorzieningen vaak ver uit elkaar liggen en moeilijk bereikbaar zijn voor ouderen. Ook ouderenhuisvesting wordt in de vergrijzende gemeenten steeds meer een aandachtspunt.
3
De gemeenten in Utrecht Oost en West bouwen veel meer woningen dan in het streekplan is voorzien, blijkbaar vinden de gemeenten telkens weer nieuwe bouwlocaties, Companen 1998.
16
Jongeren In gemeenten die in het recente verleden een woningbouwtaakstelling hadden (Maarssen, Nieuwegein, Houten, Leusden en in mindere mate ook in IJsselstein en Soest) wonen overwegend gezinnen met een middenhoog inkomen met kinderen. In deze gemeenten wordt nu vaak gesproken van het ‘jongerenprobleem’. Vaak is met de voorzieningen in de wijken onvoldoende rekening gehouden met de behoeften van opgroeiende jongeren. Veroudering woningvoorraad Overal veroudert de woningvoorraad waarop met renovatie, herstructureringsoperaties of gerichte sloop-nieuwbouwprojecten wordt ingespeeld. In vrijwel alle Utrechtse gemeenten worden wel enkele straten of buurten met overwegend sociale woningbouw genoemd die de laatste jaren zijn vernieuwd of de komende jaren ‘op de schop’ moeten. Een bijzonder probleem doet zich voor in de eerdergenoemde gemeenten: aangezien grote delen van de voorraad in nog geen tien jaar tijd zijn opgebouwd, verouderen de woningen even snel en dienen ze ongeveer gelijktijdig te worden afgeschreven. Dit probleem vormt een belangrijke uitdaging voor het stedelijke vernieuwingsbeleid in genoemde gemeenten. Soms veroudert de woningvoorraad te snel door inadequate bouw of ‘natuurlijke’ oorzaken. Zo staat in Harmelen een wijk te verzakken op inklinkende veengrond. Vanuit de WSDV zijn in het verleden subsidies verstrekt aan particulieren voor woningverbetering. Uit de gesprekken blijkt dat de behoefte aan deze subsidie nagenoeg lijkt opgedroogd. Herstructureringsgebieden Naast veroudering vormen ook leefbaarheid of woningmarktoverwegingen een belangrijke aanleiding voor herstructurering. De herstructureringsopgaven vinden we in wijken met een eenzijdig aanbod van sociale huurwoningen, gewoonlijk in hoogbouw, waar de doorstroming hoog is, de binding met de wijk derhalve gering en waar een concentratie/cumulatie van sociale problemen dreigt. Zulk een eenzijdig aanbod vinden we in de grote steden Utrecht en Amersfoort, maar bijvoorbeeld ook in delen van Maarssenbroek die in hoog tempo zijn gebouwd in een periode van grote woningnood. Hier bestaat een zeer eenzijdig woonmilieu en hoewel nog geen sprake is van verloedering, kan men hier volgens de gemeente op termijn problemen verwachten. Bedrijven in woongebieden Veel gemeenten geven aan bedrijven in het bestaand stedelijk gebied te willen verplaatsen naar bedrijventerreinen aan de rand van de stad. Als aanleiding wordt vaak genoemd de door omwonenden ondervonden overlast of het feit dat het bedrijf op de betreffende locatie niet kan groeien. In sommige gevallen gaat het om bedrijventerreinen die bijvoorbeeld ingesloten zijn geraakt door oprukkende woningbouw (bijvoorbeeld Houten).
17
Gegeven het feit dat door het rijk (in bijvoorbeeld het grote steden beleid) vaak functiemenging weer wordt gestimuleerd, lijkt het beleid van bedrijfsverplaatsingen in sommige Utrechtse gemeenten enigszins doorgeschoten. Met het verplaatsen van bedrijven kot een locatie vrij waar mogelijk woningbouw op kan worden gerealiseerd. Het beleid is ook sterk gestimuleerd door de beschikbaarheid van gelden uit Stads- en Dorpsvernieuwingsfondsen en subsidies voor bodemsanering. Concurrentiekracht centrumgebieden en wijkwinkelcentra Op economisch gebied is een belangrijk punt van zorg voor veel Utrechtse gemeenten de concurrentiekracht en het ‘aanzien’ van winkelcentra in de wijk. Sommige van deze centra, met name die gebouwd zijn in de 70er jaren, voldoen niet meer, terwijl de gemeente op wijkniveau toch een bepaalde voorzieningenniveau in stand wil houden. Daarnaast zijn veel gemeenten, al dan niet met behulp van een subsidie uit WSDV-middelen, bezig met plannen of projecten om het centrumgebied (of, in het geval van meerkernige gemeenten, de centrumgebieden) een facelift te geven. Men is bezorgd over ‘weglekken’ van koopkracht naar grotere steden; tevens vormt het gunstige economische klimaat (alsmede de beschikbaarheid van WSDV-middelen) een kans om de zaken eens goed aan te pakken. Terloops worden zo stedenbouwkundige problemen opgelost of architectonische missers uit het verleden herstelt en nog wat woningen aan de voorraad toegevoegd. Op kaart 3 zijn de gemeenten weergegeven die revitalisering van het centrum de komende jaren als een opgave zien. kaart 3
18
Verkeer In vrijwel alle gemeenten wordt ook verkeershinder en parkeerdruk als een probleem ervaren. Op een hoger schaalniveau speelt voor een aantal gemeenten (Abcoude, Breukelen, Bunnik) de hinder die wordt verwacht van voorgenomen uitbreidingen van wegen (A2, A12) en spoorwegen (de HSL). Overige knelpunten Andere knelpunten die in de gesprekken zijn genoemd zijn de zorg voor monumenten en groen. In een aantal gemeenten (bijvoorbeeld Wijk bij Duurstede en Amerongen) ligt een aanzienlijke (particuliere) investeringsopgave in de renovatie van monumenten. Een groot probleem in de typisch ‘groene’ gemeenten is de betaalbaarheid van het groenbeheer. Vaak is de oplossing (Zeist, de Ronde Venen) om het groen in particulier eigendom uit te geven. Sommige gesignaleerde problemen spelen op het nationaal niveau of hebben betrekking op het landelijke gebied. Voorbeelden zijn de toenemende leegstand van agrarische bebouwing, natuurontwikkeling en -beheer in het landelijk gebied (bijvoorbeeld de Langbroekerwetering, uiterwaarden bij Wijk bij Duurstede), en overlast veroorzakende bedrijven op het platteland. Onduidelijk is of deze problemen in het kader van stedelijke vernieuwing buiten beschouwing blijven of dat er mogelijkheden zijn deze knelpunten als kans voor het stedelijk gebied te zien.
