Toekomst voor stedelijke vernieuwing
In opdracht van Ministerie VROM / Directoraat-Generaal Wonen
Frank van Wijk Rob de Wildt
maart 2006
RIGO Research en Advies BV De Ruyterkade 139 1011 AC Amsterdam telefoon 020 522 11 11 telefax 020 627 68 40 http://www.rigo.nl
Rapportnummer: 92140
Inhoudsopgave 1
INLEIDING
1
2
RESULTATEN
3
2.1
GSB-II: VAN TEVOREN GEËVALUEERD
4
2.2
GSB-II: RESULTATEN
5
2.3
ISV-I: RESULTATEN
6
2.4
IPSV EN DE KWALITEIT VAN DE STEDELIJKE VERNIEUWING
11
2.5
ONDERWEG
12
3
VOORUITZICHTEN
17
3.1
BEHOEFTEN RAMEN
18
3.2
HYBRIDE AANDRIJVING: FYSIEK EN SOCIAAL
19
3.3
VERSPREIDE STEDELIJKHEID
21
3.4
CONCENTRATIE EN SPREIDING
22
3.5
VERNIEUW DE VERNIEUWING
23
4
AANSTURING
27
4.1
OVERHEIDSINGRIJPEN
27
4.2
SIMULTANE AANSTURING: CORPORATIES
28
4.3
SIMULTANE AANSTURING: GEMEENTEN
29
4.4
TWEERICHTINGSVERKEER
31
4.5
DOELUITKERING ISV
31
4.6
VERANTWOORDING EN DRAAGVLAK
33
4.7
COMPLICATIES IN DECENTRALISATIE
35
4.8
BREED-SPECTRUM-STURING
36
R I G O
R e s e a r c h
e n
A d v i e s
B V
5
CONCLUSIES
39
5.1
VERANDERINGEN IN DE KOMENDE JAREN
39
5.2
HET GAAT BEST REDELIJK MAAR HET KAN EN MOET NOG BETER
40
LITERATUUR
43
INLEIDING
1 Inleiding De evaluaties van het grotestedenbeleid en het investeringsbudget stedelijke vernieuwing alsmede de behoefteraming stedelijke vernieuwing 2010-20 waren de aanleiding voor een inhoudelijke beschouwing en een blik vooruit. Op verzoek van DG Wonen spitst deze beschouwing zich toe op de (toekomstige) sturing van de stedelijke vernieuwing, met name bij de rechtstreekse gemeenten. Een tweede verzoek was het kort te houden. Wij hebben dankbaar gebruik gemaakt van een reeks van recente studies over de stedelijke vernieuwing en aanverwante onderwerpen. Daarnaast was een aantal mensen bereid hun ervaringen en inzichten te delen of commentaar te leveren op eerdere versies. Waarvoor dank aan: Bram van Dijk, René Grotendorst, Sako Musterd, Jan van der Schaar, Dick Schuiling en Duco Stadig, alsmede onze begeleiders Arjen Verweij en Co Westerweel (DG Wonen, Directie Strategie en Kennis), Jan Cees Kok (DG Wonen, Directie Stad en Regio) en Coen Coopman (DG Wonen, Directie Beleidsontwikkeling). Voor hetgeen volgt zijn alleen wij zelf verantwoordelijk. Frank van Wijk en Rob de Wildt
R I G O
R e s e a r c h
e n
A d v i e s
B V
1
2 INLEIDING
R I G O
R e s e a r c h
e n
A d v i e s
B V
RESULTATEN
2 Resultaten Wat tegenwoordig de ‘klassieke stadsvernieuwing’ (in de jaren zeventig en tachtig) wordt genoemd, werd aangedreven door achterstanden in bouwtechnische kwaliteit, zoals die in de 19e-eeuwse wijken in de grote steden naar voren kwamen. Als vervangende nieuwbouw en woningverbetering de achterstanden in bouwtechnische kwaliteit eenmaal hadden verholpen, zou de stadsvernieuwing zijn afgerond. De klassieke stadsvernieuwing was autonoom en eindig. Met de bouwtechnische kwaliteit van een hoogbouwwijk als de Bijlmer was in de jaren tachtig niks mis, maar wel met de stedenbouwkundige. Leegstand, vandalisme en criminaliteit dwongen niettemin tot ingrijpen, ook in de fysieke structuur. Duidelijk werd, dat andere kwaliteitsgebreken dan bouwtechnische een even dwingende reden kunnen zijn om een wijk aan te pakken. Grootschalige opeenstapeling van sociale problemen tast de leefbaarheid zodanig aan, dat herstel zonder radicale fysieke ingrepen onhaalbaar wordt. Een nieuwe opgave diende zich aan: de naoorlogse wijken. De klassieke stadsvernieuwing werd zo in de jaren negentig opgevolgd door de stedelijke vernieuwing, een onderdeel van het grotestedenbeleid (GSB, 1994). Het grotestedenbeleid omvatte naast deze fysieke pijler, zoals de stedelijke vernieuwing werd genoemd, ook nog een sociale en een economische pijler (later voegden de kabinetten Balkenende het integratie- en minderhedenbeleid toe als vierde pijler). (31) De stedelijke vernieuwing is niet langer autonoom zoals de klassieke stadsvernieuwing. Ze is contextueel van karakter, moet sociale problemen helpen oplossen. Ze is ook niet langer iets tijdelijks, iets dat voorbij zal zijn als fysieke achterstanden zijn weggewerkt. Zolang problemen, of ze nu bouwkundige of sociaal zijn, samenklonteren in wijken aan de onderkant van de woningmarkt, zolang zal stedelijke vernieuwing nodig zijn. De dreiging van leegstand en negatieve exploitatiesaldi is verweven met de concentratie van sociale problemen, maar kent ook een eigen dynamiek. Als de positie van een wijk op de woningmarkt door probleemconcentratie eenmaal is
R I G O
R e s e a r c h
e n
A d v i e s
B V
3
4 RESULTATEN
verslechterd, ontstaat een spiraalwerking (het ‘putje’ effect) door vertrek naar andere wijken. Om die dreiging voor de woningexploitatie af te wenden, zijn vervanging en sprongsgewijze verbetering van woningen nodig. De stedelijke vernieuwing moet de concentratie van sociale problemen helpen oplossen, maar tegelijk weer voor langere termijn een gezonde woningexploitatie mogelijk maken. In de eerste periode (GSB-I) was versterking van de stedelijke woonmilieus nog een bescheiden onderdeel van het beleid. Het stelde qua budget weinig voor. GSB-I slaagde er dan ook niet in de leefbaarheid van achterstandswijken te verbeteren en de ruimtelijke concentratie van kansarmen op te heffen, zo constateerde men in het Jaarboek GSB 1999 (Verweij e.a., 2000, in 9, p.21). Bij de tweede convenantsperiode (GSB-II), die in 1998 van start ging, werd het beleid geïntensiveerd. In 2000 trad de Wet stedelijke vernieuwing in werking die een gebundelde doeluitkering voor de fysieke pijler in het leven riep. Gemeenten moesten meerjarenplannen gaan maken. De vijfjaarlijkse bijdrage werd verstrekt uit het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing (ISV-I): € 1,3 miljard voor 20002004, waarvan ongeveer € 1 miljard voor de 30 rechtstreekse gemeenten. GSB-II en ISV-I zijn in 2005 afgerond. Tijd om te evalueren dus, waarbij het hier in de eerste plaats om ISV-1 draait. Het meten van effectiviteit (doelbereiking als gevolg van het beleid) en efficiency (effectiviteit in relatie tot de kosten) op een breed beleidsterrein als grotestedenbeleid of stedelijke vernieuwing is echter lastig. Effecten van een maatregel zijn moeilijk af te zonderen van die van andere oorzaken. De relatie tussen het resultaat van een maatregel en veelomvattende ‘outcomes’, waar het bij het beleid om draait, is zelden evident. Als de omstandigheden ook nog ingrijpend veranderen en het beleid herhaaldelijk wordt aangepast, wordt het nog ingewikkelder. Gelukkig is er op het terrein van de stedelijke vernieuwing een veelheid aan studies met vaak uiteenlopende werkwijzen. Als de uitkomsten van verschillende studies in eenzelfde richting wijzen, kunnen wellicht toch conclusies worden getrokken ten aanzien van de effectiviteit en efficiency. Het is ook tijd voor een vooruitblik. Met GSB-III en ISV-II ligt het beleid tot 2010 vast, maar hoe zal het daarna gaan? Hoe zal de stedelijke vernieuwing er in het tweede decennium uitzien?
2.1
GSB-II: van tevoren geëvalueerd Bij de ex ante evaluatie in 2000 van de Meerjarige Ontwikkelingsplannen (MOP’s) van GSB-II bekeek het CPB die gemeentelijke plannen tegen de achtergrond van de beschikbare kennis omtrent de betrokken beleidsvelden (33). Vooral als het ging om werkgelegenheid en economische ontwikkeling bleken gemeenten zich weinig aan te trekken van die kennis. Startersbegeleiding en bedrijfsverzamelgebouwen waren bij gemeenten meer automatismen dan beleid waarvan de effectiviteit was aangetoond. Zeker voor een grote stad waar 60% van de arbeid door forensen worden geleverd, heeft stimulering van de vraag naar arbeid weinig zin (33, p.78). Zicht op de effectiviteit van gesubsidieerde banen ontbrak eveneens. Het beschikbare bemiddelings- en reïntegratie-instrumentarium had, zo was uit onder-
R I G O
R e s e a r c h
e n
A d v i e s
B V
RESULTATEN
zoek gebleken, slechts een bescheiden effect (33, p.73). Van arme mensen die van een uitkering leefden en daarna werk vonden, bleef slechts 40% lang genoeg aan het werk om boven de lage-inkomensgrens uit te komen. De problemen zaten niet zozeer aan de vraagkant van de arbeidsmarkt als wel aan de aanbodskant: onvoldoende productiviteit (vaardigheden of opleiding) van een deel van de beroepsbevolking in relatie tot de vraag. De gemeentelijke plannen op economisch gebied leken niet erg adequaat. Op het gebied van mobiliteit brachten de gemeentelijke plannen eveneens weinig nieuws. Gemeenten leken nog steeds te denken dat OV-investeringen goed helpen om de mensen uit de auto te krijgen. Ze gingen verder gemakkelijk over tot het subsidiëren van parkeergarages voor particulieren, terwijl nog maar de vraag was of zo’n garage wel altijd iets onrendabels moest zijn. De herstructurering van het wonen kwam er beter af. Herstructurering zou effectief kunnen zijn in steden met grote tekorten aan koopwoningen of (dreigende) leegstand in segmenten van de goedkope huurvoorraad (33, p.88). Wel tekende het CPB aan, dat in het algemeen niet duidelijk was op welke wijze de herstructurering aan zou haken bij knelpunten op de woningmarkt. Over de hele linie profiteerden de MOP’s onvoldoende van de beschikbare kennis, waardoor vraagtekens bij de effectiviteit en efficiency moesten worden gezet. Bovendien leken de gemeenten weinig oog te hebben voor de dilemma’s op de verschillende beleidsterreinen en leken ze niet erg vindingrijk. Zo wees het CPB erop dat bij plannen om de jeugdcriminaliteit tegen gaan, één van de effectievere maatregelen juist ontbrak, namelijk het eenvoudigweg verkorten van het tijdsverloop tussen de inschrijving bij het parket en de einduitspraak van de kinderrechter. Die was 219 dagen, terwijl aansluiting tussen delict en straf juist van belang is gezien de belevingswereld van jongeren (33, p.109). Al met al wees de ex ante evaluatie eerder in de richting van smalle beleidsarena’s en automatismen in de stedelijke vernieuwing dan in die van een slim, op aantoonbaar effectieve maatregelen gebaseerd gemeentelijk beleid. Ietwat oneerbiedig werden de MOP’s ook wel beschreven als stortkokers voor reeds bestaande beleidsvoornemens. Met wat meer eerbied als mobilisatie van beschikbare intenties.
2.2
GSB-II: resultaten De kanttekeningen die het CPB van tevoren bij de gemeentelijke plannen had geplaatst bleken grotendeels juist toen men achteraf keek naar de effectiviteit van het grotestedenbeleid in 2000-2004 II (9). Bij het GSB-doel ‘versterking van de economische concurrentiepositie’ waren de beleidsresultaten vrijwel onzichtbaar. Alleen bij de werkgelegenheid in de detailhandel kon een bescheiden effect van het gemeentelijke beleid worden geconstateerd. Bij het terugdringen van de werkloosheid en het bevorderen van arbeidsplaatsen was geen effect van GSB-II op de totale, noch op de langdurige werkloosheid zichtbaar. De werkloosheid was in de GSBsteden wel minder toegenomen dan in niet-GSB-steden, maar dat kwam niet door
R I G O
R e s e a r c h
e n
A d v i e s
B V
5
6 RESULTATEN
het GSB-beleid. GSB-II had alleen enige invloed op de verdeling van de werkloosheid over de verschillende groepen (ten gunste van allochtonen en jongeren), maar niet op de totale omvang van de werkloosheid (9). Het mobiliteitsbeleid had, zoals voorspeld, ook niet de geplande effecten opgeleverd. De relatieve filedruk voor het bedrijfsleven was in 2000-2004 in de GSBsteden niet minder toegenomen dan in de niet-GSB-steden (9, p.60). “Het meest overtuigende effect van GSB-II werd gevonden op de doelstelling ‘versterken van de stedelijke woonmilieus’.” (9, p.10) Net als bij de ex ante evaluatie kwam de herstructurering er achteraf relatief goed af. GSB-II heeft de kwaliteit van de woonomgeving verbeterd. De huizenprijzen leken als gevolg van GSB-II in de GSB-steden significant meer gestegen dan in niet-GSB-steden. De gemeentelijke ambities en de omvang van het budget waren volgens de evaluatie van invloed op de stijging van de huizenprijzen. Bij positieve effecten op het wonen werd er wel op gewezen dat nog niet gezegd is dat de baten ook opwegen tegen de kosten. Evenmin is gezegd dat die kosten ook in die mate door de belastingbetaler moeten worden gedragen (9, p.44). ‘Gunstige’ resultaten als prijsstijging kunnen uiteenlopende oorzaken hebben. Het is bijvoorbeeld niet uitgesloten dat de prijzen in de GSB-steden meer zijn gestegen omdat de knelpunten op de woningmarkt er groter zijn. Bij de analyse van kosten en baten van de stedelijke vernieuwing (35) bleek echter in dat de onderzochte vernieuwingswijken de prijsontwikkeling ook relatief sterker was dan in de rest van de stad. Tezamen met de relatief gunstige ontwikkeling van die wijken in andere opzichten (sociaal, veiligheid) maakt dat een positieve relatie tussen stedelijke vernieuwing en prijsontwikkeling aannemelijk. Tijdens GSB-II verslechterde de economische ontwikkeling. Gemeenten hebben hun ambities bijgesteld. Merkwaardigerwijs viel er ondanks de economische problemen weinig achteruitgang te merken in de GSB-steden: de migratiebalans verbeterde, het aandeel hogere inkomens nam geleidelijk toe, er was een zichtbare verschuiving naar koopwoningen, het vestigingssaldo van bedrijven is minder negatief geworden en de tevredenheid met de woonomgeving is niet verslechterd (8, p.10). Ondanks het feit dat het GSB-beleid niet altijd effectief was, is het eindresultaat bepaald niet slecht. Misschien heeft alleen al het feit dat het beleid over een breed front is geïntensiveerd, tot meer vertrouwen en samenhang geleid en zo relatief gunstige ontwikkelingen uitgelokt.
