algemeen bestuur
Agendapunt Nr.
Bijlage
: : :
8 2010-01936
15 december 2010
Portefeuillehouder
:
A.J. Gerritsen
Onderwerp Inrichting beheerorganisatie als gevolg van de overdracht van de SUNIJ-lijn
Voorstel AB besluit • • •
Kennis te nemen van de samenvattende terugblik op de bestuurlijke besluitvorming tot dusver die heeft geleid tot een stapsgewijze overname van het gehele SUNIJ-tramsysteem In te stemmen met de organisatorische consequenties die op basis van voornoemde besluitvorming worden voorgesteld (uitbreiding formatie met 6fte) Kennis te nemen van de doorkijk op hoofdlijnen inzake de activiteiten rondom het tramsysteem
Aanleiding BR U kr ij gt e r e en b a a n b i j! Op 15/12 zal de formele overdracht hebben plaatsgevonden van de fysieke SUNIJ-railinfrastructuur. Hiermee heeft BRU de derde en laatste stap geëffectueerd in de overname van het gehele SUNIJtramsysteem. De eerste twee stappen bestonden uit de overname van het wagenpark en het remisecomplex. Om haar rol als eigenaar en daarmee als beheerverantwoordelijke goed te kunnen invullen moet BRU zowel wettelijk als organisatorisch aan een aantal voorwaarden voldoen. Met de overdracht van de railinfrastructuur komt automatisch ook de wettelijke verantwoordelijkheid voor de veiligheid van het gehele tramsysteem mee. BRU heeft hiertoe een Veiligheidszorgsysteem ontwikkeld dat is goedgekeurd door Inspectie Verkeer & Waterstaat (IVW). BRU heeft de afgelopen periode binnen de kaders van de staande BRU-organisatie een compacte beheerorganisatie op projectbasis ingericht die haar in staat stelt de complexe opgave te managen. De kern van deze beheerorganisatie dient nu structureel in de BRU-organisatie te worden ingebed.
Toelichting 1. Terugblik a. Aanleiding b. Proces 2. Organisatie a. BRU als eigenaar en beheerder (assetowner en assetmanager) b. Het team OV-Infrastructuur c. Effecten op BRU-organisatie 3. Vooruitblik
Pagina 1 van 7
1.a. Aanleiding Het SUNIJ-tramsysteem is destijds aangelegd en geëxploiteerd (vanaf 1983) door de NS. Als gevolg van de opsplitsing van de NS was uiteindelijk de bijzondere situatie ontstaan dat een publieke partij (staatsbedrijf ProRail) en een private partij (CXX) eigenaar waren van delen van de bestaande infrastructuur (railinfrastructuur, haltes en remise). Zowel wettelijk als organisatorisch bleek de SUNIJ een vreemde eend in de bijt, waarbij geconstateerd kan worden dat op het gebied van beheer en onderhoud alsook toezicht het tramsysteem beperkt aandacht heeft gekregen van diegene die daarvoor verantwoordelijk waren. Het feit dat BRU eigenaar is geworden van het tramsysteem kent een tweeledige aanleiding: 1. Als gevolg van de WP2000 heeft het Rijk haar verantwoordelijkheden met betrekking tot het regionale OV gedecentraliseerd. De SUNIJ is een regionale OV-verbinding, waarbij het Rijk niet alleen de exploitatieverantwoordelijkheid moest decentraliseren, maar ook de beheerverantwoordelijkheid. BRU is met het toenmalig ministerie van V&W deze overdracht in 2008 overeengekomen. 2. In het kader van de Europese aanbesteding van de vervoersconcessie was BRU gedwongen een gelijk speelveld te creëren voor alle (potentiële) inschrijvers. Het in bezit hebben van de trams door de huidige vervoerder (en mogelijke inschrijver) was hierbij een grote belemmering met een enorm (juridisch) afbreukrisico. Hierbij dient een nadrukkelijk en tweeledig onderscheid te worden gemaakt tussen de modaliteiten bus en tram: • Techniek: in tegenstelling tot bus luistert de afstemming tussen voertuig en infrastructuur bij een tram zeer nauw (de zogeheten rail-wiel configuratie). • Inzetbaarheid: bussen zijn na afloop van een vervoersconcessie makkelijk in welke vorm dan ook elders in te zetten; dit geldt niet voor trams. Bovendien is de levensduur van trams vele malen langer dan de wettelijke termijn van vervoersconcessies. Daarnaast is railgebonden OV voor BRU speerpunt in haar netwerkontwikkeling en zijn de concrete plannen voor uitbreiding in ver gevorderd stadium. BRU verkeert door de overname van het gehele tramsysteem in een unieke