4.4 Kansen Integraliteit Veel van de hierboven opgesomde knelpunten vormen ook kansen en worden door de gemeenten ook zo gezien. Een probleem, bijvoorbeeld een bedrijf dat overlast veroorzaakt, vormt ook een kans om een locatie vrij te maken voor woningbouw. Jongerenproblematiek kan een goede aanleiding zijn om heel het voorzieningenaanbod en de openbare ruimte in een wijk eens onder de loep te nemen en in samenhang aan te pakken. In het gunstige economische klimaat anno 1999 kunnen veel projecten kostendekkend worden gerealiseerd door problemen gelijktijdig en in samenhang op te lossen (zie ook hoofdstuk 3). Met deze benadering lopen sommige gemeenten vooruit op het ISV. Vanuit de provincie is een integrale benadering van stads- en dorpvernieuwing de afgelopen jaren sterk gestimuleerd. Anderzijds bleek voor gemeenten zoals Driebergen, Bunschoten, Baarn en Amerongen het in samenhang zien en proberen op te lossen van knelpunten zeker geen gewoonte. Subsidieloos bouwen en saneren Het feit dat de beschikbare ISV-middelen beperkt zijn, wordt door sommige gemeenten niet als een ernstige belemmering ervaren voor het bouwen van sociale woningbouw. Door sommige ambtenaren wordt gesuggereerd dat het behalen van de 30%-norm voor sociale woningbouw in nieuwbouwprojecten
19
mogelijk is zonder subsidie, door de winsten die kunnen worden behaald op koopwoningen in hogere prijsklassen. Elders wordt echter benadrukt dat een subsidiebudget als het ISV nodig blijft om te bouwen voor doelgroepen of met het oog op te hoge grondkosten, benodigde bodemsaneringen of anderszins moeilijke locaties. Gemeenten vermoeden dat de mogelijkheden voor ‘inverdienen’ ook minder groot zullen zijn bij herstructureringsoperaties dan bij nieuwbouw. In de kleinere gemeenten zoals Maarn, wordt sociale woningbouw op inbreidingslocaties als zeer moeilijk realiseerbaar en zelfs ongewenst gezien. Inbreidingslocaties worden “in de stijl van het dorp”, wat wil zeggen in het dure segment, gebouwd. Als het om kleine projecten gaat is het volgens deze gemeenten slecht voor de verkoopbaarheid van de dure woningen wanneer het project ook sociale woningbouw bevat. Aangezien uitbreidinglocaties, waar eventueel wel sociale nieuwbouw zou kunnen, in gemeente als Maarn zeer schaars zijn, zal de sociale voorraad in deze gemeenten niet vernieuwen. Multiplier Kansen om subsidieloos te bouwen en te saneren, of op zijn minst daarbij een hoge ‘multiplier’ van subsidiegelden te genereren, worden door kleinere gemeenten minder gezien dan door de groten. Vaak werkt het zo dat het geld dat de gemeente beschikbaar heeft ten behoeve van de inrichting van de openbare ruimte of voor bodemsanering, projectontwikkelaars of corporaties over de streep trekt om te investeren. Opvallend is dat de druk op de ruimte door deze kleine gemeenten schijnbaar moeilijk in klinkende munt is om te zetten. Mogelijk zegt dit meer over de ambities van de gemeenten dan over de capaciteiten. Hogere schaalniveaus Het oplossen van knelpunten door samenwerking met andere gemeenten wordt zelden als een kans gezien. Samenwerking en schaalvergroting tussen gemeenten zou volgens de gemeente door de provincie kunnen worden afgedwongen. Ook voor individuele gemeenten dienen zich soms kansen aan. Zo is de voorgenomen aanleg van de HSL voor Zeist aanleiding om plannen te ontwikkelen voor een kantoorlocatie en verbetering van de bereikbaarheid aan de zuidkant.
4.5 Conclusies Een grondige analyse van mogelijke knelpunten en kansen die zich in de toekomst gaan voordoen is nog in weinig gemeenten verricht. Toekomstgerichtheid is een belangrijke eis voor het ISV. Vaak ontbreekt het hier aan, met name bij kleinere gemeenten, waar ad hoc wordt gereageerd op acute problemen. Vermoedelijk worden zo vaak kansen gemist om problemen meer integraal en in samenhang met andere problemen aan te pakken. Op grond van de gesprekken kon wel een globaal beeld worden opgebouwd van de in de provincie Utrecht ondervonden knelpunten en kansen.
20
5 De agenda voor de toekomst 5.1 Lopende activiteiten Stedelijke vernieuwing begint niet met het ISV. In de gesprekken is daarom allereerst gevraagd naar activiteiten in het nabije verleden en de thans lopende activiteiten. Naast groot- en kleinschalige nieuwbouw van woningen worden op deze vraag door de meeste gemeenten activiteiten genoemd als het uitplaatsen van bedrijven, en andere functiewijzigingen (bijvoorbeeld het herbestemmen van leegstaande scholen), de vernieuwing van winkelcentra en de facelift van stads- of dorpskernen. Ook wordt vaak de bouw van ouderenzorgcentra genoemd. De meeste van deze activiteiten waren subsidiabel onder de WSDV. Ook is de afgelopen jaren hard gewerkt aan verkeersveiligheid door de herinrichting van hoofdstraten, de aanleg van rotondes, en dergelijke. Daarnaast is, vaak kleinschalig op het niveau van straten, in sommige gemeenten sprake geweest van ‘stadsvernieuwing’ in vooroorlogse of de oudste naoorlogse buurten. Ook is hier en daar sprake van renovatie van naoorlogse flatgebouwen door corporaties in combinatie met een facelift van de openbare ruimte. Grootschalige herstructureringsoperaties zijn aan de orde geweest in De Bilt, Nieuwegein en Maarssen.
5.2 Activiteiten voor de toekomst De agenda voor de komende ISV-periode is voor de meeste gemeenten een voortborduren op de lijnen uitgezet in het verleden. Vaak bestaan al meerjarige afspraken met de provincie in het kader van de WSDV. Daarnaast dienen zich nieuwe opgaven aan, waarvan sommige nog maar net zijn gesignaleerd, in onderzoek zijn, of reeds in de planfase verkeren. Het type activiteiten waar het om gaat is hetzelfde als in de afgelopen periode:
Bedrijfsverplaatsingen Functiewijzigingen en woningbouw op inbreidingslocaties Herstructurering van woonwijken Herstructurering centrumgebieden Bouwen van woningen en voorzieningen voor doelgroepen Revitalisering bedrijfterreinen Bodemsaneringen
Per gemeente kunnen de opgaven aanzienlijk verschillen. In hoofdlijnen is de opgave verdeeld zoals je zou verwachten: groot en gevarieerd in de grotere gemeenten, klein en projectmatig in de kleinere gemeenten. De aard van de opgave verschilt echter per type gemeente. Zo is in ‘groeigemeenten’ als Nieuwegein of Houten de opgave van een andere aard dan in bijvoorbeeld Woerden, waar
21
de problemen meer veelsoortig zijn en het zwaartepunt van de problemen duidelijk in het centrumgebied ligt.