2.3
ISV-I: resultaten Bij twee Rotterdamse wijken bleken de effecten van de stedelijke vernieuwing ook bij nadere analyse duidelijk positief (26). Het aanzien van de buurten was verbeterd. De sociale implicaties van herstructurering bleken ook toen men enkele jaren later keek gunstig voor de meeste bewoners. Heel veel bewoners waren er qua woonsituatie op vooruitgegaan. Maar ook vertrekkers1 profiteerden van de
voetnoot 1
Kleinhans bestudeerde ook vertrekkers uit drie wijken in Utrecht, Den Haag en Enschede.
R I G O
R e s e a r c h
e n
A d v i e s
B V
RESULTATEN
herstructurering. Ze wisten bij de herhuisvesting hun urgentiepositie goed te verzilveren. De negatieve impact op hun sociale netwerken bleef zeer beperkt (al wordt gedwongen vertrek meestal als negatief ervaren) (26, p.247 en 256). Volgens Kleinhans is het een ‘mythe’ dat herstructurering een grote inbreuk zou maken op sociale netwerken. Berekeningen van de maatschappelijke kosten en baten van herstructureringsprojecten bevestigen eveneens het positieve beeld. Bij de projecten die men heeft onderzocht blijken de baten de kosten te overtreffen (35). De versterking van de stedelijke woonmilieus mag dan het succesvolste onderdeel van GSB-II zijn, dat wil nog niet zeggen dat het daar al direct vlotte. Te hoge ambities zetten partijen op het verkeerde spoor. De economische stagnatie frustreerde de plannen. Rooskleurige perspectieven voor planexploitaties verdwenen als sneeuw voor de zon. De afzet van koopwoningen werd een probleem en de voortgang van de woningbouw kwam in gevaar. ISV-I werd zwaar aangezet met een hele reeks van prestatievelden. De rijksoverheid stelde het ‘beleidskader stedelijke vernieuwing’ op om duidelijkheid te geven over de eisen die rijk en provincie aan de gemeentelijke plannen zouden stellen. Dat beleidskader kende 6 procesmatige prestatievelden en 6 inhoudelijke (vanaf 7) (18):
1
zich richten op een wat verder weg gelegen toekomst
2 blijk geven van (horizontale) afstemming tussen beleidsterreinen 3 blijk geven van (verticale) afstemming tussen schaalniveaus 4 gebaseerd zijn op een reële inschatting van kansen en potenties 5 duidelijk maken wat de omvang en herkomst van de investeringen zullen zijn 6 aandacht schenken aan prioriteiten, fasering en procesorganisatie 7 de fysieke condities voor economische versterking 8 het aanbod van gevarieerde woonmilieus 9 de omgevingskwaliteit 10 duurzaamheid 11 zorgvuldig ruimtegebruik 12 versterking van de betrokkenheid bij de dagelijkse leefomgeving
Door een groot aantal prestatievelden en –criteria verwatert de sturing enigszins. Beperking tot 2 of 3 prestatievelden waar het echt om draaide zou een krachtiger focus hebben bewerkstelligd.
R I G O
R e s e a r c h
e n
A d v i e s
B V
7
8 RESULTATEN
Bij de evaluatie bleek tweederde tot driekwart van de voor 2000-2005 door ISV-I beoogde resultaten daadwerkelijk te zijn gerealiseerd. In de G30 werden 113.000 nieuwe woningen gebouwd, 18.000 gesloopt en 25.000 gerenoveerd. Globaal komt dat neer op tweederde van de woningproductiedoelen die in de MOP’s waren vastgelegd. Verkoop van huurwoningen (29.000) bleef verder achter bij de programma’s – daar bleef men steken op ongeveer de helft. Ook bij bedrijventerreinen en bedrijfsverzamelgebouwen bleven de prestaties duidelijk achter bij de plannen. Geïnvesteerd werd ook in waterkwaliteit en monumenten, in (verkeers)veiligheid, in bodemsanering en in het beperken van geluidshinder. De kwaliteit van de openbare ruimte werd verbeterd. Scores op een reeks van prestatiecriteria zijn niet gemakkelijk te interpreteren. Is de beker nu voor driekwart gevuld of voor driekwart leeg? Zijn de prestatievelden waar de score hoog is belangrijker dan die waar de score slechter is? Is wat werd beoogd in een MOP een streefniveau of een minimaal te bereiken resultaat? Op welke manier kan rekening worden gehouden met de gevolgen van de economische stagnatie die roet in het eten gooide? Wellicht was het handiger geweest de doelen bij te stellen. Nu is uitleg vereist waarom geen sancties worden opgelegd. Sancties lijken immers misplaatst op het terrein waarop in het GSB het meeste resultaat is geboekt. In 2002 werd, het Actieprogramma Herstructurering met de 56-wijkenaanpak geformuleerd, als antwoord van de rijksoverheid op de voortgangsproblemen. Van gemeenten en corporaties werd verlangd dat ze uiterlijk in 2004 concrete prestatieafspraken maakten (en die plannen moesten vóór 2014 zijn uitgevoerd). De 56wijkenaanpak plaatste de herstructurering hoger op de politieke agenda. Dat waardeerden gemeenten en corporaties (18, p.32). Met haar motto, ‘van hindermacht naar uitvoeringskracht’, benadrukte de minister van VROM de prioriteit die aan de uitvoering werd toegekend. Bij de selectie van de 56 wijken zocht men naar wijken met meervoudige sociale en fysieke problemen. Bovendien moesten er mogelijkheden zijn om te versnellen zodat ze als voorbeeld voor andere wijken zouden kunnen fungeren. De nadruk op uitvoering bracht een verbreding teweeg van de rol van de rijksoverheid. Het rijk werd meer partner, ging de planontwikkeling meer faciliteren en knelpunten helpen oplossen. Er kwamen brochures over raming en verdeling van kosten en Europese regelgeving betreffende staatssteun. Hulpmiddelen die hielpen meer structuur te brengen in het ‘fuzzy front end’ van de stedelijke vernieuwing bleken welkom. Accountmanagers en impulsteams ondersteunden de partijen bij de planontwikkeling. Er kwam meer aandacht voor sanering van regelgeving. In gang gezet werden onder meer de uniforme openbare voorbereidingsprocedure (inspraak niet meer verplicht), de herziening van de WRO (vervallen goedkeuring GS bij bestemmingsplan) en de VROM-vergunning (gecombineerde afhandeling). Door de Interimwet Stad en milieubenadering kunnen binnen een brede milieurange op bepaalde punten compenseerbare rechten worden opgebouwd waardoor op andere punten vrijstelling kan worden verkregen.
R I G O
R e s e a r c h
e n
A d v i e s
B V
RESULTATEN
Gemeentelijke overheden trachtten op hun beurt de planontwikkeling te bespoedigen, onder meer door vereenvoudiging van regelgeving en premies. Inspraakmomenten werden naar voren gehaald (31). In Hoogvliet (Rotterdam) heeft men tijd gewonnen door structuurschetsen te gebruiken als ware het officiële bestemmingsplannen. Daardoor hoefde men niet meer met elk bouwplan langs GS om de samenhang met de omgeving te laten zien (31). Bij Hoogvliet en de bruggebouwen over de A10 (Amsterdam) werden de grenzen van het milieubeleid verkend. Wanneer men condities voor bestaande locaties zal verbeteren is er meer onderhandelingsruimte bij knelpunten voor de nieuwbouw. Het oplossen van knelpunten als gevolg van regelgeving is geen zuiver technische aangelegenheid. Wanneer grenzen worden verkend neemt de onzekerheid toe, ontstaan risico’s en gaat men zich indekken. “Dat kun je alleen maar doorbreken door op hoog niveau, in bestuurlijk overleg, knopen door te hakken…” (Hans Luiten, stadsdeelvoorzitter Bos en Lommer, Amsterdam, 31, p.152). Men kan ook stellen dat de 56-wijkenaanpak een zwakte van ISV compenseerde. ISV had immers tot gevolg dat ambities werden vastgelegd in visies en prestatieafspraken. Vervolgens werd subsidie uitgekeerd zonder dat de geldverschaffer zich bemoeide met het vervolg. Eigenlijk, aldus Van der Schaar, stimuleerde ISV op die manier een uitgebreid praat- en overlegcircuit (31, p.66). Hij wijst er ook op dat plannen soms te star zijn en in de uitvoeringsfase al verouderd blijken. Als ze bovendien nog zijn verankerd in uitvoeringscontracten en prestatieafspraken kunnen ze net zo gaan knellen als ouderwetse blauwdrukplannen. De inzet van VROM op uitvoering is in dit verband te zien als noodzakelijke aanvulling op ISV. Mei 2005 meldde de Minister de Tweede Kamer (21) dat de nieuwbouw in de prestatieafspraken voor driekwart wordt gerealiseerd als koopwoningen. Van de 495.000 woningen in de 53 wijken waarvoor op dat moment prestatieafspraken waren getekend zullen er omstreeks 60.000 worden gesloopt en 81.000 nieuw worden gebouwd. Naar verwachting zullen er maar weinig huurwoningen worden verkocht: 8.200 of te wel minder dan 2%. In ongeveer de helft van de 53 wijken probeert men de auto’s uit het straatbeeld te halen door middel van onder meer (ondergronds) gebouwde parkeervoorzieningen. Verder wordt in ongeveer 30% van de herstructureringswijken de ‘wijkeconomie’ gestimuleerd, onder meer door startende ondernemers te ondersteunen. Die omvangrijke vernieuwingsopgave is gedurende ISV-I wel in de steigers gezet, maar nog lang niet afgerond. Monitoring van de herstructurering in de G-30 over de periode 2000-2004 geeft een beeld van veel voorbereiding, bijstelling en stappen in de richting van uitvoering, die echter pas tegen het einde van de periode op gang kwam. Dat kwam mede doordat het economische tij tegenzat. Het heeft ook voordelen wanneer de conjunctuur een tijdje tegenzit. In de woorden van Schaefer: “Schaarste scherpt de geest”. De uitbundige vastgoedontwikkeling in de jaren negentig had de lessen van de ‘klassieke’ stadsvernieuwing doen vergeten. De stedenbouwers tekenden weer de sterren van de hemel en alles leek te kunnen. Nu heeft men weer ontdekt dat de belangstelling vooral uit de wijk moet komen. Dat stedelijke vernieuwing best eens mag schitteren maar het voor-
R I G O
R e s e a r c h
e n
A d v i e s
B V
9
10 RESULTATEN
namelijk moet hebben van de kleine stapjes. Makelaars adviseren ook een voorzichtiger aanpak dan zo maar luxe woningen in een aandachtswijk bouwen: begin met redelijke, gerenoveerde woningen te verkopen zodat zich in een zwakke wijk een middenklasse gaat vormen. Dan, na drie tot vier jaar, pas nieuwe koopwoningen aanbieden en zorgen dat ze voor die middengroepen bereikbaar zijn. ISV-I was voor een flink deel ‘leertijd’. Er wordt nu meer en op alle niveaus samengewerkt in de stedelijke vernieuwing dan rond de eeuwwisseling. De MOP’s zijn in veel gemeenten geïnternaliseerd en worden gehanteerd in gemeentelijke beleids- en begrotingscycli (8). Het was een mobilisatieperiode waarin de contouren van de stedelijke vernieuwing in de grootschalige naoorlogse wijken duidelijker vorm kregen. Anno 2005 weet men beter wat men wil bereiken en vooral ook hoe. De verwachting bij de start was dat de rijksbijdrage in het ISV het tienvoudige aan particuliere investeringen zou uitlokken. De Rekenkamer, die VROM daaraan herinnerde in 2004, wees er op dat sinds 2000 was bezuinigd, maar dat die doelstelling niet was teruggeschroefd (3b). Gemeenten constateerden bij de evaluatie van ISV een ‘dwingend verband’ tussen ISV1 en deze gewenste effecten, maar konden dat niet onderbouwen. Nog los van onduidelijkheden rond het begrip multiplier(5), vinden sommigen de vraag om de effecten van de ISV-bijdrage te kwantificeren, een “ronduit belachelijke opgave” (18, p.7). Monitors noch evaluaties waren in staat de verhouding tussen de inzet van rijksmiddelen en die van de andere investeerders in een wijk weer te geven. Zolang die informatie ontbreekt kan niet worden vastgesteld welke rol de rijksbijdrage heeft gespeeld. Achter die multiplierdiscussie gaat natuurlijk de vraag schuil in hoeverre een rijksbijdrage aan de stedelijke vernieuwing noodzakelijk is. Ook als we de multiplier uit de vocabulaire van de stedelijke vernieuwing schrappen blijft die achterliggende vraag actueel. In veel gevallen lijkt de ISV-bijdrage niet van doorslaggevend belang voor het al dan niet doorgaan van een project. De rijksbijdrage is vooral van belang om een goede kwaliteit te bereiken en om spanningen in de verhoudingen rond een project hanteerbaar te maken. De rijksbijdrage bevestigt het belang van de projecten. Bovendien vergroot de bijdrage de legitimiteit van de rijksbemoeienis met de stedelijke vernieuwing. Een rijksoverheid die invloed zou willen uitoefenen zonder de financiële zorgen rond de projecten te delen zou aan legitimiteit inboeten. Overigens wordt het belang van de ISV in de kring van belanghebbenden (gemeenten en provincies) sterk benadrukt. De relatie van de fysieke sector met de sociale bleef bij ISV-I een zorgenkind. De wil ontbrak niet. “Een effectieve sociale aanpak is echter niet alleen een belangrijke ‘randvoorwaarde’ voor een succesvolle aanpak [van de herstructurering], ook het doel van de fysieke verbouwing zelf is in essentie sociaal.” Aldus VROM (31, p.18), dat het ook tot haar taak rekent om een bemiddelende rol te spelen bij de sociale agenda voor herstructureringswijken. De praktijk is echter weerbarstig. Men heeft bij VROM weinig zicht op het flankerend sociaal beleid (21, p.30). De sociale sector vindt dat ze vaak te laat wordt betrokken bij de stedelijke vernieuwing. “De ‘fysieke sector’ daarentegen klaagt over het onvermogen van de sociale partijen om hun zaken in de aanloop van herstructureringsplannen tijdig op een
R I G O
R e s e a r c h
e n
A d v i e s
B V
RESULTATEN
rijtje te krijgen. Daar komt nog bij dat ‘programmatisch werken’… in de sociale sector nog alles behalve gemeengoed is.” (31, p.36) Meijer (programmaleider GSB bij VWS): “De conclusie … dat de sociale pijler te gefragmenteerd is en voor steden tot bijna onwerkbare situaties leidt, onderschrijven wij.” (32, p.219) De accountmanagers bij VROM signaleren dat financiering van de ingrepen in de woningvoorraad zelden een struikelblok vormt. Dat wordt ook in de afspraken geregeld. Bij de sociaal-fysieke voorzieningen waarvoor de gemeenten verantwoordelijk zijn, is dat echter wel vaak een struikelblok.