positie die haar in staat stelt op effectieve manier randvoorwaarden te scheppen voor en regie te voeren op het door haar geconcessioneerde OV. Om dit te kunnen realiseren zijn de volgende bestuurlijke besluiten genomen: AB 29 oktober 2008 (2008-1122): • Overname trammaterieel + haltes per december 2008 (van Connexxion) • Overname railinfrastructuur per december 2010 (van ProRail) AB 28 oktober 2009 (2009-1132): • Overname remise (van Connexxion) Zie bijlage 1 (Bestuurlijke agendering tram.docx) voor een overzicht van de bestuurlijke agendering van het onderwerp Tram. 1.b Proces Er is een lang proces vooraf gegaan aan de overdracht van de verschillende onderdelen. BRU is inmiddels 5 jaar bezig gerekend vanaf eerste besprekingen tot aan de feitelijke overdracht. Hierbij speelt de context een belangrijke rol. Zonder in detail te treden zijn er een aantal zaken die het noemen waard zijn: • Het systeem is aan het einde van haar technische levensduur; • Het beheer & onderhoudsregime (assetmanagement) van de railinfrastructuur is door de voormalige beheerder ProRail niet op het vereiste niveau gehandhaafd; • Het toezicht op het tramsysteem, uitgevoerd door IVW, is gebaseerd op wet- en regelgeving uit 1875 en 1900 (!) en is onvoldoende consistent; • Met name ambtelijk en in mindere mate bestuurlijk heeft BRU een transitie moeten ondergaan om de consequenties van deze operatie volledig te kunnen overzien, te integreren en vervolgens te managen. Los van en parallel aan het overdrachtsproces van de SUNIJ heeft BRU vanuit een exploitatief perspectief Weense trams aangeschaft, hetgeen een zware extra belasting voor de organisatie bleek. De aanschaf, het toelatingsproces en het in exploitatie nemen en houden, heeft echter wel een bijdrage geleverd aan de professionele ontwikkeling van BRU. Pagina 2 van 7
Er zijn duidelijke afspraken gemaakt tussen V&W, IVW en BRU om te komen tot een verantwoorde overdracht. Deze dienen als basis voor BRU om vanaf dit moment haar rol als railinfrabeheerder in te vullen, waarbij veiligheid en continuïteit de kernbegrippen zijn. Veiligheidszorgsysteem (VZS) De belangrijkste afspraak tussen BRU en IVW was (en is) dat BRU een Veiligheidszorgsysteem ontwikkelt, implementeert en in stand houdt. Hierbij zijn BRU en IVW uitgegaan van de nog aan te nemen nieuwe wet Lokaalspoor. Deze nieuwe wet is in lijn met de decentralisatiegedachte en legt veel verantwoordelijkheid neer bij de decentrale overheden. Zolang de nieuwe wet nog niet van kracht is, blijft IVW de formele toezichthouder. IVW verstrekt op basis van haar formele positie namens de minister aan BRU de beheerconcessie (deze is met ingang van dezelfde datum bij ProRail ingetrokken). Het VZS fungeert als een kwaliteitssysteem dat primair is gericht op het kennen en beheersen van risico’s. Het kent een theoretische – lees papieren – basis, maar wordt getoetst op de praktische werking ervan: “is de BRU-organisatie in staat de veiligheid van het tramsysteem te waarborgen?” Om deze vraag te beantwoorden zijn en worden audits uitgevoerd. Vooruitlopend op de nieuwe wet eerst door een speciaal daartoe door BRU ingehuurde Independent Safety Assessor (ISA), een bij de wet gecertificeerde partij. De finale toets is door IVW uitgevoerd, BRU heeft goedkeuring verkregen en wordt door deze instanties als een gekwalificeerde railinfrabeheerder beoordeeld (als eerste in Nederland!). Beide instanties hebben aangegeven dat de continuïteit van de organisatie kritisch is en pleiten voor het inrichten van een vaste beheerorganisatie. Belangrijk om op te merken is dat BRU de railinfrastructuur overneemt op basis van het ‘stand still principe’. Dat wil zeggen dat BRU (minimaal) het huidige veiligheidsniveau handhaaft. De overdracht impliceert dus niet dat het veiligheidsniveau plotseling op een ander niveau kan worden gebracht of mag worden beoordeeld. Een ander gewenst niveau van veiligheid wordt vastgesteld in het kader van het integraal programma van eisen (IPvE) voor het tramnetwerk van BRU waar de SUNIJ nu de basis en straks onderdeel van is.