5.3 Confrontatie met prestatievelden Het ISV-beleidskader van het rijk bevat een zestal inhoudelijke prestatievelden. Hoe verhouden zich de door de gemeenten aangedragen thema’s tot deze prestatievelden? Fysieke condities economisch versterking Bijna alle Utrechtse gemeenten gaven aan de fysieke voorwaarden voor economische activiteiten te versterken. Het meest genoemd werden het revitaliseren van bedrijventerreinen, het upgraden van het centrum en het versterken van winkelcentra. Opvallend is dat bijvoorbeeld functiemenging meestal niet wordt nagestreefd. Ook bij het geven van een nieuwe functie aan schoolgebouwen, wordt meestal het eerst gedacht aan woningen, en niet bijvoorbeeld aan het creëren van een bedrijfsverzamelgebouw. Het revitaliseren van bedrijfsterreinen is door een aantal gemeente genoemd (zie kaart 4). kaart 4
Aanbod van gevarieerde woonmilieus Het creëren en handhaven van een gevarieerd aanbod van woonmilieus is volgens de meeste gemeenten een punt van zorg. Ook het bouwen voor specifieke doelgroepen als ouderen en jongeren wordt hierbij als taak genoemd. Enkele gemeenten hebben voornemens meer aandacht te gaan besteden aan de combinatie wonen en zorg. Het streven naar een gevarieerd aanbod van woonmilieus
22
komt eigenlijk alleen tot uiting in de nieuwbouw. Op uitbreidings- en inbreidingslocaties wordt gestreefd naar woningen behorend tot verschillende prijsklassen. Op inbreidingslocaties wordt hier en daar aandacht besteed aan de genoemde specifieke doelgroepen. Grote herstructureringsopgaven worden genoemd door onder andere Zeist, Maarssen, de Bilt en Nieuwegein. Veel andere gemeenten voorzien een geringe herstructureringsopgave. Wellicht zijn dergelijke kleine opgaven ook in andere gemeenten aan de orde. De gemeenten die op kaart 5 licht roze zijn gekleurd hebben herstructurering echter niet genoemd. kaart 5
Voor transformaties in de bestaande woningvoorraad blijkt weinig aandacht. Uit de gesprekken bleek dat ook in de grotere gemeenten de inventarisatie van ‘grootstedelijke’ problemen soms nog moet beginnen of nog maar net gaande is. Dit is opvallend omdat de verwachte ontspanning op de woningmarkt in bepaalde gemeenten toch zeker invloed gaat hebben op het functioneren van bepaalde wijken. Geconcludeerd kan worden dat aan het prestatieveld ‘gevarieerde woonmilieus’ vooralsnog matig en weinig fantasievol invulling wordt gegeven. Omgevingskwaliteit Bij de meeste gemeenten is er duidelijk aandacht voor de omgevingskwaliteit; immers hieronder vallen veel dingen waar de burger vaak over klaagt: het gaat hier om de kwaliteit van de openbare ruimte in de ruimste betekenis. Het openbare groen is, als bijzonder punt van aandacht benadrukt in het ISV-beleidskader, in de
23
gesprekken vaak niet aan de orde geweest. Wellicht dat men geneigd is dit punt te negeren naarmate de gemeente landelijker of groener van karakter is. Duurzaamheid Bodemsaneringen zijn in de meeste gemeenten wel aan de orde, meestal is connectie met woningbouwactiviteiten. Door sommige gemeenten werd de behoefte gevoeld aan een Bodembeleidsplan op basis van een volledige inventarisatie van de vervuiling op gemeentelijk grondgebied. Ook een beleid dat is gericht op extra maatregelen op het gebied van duurzaam bouwen werd in een aantal gemeenten (bijvoorbeeld Nieuwegein en Leersum) als speerpunt van beleid genoemd. Zorgvuldig ruimtegebruik De grote druk op de ruimte maakt dat iedere gemeente in de provincie zeer nadrukkelijk let op het zuinig en efficiënt omspringen met ruimte. Door middel van inbreiding worden gaten in het bestaande stedelijke gebied opgevuld met woningen in vrijwel alle gemeenten. Als afzonderlijk punt van aandacht wordt ‘zorgvuldig ruimtegebruik’ echter nooit genoemd. Versterking betrokkenheid bij dagelijkse leefomgeving Participatie van bewoners en betrokkenen in besluitvorming is praktijk in alle gemeenten. Enkele gemeenten zoals De Ronde Venen en Leusden betrekken de burgers zelfs zeer intensief bij het gemeentelijk beleid.
5.4 Conclusies De agenda voor stedelijke vernieuwing voor de komende jaren borduurt voort op die van de afgelopen jaren. De meeste gemeenten geven aan door te gaan met typische WSDV-activiteiten als het opwaarderen van centrumgebieden, het uitplaatsen van bedrijven en dergelijke. Alleen in de grotere gemeenten spelen aanzienlijke herstructureringsopgaven voor corporaties en gemeenten. Opnieuw dient echter te worden benadrukt dat een echte opname van de stand van zaken in bijna alle gemeenten nog moet beginnen.
24
6 Noodzaak versus ambities 6.1 inleiding Het belang wat een gemeente hecht aan een bepaalde opgaven kan iets zeggen over de noodzaak van de opgave, maar eveneens over de ambitie die een gemeente heeft. Bij de verdeling van ISV middelen zijn beide elementen van belang, maar moet de noodzaak van een taak toch uitgangspunt zijn. In dit stadium is het objectief in beeld krijgen van de omvang van de taak per gemeente moeilijk. Het is wel mogelijk de uit de gesprekken naar voren gekomen ambities af te zetten tegen de taak zoals die uit andere rapporten naar voren komt. Overigens zijn deze onderzoeken eveneens niet los zijn te zien van de belangen van partijen. Zo zal een corporatie niet snel een te kleine herstructureringsopgave opgeven, wanneer de onderhandelingen met andere partijen nog moeten beginnen. Ook deze gegevens zijn dus niet geheel objectief. Niet de hoogte van de “geobjectiveerde opgave”, maar vooral de discrepantie met de tijdens het interview genoemde opgave is hiermee interessant en bruikbaar. De vergelijking heeft betrekking op de thema’s volkshuisvesting, bedrijfsterreinen en stadsvernieuwing oude stijl.
6.2 Indicatief budget volgens de verdeelsleutel van het Rijk In het kader van de verdeling van ISV-gelden heeft het Rijk een verdeelsleutel opgesteld die aangeeft op welk deel van het landelijk beschikbare ISV-budget een gemeente recht zou hebben wanneer het een directe gemeente zou zijn. De verdeelsleutel is opgebouwd uit indicatoren als woningvoorraadgegevens, gemiddelde adressendichtheid, aantal lage inkomens, economische indicatoren en het draagkracht/investeringsvermogen van marktpartijen. Ofschoon de kwantitatieve verdeelmethode ook tekortkomingen heeft, het doet geen recht aan de unieke situatie van sommige gemeenten, geeft de sleutel een redelijke indicatie van de stedelijke vernieuwingsopgave waar een gemeente voor staat.