2.4
IPSV en de kwaliteit van de stedelijke vernieuwing Het InnovatieProgramma Stedelijke Vernieuwing (IPSV) was de 10%innovatie-impuls van ISV-I: 10% van het ISV-budget werd via IPSV gesluisd naar “projecten die iets nieuws laten zien: zowel ideeën, plannen, als concrete uitvoeringsprojecten” (19, p.7). Met een kans die door de jaren heen varieerde van 1 op 6 tot 1 op 9 (31, p.24), kon men voorstellen indienen op zes prestatievelden: fysieke condities voor economische versterking, aanbod van gevarieerde woonmilieus, omgevingskwaliteit, versterking van de betrokkenheid bij de dagelijkse leefomgeving en zorgvuldig ruimtegebruik en duurzaamheid. ‘Innovatie’ moet men niet al te letterlijk opvatten bij IPSV. Echt innoveren, zodat duurzame concurrentievoordelen ontstaan, komt niet veel voor bij de projecten. Een industrieel gebouw ombouwen voor creatieve bezigheden. Een landschapspark aanleggen. Allemaal weinig nieuws onder de zon. Wellicht zou ‘minder gebruikelijk’, of ‘net iets extra’s’ een betere omschrijving zijn. Maar ook dat kan een verrijking van de gangbare praktijk betekenen en waarde creëren. Hogere kwaliteit, versnelling, uitstraling, status – uit de evaluatie van IPSV komt een positief beeld naar voren van de effecten. In naar schatting driekwart van de betrokken projecten heeft IPSV bijgedragen aan versnelling en kwaliteitsverhoging (22, p.9). De zorgvuldige tenderprocedure werd gewaardeerd en IPSV heeft de netwerkvorming van projectleiders en kennisuitwisseling bevorderd. ‘Belonen en helpen’ bleek een succesvolle benadering. IPSV hielp planafbraak tegengaan (het bijna onvermijdelijke uitkleden van een plan gedurende de voorbereiding). Niet alleen door de financiële bijdrage maar ook door versterking van het vertrouwen, de uitstraling en het commitment. De waardering van de betrokken partijen voor het IPSV-programma als geheel is hoog (22). Een gerichte impuls als IPSV blijkt dus te kunnen werken, concludeerde het ministerie (2a). Tijdens de loop van IPSV kreeg het oplossen van knelpunten meer nadruk. Toch verdween het innovatieve karakter niet (22). Zelfs al kwam het soms neer op het ‘toeschrijven’ van een bestaand voorstel naar de IPSV-criteria, dan nog zette dat aan tot nadenken over de zin van een criterium en over de manier waarop men daarop zou kunnen scoren. Terwijl het rijk ging focussen op meer productie voegden de gemeenten een meer op de kwaliteit van de omgeving/openbare ruimte gerichte benadering aan toe. Bij de projecten ging het geregeld om de inbedding (groen, sportfaciliteiten,
R I G O
R e s e a r c h
e n
A d v i e s
B V
11
12 RESULTATEN
winkels etc.) van ‘fysieke hard-core’ investeringen (22, p.38). Het IPSV heeft bijgedragen aan een meer integrale aanpak. De rijksoverheid zou graag zien dat zulke zaken structureel zouden worden geregeld. In de praktijk volstaat echter dat alle partijen pragmatisch zijn, of te wel samen problemen proberen te voorkomen (22, p.24). Programma’s als IPSV en de 56-wijkenaanpak voorkomen dat het rijk te ver van de praktijk af komt te staan en verwordt “…tot alleen een proces- en proceduremachine” (22, p.40). Contact houden met de praktijk betekent meedenken met een projectleider die zich afvraagt wie of wat gediend is met het doorlopen van zo’n 200 procedures (Drachtstervaart, Drachten). Zien dat huurdersverenigingen en bewonersvertegenwoordigers ook met elkaar overhoop kunnen liggen. Maar behalve beter zicht krijgen op obstakels is het ook beter zicht krijgen op mogelijkheden. Zien dat een stevig tempo helpt om cynisme te overwinnen (Lewenborg, Groningen). Dat enthousiaste bewoners bereid kunnen zijn wat extra te betalen voor meer dan gemiddeld onderhoud van de openbare ruimte (Chassépark, Breda). Dat de verplichting naambordjes aan te brengen kan helpen om (anonieme) illegale bewoning tegen te gaan. Bij de verliezers in IPSV en buiten de kring van ingewijden is het beeld van IPSV minder positief, zoals bleek uit de meer zijdelingse benadering bij de evaluatie van ISV-I (18). Wellicht geldt voor dit soort programma’s, maar ook voor ISV en heel GSB, dat men moet oppassen te veronderstellen dat de buitenwereld eenzelfde beeld van de activiteiten en resultaten heeft als de ‘vakgemeenschap’ in de stedelijke vernieuwing. Men moet, bij alle positieve resultaten, het belang van IPSV ook niet overschatten: ‘Hoe groter het project, hoe kleiner de rol van IPSV’. Een zwak onderdeel van IPSV is verder dat het zich slecht leent voor kwantificering van de resultaten. Die zijn daar veel te gevarieerd voor. Bij IPSV kan men van alles vinden: reeds veel betreden paden (duurzaam bouwen), bizarre praktijken (bijdragen voor krakers), mooie techniek (utility ducts), veelbelovende oplossingsrichtingen (meervoudig gebruik sportvoorzieningen), spektakel (overkluizing), goede bedoelingen (collectief opdrachtgeverschap) en ambitieuze grootschalige transformatieplannen voor de komende 20 jaar (Maasoevers Maastricht). Dat is de charme, maar ook de zwakte.
2.5
Onderweg Alles overziende gaat het best redelijk met de grote steden en de stedelijke vernieuwing. Binnen het grotestedenbeleid is de stedelijke vernieuwing de trekker. Kracht van de herstructurering is het zichtbaar maken van dynamiek in een wijk. Fysieke vernieuwing doorbreekt als geen ander de uitzichtloosheid die bij probleemcumulatie gaat overheersen. Het gaat beter met de steden De steden ontwikkelden zich, zo blijkt onder meer uit de GSB-monitor, in veel opzichten positief in de periode 2000-2005. De inkomensontwikkeling was relatief gunstig, het aandeel koopwoningen steeg, de woningprijzen stegen eveneens, er is
R I G O
R e s e a r c h
e n
A d v i e s
B V
RESULTATEN
meer gesloopt en het migratiesaldo is minder ongunstig. Bewoners zijn tevredener over hun woonomgeving en het groen. Volgens hen neemt bovendien de verloedering af. De stedelijke vernieuwing staat nu in de steigers De stedelijke vernieuwing vorderde tijdens ISV-I gestaag (ISV-procesmonitor), al ging het daarbij in veel gevallen nog om het voorbereidende werk, zoals het maken van prestatieafspraken tussen corporaties en gemeenten. Vijf jaar is een korte termijn voor stedelijke vernieuwingsprojecten en niet voor niks ligt de horizon bij de 56-wijkenaanpak bij 2014. De echte oogstjaren van ISV-I moeten nog komen. Flexibiliteit in aansturing Het stedelijke vernieuwingsbeleid heeft alert gereageerd op de sterke verandering in de omstandigheden, door de nadruk meer op de uitvoering te leggen. Die flexibiliteit, mogelijk door een brede aanpak en een scala aan aansturingsmiddelen, was één van de sterke punten. Leren en internaliseren ISV-I was in belangrijke mate een mobilisatie- en leerperiode, zowel voor het rijk als voor de gemeenten. De rijksoverheid switchte van een afstandelijk topdown aanpak naar een meer betrokken en ondersteunende rol. De gemeentelijke plannen hadden aanvankelijk een wat opportunistisch karakter, hetgeen te verwachten is wanneer plannen een rol spelen bij de verdeling van middelen en de voorbereidingstijd kort is. In dat opzicht is in de loop van ISV-I veel verbeterd. MOP’s zijn nu beter ingebed in de gemeentelijke beleidscycli en meer geïnternaliseerd. Er wordt realistischer gepland. Van grootse plannen naar kleine stappen Er zijn nog veel onzekerheden rond menging en spreiding (op welke schaal kan men met succes mengen?), maar het creëren van woonmilieus voor middengroepen in grootschalige zwakke wijken of delen van de stad is standaard geworden in de stedelijke vernieuwing. Behoud van bewoners die stappen in hun wooncarrière kunnen maken is de aantrekkelijkste optie, gevolgd door vestiging van middengroepen van elders. Echt luxe koopwoningen bouwen in zwakke wijken bleek een stap te ver. Ook hier was sprake van leren, deels van lessen die al eerder in de stadsvernieuwing waren geleerd: kleine stappen met de bewoners van de wijk als de belangrijkste klanten. Onveiligheid kan nog beter en jeugdwerkloosheid is veel te hoog Niet alles is positief. De signalen op het gebied van veiligheid zijn niet eenduidig. Op sommige punten viel een lichte verbetering te constateren, maar men blijft zich relatief onveilig voelen in de steden en de jeugdcriminaliteit blijft een groot probleem. Weliswaar stegen de prijzen van koopwoningen in de aandachtswijken vaak sneller dan in de hele stad, maar de neergaande conjunctuur trok diepe spo-
R I G O
R e s e a r c h
e n
A d v i e s
B V
13
14 RESULTATEN
ren in die wijken. Toenemende jeugdwerkloosheid, speciaal bij jongeren met maximaal vmbo, en torenhoge werkloosheid bij allochtone jongeren bedreigen de leefbaarheid in aandachtswijken. De stijging van de woningprijzen wordt wellicht mede veroorzaakt door het eerder dichtslibben van de stedelijke woningmarkten bij een neergaande conjunctuur. Dat kan in de smalle, lagere koopsegmenten sterkere effecten hebben. In die zin is het wat kort door de bocht om de stijging van de koopprijzen volledig toe te schrijven aan een grotere aantrekkingskracht van de steden. Concurrerende woonmilieus niet onderschatten De wereld blijft snel veranderen en stedelijke milieus moeten steeds opnieuw worden aangepast aan nieuwe wensen. De kring van concurrerende huisvesting wordt steeds ruimer, tot buiten de grenzen van ons land. De knelpunten op de stedelijke woningmarkt zijn de afgelopen jaren alleen maar groter geworden. Een duidelijke, samenhangende aanpak van de zwakke onderdelen van de stedelijke woningmarkten is een onmisbaar complement van de stedelijke vernieuwing. En die zwakke onderdelen zijn niet eens zozeer de zwakke wijken als wel het ontbreken van tussenschakels in de verhuisketens als gevolg van decennialange verwaarlozing van de koopsector in de grotere steden. Overspannen verwachtingen Wie wil mobiliseren zal accenten zwaar aanzetten, gevaren in felle kleuren schilderen en veel beloven. Dat is niet zonder risico’s. Schuyt (Alliantie): “We hebben elkaar gek gemaakt met plannen, en te veel verwachtingen gewekt.” (32, p.226) Zulke verwachtingeninflatie is bijvoorbeeld zichtbaar bij het benadrukken van de innovatieve ambities in de IPSV-aanpak. Schuiling (UvA) zal later waarschuwen bij het IPSV niet te hoog van de toren blazen met ‘innovatief’, want zoveel nieuws blijkt het vaak niet te zijn (32, p.14). Van verschillende kanten is ook gesignaleerd dat de eerste Meerjarige Ontwikkelingsplannen ‘veel te ambitieus’ waren (18, p.16). Bij de 56-wijkaanpak raakten de verwachtingen hooggespannen toen werd aangekondigd dat de regelgeving zou worden versoepeld, dat er vrijwaringszones en fiscale vrijstellingen zouden komen. Kromwijk (Woonbron) waarschuwt in dit verband voor een ‘nederlagenstrategie’ door de te hoge ambities (31, p.11). Samenwerking berust op wederzijds belang ISV heeft de facto de functie van voortrekker in het grotestedenbeleid. Daarbij raakt het zwaar belast met coördinatietaken, ook ten aanzien van andere sectoren. Kohnstamm, voormalig staatssecretaris grotestedenbeleid, vindt de samenwerking tussen fysiek en sociaal maar niks (32, p.13): “De samenwerking berust teveel op toevalligheid en goede bedoelingen. Wat werkelijk nodig is, is dat fysieke en sociale partners intensief en langdurig … gebonden worden in met bloed ondertekende herenakkoorden.” Dat is precies zoals het niet moet. Wat nodig is dat beide partners goed weten wat ze willen en kunnen doen in een wijk. Dan pas kunnen ze samenwerken en dan pas zullen ze ontdekken waar ze willen samenwerken. Waar het loont zullen ze dat doen.
R I G O
R e s e a r c h
e n
A d v i e s
B V
RESULTATEN
Ingebed en wel ISV-I was een soort zachte integratie. Het zorgde er voor dat de aanpak van zwakke wijken werd ingebed in het bredere grotestedenbeleid en de daarbij behorende stadsvisies. Het verbeterde de communicatie. Men is nu beter in staat om de ruimte van andere partijen in te schatten en rekening te houden met de trends waar andere sectoren mee te maken hebben, zoals de marktwerking in de zorg. Overigens hielp ISV-I ondanks de betere samenwerking niet alle verkokering de wereld uit, noch bij de rijksoverheid (waar bijvoorbeeld V&W buiten ISV bleef), noch bij gemeenten, waar de samenwerking op het niveau van projecten meestal beter loopt dan op het niveau van programma’s. De driehoek Een heikel punt is nog steeds de verhouding tussen gemeente en corporaties. Gemeenten klagen er over dat ze geen stok achter de deur hebben om een onwillige corporatie tot investeren te bewegen. De rijksoverheid opereert voorzichtig in de driehoek rijk-gemeente-corporatie. Op dat onderwerp komen we terug in het vierde hoofdstuk.
R I G O
R e s e a r c h
e n
A d v i e s
B V
15
16 RESULTATEN
R I G O
R e s e a r c h
e n
A d v i e s
B V
VOORUITZICHTEN
3 Vooruitzichten Bij de stedelijke vernieuwing zullen voorlopig de grootschalige, betrekkelijk monofunctionele en perifere naoorlogse woonwijken in de grotere steden domineren. Met veel van die wijken is al een begin gemaakt. Die zullen echter nog lang niet klaar zijn in 2010. En er staat nog een aantal te wachten. De hoofdlijnen van de aanpak van deze wijken liggen inmiddels vast in de prestatieafspraken tussen gemeenten en de corporaties, die als grote eigenaren de leidende partij zijn. Vaak gaat het om ingrijpende stedenbouwkundige aanpassingen en 10-20% sloop waarvoor wat meer nieuwe woningen terugkomen. De nieuwbouw bestaat meestal voor ongeveer driekwart uit koopwoningen, bestemd voor het versterken van middengroepen. Deze differentiatie-aanpak van grote probleemconcentratie-wijken zal de komende jaren waarschijnlijk niet veel veranderen. Sommigen mogen twijfels hebben bij de uitgangspunten. Daling van de immigratiesaldi kan wellicht wat van de druk op deze wijken wegnemen. Spanningen tussen bevolkingsgroepen kunnen veranderen. Niettemin lijkt de aanpak redelijk succesvol. Bovendien zijn geen aantoonbaar betere alternatieven naar voren gebracht. Continuïteit in de aanpak is daarnaast van belang voor de zekerheid. Mensen weten wat ze ongeveer kunnen verwachten. Dat wil niet zeggen dat alles hetzelfde zal blijven in de stedelijke vernieuwing. De aanpak van de grootschalige naoorlogse wijken is nog niet ‘uitontwikkeld’. In het vorige hoofdstuk is bijvoorbeeld al gewezen op de verschuiving in de richting van de zittende bewoners en het binden van middengroepen die anders de wijk zouden verlaten. Er komt meer aandacht voor de voorfase, waarbij intensivering van het beheer en slimme inzet van de verkoop van huurwoningen alvast de richting aangeven. Die verkoop van huurwoningen zal in de toekomst een nog centralere rol gaan spelen in de stedelijke vernieuwing, zowel voor het behoud van middengroepen als voor de financiering. Opvallender zijn de wijken die er bij zullen komen. Uitbreidingswijken in de groeikernen zijn een logische volgende ronde. Er komen aandachtswijken bij met
R I G O
R e s e a r c h
e n
A d v i e s
B V
17
18 VOORUITZICHTEN
meer eigen woningbezit, rijtjeswoningen en meergezins koopwoningen. Die vragen om een andere aanpak en een andere rolverdeling, waarbij corporaties minder dominant zullen zijn. En hoewel de klassieke stadsvernieuwing in het algemeen robuuste wijken heeft opgeleverd is de kans groot dat er tussen nu en 2020 enkele opnieuw aangepakt zullen worden. Een rijkere schakering aan typen wijken en een ruimere geografische spreiding zullen de stedelijke vernieuwing een nog gevarieerder karakter geven. Transformatie van bijzondere bedrijfslocaties (havengebieden, bedrijventerreinen) hoort ook tot het scala van ingrepen. Die transformaties hebben een totaal ander karakter dan de aanpak van de wijken met probleemconcentraties. Transformatie kan spectaculair zijn. De grens tussen zulke projecten in de stedelijke vernieuwing en de al even spectaculaire grootstedelijke projecten zal vervagen. Stedelijke vernieuwing gaat niet alleen over achterstanden, maar ook over kansen.