2.a BRU als eigenaar en beheerder (assetowner en assetmanagement) Voornoemde besluiten en de daarmee samenhangende procesverantwoordelijkheden hebben een aantal ingrijpende consequenties. Aan de orde is nu: hoe moeten de verantwoordelijkheden en taken als eigenaar van en beheerverantwoordelijke voor railinfrastructuur, materieel, remise en haltes worden belegd. Deze kunnen worden onderscheiden naar drie niveaus: 1. Strategisch niveau (assetownership): De strategische verantwoordelijkheden rond eigenaarschap (veiligheid, aanleg en beheer) zijn niet uit te besteden en dienen (organisatorisch) te worden verankerd op strategisch niveau. Beheerverantwoordelijkheid wil zeggen dat BRU altijd vanuit haar onvervreemdbare eigenaarschap verantwoordelijk is voor (het aansturen van) goed beheer. 2. Tactisch niveau (assetmanagement): BRU kiest ervoor het tactisch beheer op hoofdlijnen binnen BRU (in eigen beheer) te organiseren omdat: • Er veel raakvlakken te managen zijn met alle risico’s van dien: o Beheer en vervoer o Infrastructuurbeheer en wagenparkbeheer o Regulier beheer en renovatieprojecten o Vigerende wetgeving en nieuwe wetgeving • Er achterstand is op het gebied van areaalinformatie en meerjarenplanningen • Het tramsysteem aan het einde van haar levensduur is • Er geen marktpartijen zijn die integraal kunnen aanbieden Veiligheid en de continuïteit (van de exploitatie) vragen regie in één hand en wel door BRU zelf, zeker in deze fase. BRU heeft zich inmiddels op het gebied van materieel ontwikkeld tot professioneel opdrachtgever. Pagina 3 van 7
Blijkens de continuïteit van de exploitatie heeft BRU zich de afgelopen twee jaar als wagenparkbeheerder goed van haar taak gekweten. Deze rol dient zij ook voor infrastructuur vorm te geven. Hiermee kan BRU inhoudelijk een oordeel vellen over en regie voeren op contract management, onderhoudsconcepten, meerjarenonderhouds- en vervangingsplanningen, configuratie management en het management van de vele raakvlakken tussen vervoer, beheer en externe partijen. BRU bouwt zo haar kennis en kunde uit op deze gebieden en kan op basis daarvan in een later stadium heroverwegen wat het zelf doet en wat het uitbesteedt. Feitelijk heeft BRU het infrastructuurbeheer al ruim een jaar laten schaduwdraaien opdat de overdracht vloeiend zal verlopen. Opgemerkt moet worden dat overdracht van zaken met een hoge technische complexiteit en een hoog veiligheidsrisico kritisch zijn en vermeden dienen te worden. De uitwisselbaarheid van trammaterieel en trambeheerders is dus uiterst beperkt en vraagt om lange termijn keuzes. Het is pas verantwoord om de principiële keuze te maken wel of niet uit te besteden, als aan de randvoorwaarde is voldaan dat bekend is wat de concrete vraag aan de markt is. Dit is nu nog niet het geval, BRU heeft een aantal jaren nodig om de combinatie van achterstanden op het gebied van beheerinformatie en de (voorbereiding op de) renovatie van het tramsysteem goed te kunnen regisseren. Of, en zo ja, op welke wijze dit zal leiden tot andere structurele keuzes zal pas nadien kunnen worden beoordeeld. De inschatting is dat deze fase een jaar of vijf duurt. Dan kan ook de combinatie van beheer en exploitatie worden bezien, aangezien de eerstvolgende concessieverlening in 2019 zal plaatsvinden. 3. Operationeel niveau (assetproviding & contracting): alle operationele beheertaken zijn (bestaande taken) of worden (nieuwe taken) uitbesteed. Dit geldt vanzelfsprekend ook voor de uitvoering van het onderhoud.
