PENDAHULUAN
Air nerupakan sunberdaya alan mengalir ( flow tesouree) yang nilai sosial-ekonominya terus meningkat akibat bertambahnya pernintaan dan semakin dinaniknya pola pasok ( su lY ) yang dalam jangka paniang rneningkatkan kelangkaan relatif dari sumberdaya air. Pada umumnya kegiatan budaya masyarakat menggunakan air baik secara langsung maupun'tidak Besar dan beragamnya iqterest terhadap langsung, pemanfaatan air menyebabkan timbulnya berbagai masalah yang
berkaitan dengan sumberdaya air. Dalam beberapa hal keadaan ini diperburuk oleh adanya kesan ( image) populer bahwa pasok air di wi.layah tropika basah bersifat elastik senpurna. Kesan populer tersebut seringkali menyebabkan manajemen air pada negara-negara beriklim tropika basah tidak dilaksanakan secara efisien. Keterbatasan pasok air pada suatu kurun yang disebabkan oleh hal-hal yang bersifat
alamiah atau t'eksogenusl memberikan hikrnah dalam bentuk peningkatan a;gar mana.iemen air dapaL diselenggarakan secara
lebih
seksama.
Pada hakikatnya masaleh-masalah penanfaatan a1-r di
fndondsia secara operasional dapat digolongkan kepada ! (f) Batas kewenangan penggunaan (baik yang menyangkut kuantitas O:" kualitas ) untuk suatu .ienis penggunaan (.2'! Pertikaian
'
antar suatu ienis atau beberapa ienis penggunaan di dalam suatu wilayah, ( 3 ) Pertikaian antar suatu .jenis atau beberapa .ienis penggunaan antar wilayah r ( 4 ) Batas dan efisiensi .keterlibatan pemerintah dalam menyelesaikan 8Appil{AS
tt
rr{-
7
i
pertikaian tersebut, dan (5) Pertikaian kepentingan antar generasi. Pada umumnya masalah-masalah tersebut berakar pada
:
air sebagai sumberdaya alan dan (21 Sistem kelembagaan mana.iemen pemanfaatan air. Sifat-sifat air. yang potensial menimbulkan masalah antara lain adalah : (l) Air tergolong sumberdaya rnengalir, (.2') Pasok air terikat pada ruang dan waktu secara alamiah, dan (3) Air rnenpunyai sifat barang umum (pub1ic. troods). Sebagai sumberdaya alan mengalir, pemanfaatan air (t) Sifat-sifat
resiko dan ketidaktentuan ( uncertaintv) yang relatif besar. Setiap pengguna&n air berupaya rnengurangi atau rnenghindar dari resiko dan ketidaktentuan tersebut, dan kemampuan serta efisiensi upaya tersebut sangat tergantung kepada tingkat penguasaan modal dan teknologi. Selan.iutnya tingkat penguasaan modal dan teknologi sangat menpengaruhi maniaat ekonomi yeng dapat diperoleh pengguna air. Oleh sebab itu pemanfaatan air sebagai sumberdaya mempunyai iurplikasi pemerataan dan keadilan sosial yang luas. Dengan alasan antara lain (r) fungsi air sebagai pemenuh kebutuhan pokok, (.2) air sebagai faktor produksi pertanian utama, (g) air sebagai barang umum (akan dibahas lebih mendalan pada bagian selan.iutnya) dan ( 4 ) peman f aaban air mempunyai inplikasi pemerataan dan keadilan sosial, pemerintah terribat sangat .iauh daram pengadaan dan pengalokasian air. Keterlibatan tersebut terutama dilaksanakan melalui subsidi pembangunan waduk dan sistem irigasi. Akibatnya pengguna mengandung
SAppiliAs trlt{-71
jauh di bawah harga bayarannya. Oleh sebab itu pada gilirannya penakai air akan cenderung menggunakan air lebih banyak dari junlah yang efisien. Kesan bahwa air merupakan sumberdaya yang "murah" rnenyebabkan kesulitan dalam menerapkan pa.iak air (water tax) atau pungutan air (wa_ter chan€e) terutama untuk nembayar air dengan harga yang sering kali
penggunaan pertanian.