3.1
Behoeften ramen Voor de periode 2010-2020 wordt de behoefte aan herstructurering modelmatig geraamd. Vertrekpunt zijn twee CPB-scenario’s. In TM (Transatlantic Market) ligt het accent op een nationale oriëntatie en op private verantwoordelijkheden: een behoorlijke economische groei, sterke individualisering en instroom van goed opgeleide werkmigranten. SE (Strong Europe) heeft een internationale oriëntatie en benadrukt de publieke verantwoordelijkheden: een gematigde economische groei, minder sterke individualisering en instroom van gezinsmigranten. Voor de bandbreedte van de behoefteraming zijn twee extremen gecreëerd, TM-stedelijk en SE-landelijk. TM-stedelijk is gelijk aan TM maar met een hogere intensiteit van de herstructurering (meer sloop/nieuwbouw). SE-landelijk is gelijk aan SE maar met een lagere intensiteit van de herstructurering. Het bouwprogramma is kwantitatief gelijk voor alle scenario’s. De verschillen schuilen in de verdeling van de productie tussen de wijken waarmee de intensiteit van de herstructurering wordt gevarieerd. In het TM-stedelijk scenario wordt een hoger percentage van de nieuwbouw gerealiseerd in aandachtswijken dan in SElandelijk. Dat geldt ook voor sloop en omzetting van huur naar koop. Kortom: nieuwbouw, sloop en verkoop van huurwoningen worden bij het TM-stedelijk scenario meer geconcentreerd in de steden, in het bijzonder in de potentiële probleemwijken. Op die manier kan worden voortgebouwd op de CPB-scenario’s. Voor de kans dat een wijk een aandachtswijk wordt telt in het bijzonder het inkomen van de huishoudens. De onderste 20% van de wijken qua inkomen leveren de meeste aandachtswijken. En aangezien er altijd een onderste 20% is, neemt de behoefte aan herstructurering in dit model niet af door economische groei. De ontwikkeling van het aantal aandachtswijken wordt voornamelijk beïnvloed door de mate waarin fysieke en sociale achterstanden geconcentreerd zijn in de wijken in het onderste inkomensquintiel. Daartoe kan men kijken naar zaken als het aandeel meergezinswoningen, jonge huishoudens en dergelijke. Bij scenario’s waar het programma meer geconcentreerd is in aandachtswijken zal het aantal aandachts-
R I G O
R e s e a r c h
e n
A d v i e s
B V
VOORUITZICHTEN
wijken meer dalen dan bij de andere scenario’s. Maar ook dan resteert er in 2020 nog een aanzienlijke opgave. Er zijn kengetallen gemaakt voor de kosten en opbrengsten van sloop en nieuwbouw en alles dat daarmee samenhangt in de herstructurering. Daarmee zullen de prognoses worden doorgerekend. Voorlopige conclusie is dat een intensivering van de stedelijke vernieuwing nodig is om in 2020 met duidelijk minder aandachtswijken te worden geconfronteerd. De rentabiliteit van herstructurering valt minder ongunstig uit wanneer de woningmarkt floreert. Wanneer echter de markt stagneert worden de tekorten groter. Dat schept onzekerheid bij behoefteramingen. Maar er zijn meer onzekerheden. Kosten en baten zijn vanzelfsprekend gevoelig voor de mix (type wijken, soort ingrepen). Wijken met meer laagbouw en eigen woningbezit of meer andere functies dan wonen (transformatie) zullen een ander beeld laten zien dan wijken met overwegend gestapelde woningen (geen hoogbouw) en met 96% sociale huur – de wijken die de grondslag vormen voor de kostenkengetallen (19). De stedelijke vernieuwing wordt, zoals eerder betoogd, tegenwoordig vooral aangedreven door cumulatie van sociale problemen. Die cumulatie is echter geen natuurwet. De discussie over concentratie of spreiding, die hieronder (2.3) aan de orde komt, laat dat eigenlijk al zien. De grotere aandacht voor bijsturing in de voorfase (2.2) bevestigt dat. Intussen schept de dominantie van sociale kwesties als het ware extra vrijheidsgraden bij de fysieke aanpak. Het is trouwens lastig te voorspellen hoe zaken als veiligheid, leefbaarheid en integratie zich zullen ontwikkelen en welke nieuwe kwesties een rol zullen gaan spelen. Ook dat introduceert onzekerheid bij de prognoses. Stedelijke vernieuwing is verweven met problemen die in het middelpunt van de belangstelling staan, van werkloosheid en criminaliteit bij de jeugd tot spanningen tussen autochtonen en allochtonen. Problemen waar fel over wordt gedebatteerd. Welke sociale brandhaarden in welke wijken zullen in 2010-2020 tot herstructurering dwingen? Dat is zoiets als voorspellen welke conflicten in welke landen over een of jaar of tien vredesmissies noodzakelijk zullen maken. Zal men in de stedelijke vernieuwing de handen vol hebben aan jeugdbendes die deel uitmaken van internationale netwerken? Of met de afkalving van het draagvlak voor voorzieningen waardoor ouderen in de problemen komen?
3.2
Hybride aandrijving: fysiek en sociaal Leegstand en verliesgevende exploitatie zijn signalen dat de functionele kwaliteit van een woonwijk niet meer voldoet. De wijk loopt een ‘fysieke’ achterstand op. Dikwijls gaat dat gepaard met het vertrek van bewoners die over alternatieven beschikken. Hun plaats wordt ingenomen door nieuwe bewoners die tot zwakkere groepen behoren. Die hebben voornamelijk belangstelling voor een probleemwijk omdat ze daar minder concurrentie hebben dan in aantrekkelijker wijken. De voorfase van de herstructurering begint met ingrijpen in dit mechanisme dat het sociaal en economisch kapitaal in een wijk aantast. Het instrumentarium daarbij is
R I G O
R e s e a r c h
e n
A d v i e s
B V
19
20 VOORUITZICHTEN
onlangs uitgebreid met de Rotterdamwet. Naast OZB-vermindering voor ondernemers en sluiting van overlastgevende panden, wordt het mogelijk, na toestemming van de minister van VROM, vestiging te beperken tot bepaalde bepaalde categorieen inkomens, hetgeen vooral neerkomt op het uitsluiten van bijstandstrekkers. Zulke instrumenten met een tijdelijk karakter voor aandachtsgebieden kunnen helpen verloedering van een wijk tegen te gaan. Verwacht mag worden dat er de komende jaren nog meer ruimte in de regelgeving zal worden gemaakt om gericht maar vergaand in te kunnen grijpen waar de leefbaarheid wordt bedreigd. Men kan het ook zien als het creëren van betere condities voor de fysieke ingrepen. Het voorspel tot herstructurering (naast vestigingsbeperkingen ook intensivering van het beheer, tijdelijke herbestemming, vroegtijdige inzet van de verkoop van huurwoningen etc.) is minstens zo belangrijk als de fysieke ingrepen die erop volgen. Anticiperen was al de ondertoon van de Nota ‘Mensen, wensen, wonen’, waarin de lijnen voor de herstructurering oorspronkelijk werden uitgezet. Doel was voorkomen dat de woningvoorraad niet meer kon voldoen aan het verlangen naar meer kwaliteit. Op termijn dreigden overschotten in de kwalitatief mindere delen van de voorraad terwijl er een tekort zou ontstaan aan woningen in de betere kwaliteitsklassen. Vooral in de steden was een kwaliteitssprong nodig. Niet afwachten tot leegstand zich gaat voordoen, maar tijdig ingrijpen was het devies. De nadruk die nu op de sociale oorzaken wordt gelegd, accentueert het belang van anticiperen nog sterker. Zo heeft men er bij de aanpak van de Tarwewijk (Rotterdam) voor gekozen om met de bebouwing ook de zittende bewoners ‘op te knappen’. Men wil het ‘waterbedeffect’ van de herstructurering voorkomen, met andere woorden voorkomen dat dezelfde problemen later op andere plekken in de stad terugkomen. Als dat lukt, wordt de toekomstige behoefte aan herstructurering verminderd. Men kan zich een sociale onderlaag voorstellen die van de ene herstructureringswijk naar de volgende zwakke wijk doorschuift. Dat levert natuurlijk een veel hogere behoefte aan herstructurering dan wanneer men de Tarwewijk-aanpak volgt. Neevel en Lie hebben erop gewezen dat wijken ook na herstructurering uiteenlopende functies kunnen vervullen binnen de stad (31, p.162 e.v.). Soms was en blijft een wijk de ‘wachtkamer van de stad’: goedkoop, wat geïsoleerd gelegen, rommelig, gemengd met bedrijvigheid. Zulke wijken zijn onmisbaar voor nieuwe toetreders in de stad. Andere wijken waren en blijven wijken voor ‘de zittende middenklasse’. Die hebben goede voorzieningen en liggen bij voorkeur enigszins perifeer, in de luwte van de stad. Wijken verschillen niet alleen qua (toekomstige) functie in de stad, maar ook qua potentie voor verandering. Er zijn wijken waar een minimalistische aanpak (‘archipunctuur’) volstaat. De stedelijke vernieuwing en herstructurering zal zich zo bewegen in de richting van een zeer gevarieerde, geografische meer gespreide aanpak waarbij de nadruk verschuift naar subtiele ingrepen en het voorkómen van probleemcumulatie. Dat wijst in de richting van een brede, generieke aanpak van stedelijke vernieuwing en herstructurering die ruimte laat voor meer preventie en chirurgische
R I G O
R e s e a r c h
e n
A d v i e s
B V
VOORUITZICHTEN
ingrepen. Die kunnen de effecten van de intensieve fysieke therapie versterken en op termijn wellicht de last van de herstructurering beperken. De ontwikkeling van die bredere aanpak betekent in eerste instantie echter een intensivering van de stedelijke vernieuwing.
3.3
Verspreide stedelijkheid Er zijn weinig dwingende redenen voor meer concentratie van het bouwen in het bestaand stedelijk gebied. Als men dat bouwen probeert te vergelijken met uitbreidingslocaties blijven er vrijwel altijd veel open einden. Wat op de ene plek gunstig is, kan op soortgelijke locaties elders totaal anders uitpakken. De kosten van de ontsluiting voor openbaar vervoer, één van de belangrijkste kostenfactoren, variëren sterk, ook binnen bestaand stedelijk gebied. Wat open ruimte precies betekent en hoe die te waarderen is ook verre van eenvoudig. Er is met andere woorden geen reden om de stedelijke vernieuwing om deze reden te stimuleren. Er blijven genoeg andere over (zie het volgende hoofdstuk). Van de WRR kwam de boodschap dat in Nederland een ‘nieuwe geografie’ aan het ontstaan was, die steeds minder werd gekenmerkt door een fysiek onderscheid tussen stad en land. Aard, betekenis en waarde van een plek worden gedifferentieerder en minder bepaald door de mensen die op die plek wonen. Historische binnensteden worden ingericht als consumptieruimtes. De rijksoverheid laat zich nog teveel leiden “door wensbeelden over de fysieke inrichting van stad versus land” (32, p.80). De Raad acht bij de stedelijke vernieuwing meer aandacht wenselijk voor de maatschappelijke dynamiek in wijken en voor de verschillende percepties die daarbij een rol spelen (32). Volgens Tap (Bureau Nieuwe Gracht) zijn er zijn nu netwerken van verstedelijking “…waarbinnen ‘stedelijkheid’ op vele plekken en in vele vormen kan ontstaan” (32, p.175). Derksen (SCP) valt de WRR bij: “Steden bestaan in ons hoofd nog wel, maar in de praktijk vervaagt de oude topografie en wordt het onderscheid tussen stad en land een beetje sleets.” (32, p.225) Het idee dat de ruimtelijke ordening een instrument kan zijn om de samenleving te organiseren, is volgens hem achterhaald. Men zou beter kunnen proberen puur vanuit de mensen zelf te redeneren en dan nog eens kijken welke rol voor de overheid is weggelegd. Hij wijst er bovendien op dat stedelijke vernieuwing en herstructurering vaak gemotiveerd worden met ‘zwartboeken’ die potentiële investeerders alleen maar kunnen afschrikken. Een minder restrictief ruimtelijk beleid zou tot aanvullende financieringsbronnen voor de stedelijke vernieuwing kunnen leiden, maar ook tot meer ontspannen en uitdagender woonmilieus als resultaat van de herstructurering. De stedelijke vernieuwing zal uitmonden in een ontwikkelingsstrategie die aansluit bij de gedifferentieerdheid en verspreide stedelijkheid. Ze zal in de toekomst zowel het ‘heroveren’ van wijken als een kansgedreven vernieuwing omvatten. Tegen deze achtergrond is het niet te verwachten dat de huidige aanpak die vooral op grootschalige wijken met probleemconcentratie is gericht, op langere termijn hét model zal blijven voor de stedelijke vernieuwing. Er is daarnaast veel meer nodig.