25
tabel 1: Indicatief percentage ISVbijdrage (van het landelijke budget) per gemeente volgens de verdeelsleutel Gemeente
Percentage volgens verdeelsleutel
Abcoude Amerongen Baarn Breukelen Bunnik Bunschoten De Bilt De Ronde Venen Doorn Driebergen-Rijsenburg Eemnes Harmelen Houten Ijsselstein Leersum Leusden Loenen
0,02 0,01 0,08 0,03 0,01 0,01 0,09 0,03 0,03 0,05 0,01 0,01 0,01 0,06 0,01 0,01 0,02
de
Gemeente
Percentage volgens verdeelsleutel
Loosdrecht Lopik Maarssen Maartensdijk Montfoort Nieuwegein Oudewater Renswoude Rhenen Soest Utrecht Veenendaal Vleuten de Meern Wijk bij Duurstede Woerden Woudenberg Zeist
0,01 0,01 0,06 0,01 0,01 0,10 0,03 0,00 0,04 0,13 3,57 0,16 0,01 0,03 0,06 0,01 0,31
de
6.3 Volkshuisvesting De herstructureringsopgave van naoorlogse wijken is landelijk gezien een van de belangrijkste taken waar het ISV de komende jaren een rol in gaat spelen. Ofschoon de corporaties niet de enige partij zijn die zullen gaan investeren, zijn zij als eigenaars van het grootste deel van de woningvoorraad in deze gebieden vaak wel belangrijke financiers. In opdracht van het Bestuur Regio Utrecht (het BRU) is in beeld gebracht voor welke onrendabele opgaven de corporaties in BRU tot 2009 4 staan. Het betreft hier echter meer dan de uitgaven aan herstructurering alleen. Ook andere uitgaven zijn meegerekend, zoals nieuwbouw, woningverbetering, aankoop, sloop, maatregelen in het kader van duurzaam bouwen, investeringen in de leefbaarheid zoals inbraakpreventie, liften aanbrengen, verbeteren omgeving, en het aanstellen van een toezichthouder. De meeste gemeenten hebben herstructurering niet als opgave genoemd, maar in alle gemeenten zijn volgens de corporaties investeringen nodig (zie tabel 2). Het eerste is makkelijk te verklaren door de samenstelling van de woningvoorraad in veel kleinere gemeenten. In West, Zuidoost en in de gemeenten rond Amersfoort (Eemland) bestaat de woningvoorraad voor het grootste deel uit eengezinswoningen. Dit geldt ook voor de sociale voorraad. Eengezinswoningen in deze contreien liggen goed in de markt en blijven naar alle waarschijnlijkheid goed in de markt liggen. De schaal van de woonwijken is klein en binnen deze woonwijken zijn relatief weinig sociale problemen. Behalve beheer vragen deze woningen geen bijzondere aandacht, laat staan herstructurering.
4
BRU, Woningmarkt in beweging; naar een betaalbare voorraad voor de lagere inkomensgroepen, Companen, december 1998.
26
tabel 2:
Vergelijking van de onrendabele investering van corporaties met de tijdens gesprekken genoemde herstructureringsopgave
Gemeente
Onrendabele investeringen van corporaties volgens plannen5
Abcoude Amerongen Amersfoort Baarn Breukelen Bunnik Bunschoten De Bilt De Ronde Venen Doorn Driebergen-Rijsenburg Eemnes Harmelen Houten IJsselstein Leersum Leusden Loenen Loosdrecht Lopik Maarssen Maartensdijk Montfoort Nieuwegein Oudewater Renswoude Rhenen Soest Utrecht Veenendaal Vleuten de Meern Wijk bij Duurstede Woerden Woudenberg Zeist
+ +
++ + +++ +++ + ++ + ++ +++ + + + ++ + + ++ ++
++++ + +++ ++ +++ +++++
Tijdens gesprek aangegeven omvang van de herstructureringsopgave Geen Klein Groot Geen Klein Geen Geen Groot Klein Geen Klein Geen Klein Klein Geen Geen Geen Geen Geen Geen Groot Geen Geen Groot Klein Geen Klein Klein Groot Klein Geen Geen Klein Geen Groot
Dat er tijdens de consultatie in een gemeente geen herstructureringsopgave wordt genoemd en de corporaties toch aangeven voor een onrendabele investering te staan, kan worden verklaard door de methode waarmee de opgave is bepaald. Ten eerste zijn hierbij ook zaken meegerekend die tot de normale uitgaven van corporaties horen. Zo gebeurd inbraakpreventie en aankoop van woningen niet alleen in het kader van herstructurering. Daarnaast zijn in de berekening bijna alle uitgaven van een corporatie betrokken en is maar één inkomstenpost meegerekend, namelijk de verkoop van woningen. Het is dan ook goed denkbaar dat
5
In deze onrendabele investering is rekening gehouden met de opbrengst uit verkoop van huurwoningen.
27
wanneer de kansen en belemmeringen integraal worden aangepakt, in werkelijkheid zelfs geld verdient kan worden bij herstructurering. Discrepanties Natuurlijk vindt de één een opgave niet noemenswaardig, waar eenzelfde opgave door een ander als groot wordt genoemd. Op deze verschillen wordt niet ingegaan. In IJsselstein, Maarssen en Vleuten de Meern lijkt echter sprake te zijn van discrepantie tussen de noodzaak en de vraag. In IJsselstein en Vleuten de Meern is geen herstructureringsopgave genoemd, terwijl de corporaties aangegeven voor een flinke onrendabele investering te staan. De discrepantie wordt verklaard doordat de onrendabele investering geen betrekking heeft op herstructurering, maar op nieuwbouw van sociale woningen. De nieuwbouwopgave is in beide gemeenten wel genoemd. Maarssen gaf in de consultatieronde aan voor een grote herstructureringsopgave te staan. De corporaties staan volgens de inventarisatie van Companen echter niet voor een echt grote onrendabele investering. De discrepantie wordt veroorzaakt doordat de gemeente tijdens de consultatie uitsprak te vrezen dat gezien de verwachte onspanning van de woningmarkt in de toekomst een flinke herstructurering nodig kan zijn. De corporaties zien deze bedreiging mogelijk (nog) niet op korte termijn. Ook is mogelijk dat de corporaties de toekomstige taak wel zien, maar verwachten dat de operatie kostendekkend kan.
6.4 Bedrijfsterreinen Meerdere ISV thema’s hebben direct of indirect betrekking op bedrijfsterreinen. Wat betreft de kwaliteit van bedrijfsterreinen is recent een inventarisatie gedaan 6 naar de knelpunten. Hiermee is een beeld verkregen van de aard en de omvang van de problematiek op de Utrechtse bedrijfsterreinen. Zonder in te gaan op de aard van de knelpunten is in onderstaand schema het totaal aantal knelpunten afgezet tegen de informatie die tijdens het ISV-interview naar voren is gekomen.
6
Provincie Utrecht, Herstructurering bedrijfsterreinen; inventarisatie van knelpunten, Utrecht, 1999.