2.b Het team OV-Infrastructuur Het bovenstaande betekent dat BRU een kleine eigen beheerorganisatie heeft moeten opzetten. Met de reorganisatie van maart 2009 is het Team OV Infrastructuur (OVI) ingesteld. De beheerverantwoordelijkheid is hier onder gebracht. De formatie bestond uit 3 fte: • Teammanager 1 • Allround beleidsmedewerker 2 De werkelijke bezetting van OVI was toen als gevolg van de vele activiteiten vanzelfsprekend al groter en is in de loop nog verder uitgebreid. OVI is feitelijk een projectorganisatie waar naast de vaste formatie momenteel ruim 30 externe professionals bezig zijn de nieuwe verantwoordelijkheden en taken van BRU als eigenaar van railinfrastructuur, materieel, haltes en remise uit te voeren en waar nodig voor te bereiden. Hierbij zijn vier functiegebieden te onderscheiden: 1. Beheer (assetmanagement) a. Railinfrastructuurbeheer b. Wagenparkbeheer c. Locatiebeheer (remise en haltes) 2. Safetymanagement 3. Ontwikkeling 4. Projecten Om bovengenoemde verantwoordelijkheden (strategisch beheer en tactisch beheer op hoofdlijnen; zie bullit 1 en 2) te kunnen realiseren, dienen bijbehorende functies structureel binnen BRU (OVI) te worden ingebed. Dit betekent uitbreiding van de vaste formatie van het Team OVI en 1 op 1 reductie van het aantal externen. Hieronder het formatievoorstel OVI:
Pagina 4 van 7
Formatie Teammanager OVI Safetymanager Allround beleidsmedewerker Teammanager Beheer en Onderhoud Beheerder Railinfrastructuur Beheerder Locaties Beheerder Wagenpark Totaal
Bestaand 1 0 2 0 0 0 0 3
Nieuw 1 1 3 1 1 1 1 9
De totale formatie van BRU stijgt daarmee met 6 fte. Ad 1 en 2: • Safetymanager: verantwoordelijk voor VZS en het (laten) doen van veiligheidsonderzoeken • Teammanager Beheer & Onderhoud: geeft leiding aan het Team Beheer & Onderhoud (Assetmanagement), in totaal circa 20 personen, waarvan 3 vast en de anderen inhuur. • Beheerders Railinfra, Locaties en Wagenpark (3 fte): Geven direct leiding aan 2 tot 5 personen, sturen de aannemers aan die de (onderhouds-)werkzaamheden uitvoeren en leveren een inhoudelijke bijdrage aan de totstandkoming van het onderhoudsconcept voor respectievelijk de infrastructuur, de locaties en het materieel. • De Managementassistentes van de Teammanager OVI en de Manager Beheer & Onderhoud vallen formatief onder Facilitaire Zaken en passen binnen de bestaande formatie van Facilitaire Zaken. Ad 3: Naast beheer en exploitatie legt BRU zich op basis van haar ambities meer toe op ontwikkeling. Deze ambities worden vertaald in een Regionale OV-visie, welke vervolgens voor tramgerelateerde zaken omgezet worden in concrete eisen en specificaties: het Integraal Programma van Eisen (IPvE). Deze laatste schakel is ondergebracht bij OVI, omdat hiermee ook de kaders voor toekomstig beheer worden gesteld. BRU kiest er in dit stadium voor deze functie extern in te vullen. Bij de behandeling van het IPvE (systeemeisen) in het AB van maart 2011 zal een voorstel worden bijgevoegd hoe deze functie toekomstvast vorm te geven. Ad 4: BRU kiest er voor de inzet voor projecten via externe inhuur in te vullen vanwege het tijdelijke karakter van de werkzaamheden. Een toelichting bij deze activiteiten staat bij § 3. Naast haar eigen ervaringen heeft BRU zich heeft de afgelopen periode laten adviseren om tot een gedegen voorstel te komen. Samenvattend kan worden gesteld dat de voorgestelde 9 fte nu de juiste en minimale omvang is van de eigen beheerorganisatie. Na besluitvorming over de formatieuitbreiding van OVI zal op korte termijn worden het werving- en selectietraject worden gestart. Financiële consequenties Infrastructuur In het AB van 29 oktober 2008 is ingestemd met de afsprakenbrief (VENW/DGMO-2008/2573) van de staatssecretaris V&W aan BRU inzake de overdracht van de SUNIJ en de daaraan gekoppelde ophoging van het budget. Deze budgetophoging is een geoormerkte BDU-bijdrage en bedraagt € 7,2 (€7,3 geïndexeerd 2010) mln. p/j en is opgebouwd uit een aantal componenten zoals het onderhoud, de vervanging en ook de inrichting van de beheerorganisatie. De personele kosten van het beheer dienen dus hieruit te worden gedekt. Materieel en locaties Het materieel- en locatiebeheer zat tot en met 2008 in de vervoerconcessie. Na het besluit tot overname van materieel, haltes en de remise is het betreffende budget opgenomen in de begroting van de eigen beheerorganisatie van BRU (het Team OVI). Deze budgetoverheveling bedroeg €10 mln. p/j en is net als bij de infrastructuur opgebouwd uit een aantal componenten zoals het onderhoud Pagina 5 van 7