Pasok air terikat kepada ruang dan waktu secara alamiah. Pemilikan./pengiuasaan ruang mengandung unsur-unsur monopoli terhadap, penggunaan air. Pengalokasian ruang secara optimal belum tentu berarti pengalokasian air secara optimar ataupun sebaliknya. crleh sebab itu jika ruang dan bir dialokasikan meralui mekanisme pasar, selalu dibutuhkan keterlibatan penerintah untuk nelakukan tindakan-tindakan penyesuaian. Keterlibatan peurerintah tersebut seringkali mengfhasilkan keputusan yang bersifat
seco-nd best- choise,
ini disebabkan pengarnbilan keputusan tersebut mengandung trade offs antara pertimbangan-pertimbangan pemerataan, keadilan, efisiensi dan kelestarian. Air sebagai barang umum .iuga potensial menimbulkan
HaL
masalah-masalah mana.iemen. Pertama, sifat barang umum dari
air menyebabkan penegakan propertn riEht terhadap air relatif sukar dan karaupun dapat seringkali tidak layak secara ekonomi. Kesukaran tersebut menyebabkan air men*iadi arena terjadinya fenonena eksternality. Pada dasarnya eksternality telah terjadi jika suatu aktor ekonomi di dalam berproduksi dan atau mengkonsumsi mempengaruhi fungsi BAPPEI{AS
TLIII-7].
4
produksi dan atau fungsi konsuursi aktor ekonomi rainnya tanpa melalui nekanisme pasar. Jika eksternaliti ter.iadi maka pasar gag,'r mengarokasikan air secara efisien. Mekanisme kegagalan
tersebut dapat diuraikan sebagai berikut : Pada hakikatnya air mempunyai tiga ,ienis rent yaitu (l) Ricardian Fent , (.2.) Locationar Rent, dan ( 3 Environmentar" ) Rent. Ricardian rent berkaitan dengan rnanfaat ekonomi yang dapat diberikan air dalan hubungannya dengan kuantitas dan kualitasnya. Locational Rent berkaitan denqan manfaat ekonomi yang diberikan air daram hubungan dengan lokasinya pada suatu waktu 'tertentu. rlreh sebab i tu salah satu
komponen kebi.'iaksanaan
jemen air adarah memperrambat siklus air dan mengalirkannya pada waktu yang tepat pada lokasi yang memungkinkpn pemanfaatannya secara optirnar. Environmental rent berkaitan dengan manfaat ekonomi yang dapat diberikan air dalam hubunglan dengan fungsinya sebagai komponen ekosistem. secara fungsional harga pasar dari air hanya mengandung unsur-unsur Ricardian Rent dan Locational Rent dan tidak mencakup Environmental Rent. oreh mana
sebab itu
keterlibatan penerintah untuk memasukkan environmental rent melalui berbagai kebijaksanaan antara lain pajak air, pungutan air, cost sharing dengan mas'yarakat pengguna air,
dan pengaturan-pengaturan yang menyangkut kuantitas dan kualitas air sangat diperlukan.
sisten kelembagaan
rnana.iemen pernanfaatan
air potensial
pula nenimbulkan masalah. Salah satu pola pikir nana.iemen yang seringkari keriru adalah pasok air dipandang eksklusif dalam sAFpEltAs
konteks ruang dan waktu. ftIfi-7j
Pandangan yang partial
tersebut dapat nenimbulkan kerugian jangka pan.iang. ilustrasi, investasi pern'bangunan waduk dan jaringan
Sebagai
irigasi
pada sub-wirayah hilir suatu daerah aliran sungai (DAs) seringkari kurang mempertimbangkan pengernbangan wirayah hulunya. Karena wirayah huru dan wirayah hilir berada dalam suatu sisten hidroorologis, kegiatan-kegiatan
di daerah hulu menimbulkan dampak negatif terhadap kegiatan investasi di sub-wilayah hirir dari DAS. pandangan-pandangan partial
seperti yang telah diuraikan di atas r di masa lalu terjadi pula pada penyusunan tata ruang wilayah. Seringkali ter.iadi industri-indus!"i yang padat lahan dan mengkonsumsi air dalan jurnlah besar ditempatkan pada wirayah resapan air. Hal ini seringkali mengganggu bahkan merusak fungsi penyangga dari lahan dalan sisten hidrol
Keberadaan DAs sebagai unit wilayah pengel0laan air secara administrati f bel_um cukup pada unumnya .ie1as . nana-lemen air pada suatu DAs diraksanakan oreh berbagai instansi. Kurangnya koordinasi diantara
instansi_instasi terkait seringkali mengakibatkan kebijaksanaan-kebi*iaksanaan manajemen yang kurang konsisten bahkan penerapan suatu kebi-iaksanaan dapat nenimbuLkan darnpak negati f kepada
penerapan kebijaksanaan_kebijaksanaan
lainnya.