R I G O
R e s e a r c h
e n
A d v i e s
B V
21
22 VOORUITZICHTEN
3.4
Concentratie en spreiding Wanneer sociale problemen de aandrijver zijn, kan men moeilijk sociaal en fysiek uit elkaar halen bij de herstructurering. De differentiatie-strategie is ook gebaseerd op de relatie tussen beide. De discussie daarover is soms fel, omdat het de facto vooral over concentratie of spreiding van allochtonen gaat. Men kan in Nederland niet spreken van ‘gettovorming’ (1, p.76). De segregatie in de grote steden is “laag tot gematigd” (1, p.9). Niettemin kan 12% van alle postcodegebieden in steden met meer dan 50.000 inwoners als concentratiewijk2 worden bestempeld. Volgens sommigen biedt concentratie van zwakke groepen meer mogelijkheden om gericht voorzieningen in te zetten. Een concentratiewijk zou een springplankfunctie kunnen vervullen door een strategie van ‘de beste voorzieningen voor de slechtste wijken’: “de best toegeruste sociale diensten, de meest actieve reïntegratiebedrijven en de beste leraren voor scholen in concentratiewijken” (1, p.87). Voor de betrokkenen heeft concentratie ook geen ernstige nadelige gevolgen, betoogt men. Ernstige gevolgen van het wonen in een concentratiewijk voor de ontwikkelingsmogelijkheden van allochtonen mogen (nog) niet zijn aangetoond – duidelijk is wel dat het de contacten met autochtonen belemmert en dat het niet bevorderlijk is voor de integratie. De geslotenheid van allochtone netwerken is aanzienlijk: “…ongeveer een derde van de Turken en de Marokkanen … heeft in de vrije tijd nooit contact met autochtonen” (1, p.50). Spreiding is uit dat oogpunt aantrekkelijk. Helaas blijkt dat vooral op te gaan voor kansrijkere allochtonen, die beter van frequentere contacten met autochtonen weten te profiteren. Vertrek van zulke kansrijkere allochtonen is echter weer een aderlating voor een concentratiewijk. Tegen concentratie pleiten misschien nog het meest de leefbaarheidsproblemen in de concentratiewijken. Overlast, rommel op straat maken wonen in een concentratiewijk onaantrekkelijk. In bescheiden mate loopt men er meer kans om slachtoffer van een misdrijf te worden (1, p.34). Als allochtonen meer mochten kiezen3, zouden ze niet in die mate voor een concentratiewijk opteren. Rond een kwart van de allochtonen in een concentratiewijk wil graag naar een ander woonmilieu verhuizen. Dat maakt de springplankfunctie tot een betrekkelijk theoretische exercitie. Spreiding, menging en meer woningdifferentiatie zijn echter geen eenvoudige recepten. Ruimtelijke ‘uitsortering’ (Musterd) berust op een diepgewortelde behoefte aan een woonmilieu dat iemand vindt passen bij zijn inkomen, status en aspiraties. Daarbij gaat het om de directe leefomgeving – zeg in een straal van 500 meter. Menging binnen die schaal, het zogeheten spikkelen, is zelden duurzaam
voetnoot 2
Concentratiewijk: minstens 20% niet-westerse allochtonen terwijl het percentage meer dan 1/3 boven het stadsgemiddelde ligt (1, p.7).
3
Van Praag pleitte al in 1981 voor het vergroten van de keuzevrijheid van allochtonen. Zoals de commissie Blok aangaf kan spreiding worden bevorderd door een grotere differentiatie van de stedelijke woningvoorraad, maar ook door meer huisvesting voor lagere inkomens in de regio.
R I G O
R e s e a r c h
e n
A d v i e s
B V
VOORUITZICHTEN
succesvol. De midden- of hogere inkomens beschikken in zulke situatie immers altijd over exit mogelijkheden. Wanneer wensen aan een ‘eigen’ milieu teveel worden gefrustreerd, zoekt men elders. Eventueel buiten de stad en eventueel in een ander land. ‘Schaal’ is wat differentiatie lastig maakt. Kleinschalige eigen woonmilieus zijn onmisbaar maar grootschalige homogeniteit is op langere termijn riskant omdat ze contact tussen milieus belemmeren en tot probleemconcentraties leiden. Kleinschalige milieus voor middengroepen moeten ook voldoende massa hebben om niet te worden meegezogen wanneer het omringende gebied in de problemen zou raken. Duyvendak vindt dat een fundering van een differentiatie-strategie ontbreekt (32, p.12). Dat geldt echter in nog sterkere mate voor andere strategieën. In elk geval lijkt differentiatie voor de grootschalige naoorlogse aandachtswijken een verstandige aanpak, zeker wanneer men rekening weet te houden met de gewenste schaal van milieus, scherpe contrasten vermijdt en er in slaagt de (allochtone) middenklasse in de wijk te versterken. Ook de conclusies van Kleinhans ten aanzien van de Horsten en Hoogvliet-Noord in Rotterdam wijzen in die richting (26). Het is belangrijk te beseffen dat wijken na herstructurering toch in belangrijke mate hun signatuur behouden, ook voor wat betreft de etnische samenstelling (26, p.250). De Bijlmer blijft zwart – maar nu met een zwarte middenklasse. Wijken die nu een Turks/Marokkaanse signatuur hebben, houden die ook na de herstructurering. En na de herstructurering zullen in de 56 wijken de (sociale) huurwoningen blijven overheersen met hun 60%. Uit panelonderzoek blijkt dat allochtonen in vier jaar (1998-2002) in alle typen (wit, gemengd of concentratie) wijken vorderingen maken met integratie – niet spectaculair maar gestaag en op alle vier dimensies (contact, taal, werk en culturele oriëntatie) (1, p.72 e.v.). Niettemin is de kans groot dat integratie ook in het volgende decennium nog een hoofdrol zal spelen bij de stedelijke vernieuwing. Juist als de integratie vordert kan de frustratie groter zijn wanneer men toch niet echt slaagt. Spanningen tussen autochtonen en allochtonen kunnen zich ook meer gaan voordoen in wijken in de groeikernen die tot de volgende generatie aandachtswijken zullen behoren.
3.5
Vernieuw de vernieuwing Op termijn van 10-15 jaar zijn tal van veranderingen in de stedelijke vernieuwing mogelijk. Menigeen heeft zich verbaasd over de snelheid waarmee een bepaalde aanpak van de stedelijke vernieuwing kan wegzakken wanneer de mobilisatiefase voorbij is. We zullen een aantal mogelijke bronnen van vernieuwing aanstippen, zonder de pretentie van uitputtendheid. Oude voorbeelden In recentere wijken met meer eigen woningen zullen particulieren een grotere rol gaan spelen. Daarbij kan worden verwezen naar sommige oudere wijken waar particulieren de vernieuwing in belangrijke mate droegen. De Amsterdamse Jor-
R I G O
R e s e a r c h
e n
A d v i e s
B V
23
24 VOORUITZICHTEN
daan is een goed voorbeeld van zo’n wijk. Eerst werden er enorme plannen voor gemaakt. Vervolgens bleek dat die beperkt konden blijven tot chirurgische ingrepen omdat particulieren het wonen en winkelen zelf drastisch verbeterden. In een klein aantal 19e-eeuwse wijken hebben particulieren ook een veel grotere rol dan gebruikelijk en voltrekt zich eveneens een geleidelijke upgrading. Triomf van de voorbereiding De stedelijke vernieuwing vergt een enorme flexibiliteit. Een leegstaande scheepswerf kan men meteen slopen maar men kan er wellicht beter eerst een tijd kunstenaars laten werken. Dat kweekt interesse in de locatie en belangstelling vergroot na verloop van tijd de succeskansen van grotere ingrepen. In een grootschalige naoorlogse woonwijk kan tijdelijke herbestemming (bijvoorbeeld tot studentenhuisvesting) een geschikte tussenfase opleveren. Al ver voor fysieke ingrepen kan men starten met een slimme verkoop van sociale huurwoningen. Dat levert koopwoningen die nog bereikbaar zijn voor startende kopers. In het straatbeeld zijn de effecten van meer jongere ondernemende huishoudens snel merkbaar. We hebben het al eerder gezegd: in de voorfase valt winst te behalen en dat zal in de toekomst meer gebeuren. Ouderen rukken op Het Buurtontwikkelingsplan Malberg (Maastricht) heeft als extra’s: meer seniorenhuisvesting, versterkte sociale infrastructuur tot minimaal het gemiddelde niveau in Maastricht, interessante en in de buurt zichtbare werkgelegenheid en een duidelijke stijging van het gemiddelde inkomen (31, p.49). Huisvesting en voorzieningen voor ouderen zijn in veel gemeenten al een onderdeel van de stedelijke vernieuwing. De vergrijzing zal in het volgende decennium nog meer op de voorgrond treden. Merkwaardig is bijvoorbeeld dat slechts in weinig MOP’s aandacht werd geschonken aan allochtone ouderen, terwijl, zoals het CPB signaleerde, “…veel oudere migranten in de steden een opeenstapeling van problemen kennen: taalproblemen, grote onderwijsachterstanden, armoede, een ongeschikte woning en ten opzichte van autochtone ouderen een slechtere gezondheidssituatie” (33, p.119). Nieuwe jeugd Slechts een klein deel van de jeugdcriminaliteit komt in beeld bij de politie. Volgens jongeren zelf heeft de helft in het afgelopen jaar tenminste eenmaal een delict gepleegd en bij de 15-17-jarigen is dat tweederde (33, p.65). In diverse landen hebben zich allochtone jeugdbendes ontwikkeld die praktisch niet te corrigeren zijn, noch door strenger te straffen noch door andere maatregelen, mede door de technologie waar de bendes gebruik van maken. Nu ontbreken in Nederland de getto’s waar zulke bendes gedijen in de straatcultuur. Extreem en gewelddadig probleemgedrag bij Marokkaanse en vooral Antilliaanse (macho, geen gezinssituatie) jongeren in ons land maakt het echter aannemelijk dat jeugdbendes ook buiten getto’s kunnen gedijen.
R I G O
R e s e a r c h
e n
A d v i e s
B V
VOORUITZICHTEN
Inhaalslag van de sociale sector: systeem aanpak Zeker op een termijn van 10-15 jaar mag men een inhaalslag verwachten in de sociale sector. Decentrale impulsen zullen leiden tot een systematischer en planmatiger aanpak. Een voorbeeld daarvan is ‘communities that care’, dat populair is in het jeugdbeleid. De jeugd tussen 12-17 jaar wordt geïnterviewd om risicofactoren en beschermende factoren in beeld te brengen. Men kijkt zowel naar het gezin als naar de school, de wijk (snelle veranderingen, drugs etc.) en de vriendenclub. De enquête is gekoppeld aan op effectiviteit geteste programma’s. Scholen zijn de ingang voor het onderzoek, de wijk voor de programma’s. Zo’n 10 gemeenten maken inmiddels gebruik deze gestructureerde benadering die in de VS is ontwikkeld (het NIZW is licentiehouder in ons land). Zo’n systematische aanpak volgens strakke protocols en met op effectiviteit geteste programma’s biedt meer houvast in de samenwerking met de fysieke sector. Inhaalslag van de sociale sector: deregulering en decentralisatie Het vrijwilligerswerk, dat in aandachtswijken van strategisch belang kan zijn (vorming van kader binnen zwakke groepen), komt onder druk te staan. Mensen krijgen het ook in de vrije tijd steeds drukker. Er worden bovendien hogere eisen gesteld aan de vrijwilligers en de arbo-eisen zijn ook van toepassing op het vrijwilligerswerk. Alles bij elkaar wordt het verschil tussen loonarbeid en vrijwilligerswerk kleiner – in elk geval wordt de regeldruk ongeveer even hoog. Vandaar een sterke roep om deregulering. In de sociale sector wordt bovendien stevig gedecentraliseerd. Men mag in de toekomst een krachtiger, ondernemender sociaal beleid verwachten in de steden. Er zal geen behoefte zijn aan coördinatie van de sociale sector vanuit de fysieke sector, wel aan afstemming van de programma’s. Eigen taak eerst De herstructurering is een lange-termijnverhaal, gericht op gezonde woonmilieus en een gezonde woningmarkt in de toekomst. De sociale pijler heeft over het algemeen een kortere tijdshorizon. De vraagtekens die worden gezet bij de woonmilieudifferentiatie en de suggesties dat het geld voor de fysieke pijler wellicht beter voor de sociale pijler kan worden bestemd komen mede voort uit dat verschil in tijdsperspectief. Het kan, zeker wanneer de sociale sector meer systematisch en planmatiger gaat opereren, best aantrekkelijk worden voor de fysieke pijler om de eigen taak (een gezonde woningmarkt, ook in de toekomst) weer meer te benadrukken, los van actuele sociale problemen. De slinger van integraliteit zou wel weer eens de andere kant uit kunnen gaan. De ideale ordening is er een van beweeglijkheid. Marketing Bij de evaluatie van de IPSV is er al op gewezen dat er een aanzienlijk verschil kan bestaan tussen de waardering van insiders en het publiek voor de stedelijke vernieuwing. Daar schuilen risico’s, want veel Nederlanders komen nooit in een aandachtswijk, laat staan dat ze praten met mensen die er wonen. In de volkshuisvesting is de afkalving van de politieke prioriteit al geruime tijd aan de gang. De
R I G O
R e s e a r c h
e n
A d v i e s
B V
25
26 VOORUITZICHTEN
vroegere volksvijand nummer 1 moet tegenwoordig allerlei andere vijanden voor laten gaan. Talentvolle en ambitieuze politici en bestuurders kiezen liever een terrein dat hoger scoort. Bij een recente enquête van DGW bleek 87% de stedelijke vernieuwing belangrijk / heel belangrijk te vinden. Die score geeft hoop, want de stedelijke vernieuwing heeft behoefte aan veel ‘kleine grote leiders’. De prioriteit van de stedelijke vernieuwing kan echter niet alleen van bezorgdheid afhangen – na een mobilisatieperiode kan zo’n prioriteit snel dalen. Afwaardering kan slechts worden voorkomen als de prioriteit ook gebaseerd is op de resultaten die worden behaald, op de kansen en concurrentievoordelen die de stedelijke vernieuwing kan opleveren.
R I G O
R e s e a r c h
e n
A d v i e s
B V
AANSTURING
4 Aansturing 4.1
Overheidsingrijpen Vervanging van een woning is in de koopsector de gewoonste zaak van de wereld. Meestal is vervanging gekoppeld aan een wisseling van bewoner. Iemand koopt een woning – niet omdat hij er in wil wonen, maar omdat hij op die plek een nieuwe woning kan, wil en mag bouwen. De overheid toetst, maar blijft op afstand. Extra subsidie vanwege vervanging is niet aan de orde. In de huursector dwingen leegstand of een negatieve exploitatie (of de dreiging ervan) een verhuurder tot actie. Bescherming van en participatie door huurders compliceren echter de besluitvorming. Als het om een flat of een blok woningen gaat interveniëren gewoonlijk politiek en overheid bij een beslissing om te vervangen. Er worden kaders gesteld voor de vervanging en subsidies gaan een rol spelen. Ondanks deze complexiteit is er geen reden om vervanging bij (sociale) verhuurders aan te merken als iets exceptioneels. Vervanging is meestal te voorzien en te plannen als onderdeel van de levenscyclus van vastgoed. Sloopkosten maken deel uit van de grondkosten van de vervangende nieuwbouw. Er is geen wezenlijk verschil tussen verhuurder en eigenaar bewoner bij vervanging. De conclusie zou kunnen luiden dat vervanging van woningen op zich geen reden vormt voor subsidies of andere bijzondere overheidsinspanningen. Echter, de realiteit trekt zich weinig aan van keurige redeneringen. Vervanging raakt de onderkant van de woningmarkt. Zeker in een stedelijke omgeving gaat het zelden om één woningcomplex, laat staan één woning. Daar gaat het om hele wijken die moeten worden opgeknapt en deels vervangen. Concentraties van problemen, vorming van achterbuurten – het einde van de levenscyclus van woningen krijgt daar andere, onheilspellender dimensies. Over de hele wereld valt te zien dat de markt een dergelijke samenklontering niet verhindert. Substandaard woonruimte in achterbuurten blijkt nog generaties lang rendabel te exploiteren op manieren die moeilijk acceptabel zijn. Niemand zal als eerste tot vervanging overgaan. Het zijn deze risico’s van verpaupering en de externe effecten die initiatief belemmeren, die de echte reden zijn voor overheidsinterventie bij vervanging.