28
tabel 3: Vergelijking gegevens herstructurering bedrijventerreinen met de tijdens gesprekken genoemde opgave m.b.t. revitalisering van bedrijfsterreinen Gemeente
Revitalisering
bedrijfsterrei-
Bedrijfsuitplaatsing
Revitalisering bedrijfsterrein
Nee Ja Nee Ja Nee Ja Ja Ja Nee Ja Nee Nee Ja Ja Ja Ja Nee Nee Nee Ja Ja Nee Nee Ja Nee Nee Nee Ja Nee Ja Ja Nee Ja
Nee Ja Nee Ja Nee Nee Nee Nee Nee Nee Nee Nee Nee Ja Ja Nee Nee Ja Nee Nee Ja Nee Ja Nee Ja Ja Nee Ja Nee Nee Ja Ja Ja
nen; totaal aantal knelpunten7 Abcoude Amerongen Amersfoort Baarn Breukelen Bunnik Bunschoten De Bilt De Ronde Venen Doorn Driebergen-Rijsenburg Eemnes Harmelen Houten Ijsselstein Leersum Leusden Loenen Loosdrecht Lopik Maarn Maarssen Maartensdijk Montfoort Nieuwegein Oudewater Renswoude Rhenen Soest Utrecht Veenendaal Vleuten de Meern Wijk bij Duurstede Woerden Woudenberg Zeist
7 op 1 locatie 15 op 2 locaties 14 op 2 locaties 9 op 2 locaties 48 op 5 locaties 14 op 3 locaties 1 op 1 locatie 14 op 2 locaties 11 op 1 locatie 26 op 2 locaties 48 op 3 locaties 9 op 1 locatie 43 op 5 locaties 6 op 4 locaties 16 op 2 locaties 15 op 1 locatie 11 op 1 locatie 33 op 3 locaties 37 op 4 locaties 14 op 3 locaties 7 op 1 locatie 2 op 1 locatie 4 op 1 locatie 30 op 4 locaties 74 op 13 locaties 32 op 6 locaties 10 op 2 locaties 21 op 2 locaties 176 op 13 locaties 8 op 3 locaties 45 op 9 locaties
Ongeveer de helft van de gemeenten noemde tijdens de interviews de revitalisering van bedrijfsterreinen als ISV-opgave. Dit is opvallend gezien het grote aandeel gemeenten dat in de knelpunteninventarisatie meer dan tien knelpunten scoort. Bovendien hebben de gemeenten in de notitie ‘Herstructurering bedrijfsterreinen’ zelf aangegeven dat 35% van de bedrijfsterreinen onvoldoende is. Een gemeente als Soest heeft ondanks de dertig knelpunten noch revitalisering, noch uitplaatsing
7
Hierbij zijn de problematische en zeer problematische knelpunten van alle bedrijfsterreinen in een gemeente (met een verschillende omvang) bij elkaar opgeteld.
29
van bedrijven genoemd als verwacht onderdeel in het activiteitenprogramma van de komende 5 of 10 jaar. Geconcludeerd kan worden dat er een grote discrepantie is tussen wat in onderzoek als revitaliseringsopgave van bedrijfsterreinen wordt gezien en dat wat door de gemeente als ISV opgave wordt genoemd. Hierbij moet als kanttekening worden gezien dat in sommige gemeenten wel gesproken is over het onvoldoende functioneren van bedrijfsterreinen en de noodzaak van meer bedrijfsterrein, maar dat dit niet verder werd geconcretiseerd naar plannen voor revitalisering.
6.5 Stadsvernieuwingsopgave In 1998 heeft de provincie Utrecht een behoefteraming gedaan van de stadsvernieuwing in de periode 1999 – 2002. De raming had tot doel naast het in beeld brengen van de opgave in relatie tot de middelen, de verbreding van de stadsvernieuwing in beeld te brengen. In hoeverre werden de taken op verschillende beleidsvelden (vhv, milieu, verkeer, sociaal-economisch, etc.) in samenhang aangepakt? Gekeken is in hoe de gemeenten hebben gescoord op de vijf kenmerken centrumvernieuwing, sanering milieuhinderlijke bedrijven in de woonomgeving, invulling met woningbouw (inbreiding), bestaande meerjarentoezeggingen en relatie overige beleidsterreinen. In tabel 4 zijn de uit de raming naar voren gekomen scores en het door gemeenten geraamde tekort op stadsvernieuwingsprojecten afgezet tegen de score van thema’s tijdens de gesprekken. Gemeenten die veel thema’s noemden werden ‘grote structurele opgave’ genoemd, weinig thema’s werd ‘niet structureel’ en een gemiddeld aantal thema’s werd ‘structureel’ genoemd. Twee combinaties springen eruit. Ten eerste de gemeenten die meer dan tien kenmerken scoren op de stadsvernieuwing, een behoorlijk tekort vermoeden en waar de gemeente tijdens de consultatie geen structurele opgave benoemde. Abcoude, Baarn, Vleuten de Meern en Nieuwegein vormen hier de beste voorbeelden van. Ten tweede de gemeenten die laag scoren op de stadsvernieuwingskenmerken, een gering tekort vermoeden en een grote structurele opgave opgeven. Van deze discrepantie zijn Driebergen en Woerden goede voorbeelden. Van beide combinaties hier kan over de oorzaak van de discrepantie weinig zinnigs met zekerheid worden gesteld. Zeker is dat zowel bij het bepalen van de mate waarin bij de consultatie een structurele opgave is benoemd als bij de kenmerkenscore stadsvernieuwing, niet is gelet op de omvang van de genoemde activiteiten/kenmerken. Het kan dus zijn dat een gemeente een kleine ISV-opgave heeft, maar veel kleine activiteiten heeft genoemd en daarmee een hoge score heeft. Ook het ongelijk lopen van de ambitie en de noodzaak kan een oorzaak van de discrepanties zijn.
30
tabel 4: Vergelijking in behoefteraming SDV1999 – 2002 benoemde opgave met de tijdens gesprekken genoemde opgave Gemeente
Kenmerkenscore stadsvernieuwing
Abcoude Amerongen Amersfoort Baarn Breukelen Bunnik Bunschoten De Bilt De Ronde Venen Doorn Driebergen-Rijsenburg Eemnes Harmelen Houten Ijsselstein Leersum Leusden Loenen Loosdrecht Lopik Maarssen Maartensdijk Montfoort Nieuwegein Oudewater Renswoude Rhenen Soest Utrecht Veenendaal Vleuten de Meern Wijk bij Duurstede Woerden Woudenberg Zeist
11 7 15 9 2 2 1 8 13 6 1 7 12 0 8 11 2 10 4 3 0 8 21 16 4 5 5 17 11 20 4 10 13
Geraamd tekort op stadsvernieuwingsprojecten ++ ++ ++ +++ + + + ++++ ++ + + ++ +++ + + ++ + ++++ + + + ++ +++++ +++ + + + +++++ ++ ++++ ++++ +++ ++++
Omvang opgave volgens interview Niet structureel Structureel Niet structureel Structureel Niet structureel Structureel Structureel Structureel Structureel Grote structurele opgave Niet structureel Structureel Structureel Structureel Structureel Structureel Niet structureel Structureel Niet structureel Structureel Structureel Niet structureel Structureel Structureel Niet structureel Structureel Structureel Grote structurele opgave Niet structureel Structureel Grote structurele opgave Structureel Grote structurele opgave
6.6 Conclusies Er blijkt een verschil te bestaan tussen de stedelijke vernieuwingsopgave die gemeenten ambiëren en de opgave die volgens rapporten noodzakelijk wordt geacht (zie voor een overzicht bijlage 2). Wat betreft de revitalisering van bedrijfsterreinen is dit duidelijk waarneembaar. Wat betreft de volkshuisvestelijke taak kan naar aanleiding van de vergelijking met het onderzoek worden geconcludeerd dat er geen noemenswaardige verschillen tussen noodzaak en ambitie bestaan. De vraag is echter of de onrendabele investeringen die zijn opgegeven door de corporaties een goed beeld geven van de werkelijke opgave. Bij veel gemeenten bleek dat de te verwachten afname van de druk op de woningmarkt, met alle gevolgen voor de verhuurbaarheid van naoorlogse wijken van dien, nog niet echt
31
doorgedrongen. Demografische ontwikkelingen en de veranderingen in de vraag (zie WBO ’98) zou de noodzaak van herstructurering echter wel eens op korte termijn kunnen doen toenemen. Het is dan ook de vraag of de ambities van de gemeenten op termijn wel toereikend zijn.