sanpai dengan pELTTA v tanpaknya prioritas utama pemanfaatan air diberikan kepada kegiatan pertanian dalam arti luas ' Akan tetapi sejak awal pELrrA V terdapat kecenderungan biaya oportuni tas (eppg-tgn:i-1!1 cost) . penggunaan air oleh kegiatan pertanian meningkat dengan
BAPpil{AS
ftI}l-7j
6
relati f cepat.
Har ini terutama disebabkan oleh neningkatnya permintaan air untuk kebutuhan rumah tangga dan industri serta .iasa air sebagai komponen ringkungan hidup. Untuk PJPT II perlu dikenbangkan ketentuan-ketentuan teknisekonomi yang dapat digunakan sebagai dasar kebijaksana6n pengalokasian air untuk berbagai jenis penggunaan. Masalah ini akan dibahas lebih lan,iut pada bab berikutnya. Pada PJPT rr permintaan dan pasok air diperkirakan akan mengalami perobahan-perobahan baik di daram kuantitas dan kualitas maupun di dalao, pola. perubahan-perubahan permintaan terhadap air diperkirakan antara lain disebabkan
oleh ! (l) ter'iadinya transformasi struktur perekonornian nasional, dari perekonomian yang reratif bersifat ,,agraris,, ke struktur yang lebih seinbang antara peranan sektor-sektor primer, sekunder dan tertier, (.2) terjadinya pertumbuhan penduduk dan urbanisasi, (g) neningkatnya permintaan untuk
jasa air yang bersifat intanEible, (.4) terjadinya .konversi penggunaan l.ahan dari penggunaan pertanian ke non-pertanian dalam skala besar dan (b) meningkatnya kesadaran hukum pengguna air. Perubahan-perubahan pasok
air terutama disebabkan oleh: (r) terjadinya perubahan-perubahan struktur tata ruang, (zl n?nrngkatnya pembangunan fisik baik di wilayah perkotaan maupun pedesaan, dan (g) perubahan iklin global. Perubahan-perubahan tersebut diperkirakan akan meningkatkan pertikaian antara berbagai golongan pengguna air. Pada bab selanjutnya akan dibahas beberapa prinsip dasar pemanfaatan sumberdaya air jangka panjang sAPPE|{AS
ILIIi.T].
BEBERAPA PRINSIP PEI.{ANFAATAN
AIR
JANGKA PANJANG
Prinsip-prinsip dasar pemanfaatan air yang dikemukakan pada bagian tulisan ini didasarkan pada ka.iian teoritik dan relevansinya didasarkan kepada tinjauan unum kepada masalahnasal-ah utama yang dihadapi dalam pemanfaatan air jangka panjang di Indonesia. Prinsip-prinsip umum tersebut adalah: (l) Harga pasar air pada suatu lokasi dan waktu sevogyanya tidak hanya mencakup manfaat tanltiable tetapi juga DaIan konteks yang mencakup manfa.at intangiable. demikian harga p&sar air disesuaikan dengan fungsinya. Fungsi air dapat dikategorikan ke dalarn tiga golongan yaitu : (l) fungsi air sebagai faktor produksi, (21 fungsi air sebagai komponen ekosistem dan (3) fungsi Pengembanga.n sebagai amenity resources. kebi.iaksanaan perpajakan pungutan dan cost sharinE harus mengindahkan pengkategorian tersebut. Jika air digunakan sebagai faktor produksi.maka pungutan air seyogyanya berbanding lurus dengan marEinal value produ_ct dan air pada sistem produksi tersebut. (21 Penggunaan air pada suatu wilayah haruslah didasarkan kepada Begional lfater Account yang komponen-komponennya disa.iikan pada Tabel t.
air
8RppilA$
itiil-7i
Tabel l.