en ook (de inrichting) van de beheerorganisatie. De personele kosten van het beheer van dienen dus hieruit te worden gedekt. Het uitbreiden van de formatie van OVI met 6 fte wordt dus bekostigd uit bestaand budget. Per saldo verlaagt het omzetten van zes inhuurcontracten in zes dienstverbanden de personele kosten van BRU. 2.c Effecten op de BRU-organisatie Opgemerkt dient te worden dat bovenstaande ook implicaties heeft voor andere teams binnen BRU. Het integraal denken en werken op het gebied van beleidsontwikkeling en regievoering neemt in belang nog meer toe. Ook de ondersteunende processen dienen optimaal te zijn afgesteld op de nieuwe taken. 3. Vooruitblik Wat staat er nu of op korte termijn allemaal op stapel? Beheer: Zoals al eerder gememoreerd bevindt het tramsysteem zich aan het einde van haar levensduur. Dit betekent dat er een aantal revisieprojecten op stapel staat: • Grootschalige vervanging van de SUNIJ-infrastructuur (GVI) o 24 oktoberplein te Utrecht reeds in voorbereiding (DB-besluit 06/2010) o Plan van Aanpak DB 01/2011 • Levensduurverlenging van het SUNIJ-materieel (LVO) o Plan van Aanpak DB 01/2011 o Afhankelijk van keuze ombouw SUNIJ naar lagevloersysteem • Herinrichting van het remisecomplex o Modernisering o Afhankelijk van besluitvorming ook uitbreiding (Uithoflijn / AB 06/11) BRU draagt proactief bij aan samenwerkingsverbanden op het gebied van bestaande beheeropgaves. De DO’s van de Randstad slaan de handen ineen om van elkaar te leren en te kijken of er synergie te behalen valt. Daarnaast vindt er uitwisseling plaats tussen tussen BRU en GVB, HTM en RET in de vorm van advies, inhuur en reviews. Safetymanagement: Nu BRU railinfrastructuurbeheerder is geworden en daarmee verantwoordelijk is voor de veiligheid van het tramsysteem, dient zij haar VZS uit te breiden naar haar rol als wagenparkbeheerder en concessieverlener. In praktische zin vindt dit reeds plaats, BRU vervult deze taken immers al. Eén en ander zal in 2011 geformaliseerd worden parallel aan de implementatie van de nieuwe vervoersconcessie. De verwachting is dat binnen 1 à 2 jaar de nieuwe wet Lokaalspoor wordt aangenomen. Hierin worden op verregaande wijze verantwoordelijkheden bij de decentrale overheden (DB’s in geval van stadsregio’s) ondergebracht. Ofschoon het laatste woord nog niet gesproken is over de exacte uitwerking hiervan, is de lijn van decentralisatie ook hier duidelijk. Simpel gesteld komt het er op neer dat de vraag: “wat is veilig en hoe wordt daar toezicht op gehouden” door BRU zelf dient te worden beantwoord. Ontwikkeling: BRU draagt beheer (en –exploitatie) verantwoordelijkheid voor het railgebonden regionale OV. Het IPvE vormt de basis voor de revisieprojecten zoals boven genoemd. Daarnaast is BRU ook aanlegverantwoordelijk. Dit houdt in dat onder eindverantwoordelijkheid van BRU traminfrastructuur wordt aangelegd, welke na oplevering bij BRU in beheer komt. Dit geldt voor het gehele tramsysteem en in concreto zal de Uithoflijn de eerste zijn. BRU stelt hiertoe het IPvE op. BRU houdt met nieuwe
Pagina 6 van 7
ontwikkelingen rekening met haar nieuwe rol op het gebied van veiligheid en integreert deze waar nodig. Het IPvE gaat uit van één integraal lagevloer tramsysteem, maar doet geen uitspraak wanneer dit moeten worden geëffectueerd. Een belangrijke keuze die komend jaar gemaakt moet worden is wanneer BRU het SUNIJ-systeem wenst om te bouwen van een hogevloersysteem naar het gewenste lagevloersysteem (aanpassen haltes en instroom nieuw materieel). Dit bepaalt ook de termijn van levensduurverlenging voor het bestaande materieel. Er is ook een initiatief om met name in de plan- en besluitvormingsfase tot uitwisseling te komen teneinde kosten en doorlooptijden te kunnen beperken: de bestuurlijke lightrailtafel. BRU wil graag bijdragen vanuit haar ervaringen en neemt hieraan deel.
het dagelijks bestuur van Bestuur Regio Utrecht,
J.W. van Geuns, secretaris
mr. A. Wolfsen, voorzitter
Pagina 7 van 7