32
7 Conclusies en aanbevelingen 7.1 Nog een lange weg te gaan De gemeenten in de provincie Utrecht hebben op enkele na nog niet duidelijk voor ogen welke stappen ten behoeve van het ISV genomen moeten worden en hoe het ISV activiteitenprogramma er uit moet komen te zien. Om te voorkomen dat er werk voor niets wordt gedaan wachten veel gemeenten op het ISV-beleidskader van de provincie en voorbeelden van andere gemeenten. Ongeveer de helft van de Utrechtse gemeenten heeft een integrale toekomstvisie waarop een ontwikkelingsprogramma zou kunnen worden gebaseerd of is hier mee bezig. De horizontale en verticale integratie is nog onvoldoende tot stand gekomen. Er is op enkele onderwerpen regionaal overleg, maar veel afstemming en samenwerking tussen gemeenten is er (nog) niet. Tijdens de werkconferentie werden echter wel de eerste stappen gezet. Ook wat betreft het breed en gecombineerd aanpakken van kansen en problemen, een kerndoelstelling van het ISV, moet nog een grote slag worden gemaakt. Ook hier bleek dat het interactieve karakter van de consultatie langzaam maar zeker zijn vruchten af begint te werpen. Hier en daar bleken gemeenten voorzichtig te fantaseren over stedelijke vernieuwingsprojecten die, mits geïntegreerd aangepakt, kansrijk kunnen zijn. Over het algemeen maken gemeenten zich niet zozeer zorgen om de eis dat de gewenste maatschappelijke effecten moeten worden geformuleerd, maar meer hoe deze meetbaar te maken. Hetzelfde geldt ongeveer voor de eis private investeringen uit te lokken. Het samenwerken met marktpartijen wordt in veel gemeenten als een uitdaging gezien, zeer moeilijk vindt men het vooraf inzichtelijk maken van een multiplier. Met het prestatieveld ‘betrekken burgers bij dagelijkse leefomgeving’ hebben gemeenten geen enkele moeite. Hiermee bestaat al jaren ervaring.
7.2 Aandachtspunten bij het ISV-proces Ontwikkelen toekomstgericht en integraal beleidsplan altijd nuttig Veel Utrechtse gemeenten hebben nog tijd nodig om te wennen aan het nieuwe denken dat het rijk met het ISV teweeg wil brengen. Het omschakelen naar een meer toekomstgerichte, integrale manier van denken blijkt niet eenvoudig. Gemeenten hebben nog te veel dezelfde rolopvattingen, waarin de gemeente geld krijgt en de provincie geld verdeelt. Het ISV-gedachtengoed gaat uit van een andere, minder hiërarchische rolverdeling. Het is dan ook niet alleen de provincie of het geld waarvoor een toekomstplan moet worden gemaakt. Het maken van een toekomstplan is altijd nuttig, ook wanneer daar geen subsidie tegenover staat. Tijdens de gesprekken bleek echter dat dit inzicht wel begint te leven, maar nog niet gemeentebreed is opgepakt.
33
Zonder goed proces, nooit een goed resultaat Het ISV gaat ervan uit dat het samenwerken tussen verschillende sectoren binnen de gemeenten, het betrekken van andere voor stedelijke vernieuwing relevante partijen en bovenlokale afstemming voorwaarden zijn voor een goed ontwikkelingsprogramma. Hetzelfde geldt voor ISV-projecten. Bij sommige gemeenten lijkt nog enigszins de veronderstelling te leven dat binnen de muren van het gemeentehuis goede ISV-plannen gemaakt kunnen worden. Eventueel zelfs door reeds bestaande plannen bij elkaar te voegen. Enkele gemeenten spraken over het ‘overgieten van bestaande plannen met een ISV-sausje’. Veel gemeenten zullen zich veel sterker dan tijdens de consultatie naar voren kwam, moeten realiseren dat een in de ogen van de gemeente goed plan, nog geen goed ISV-plan behoeft te zijn. Denkend in de geest van het ISV, zijn bij het beoordelen van ISV-programma’s en projecten de procesvereisten het meest belangrijk. Het ISV gaat er immers van uit dat niemand beter dan de gemeente kan beoordelen waaraan het meeste moet worden besteed. Maken ISV-plan is maatwerk Een bij de gemeente passend ISV-plan vereist een denkproces. Een aantal gemeenten heeft wat betreft het starten met het ISV-proces de kat uit de boom gekeken. Vooral kleinere gemeenten hebben weinig capaciteit en hopen de vruchten te plukken van de kennis die grotere gemeenten tijdens het proces opdoen. Op de werkconferentie werd aan Amersfoort en Utrecht het ontwikkelingsprogramma gevraagd. De provincie werd gevraagd om een dummy programma. Ofschoon het natuurlijk verstandig is te leren van andermans ideeën en fouten, moeten hier toch enkele kanttekeningen bij worden gezet. Het ISV betreft niet alleen een andere manier van geld verdelen, maar ook een andere manier van werken en denken. Wellicht kunnen hierbij enkele handreikingen worden gedaan door de provincie en kan wat betreft organisatie en ondersteuning de hulp worden ingeroepen van externe adviseurs. Stedelijke Vernieuwing is niet nieuw Veel van de tijdens de consultatie door gemeenten genoemde toekomstige ISVthema’s zijn dezelfde als die we kennen uit de stads- en dorpsvernieuwing. Gemeenten hebben op deze thema’s al jaren beleid ontwikkeld en uitgevoerd. Veel van dit beleid kan ook van toepassing zijn op de komende ISV-perioden. Niet dat de plannen zomaar aan elkaar kunnen worden geniet, maar wel omdat er veel bruikbare onderdelen in zitten. De opgave is deze ideeën, problemen en kansen te clusteren, ze onder te brengen in een stads of dorpsvisie en te beschrijven welke maatschappelijke effecten worden nagestreefd.
34
Aanhaken politiek niet makkelijk Sommige gemeenten geven aan dat politici moeilijk voor het ISV zijn warm te krijgen. Als reden wordt genoemd dat het vrij complex is, dat er financieel weinig valt te winnen en dat een tijdrovend ISV-proces voor een wethouder die misschien maar vier jaar bestuurt weinig aantrekkelijk is. Mogelijk kunnen bestuurders van de provincie hierin een enthousiasmerende en informerende rol vervullen richting de collega’s op lokaal niveau. Voor de bij het ISV betrokken ambtenaren ligt er de taak aan te geven dat er alleen met een goed ISV-programma/project een hogere bijdrage verkregen kan worden. Vooral op het gebied van bodemsaneringen liggen kansen. Wanneer gemeenten met een totaalbeeld van de bodemproblematiek komen tot een bodembeleid, dat maximaal is geïntegreerd met de ruimtelijke en economische ontwikkelingen, kunnen de gemeenten extra middelen (totaal ƒ85 miljoen) verdienen. ISV behoeft creativiteit Sterker dan voorheen is creativiteit een vereiste om tot een optimale stedelijke vernieuwing te komen. Eerder is al gesteld dat het ISV-programma voor een belangrijk deel kan zijn opgebouwd uit kansen, bedreigingen en voornemens uit bestaande beleidsterreinen. Het zal echter de nodige creativiteit vergen om deze onderdelen zodanig te integreren dat ze elkaar gaan versterken. Nagedacht moet worden welke partijen onder welke voorwaarden bereid zijn een steentje bij te dragen. Het uitlokken van private investeringen vraagt om het scheppen van bepaalde condities. Het scheppen van de juiste condities moet door de gemeenten als een uitdaging worden gezien. Het is voor gemeenten een nieuw streven een project te realiseren waar met een minimale uitgave veel van de grond wordt gekregen. De opgave voor de provincie is communicatie Niet alleen voor de gemeenten liggen er uitdagingen en aandachtspunten. Ook voor de provincie is het zinnig haar rolopvattingen tegen het licht te houden. Natuurlijk is de provincie formeel budgethouder van de gemeenten en vanzelfsprekend moet de provincie de gemeenten adviseren en zorgen voor bovenlokale afstemming. Zonder het belang van deze opgaven tekort te willen doen, ligt hier niet de zwaarste opgave. Het moeilijkst zal zijn het evenwicht te vinden tussen enerzijds optimale vrijheid bieden aan gemeenten en anderzijds invloed te houden op de prestaties in gemeenten. De provincie moet ervoor waken niet teveel nadruk te willen leggen op het toetsen van de inhoudelijke prestaties van gemeenten. Deze weten immers in eerste instantie zelf het beste wat goed voor hen is. De provincie moet de nadruk leggen op het stimuleren, adviseren, coördineren en bovenal bijsturen van gemeenten. Dit vraagt veel aandacht voor communicatie vanuit een zo weinig mogelijk hiërarchische verhouding.