Format Regional Tater Account
Air yang diterina
Air tersimpan
Air hilang
l. Presipitasi : &, terutama hujan
I. Aliran
2. Kondensasi a. Embun (tumbuhan)
2. Perkolasi
permukaan
b. Kondensasi (tanah) 3. Evaporasi 3. Adsorpsi
l.
Simpanan intersepsi
2. Perobahan air tanah
kandunqan
3. Simpanan permukaan (simpanan depresi dan penahan di pernukaan)
4. Transpirasi Sumber
: Arsyad
t1989,)
Lebih lan.iut dapat diterangkan bahwa air perkolasi mempunyai hubungan umpan balik
dengan aliran
bawah
permukaan (terflow) yang selanjutnya akan mengalir ke
sungai. Sebagian air perkolasi akan rnenjadi cadangan air bawah tanah yang selanjutnya melalui aliran air bawah tanah akan nengalir ke sungai. Di samping itu ReEional Water Account harus pula mempertimbangkan dinensi ruang dan rqaktu dari ketersediaan air. Adanya Reeiogal t{at-eE Accdunt memungkinkan penetapan jumlah air optimal yang dapat dipergunakan p"lt suatu waktu dan pada suatu ruang. Jumlah air optirnal yang dapat dipergunakan didasarkan kepada keseimbangan hidroorologis wilayah dan stabilitas ekosistem.
(3) Property riEht dari air perlu pula rnendapat pertimbangan yang seksama. Seyogyanya penetapan SAPPtfIA$
[tlll:71
property right dari air dapat mengakomodasikan tata nilai dan norma-norm& adat dalam penggunaan air, Pada hakikatnya propertl riEht dari air dapat ditetapkan berdasarkan dua dimensi yaitu dinensi waktu dan dimensi ruang. Property ri.eht yang berdasarkan waktu menggunakan asas fist come, first served. Berdasarkan asas ini pemakai yang lebih dahulu mempunyai privileqes dalam nenggunakan air, lepas dari lokasi penggunaan air
tersebut. Pemakai yang lebih dahulu mempunyai hak untuk nenolak, segala kegi atan penggunaan air oleh pemakai yang kemudian yang dapat mengurangi kuantitas,
kualitas dan pola ketersediaan air baginya. pemakai yang datang kemudian dapat ruernbel i hak untuk meninbulkan dampak negatif kepada pemakai air yang lebih dahulu jika diperlukan; penetapan harga beli
dari hak tersebut dilakukan melalui proses tawar menawar yang bebas. Jika oleh satu dan lain sebab proses tawar menawar tidak dapat mencapai harga transaksi yang disetujui bersama maka pemakai yang datang kenudian harus menghentikan segara. kegiatan penggunaan air yang dapat r."rrgik"r, penakai air yang terlebih dahulu. Klain pengElunaan ai r harus didaftarkan pada lernbaga rokal untuk mendapatkan keabsahan. Propertv n-igb! yang berdasarkan ruang menggunakan asas bahwa pemilik/pen€uas& ruang (A) yang berbatasan langsung dengan perairan umum menpunyai privileges dalam menggunakan air, repas dari waktu sAppEilAS
tril{-ii
l0
nulainya penilikan,/penguasaan tersebut. Jika pernirik lahan yang berada di "belakang" bidang lahan berbatasan dengan perairan unum, (B) nennbutuhkan air, pemenuhan kebutuhan tersebut tidak boleh rneniurburkan dampak negatif terhadap kuantitas, kualitas dan pola ketersediaan air bagi A. pihak B dapat rnenbeli hak untuk nenirnbulkan dampak negati f terhadap A ika .i diperlukan. penetapan harga beli dari hak tersebut dilakukan neralui proses tawar menawar yang bebas. Jika oleh satu dan rain hal tawar menaerar gagar, maka B harus nenghentikan segala bentuk penggunaan air yang merugikan A. Di beberapa tenpat, property riEht terikat dengan luas 1ahan. Jika .iumlah air terbatas kuantitas dan lama waktu pengairan didistribusikan berbanding lurus dengan ruas lahan yang dimiliki/ maka
dikuasai Dengan mengka.ii perkembangan pemanfaatan air di rndonesia maka penulis cenderung untuk memilih propertn
::iEht yang didasarkan pada dimensi waktu. Alasan kecenderungan tersebut adalah : (l) keadilan dan pemerataan. Hingga dewasa ini sebagian besar pengguna air adalah petani. prorrertv rieht berdasarkan dimensi waktu menberikan posisi tawar yang lebih besar kepada petani dalam transaksi dengan pengguna non-pertanian. Penerapan propertv riqht tersebut di satu pihak dapat meningkatkan kese-iahteraan petani jika konversi rahan
dirakukan dan di lain pihak dapat memperrambat tingkat sApprl{AS
Irr]l-7.l
ll kecepatan konversi lahan pertanian ke penggunaan nonpertanian. Dalan beberapa hal penerapan property
riEht ini dapat nendorong pengguna&n rahan nonpertanian ke kawasan kurang sesuai untuk.kegiatan pertanian, Herga air yang relatif tinggi bagi penggunaan non:pertanian dapat neningkatkan efisiensi
penggunaan air.