R I G O
R e s e a r c h
e n
A d v i e s
B V
27
28 AANSTURING
De overheid is niet alleen redder in nood die de noodzakelijke coördinatie tot stand brengt. Ze is ook eigenaar en beheerder van de publieke ruimte en beïnvloedt op die manier rechtstreeks de kwaliteit van een wijk. Die dubbelrol is trouwens nog niet alles. Want de overheid hoeft niet af te wachten tot een wijk verloedert. Ze heeft ook preventieve rol om cumulatie van problemen zoveel mogelijk te voorkomen. Coördinatie, beheer van de publieke ruimte en preventie van probleemcumulatie – van de overheid wordt veelzijdigheid verlangd bij vernieuwing aan de onderkant van de woningmarkt. De motivatie van overheidsinterventie maakt geen onderscheid tussen (grote) stad en overige gebieden. Overal waar het verval zich ‘in wijkverband’ voltrekt en problemen zich opstapelen, ontstaat eenzelfde interventiemotief. Het onderscheid dat in programma’s als ISV en IPSV wordt aangebracht tussen gemeentecategorieen heeft vooral te maken met invloedsverhoudingen en uitvoeringsgemak. Er is evenmin a priori een reden om bij de interventies onderscheid te maken tussen eigendomscategorieën.
4.2
Simultane aansturing: corporaties In de lokale praktijk van de stedelijke vernieuwing draait het primair om gemeente en corporaties en in mindere mate om marktpartijen (projectontwikkelaars en beleggers). De rijksoverheid zal bij interventies het evenwicht tussen de partijen in de gaten moeten houden. Dat evenwicht verschuift afhankelijk van de conjunctuur. De teruggang in de economie na 2000 leidde tot een sterkere positie van de corporaties. Partijen moeten simultaan worden aangestuurd. Het is onmogelijk om de verhouding met de gemeenten te regelen los van die met de corporaties. Iedereen wil wel in aanmerking komen voor een steviger positie in de stedelijke vernieuwing. Marktpartijen zijn niet gelukkig met hun bescheiden rol in de stedelijke vernieuwing. Corporaties willen graag losser van de gemeente werken en bijvoorbeeld op concessiebasis een gebied aanpakken (29). Gemeenten zijn ontevreden over de in hun ogen te beperkte mogelijkheden om corporaties tot actie te dwingen. Ze willen ‘een stok achter de deur’. Elke partij mag meer invloed wensen – vreselijk gefrustreerd is men niet. Men kan zich over het algemeen wel vinden in de huidige modus vivendi. Er is weinig interesse in vernieuwing van beleidssystemen of –denken. Men heeft vooral behoefte aan “consolidatie in de uitvoering en rust aan het beleidsfront” (29, p.16). Sommige zaken vindt men overbodig: het nut van procesvereisten en prestatiecriteria zien lokale partijen niet zo in. Wijkontwikkelingsmaatschappijen of andere ‘special purpose vehicles’ staan niet hoog op de wensenlijst. Het enige echt hete hangijzer in de lokale praktijk is de inzet van het corporatievermogen. De minister deelt de mening, dat investeringen van corporaties in de stedelijke vernieuwing achterblijven bij de verwachtingen. In de recente Beleidsvisie corporaties (2) stelt zij: “Het is met name dit aspect van het arrangement tussen corporaties en overheid dat aan vernieuwing toe is.” (2, p.5)
R I G O
R e s e a r c h
e n
A d v i e s
B V
AANSTURING
De minister wil corporaties verplichten een investeringsbod te doen nadat de gemeente haar woonvisie en investeringsplan heeft opgesteld. VROM zal daarbij aangeven welke ruimte een corporatie heeft om te investeren in de woningbouw en herstructurering (de ‘investeringsdoelstelling’).4 Als gemeente en corporaties er vervolgens niet samen uitkomen, kunnen zij een beroep doen op mediation. En als dat ook niet lukt zal VROM ingrijpen. Een procesgerichte aansturing die wordt afgegrendeld door draconische bevoegdheden van de minister. Voor rendabele investeringen zijn bijna altijd wel kandidaten te vinden. Men hoeft er niet eens het eigen vermogen voor aan te spreken. Het draait in de stedelijke vernieuwing natuurlijk om onrendabele investeringen en risico’s. Op dat punt blijft de minister echter voorzichtig en schrijft ze: “Ik vind niet dat corporaties gedwongen mogen worden om grote verliezen te nemen.” (2, p.11) We moeten er niettemin van uitgaan, dat de Beleidsvisie een kader wil geven voor de oordeelsvorming over de mate waarin risico’s en onrendabel acceptabel moeten worden geacht voor een corporatie. De minister gaat nog verder in haar aansturing van de corporaties in de stedelijke vernieuwing: “Tot de missie van corporaties behoort ook de aanpak van wijken, met name door herstructurering en woningbouw, maar ook door meer sociale activiteiten.” (2, p.6) De corporatie is medeverantwoordelijk voor de leefbaarheid in een wijk. Dat kan gaan om participeren in “wijkinitiatieven als buurtpreventie, sociale buuractiviteiten en dergelijke” (idem). Maar de corporaties moeten ook zelf initiatieven nemen: gericht op ‘schoon en heel’, bestrijding van onrechtmatige bewoning en illegale wietplantages, optreden tegen asociaal woongedrag, zorg dragen voor huismeesters en dergelijke. Bij een wijkaanpak wordt de kring van toegestane activiteiten voor een corporatie verruimd. De corporatie mag dan ‘maatschappelijk’ vastgoed realiseren (onderwijs, zorg) en zelfs vastgoed voor winkels of bedrijven met een wijkgebonden functie, mits dat wel een relatie heeft met de waarde van het vastgoed van de corporatie. Het is te vroeg om te zeggen hoe deze aansturing in de praktijk zal uitpakken, te meer omdat er op meer gebieden nieuwe lijnen worden uitgezet, zoals landelijke toelating, commerciële dochters en kritischer toetsing van fusies. Het is duidelijk dat de minister niet zal rusten voordat de activering van het corporatievermogen voor de stedelijke vernieuwing in voldoende mate is gegarandeerd. Maar er blijven nog voldoende vragen over om dit deel van de aansturing van de stedelijke vernieuwing voorlopig als onzeker aan te merken.
4.3
Simultane aansturing: gemeenten Bij de aansturing van gemeenten gaat het in de eerste plaats om de lokale prioritering van het beleidsterrein. Dat klinkt misschien simpel. Financiële steun focust, nietwaar? Maar stedelijke vernieuwing is geen uitgestippelde route, geen gelopen race. Het is geen taak die eenvoudig valt te bepalen, zoals men bij discus-
voetnoot 4
In diverse beleidssectoren is discussie gevoerd over bovengrenzen aan het eigen vermogen van non-profit instellingen. Doel is te voorkomen dat die instellingen teveel oppotten.
R I G O
R e s e a r c h
e n
A d v i e s
B V
29
30 AANSTURING
sies over decentralisatie vaak lijkt te veronderstellen. Voortdurend dienen zich nieuwe typen wijken of locaties aan en doemen nieuwe soorten opgaven op. Ontdekken wat nodig is, welke repercussies iets kan hebben, welke kans van slagen een ingreep op die plek heeft, welke coalities kunnen worden gevormd, hoe knelpunten vallen op te lossen – stedelijke vernieuwing is iets dat steeds opnieuw wordt uitgevonden. Theoretisch kan er een moment komen waarop het allemaal vanzelfsprekend, allemaal routine is geworden voor de gemeente. Een moment waarop iedereen weet wat er moet gebeuren en hoe. Een moment waar niemand zich meer zorgen hoeft te maken over de prioriteit. Maar dat is voorlopig theorie. In de praktijk komt bij lokale prioritering veel meer kijken. Inhoud geven aan de prioritering vereist een veelzijdige inzet van de rijksoverheid. Die omvat naast financiële steun: •
tegengaan van versmalling van de lokale beleidsarena (lange termijn, gezond maken woningmarkt);
•
doorbreken van impasses in de gezamenlijke besluitvorming;
•
creëren van status en uitstraling voor projecten;
•
ontwikkelen en verspreiden van kennis;
•
oplossen van knelpunten door starheid en massaliteit van regelgeving.
De rijksoverheid heeft bij ISV haar functies grotendeels gaande de rit ontwikkeld. De veranderingen in de rol van het rijk werd daarbij door praktijkproblemen aangedreven. VROM had in de eerste jaren van ISV nog de neiging de ‘bovenmeester’ te spelen en ‘monologen’ te houden (18, p.23). Die houding is sterk veranderd. Ruigrok (voorzitter van de Neprom): “Men staat meer open voor ervaringen uit de praktijk. Als je belt met een probleem, overheerst de wil om tot een oplossing te komen.” (31, gec. p.10) In de praktijk van de stedelijke vernieuwing ontstaan netwerken die worden gekenmerkt door professionalisme, gelijkwaardigheid en openheid. Iedereen investeert. Of het nu geld is of tijd, iedereen draagt bij. Niemand laat het er bij zitten als er een probleem is. Dat collegiale karakter wordt uitgelokt door de urgentie en de complexiteit: de regelgeving die een cumulatie van randvoorwaarden genereert, de talloze afhankelijkheden die even zovele organisatorische uitdagingen veroorzaken en de langdurige voorbereiding die een jarenlange rolvastheid vergt. ISV leidde, zo luidde een conclusie bij de evaluatie, in het bijzonder tot partnerschappen van gemeenten met rijk, provincie en corporaties (18, p.6). Niet bestuurlijke dogma’s maar partnerschap, betrokkenheid en faciliterend sturen hebben de toekomst in de bestuurlijke verhoudingen, zo lijkt het. Typerend is dat in het rapport van de stuurgroep Brinkman over specifieke uitkeringen wordt gesproken over ‘mede-overheden’ en ‘decentrale’ overheden. De term ‘lagere overheid’ is taboe.
R I G O
R e s e a r c h
e n
A d v i e s
B V
AANSTURING
4.4
Tweerichtingsverkeer Sturing is niet eenzijdig. De rijksoverheid wordt door haar veelzijdige betrokkenheid ook gevoed door de praktijk en beïnvloed door gemeenten en corporaties. Dat stelt de rijksoverheid in staat om adequater beleid te ontwikkelen. Het rijk wordt echter ook geconfronteerd met problemen die door overheden zelf zijn gecreëerd. Juist in de stedelijke vernieuwing worden ten volle de consequenties gevoeld van alle randvoorwaarden die van verschillende kanten aan het bouwen worden gesteld. Vernieuwing blijkt door de cumulatie van randvoorwaarden iets te zijn geworden dat moeilijk zonder een belangenbehartiger op rijksniveau kan. Bij randvoorwaardelijke regelgeving is het lokale bestuur niet bevoegd de betrokken belangen tegen elkaar af te wegen. Als er al marges zijn, dan worden die bewaakt door de regelgevende overheden zelf. Het gebrek aan decentralisatie van de randvoorwaardelijke regelgeving die het bouwen omringt, dwingt het rijk tot ondersteuning bij het oplossen van de problemen die zo worden veroorzaakt. Het heeft iets ironisch, maar dat maakt het niet minder nodig.
4.5
Doeluitkering ISV ISV is een gebundelde doeluitkering voor wonen, ruimte, groen en fysieke stadseconomie. En doeluitkeringen zijn niet geliefd, al ziet men ze als een kleiner kwaad dan de enkelvoudige specifieke uitkeringen. Sinds het midden van de jaren tachtig is men bezig met het saneren van specifieke uitkeringen omdat ze gemeenten belemmeren in hun bestedingsvrijheid en in de vrijheid zelf prioriteiten te stellen. Bovendien zouden ze, aldus de Raad voor de Gemeentefinanciën in 1981, soms ook nadelig zijn voor de efficiency. Diverse werkgroepen, met als recentste de stuurgroep Brinkman (2004), hebben onderzocht hoe doeluitkeringen moeten worden beoordeeld en hoe het aantal kan worden teruggebracht. In de Code Interbestuurlijke Verhoudingen (2004-05) is overeengekomen dat rijk, provincies en gemeenten zullen snoeien in administratieve lasten, planverplichtingen en specifieke uitkeringen. Het aantal specifieke uitkeringen is inmiddels gedaald van 532 in 1980 naar 151 in 2002. Algemene uitkering en eigen inkomsten vormen nu rond 55% van de inkomsten van gemeenten (was begin jaren negentig ongeveer 40%). De stuurgroep Brinkman wil het aantal specifieke uitkeringen door afkoop, bundeling en overheveling naar de algemene uitkering aan lagere overheden, nog terugbrengen tot 34. Specifieke uitkeringen moeten “bijzonder aangewezen zijn” (Financiële-verhoudingswet art. 16.2). Dat wil zeggen er moet bewezen worden dat ze bestaansrecht hebben. Ook bij periodieke doorlichting wordt het bestaansrecht van een specifieke uitkering ter discussie gesteld (23). Motieven voor een specifieke uitkering kunnen bijvoorbeeld zijn dat het gaat om een zaak met een tijdelijk karakter, dat er onvoldoende inzicht is in omvang van de betrokken taak of dat een gemeentelijk structuurkenmerk als grondslag voor de verdeling via de algemene uitkering ontbreekt.
R I G O
R e s e a r c h
e n
A d v i e s
B V
31
32 AANSTURING
De stuurgroep Brinkman ziet een specifieke uitkering in principe als iets tijdelijks, als “innovatie- of experimenteergeld voor het ontwikkelen of uittesten van bepaald beleid bij decentrale overheden” (23, p.26). De ministers van Financiën en Binnenlandse Zaken dragen de systeemverantwoordelijkheid voor de specifieke uitkeringen. Principieel afwijzen van specifieke uitkeringen anders dan als iets tijdelijks lijkt echter wat dogmatisch. Het kan leiden tot cosmetische oplossingen. Het kabinet werkt daar aan mee door aan te tekenen, dat men niet moet denken dat bekostiging via het gemeentefonds betekent dat geen sturing meer mogelijk is (24c). Het doel van de overheveling is echter juist vergroting van de beleidsvrijheid van gemeenten of te wel minder sturing. Er is een trend dat steeds meer verplichte kosten uit de algemene uitkering moeten worden bekostigd. Tegelijk ziet men bij de specifieke uitkeringen verruiming van de bestedingsvrijheid. Deze trends betekenen dat de grens tussen algemene en specifieke uitkering dreigt te vervagen, zoals de Raad voor de financiële verhoudingen constateert (24). Een brede doeluitkering bundelt meerdere specifieke uitkeringen en creëert op die wijze meer bestedingsvrijheid. De stuurgroep acht een brede doeluitkering functioneel wanneer het rijk “stuurt op een beperkt aantal samenhangende prestatieafspraken” (23, p.26). De ontschotte rijksmiddelen moeten binnen de gemeente in onderlinge samenhang kunnen worden ingezet. Het rijk dient zich, aldus de stuurgroep, ‘in principe’ te onthouden van bijsturing gedurende de periode waarin de resultaten moeten worden gerealiseerd en dient de monitoring te beperken. De decentrale overheden leggen verantwoording af (liefst in aansluiting op de eigen verantwoordings- en informatieprocedure) en worden afgerekend op de resultaten. Een brede doeluitkering wordt, aldus de stuurgroep, waar mogelijk intersectoraal vormgegeven, “zodat de traditionele verkokering doorbroken wordt” (23, p.26). Het ISV staat model voor de brede doeluitkering zoals de stuurgroep Brinkman die beschrijft. ISV is van het lump sum type, waarbij volgens het kabinet een grote gemeentelijke verantwoordelijkheid past en een kleine rijksverantwoordelijkheid. Passend zijn verder financiële verantwoording via de gemeentelijke rekening en geringe administratieve lasten (24). ISV is dus een moderne brede doeluitkering (meerjarig programma, zekerheid, vrijheid en flexibiliteit) maar dat garandeert nog geen lang bestaan. Aangekondigd is dat verdere bundeling of overheveling (aan het einde van GSB-3) naar de algemene uitkering zal worden bezien bij de mid-term review van GSB-3. Overheveling is lastig vanwege het gesplitste karakter van ISV (rechtstreeks en via de provincies), maar het kabinet gaat onderzoeken of de systematiek van de algemene uitkering kan worden aangepast. Beslissend bij de toetsing van specifieke uitkeringen is de bestuurlijke toets. Daarbij kijkt men naar: subsidiariteit (juiste niveau waar zicht op oplossingen het beste is?), rechtsgelijkheid voor de burger, schaalvoordelen, coherentie van beleid (logische samenhang met bestaande taken), Europese afspraken die eisen stellen aan de rol van het rijk en externe effecten bij andere gemeenten. Het financiële arrangement volgt de keuze van het bestuurlijke, terwijl het informatiearrangement in het teken staat van vereenvoudiging.