35
7.3 Inhoudelijke knelpunten en kansen volgens de gemeenten De belangrijkste knelpunten in het bestaande stedelijke gebied die uit de consultatieronde naar voren komen waren:
Veel gemeenten signaleren een constante druk op de woningmarkt die naar zij verwachten door de productie op de Vinex-locaties in de provincie vooralsnog niet wordt weggenomen;
Veel gemeenten buiten de stadsgewesten Utrecht en Amersfoort constateren een vergrijzing van de bevolking. Tevens geven de meeste gemeenten aan dat jongeren wegtrekken. Dit heeft belangrijke consequenties voor het aanbod van zorg en andere voorzieningen;
Anderzijds ervaren gemeenten die in het recente verleden een bouwtaakstelling hadden met hun hoofdzakelijk jonge bevolking als Nieuwegein, Houten, Leusden en Maarssen en ten dele ook IJsselstein en Soest, in toenemende mate de consequenties van hun eenzijdige bevolkingsopbouw. In het voorzieningenapparaat van deze gemeenten is bijvoorbeeld vaak onvoldoende rekening gehouden met de behoeften van jongeren;
Onderdelen van de woningvoorraad zijn volgens de gemeenten aan sloop of vernieuwing toe. Soms is dit om bouwtechnische redenen of het gevolg van een ‘natuurlijk’ verouderingsproces; vaker is sprake van een woningvoorraad die onvoldoende aansluit op de thans heersende behoeften op de woningmarkt. De gemeenten Zeist, Nieuwegein, de Bilt en Maarssen achten een omvangrijke herstructurering noodzakelijk. Op een wat kleinere schaal hebben andere gemeenten met gelijksoortige problemen te kampen;
Een bijzonder probleem doet zich voor in de gemeenten die in het recente verleden een bouwtaakstelling hadden: aangezien grote stukken van de voorraad in nog geen tien jaar tijd zijn opgebouwd, verouderen de woningen even snel en dienen ze ongeveer gelijktijdig te worden afgeschreven. Dit probleem vormt volgens de gemeenten een belangrijke uitdaging voor het stedelijke vernieuwingsbeleid op de middellange termijn;
Gemeenten ervaren de functiemenging van bedrijvigheid en wonen vaak als een probleem dat oplossing behoeft;
De vitaliteit van het stads- of dorpscentrum, als ook de concurrentiekracht van wijkwinkelcentra is een blijvend punt van zorg in de meeste gemeenten.
Genoemde knelpunten zijn even zovele kansen voor stedelijke vernieuwing. Belangrijke kansen zien veel gemeenten voorts liggen in een integrale aanpak van de problemen. Daarnaast zien bijna alle gemeenten in het huidige gunstige economische klimaat de mogelijkheid om private investeerders bij de vernieuwingsopgaven te betrekken.
36
7.4 De gemeentelijke agenda in relatie tot de prestatievelden Voor de komende ISV-periode nemen Utrechtse gemeenten zich het volgende type activiteiten voor om de eerder genoemde knelpunten op te lossen: • • • • • • •
Bedrijfsverplaatsingen; Functiewijzigingen en woningbouw op inbreidingslocaties; Herstructurering van corporatiebezit en aangrenzende openbare ruimte; Herstructurering centrumgebieden en revitalisering winkelcentra; Bouwen van woningen en voorzieningen voor speciale doelgroepen; Revitalisering bedrijfterreinen; Bodemsaneringen.
Omissies Confronteren we deze activiteiten met het door het rijk opgestelde beleidskader en daarin opgesomde inhoudelijke prestatievelden, dan vallen enkele omissies op: Prestatieveld
Omissies in beleidsvoornemens gemeenten
Economische versterking
Waar het rijk functiemenging wil bevorderen, wordt in Utrechtse gemeenten vaak nog naar functiescheiding gestreefd, bijvoorbeeld door het uitplaatsen van bedrijven
Gevarieerde woonmilieus
Gemeenten concentreren zich op nieuwbouw en hebben (te) weinig aandacht voor transformaties in de bestaande voorraad.
Er blijkt nog weinig aandacht te bestaan voor zaken als particulier opdrachtgeverschap en flexibel / aanpasbaar bouwen
Omgevingskwaliteit
Geen omissies, veel aandacht
Duurzaamheid
Hoewel bodemsaneringen en duurzaam bouwen vaak worden genoemd is milieubehoud meestal geen speerpunt in het beleid
Zorgvuldig ruimtegebruik
Vaak een onbedoeld effect, maar op zich zelf geen doel van beleid
Gemeenten hebben moeite de druk op de beschikbare ruimte als kans te benaderen
Wanneer de grenzen van uitbreidingsmogelijkheden naderen, moet de aandacht van provincie en gemeenten naar de instandhouding en vernieuwing van het bestaande stedelijke gebied verschuiven.
Publiek-private samenwerking in beheer openbare ruimte
Versterking betrokkenheid
Aan de provincie de taak erop toe te zien dat in de definitieve gemeentelijke beleidsvorming in het kader van het ISV deze nu nog verwaarloosde onderwerpen meer een bod zullen komen.