R I G O
R e s e a r c h
e n
A d v i e s
B V
AANSTURING
Een brede doeluitkering lijkt aantrekkelijk voor de stedelijke vernieuwing omdat ze goed aansluit bij de veelzijdige betrokkenheid van de rijksoverheid. De prioritering van de steeds veranderende stedelijke vernieuwing vergt samenwerking van een ruime kring van betrokkenen. Daar kan voorlopig de rijksoverheid niet bij ontbreken, zeker zolang door overheden zoveel randvoorwaarden aan het bouwen worden opgelegd, waarbij de gemeenten geen belangen kunnen afwegen. Teveel ‘soll-denken’ is daar gevaarlijk. Het andere uiterste van soll-denken ziet men bij hen die juist een veel sterkere en straffende sturing wensen. Strengere afwijzing bij de MOP’s. Scherpere targeting bij de impulsbenadering. Volgens hen had de rijksoverheid bij de MOP’s voorstellen moeten afwijzen wanneer ze onvoldoende tegemoet kwamen aan de wensen van het rijk. ‘Echt’ afrekenen en straffen als de programma’s niet zijn gerealiseerd. ISV heeft in sterke mate het proces van stedelijke vernieuwing beïnvloed. Er zijn samenwerkingsnetwerken ontstaan tussen partijen. De vernieuwing kreeg een cycluskarakter waardoor stelselmatige verbetering mogelijk werd. Het karakter van de stedelijke vernieuwing vraagt om bestuurlijke verhoudingen die flexibeler en complexer zijn dan men wellicht zou wensen.
4.6
Verantwoording en draagvlak In de discussies over aansturing wordt de nadruk gelegd op de extra bureaucratische lasten die een specifieke uitkering kan veroorzaken. De grondgedachte is dat meer verantwoordelijkheden bij decentrale overheden ook tot gevolg moeten hebben dat de administratieve lasten richting rijk beperkter zijn (commissie Schouten, 1996). Volgens de stuurgroep Brinkman moet de verantwoordingsinformatie voor de gemeenteraad of Provinciale Staten in principe afdoende zijn voor zowel het decentrale bestuur als het rijk. Bovendien moet de decentrale begrotingscyclus leidend zijn voor het tijdstip van aanleveren van verantwoordingsinformatie aan het rijk (23, p.28). De stuurgroep wenst dat de verantwoordingsinformatie afzonderlijk wordt georganiseerd, los van de overige beleidsinformatie. Die laatste moet dus een andere route volgen (bijvoorbeeld via CBS of SCP). Aan de andere kant waarschuwt de Algemene Rekenkamer dat de betrokken vakministers bij een brede doeluitkering verantwoordelijk blijven voor hun eigen beleidsartikel. Over besteding en resultaten is men echter verantwoording schuldig aan de minister die de brede doeluitkering beheert. De vraag is dan of die vakministers hun verantwoordelijkheid nog wel kunnen waarmaken en of niet het budgetrecht voor dat artikel wordt doorbroken. Dat zou bij verdergaande bundeling een rol kunnen spelen, zeker gezien de relatie tussen de stedelijke vernieuwing en andere onderdelen van het woonbeleid. Bovendien staat volgens de Rekenkamer de meerjarige verantwoording op gespannen voet met de jaarlijkse begrotingscyclus. Aan de ene kant staan de overtuigde ‘decentralisten’ die zich weinig gelegen laten liggen aan de vraag of de prestaties na decentralisatie ook beter uitvallen. Aan de andere kant degenen die verlangen dat de minister over de rechtmatigheid
R I G O
R e s e a r c h
e n
A d v i e s
B V
33
34 AANSTURING
en doelmatigheid volledig rekenschap kan afleggen. In het tussengebied tussen vrijheid en hiërarchie zijn fundamentalisten niet gauw tevreden. Gemeenten klaagden steen en been over de verantwoordingslast onder ISV-1. Ze waren negatief over de monitor, ook nadat de procesmonitor was afgeschaft (18). Ze vonden ook dat geen rekening was gehouden met het duale stelsel, dat de controle binnen de gemeente verbeterde. Bij ISV-2 is de situatie verbeterd. Gemeenten hoeven minder indicatoren bij te houden en de doelen zijn concreter gemaakt. VROM heeft ISV bovendien aangemeld als pilot voor single information / single audit. ISV zal dan geen extra verantwoordingslast ten behoeve van de rijksoverheid meer kunnen veroorzaken. Voor heel GSB zal de monitor de komende tijd bestaan uit output-doelstellingen op stedelijk niveau en een vijftal outcomedoelstellingen op stedelijk en wijkniveau. De outcome-doelstellingen worden met behulp van negen outcome-indicatoren gevolgd. De maatschappelijke effecten die in GSB worden gemeten, zijn ook van belang voor de stedelijke vernieuwing. Hoe lastig de verantwoording kan zijn bleek wel bij de ‘multiplier’5 discussie. Volgens de Rekenkamer was de verwachting van het kabinet in 1997, dat “elke euro die het Rijk zou investeren in de stedelijke vernieuwing, het tienvoudige zou opleveren aan investeringen door derden” (7, p.14). Die doelstelling gold, aldus de Rekenkamer, voor het geaggregeerde resultaat van de hele stedelijke vernieuwing. In de praktijk lukt het niet om de effecten van rijksbijdragen op andere investeringen te onderscheiden van die welke andere factoren hebben gehad (5). Het genereren van de informatie die nodig is om het draagvlak bij het publiek en in het parlement in stand te houden, is een gemeenschappelijk belang van alle partijen bij de stedelijke vernieuwing. Dat kon op termijn wel eens belangrijker zijn dan de formele verantwoording. Informatie over particuliere investeringen in aandachtswijken is cruciaal voor het draagvlak voor het stedelijke vernieuwingsbeleid. De steun voor overheidsbijdragen is groter wanneer ook derden investeren in de herstructureringswijken. Wanneer de rijksoverheid op de achterhand zit bij de verantwoording, loopt ze het risico dat de binnengemeentelijke verantwoordingen geen vergelijkbare informatie opleveren. Dat probleem deed zich de afgelopen jaren al enigszins voor in GSB. Bij ‘versterking van de economische concurrentiepositie’ en bij de ‘werkloosheid’ formuleerden gemeenten hun ambities in termen die zozeer uiteenliepen, dat er geen landelijk beeld viel samen te stellen. Dat sluit wel enigszins aan bij de zorg van de Algemene Rekenkamer dat de totale stedelijke vernieuwingsoperatie sterke overall doelstellingen nodig heeft. De minister moet de doelen en resultaten van de hele stedelijke vernieuwingsoperatie in beeld kunnen brengen.
voetnoot 5
‘Trigger-effect’ zou een beter woord zijn, omdat multiplier gewoonlijk wordt gebruikt voor bestedingseffecten (besteding levert inkomen bij anderen op die dat inkomen op hun beurt weer (deels) besteden etc.).
R I G O
R e s e a r c h
e n
A d v i e s
B V
AANSTURING
4.7
Complicaties in decentralisatie De wens tot meer decentralisatie en deregulering leeft sterk, niet alleen in de fysieke sector, maar ook in de sociale sector. Daar stonden tot nu toe betrekkelijk magere resultaten bij ISV en GSB tegenover op punten als beleidsinnovatie, afstemming op de specifieke omstandigheden, aandacht voor bewezen effectiviteit, aandacht voor obstakels en prikkels voor betrokkenen, relaties met aanverwante beleidsterreinen enz. (33). Net zo goed als markten moeten worden ‘gemaakt’, moet ook decentralisatie worden ‘ontwikkeld’. De rijksoverheid is medeverantwoordelijk voor de kwaliteit van het decentrale stelsel en de voorzieningen die daarvoor moeten worden opgebouwd. Het woonbeleid, waar de stedelijke vernieuwing nauw mee is verbonden, worstelt nog met diverse erfenissen van tientallen jaren eenzijdigheid. Door een decennialange verwaarlozing van de koopsector in veel steden is het aanbod voor middengroepen in die steden nu een groot knelpunt. Tegelijk is er een forse scheefheid in de sociale huursector gegroeid. In gemeenten (vooral bij deelraden) is er grote weerstand tegen maatregelen die de scheefgroei ongedaan moeten maken. Bijvoorbeeld tegen maatregelen die de scheefheid tegengaan of tegen splitsingen en verkoop van huurwoningen. Gezond maken vergt een boeman en die is binnen gemeenten moeilijk te vinden. Decentralisatie van de stedelijke vernieuwing is gevaarlijk zolang de grote knelpunten op de stedelijke woningmarkten nog niet zijn verholpen. Het aanhalen van de relatie tussen het woonbeleid en de stedelijke vernieuwing kan gelukkig aansluiten bij de slingerbeweging die we hebben gesignaleerd op het vlak van integraliteit. Kijken we naar de beleidspraktijk “…dan lijken de hoogtijdagen van een integrale aanpak voorbij en komt de nadruk meer te liggen op een projectaanpak, verzakelijking van verhoudingen en een zekere mate van ontvlechting...” (29, p.17). Dat betekent echter ook dat het niet het goede moment is voor verdere bundeling of overheveling van ISV. Wel voor een nauwe relatie tussen stedelijke vernieuwing en woonbeleid. Decentrale verhoudingen vereisen distantie bij de rijksoverheid. Die blijkt in de praktijk moeilijker op te brengen dan voorheen. De media maken de afstand tussen dagelijkse gebeurtenissen en een minister een stuk kleiner. Dat maakt van een minister ook een wethouder van Nederland, ook als de minister dat zelf niet ambieert. Voor elk incident of vermeend incident wordt een minister ter verantwoording geroepen door pers en parlement. De eisen die zo aan een minister worden gesteld doen schizofreen aan: aan de ene kant de onmiddellijke betrokkenheid bij alles dat in een gemeente gebeurt en aan de andere kant decentralisatie en deregulering om die gemeente meer ruimte te geven. Centraal met spierballentaal aan de voorkant en decentraal met pragmatisme aan de achterkant.
R I G O
R e s e a r c h
e n
A d v i e s
B V
35
36 AANSTURING
4.8
Breed-spectrum-sturing IPSV heette wel ‘een programma met vele gezichten’ vanwege de diverse verschuivingen in het programma. De 56-wijkenaanpak was een koerswijziging in de richting van versnelling. De veranderingen in de opstelling van de rijksoverheid waren ook opvallend. Het meerjarenkarakter betekende niet dat tussentijdse aanpassingen onmogelijk waren, al strookte dat niet erg met het ideaalbeeld van een gebundelde doeluitkering. Mixen De stedelijke vernieuwing, we hebben het al eerder gezegd, vergt flexibiliteit en een breed scala aan sturingsmiddelen. Zorgvuldige tenderprocedures, kennisen leerprogramma, netwerkontwikkeling, faciliteren, helpen knelpunten oplossen – de brede doeluitkering die ISV is wordt omringd door een reeks sturingsmiddelen waarmee de prioritering van de stedelijke vernieuwing kan worden ondersteund. Terwijl ISV zelf naast de decentrale aanpak van het meerjarenprogramma ook centrale programmasturing (56 wijken) en centrale projectsturing (IPSV) kent, zoals ook in de verkenning van Berenschot wordt beklemtoond (14). ISV heeft het karakter van een decentrale programma (MOP) sturing. De 56-wijkenaanpak kan men zien als een centrale programma sturing. En IPSV als projectsturing. Die mix was zo gek nog niet gezien de kenmerken van de stedelijke vernieuwing. Dat neemt niet weg dat ook een mix problemen kan veroorzaken. Er kan bijvoorbeeld spanning ontstaan tussen de verantwoordingsrol van de rijksoverheid en de betrokkenheid in andere rollen. Complexiteit Een breed-spectrum-aansturing past bij de vele gezichten van de stedelijke vernieuwing, maar ook bij de hoge eisen die de vernieuwing aan lokale partijen stelt. Het is bijvoorbeeld veel gevraagd van lokale politici om, nadat ze heldere regels voor een project hebben vastgesteld, vervolgens op afstand te blijven, ook wanneer ze op een later moment het plan formeel moeten vaststellen. En dan hebben we het nog niet eens over prestigekwesties (wie mag voorzitten, wie wordt wel en wie niet uitgenodigd) die de kwaliteit van de netwerken kunnen beïnvloeden. Juist omdat er veel wordt geëist en er veel mis kan gaan is ondersteuning nodig, ook van de centrale overheid. Rolwisselingen In de toekomst zal de stadsvernieuwing meer van doen krijgen met eigenaarbewoners, vooral in eengezins(rij)woningen, maar ook in meergezinswoningen. Dat zal weer een andere aanpak vergen. Tot nu toe hebben gemeenten vaak een harde hand als het om kleine eigenaren gaat, zeker als het kleine verhuurders betreft die aan de onderkant van de markt opereren. Wie niet mee wil of kan doen wordt gemakkelijk als malafide bestempeld. Politie en gemeente komen vervolgens streng controleren en dat wordt weer gevolgd door een forse aanschrijving met een verplichting tot woningverbetering. Gemeenten die klagen dat ze geen stok achter de
R I G O
R e s e a r c h
e n
A d v i e s
B V
AANSTURING
deur hebben bij corporaties, toveren met groot gemak de knuppel te voorschijn als het om kleine particulieren gaat. Projecten: faciliteren in plaats van dirigeren Men mag verwachten dat de stedelijke vernieuwing nog gevarieerder wordt. Subtieler ook, een mengsel van slim gebruik maken van de markt met geconcentreerde ingrepen om processen op gang te brengen. De rijksoverheid is niet in staat om specifieke lokale behoeften te identificeren, laat staan daar projecten voor op te zetten. De locale projectkeuzes zijn juist de kracht van de stedelijke vernieuwing. Het rijk kan echter wel de netwerken die daarvoor van belang zijn ondersteunen en de kennisontwikkeling stimuleren. Ze kan bevorderen dat partijen zich bewust zijn van wat (elders) effectief is gebleken. Legitimiteit De legitimiteit van veelzijdige aansturing schuilt in de meerwaarde die ze in de praktijk creëert. Bij die legitimiteit speelt echter ook het verwachtingspatroon van gemeenten en corporaties een rol. Dat maakt een financiële component onmisbaar. Zonder rijksbijdrage wordt de legitimatie zwakker (‘niet meebetalen en wel mee bemoeien’). Roerganger Zoals we hebben gezien ontwikkelen gemeenten ook een aanpak waarbij ze meer gebruik maken van de markt, aangevuld met gerichte, chirurgische ingrepen. De markt wordt aangestuurd door heldere kaders vooraf, waarbinnen partijen een ruime vrijheid hebben. De chirurgische ingrepen kunnen strategische voorzieningen zijn, of andere krachtige signalen die een impuls geven. Eenzelfde soort combinatie van kaders voor marktwerking met gerichte acties zou ook op systeemniveau kunnen worden ontwikkeld door de rijksoverheid. Heldere kaders voor decentrale initiatieven aangevuld met sterke interventies om iets nieuws op gang te brengen.