37
7.5 Project of programmagemeente Per gemeente kunnen de opgaven aanzienlijk verschillen. Door het rijk is ten behoeve van de verdeling van de ISV-middelen een verdeelsleutel ontwikkeld waarin getracht is aan alle belangrijke verschillen op objectieve wijze recht te doen. In een beperkt aantal gemeenten is de stedelijke vernieuwingsopgave duidelijk meerzijdig en structureel van aard. De opgave omvat meerdere van de hierboven opgesomde activiteiten, vereist een langdurige en gefaseerde inzet van middelen in een gebiedsgerichte en tevens integrale aanpak. Dit zijn de gemeenten waaraan via de indicatieve rijksverdeelsleutel relatief reeds aanzienlijke middelen worden toegedeeld (Zeist, Veenendaal, Soest, Nieuwegein en De Bilt). Deze gemeenten komen naar aanleiding van de consultatie volgens RIGO zonder meer in aanmerking voor de status van programmagemeente conform de Wet Stedelijke Vernieuwing (zie kaart 6). kaart 6
Daarnaast is er een grote groep van gemeenten waar de opgave meer incidenteel van karakter is: er zijn enkele knelpunten die via gerichte, in de tijd beperkte projecten zijn op te lossen. Het betreft hier een grote groep van gemeenten die ook via de rijksverdeelsleutel slechts een zeer beperkt budget toegewezen zou krijgen. RIGO beveelt aan deze gemeenten aan het begin van de ISV-periode een gemotiveerde aanvraag van ISV-middelen voor 5 jaar in te laten dienen. De provincie toetst de aanvragen op procesvereisten, noodzaak en prioriteit en verdeelt de beschikbare middelen. Door de aanspraak voor vijf jaar te laten gelden, worden de
38
gemeenten genoodzaakt tot anticiperen en vooruitzien. Bovendien wordt zo enige vrijheid mogelijk gemaakt in de fasering en bestemming van de bestedingen. Tussen deze twee groepen van gemeenten vormt zich een derde categorie waar sprake is van hetzij een duidelijke noodzaak, hetzij een aanzienlijke ambitie tot het opstarten van vernieuwingsoperaties in het bestaande stedelijke gebied. Het betreft hier de gemeenten Woerden, Maarssen, IJsselstein, Houten, de Ronde Venen en Wijk bij Duurstede. Door elk van deze gemeenten wordt bij consultatie een structurele en meerzijdige problematiek in het bestaand stedelijk gebied aanwezig geacht. RIGO beveelt aan om ook deze gemeenten een programmastatus te verlenen en deze gemeenten het structurele karakter van de vernieuwingsproblematiek in een ontwikkelingsprogramma te laten aantonen. Het is aan te bevelen de grens tussen de groep projectgemeenten en de groep ‘groeigemeenten’ flexibel te hanteren. Gemeenten moeten worden gestimuleerd een ISV-programma op te stellen, omdat het een kans is op een beter beleid. Dit geldt ook voor gemeenten die ondanks een relatief laag indicatief budget toch willen komen tot een programma.
39
40
Bijlage 1: Checklist voor de interviews Tijdsduur Inleiding
5 min
Bedoeling provincie (ontwikkelen ISV-beleidskader in interactief proces met gemeenten); • • • • • •
Terugkoppeling onderzoeksresultaten in najaar in ‘werkconferenties’ met gemeenten Structuur van het gesprek: 2 tot 4 inventariserend Vanaf 5 meer ‘discussie’ Beperkte tijd ‘ISV is groeimodel’; iedereen is zoekend (inclusief wijzelf)
Activiteiten laatste 5 jaar per beleidsterrein Welke activiteiten lopen er, of zijn de afgelopen vijf jaar verricht in de fysieke sfeer (dat wil zeggen: de beleidsterreinen die door het ISV worden bestreken)? Gebruik onderstaand lijstje als checklist voor beleidsterreinen: • • • • • • • •
Economie Volkshuisvesting Groen Milieu Ruimtelijke ordening Verkeer Beheer openbare ruimte Inspraak bewoners
41
10-20 min
Tijdsduur Inzet ISV-middelen • • • • •
•
•
10-20 min
Wat verandert er met het ISV; welke concrete verwachtingen heeft men van het ISV? Hoe denkt men ISV-middelen te gaan inzetten (aantrekken van investeringen, beleidsterreinen, sluitpost)? Welke maatschappelijke effecten (economisch, sociaalcultureel) worden beoogd? Naast fysieke, zijn er ook niet-fysieke maatregelen nodig om de beoogde effecten te realiseren (flankerend beleid)? Is in de onder 4 opgesomde agendapunten een bepaalde prioritering of zelfs fasering (vóór 2005, na 2005) aan te geven? Streeft de gemeente naar het opstellen van een ISVprogramma of beschouwt zij zich als een zogenaamde ‘projectgemeente’? Indien projectgemeente, wordt aansluiting gezocht bij het ontwikkelingsprogramma van een naburige gemeente?
Proces
10-15 min
Indien gestreefd wordt naar het opstellen van een ontwikkelingsprogramma: • • •
welke stappen worden in dit kader gezet? (bestuurlijke en ambtelijke traject, fasering, organisatorische inbedding) Hoe wordt binnen en buiten het gemeentelijke apparaat samengewerkt om tot de gewenste ‘integraliteit’ te komen? Afstemming en samenwerking met andere partijen (ondernemers, woningbouwcorporaties) en gemeenten
Rol van de provincie: •
hoe wordt stads- en dorpsvernieuwingsbeleid van de provincie Utrecht in het verleden beoordeeld?
•
Ziet men een duidelijke ‘faciliterende’ rol voor de provincie in het opstellen van een ISV-ontwikkelingsprogramma en de bovenlokale afstemming van dit programma met andere gemeenten?
Tijdsduur totaal
50-85 min
Maximaal
90 min
42
3 0 4 3 13 16 1 3 6 1 31
x x x x x x x x x x x x x x x x x x x
x x x x x xx x x x x x x x x x x x x x x x xx x xx x xx
x x xx x x x x x x x x x x xx x x x xx xx x xx xx xx xx
C: Objectieve cijfers
x x x x x x x
A: Indicatieve ISV-bijdrage volgens de rijksverdeelsleutel in honderdste van het indicatieve percentage B: X = kleine opgave, XX = grote opgave, - = niet genoemd C: X = kleine opgave, XX = grote opgave, XXX = zeer grote opgave (exacte getallen staan in de beleidsnotities, zie paragraaf 6.3 t/m 6.5) B & C: op basis van een professionele beoordeling
x x xx x xxx x xx x xx xxx x x x xx x x xx xx xxx x xxx xx xxx xxxx
x xx x xxx x xx xx xx xxx x xxx x xx xx xx xx xxx xxx xx x x x xx xxx xxx x xx xxxx x xxx
Geraamd tekort SVprojecten
10
x x x xx x x xx xx x x x x x x xx
Kenmerkenscore SV
1 1
x x x x x x x x x x x x x x x x x x
Herstructurering bedrijventerreinen
6
x x x x x x x x x x x x
Onrendabele invest. Corporaties
1 1 2 1 1 0
Visie
6
Structurele opgave
1 1 1
Revitalisering Centrum
3 5
Bodemsanering
9
Toekomstige herstructurering
3 1 1
Bedrijfsuitplaatsingen
8
B: Consultatierondes
Project
Programma-groei
2 1
Revitalisering Bedrijfsterreinen
Abcoude Amerongen Baarn Breukelen Bunnik Bunschoten De Bilt Doorn Driebergen-R. Eemnes Harmelen Houten IJsselstein Leersum Leusden Loenen Loosdrecht Lopik Maarn Maarssen Maartensdijk Montfoort Nieuwegein Oudewater Renswoude Rhenen Ronde Venen Soest Veenendaal Vleuten-De Meern Wijk bij Duurstede Woerden Woudenberg Zeist
Programma
A: Indicatieve ISVbijdrage 1/100 van procenten
Bijlage 2: Overzichtschema score consultatie
x x xx xx x x x xx x x x xx x x x x x x
x x x xx x x x x x x x xx x x x x xx x
x x x xxx x x x x
x x x xxx xx x x xx
xx xx xx x x xx
xxx x xx xx xx xx