R I G O
R e s e a r c h
e n
A d v i e s
B V
37
38 AANSTURING
R I G O
R e s e a r c h
e n
A d v i e s
B V
CONCLUSIES
5 Conclusies Het gaat best redelijk met de grote steden en de stedelijke vernieuwing. Binnen het grotestedenbeleid is de stedelijke vernieuwing de trekker. Kracht van de herstructurering is het zichtbaar maken van dynamiek in een wijk. Fysieke vernieuwing doorbreekt als geen ander de uitzichtloosheid die bij probleemcumulatie gaat overheersen. De stedelijke vernieuwing gaat best redelijk maar verandert ook voortdurend. Dat is ook één van de sterke punten. Dat aanpassingsvermogen aan gewijzigde omstandigheden en actuele problemen wordt in stand gehouden door de breedte van de aanpak en het scala aan aansturingsmogelijkheden.
5.1
Veranderingen in de komende jaren In de sociale pijler zal de relatieve achterstand in systematische aanpak en programmamanagement verdwijnen. Daardoor verbeteren de samenwerkingsmogelijkheden binnen een wijk. Jeugd- en ouderenbeleid zullen in de aandachtswijken een belangrijkere rol gaan spelen. Tegelijk verwachten we een meer ‘evidence based’ benadering in de stedelijke vernieuwing: een pragmatische, serieus onderbouwde aanpak in plaats van automatismen of ideologie. De variatie in soorten locaties die voor herstructurering in aanmerking komen, zal groter worden, ook in de grote steden. Transformatie van haven- en industriële gebieden zal belangrijker worden – daarbij speelt het verval van een woonwijk geen rol, maar juist de kans die een locatie biedt voor nieuwe wijken met een menging van wonen en werken. De verschillen tussen stedelijke vernieuwing en grootstedelijke projecten zullen afnemen, al blijft de stedelijke vernieuwing gekenmerkt door een groter gewicht van lokale prioriteiten. De kwalitatieve range van ‘stedelijke vernieuwing’ wordt groter. Het etiket ‘achterstand’ dat aan de stedelijke vernieuwing kleeft zal voor een deel verdwijnen. Er komt een nieuwe ronde wijken in de problemen die zich voor een groter deel buiten de grote steden bevinden zoals in groeikernen waar het isolement van probleemwijken een grotere rol gaat spelen. Er komt ook meer aandacht voor de
R I G O
R e s e a r c h
e n
A d v i e s
B V
39
40 CONCLUSIES
uiteenlopende functies die wijken in de (regionale) woningmarkt kunnen vervullen. Toekomstige vernieuwingswijken zullen meer laagbouw en meer eigen woningbezit (rijtjes) omvatten. Daarmee is nog weinig ervaring opgedaan. Te verwachten valt verder dat sommige wijken die in de jaren zeventig en tachtig zijn vernieuwd, opnieuw zullen moeten worden aangepakt. Tenslotte zal een andersoortige aanpak moeten worden ontwikkeld voor gemeenten waar de werkgelegenheid structureel verslechtert en de woningmarkt onvoldoende spanning heeft om de producten van de stedelijke vernieuwing op te nemen. Het aantal aandachtswijken daalt door herstructurering en upgrading, maar er komen anderzijds nieuwe probleemwijken bij. Behoefteramingen maken aannemelijk dat bij een gelijkblijvende overheidsinspanning het aantal aandachtswijken tussen nu en 2020 slechts licht zal afnemen. Aanpassen van differentiatie (meer koop), versterking van middengroepen (zowel behoud van reeds aanwezige middengroepen, import van nieuwe middengroepen als actief spreidingsbeleid van aandachtsgroepen) zullen standaard blijven voor de herstructurering van grootschalige naoorlogse wijken. Ook na de herstructurering blijft de sociale huursector overheersen. De etnische samenstelling verandert evenmin drastisch. De ontwikkeling van een allochtone middenklasse wordt de spil voor de verdere ontwikkeling van die wijken.
5.2
Het gaat best redelijk maar het kan en moet nog beter Menging van middenklasse in zwakke grootschalige wijken zal in voldoende mate een eigen milieu moeten creëren voor die middengroepen. Te weinig massa van versterkende elementen heeft tot gevolg dat een toekomstig afglijden van een wijk niet kan worden afgeremd – te kleinschalige koopmilieus glijden dan even hard mee. Er is meer aandacht nodig voor de relatie tussen de stedelijke vernieuwing en een gezonde, open woningmarkt. Steden hebben veel problemen over zichzelf afgeroepen door decennialang de koopsector te verwaarlozen en zich bijna geheel te concentreren op sociale woningbouw. In sommige steden was zelfs sprake van een anti-koopideologie in de volkshuisvesting. Het oplossen van de knelpunten in de verhuisketens die mede daardoor zijn ontstaan, verdient prioriteit, ook in de stedelijke vernieuwing. Correctie van historisch scheefgegroeide verhoudingen doet in eerste instantie pijn en roept verzet op. Dat dwingt tot een relatief sterke sturing van de rijksoverheid op die punten. Men kan denken aan het stellen van voorwaarden bij ISV die inhaken op de knelpunten, bijvoorbeeld een adequaat verkoopprogramma of maatregelen tegen de scheefheid. Dat voorkomt tevens mogelijke substitutie-effecten van ISV op de verkoop van huurwoningen. Het voor- en het naspel bij de stedelijke vernieuwing vergen meer aandacht. Het is belangrijk meer te focussen op het voorkomen van cumulatie van problemen in een wijk. Voorafgaand aan ingrijpende fysieke vernieuwing kunnen processen in gang worden gezet die de kans van slagen van die ingrepen verbeteren. Denk aan intensivering van het beheer, verkoop van huurwoningen en maatregelen op soci-
R I G O
R e s e a r c h
e n
A d v i e s
B V
CONCLUSIES
aal terrein. Door nazorg bij de stedelijke vernieuwing kan men de kans op toekomstige problemen aanzienlijk verminderen. De stedelijke vernieuwing zal op den duur (moeten) uitmonden in een generiek fysiek vernieuwingsbeleid, zowel in de stad als op het platteland, als onderdeel van een continue zorg voor de kwaliteit van wijken. De stedelijke vernieuwing moet niet de ambitie hebben de regie te voeren over sociale processen. Complexe ontwikkelingen als stedelijke processen lokken een zwaar accent op regie en integratie uit. Dat blijkt in de praktijk ten koste te gaan van prestaties. Gewoonlijk is het een betere strategie wanneer partijen zich concentreren op een beperkte, heldere eigen taak en enkele eenvoudige omgangsregels. Coördinatie komt tot stand door welbegrepen eigenbelang. Partijen moeten op dat belang worden aangestuurd. De herstructurering dient te focussen op een gezonde toekomst, ook op de langere termijn, van het wonen in een wijk. Natuurlijk zijn daar ook de sociale aspecten van belang en zal men uit eigen belang samenwerking zoeken met de partijen die daarbij zijn betrokken. Stedelijk vernieuwingsbeleid dient over veelsoortige aansturingsmogelijkheden te beschikken. In feite is de rijksoverheid ‘mede-overheid’ geworden, een constituerend element in de lokale aanpak. De verwachting bij lokale partijen is dat het rijk financieel kan bijdragen, kan helpen bij knelpunten in de regelgeving en ondersteuning kan bieden wanneer partijen vast dreigen te lopen. De legitimiteit van de rijksoverheid in de stedelijke vernieuwing vermindert wanneer één of meer van die elementen zouden verdwijnen. De veelzijdige betrokkenheid van de rijksoverheid biedt ook betere mogelijkheden voor terugkoppeling vanuit de praktijk naar de beleidsontwikkeling die nodig is voor het continu afstemmen van de stedelijke vernieuwing op nieuwe kansen en problemen. De stedelijke vernieuwing is de ‘cutting edge’ in beleidsontwikkeling op fysiek terrein. Een belangrijke stap die nog voor de deur staat is de aanpak van het randvoorwaardelijk beleid dat vanuit veel sectoren in de richting van het bouwen wordt gevoerd. Doel is dat het lokale bestuur meer ruimte krijgt voor afweging van belangen bij het bouwen, ook als het draait om zaken als milieu, archeologie en natuurbeheer. Op die wijze zou de efficiency van de stedelijke vernieuwing kunnen worden verhoogd. Daarnaast dient het Ministerie van VROM zich systematisch in te zetten om verdere groei van randvoorwaarden tegen te gaan. Noch qua sturing noch qua inhoud is er één aanpak van de stedelijke vernieuwing te bepalen die voor langere tijd als ideaal kan worden aangemerkt. Veranderende omstandigheden beïnvloeden de meerwaarde van de elementen in die mix. Het accent op de uitvoering, dat nodig werd door de economische teruggang, zal verminderen wanneer de economie zich een aantal jaren achtereen gunstig ontwikkelt. Stedelijke vernieuwing is een menging van centrale en decentrale elementen. De verantwoording hoeft daarbij geen grote problemen op te leveren. Uiteindelijk is de rechtmatigheid afdoende gewaarborgd door de controle door de gemeenteraad. De doelmatigheid hoeft niet voor elke gemeente afzonderlijk te worden vastgesteld. Het is voldoende dat de minister over de doelmatigheid van het geheel van
R I G O
R e s e a r c h
e n
A d v i e s
B V
41
42 CONCLUSIES
de stedelijke vernieuwing verantwoording kan afleggen. Het gaat daarbij om de hoofdlijnen van het beleid die de minister bijvoorbeeld tweejaarlijks kan laten toetsen. Stedelijke vernieuwing heeft best prioriteit bij de bevolking, zo blijkt bij ondervraging. Daar kan op worden voortgebouwd. Niet met een ondertoon van angst en alarm maar vanuit het perspectief van bouwen aan de toekomst. Een groot deel van het Nederlandse publiek komt echter nooit in een aandachtswijk en ontmoet ook geen inwoners van die wijken. Het is nog maar de vraag of de boodschap dat de stedelijke vernieuwing resultaten boekt en loont zal overkomen bij dat publiek. Die boodschap zou waarschijnlijk beter overkomen als de stedelijke vernieuwing zich verder ontwikkelt tot een brede, generieke aanpak.
R I G O
R e s e a r c h
e n
A d v i e s
B V
LITERATUUR
Literatuur 1
Wenda van der Laan Bouma-Doff, “De buurt als belemmering?”, Assen, 2005.
2
VROM, DG Wonen, “Beleidsvisie toekomst woningcorporaties”, brief aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, 2005.
3
Divers: a.
Eindevaluatie InnovatieProgramma Stedelijke vernieuwing, Brief Tweede Kamer der Staten-Generaal,VROM, DGW, 2005.
b.
Algemene Rekenkamer, Rijksbeleid stedelijke vernieuwing, brief aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, 2003-2004, 29 211, nr.4.
c.
Discussie over effectmeting GSB 2 (Ecorys).
d.
ABF, Behoefteraming IS III 2010-2019, “Vier scenario’s” en “Kosten en opbrengsten”.
4
Gerlof Rienstra, Ecorys Nederland, Eindrapport wijkmonitoring G30, Ministerie BZK.
5
Guido Müller e.a., RIGO, “Doorontwikkeling multiplier”, januari 2003, i.o.v. Ministerie VROM. Met 5a, dubbel.
6
ABF Research, “Behoefteraming stadsvernieuwing, periode 2010-2020”, concept, 2005.
7
Algemene Rekenkamer, “Rapport Rijksbeleid stedelijke vernieuwing”, Tweede Kamer der Staten-Generaal, 2003-2004, 29211, nrs. 1-2.
8
Companen, “Monitor ISV-1, voortgang stedelijke vernieuwing G30 2000-2004”, concept, 25 november 2005.
9
Atlas voor Gemeenten, “De effectiviteit van grotestedenbeleid”, 2005.
10
Vincent Thunnissen e.a., RIGO, “Kengetallen voor de ISV 3 e periode”, tussenrapportage, 4 november 2005, i.o.v. VROM.
11
VROM en Kenniscentrum Decentraal, “Handreiking staatssteun en stedelijke vernieuwing”, VROM, 2004.
12
Bert Hof e.a., SEO, “Borging van publieke belangen op de woningmarkt”, tussenrapportage, 2 september 2005, i.o.v. Ministerie EZ.
13
ABF, “Behoefteraming SV, periode 2010-2020”, concept, augustus 2005.
R I G O
R e s e a r c h
e n
A d v i e s
B V
43
44 LITERATUUR
14
Berenschot, “Sturingsvarianten stedelijke vernieuwing, naar een toekomstige rol van VROM”, Utrecht, 10 november 2005.
15
Vincent Thunnissen e.a., RIGO, “Kengetallen voor de ISV 3e periode”, concept eindrapportage, 16 december 2005, i.o.v. VROM
16
BZK, “Checklist voor rijksregelgeving en beleid met relevantie voor decentrale overheden”, december 2001.
17
Ecorys Nederland, “Maatschappelijke kosten en baten IBO Verstedelijking”, 23 augustus 2005, i.o.v. ministeries van Financiën en VROM. Met 17a, bijlage rapport.
18
B&A Groep, “Kwalitatieve evaluatie ISV1”, concept eindrapport, 30 november 2005.
19
Henk Bouwmeester, “Heerlijke stad, dertig excellente voorbeelden van stedelijke vernieuwing”, VROM, 2005.
20
RIGO, “Kengetallen G3”, 2005.
21
Hoofdstroom Beleidsadvies en Onderzoek en RIGO, “De voortgang van de herstructurering in de 56 wijken”, werkdocument, oktober 2005.
22
Ecorys, “IPSV: een programma met vele gezichten”, eindrapport, september 2005.
23
Stuurgroep doorlichting specifieke uitkeringen, “Anders gestuurd, beter bestuurd”, z.j.
24
Kabinetsreactie “De rol van de specifieke uitkering in de financiële verhouding”.
25
Brief aan Tweede Kamer over verantwoording ISV1, VROM, 2005.
26
Reinout Kleinhans, “Sociale implicaties van herstructurering en herhuisvesting”, diss. TU Delft, november 2005.
27
Adviescommissie gebiedsontwikkeling, “Ontwikkel kracht!”, eindrapportage, november 2005.
28
Kabinetsbrief n.a.v. rapport stuurgroep Brinkman (23).
29
Jan van der Schaar, “Over rollen en partijen in de stedelijke vernieuwing”, KEI, N9, september 2005.
30
DHV en RIGO, “De kosten in beeld, de kosten verdeeld”, 2005.
31
VROM, “De kracht van de stad”, Praktijkboek IPSV en 26 wijken 2004-2005, 2004.
32
VROM, “Uitdaging in uitvoering”, Praktijkboek IPSV 2002, z.j.
33
CPB, “Op weg naar een effectiever grotestedenbeleid”, 2000.
34
Algemene Rekenkamer, “Vaststelling van de begrotingsstaat van het gemeentefonds voor het jaar 2005”, Tweede Kamer, 2004-2005, 29 800 B, nr. 13.
35
F. den Breejen e.a., “Stedelijke vernieuwing: kosten en baten”, SEO i.s.m. Cebeon en RIGO, concept, januari 2006.
R I G O
R e s e a r c h
e n
A d v i e s
B V