Kelemahan utama dari penerapan
property rieht ini adalah, ,i ika harga air meningkat sampai tahap yang nengharnbat perkembangan kegiatan non-
pertanian.
Jika demikian harnya keterlibatan pemerintah .ialam negosiasi untuk nencapai harga yang lebih realistik sangat dibutuhkan. Kelemahan propertv riEht yang didasarkan k'epada dinensi ruang berkaitan dengan kompetisi di antara berbagai kegiatan dalan memperebutkan ruang. Jika suatu ruang sesuai untuk berbagai jenis kegiatanr maka kegiatan tersebut akbn berkornpetisi nemperebutkan ruang. Pada akhirnya ruangr tersebut akan diduduki oleh kegiatan yang dapat nenberikan, land rent yang terbesar. Pada umumnya kegiatan industri dapat nemberikan lansl
rent yang lebih besar dari kegiatan pertanian. Dengan perkataan la{n kegiatan industri dapat dengan mudah mendepak kegiatan pertanian dari
kawasan pinggiran
sungai. Hal ini dapat menimburkan biaya sosial yang relatif besar antara rain disebabkan oreh : ( r ) Dataran pinggir sungai pada umunnya adarah dataran aruvial yang subur. EAppilfAs
tLIil-7j
Penggunaan dataran tersebut untuk kegiatan
I2
pertanian
dapat dinilai sebagai tindakan yang nengakibatkan nisalokasi sumberdaya, dan (.zI Lokasi industri di pinggir sungai dapat menirnbulkan dampak pencemaran yang luas.
(.4) setiap perairan umum harus ditetapkan prioritas penggunaannya. penetapan prioritas penggunaan didasarkan pada dampak kegiatan tersebut kepada pendapatan wilavah r distribusi pendapatan dan penyerapan tenaga ker.ia. penggunaan opt imurn suatu . kegiatan dicapai.iika Margirral social Benefitnya sama dengan I'farginal social cost. Jika tingkat penggunaan optinum bagi suatu kegi atan nasih lebih rendah dari kapasitas alaniah suatu perairan umum, maka kegiatan lain dapat dilaksanakan dengan prosedur yang sama. Jika prioritas penggunaan suatu perairan umuilt terah ditetapkan maka baku kualitas air (ambient-) yang berkaitan dengan penggunaan tersebut harus ditetapkan. Jika air perairan umum disadap untuk penggunaan di ruar perai ran umum , maka pemakai ai r be rk ewa.i i ban mengembalikan air ke perairan umum dengan baku kualitas vang tidak lebih rendah dari baku kualitas yang telah ditetapkan.
(5) Pemerintah harus memberikan insentif untuk mendorong pencemar memperlakukan limbah (water treatmenl). pada umumnya biaya untuk water treatment akan dibebankan produsen kepada konsumen melarui nrekanisme pasar. untuk mengurangi beban konsumen, seyogyanya pemerintah SAppEl|AS
Iu]t-71
l3
inovasi teknologi yang dapat menurunkan biaya marginal dari water treatmenL. Di beberapa negara kebi.iaksanaan subsidi telah terbukti dapat meningkatkan ef isiens i dari water treatment. $i'-samping itu pemerintah dapat menetapkan kebijaksanaan harga yang mendorong produsen memiliki teknologi yang relatif Iebih bersih, (6) Kebiriaksan&an mana.iemen air dari suatu wilayah haruslah diintegrasikan ke dalam kebi.iaksana&n penbangunan wilayah. Siklus air sangat dipengaruhi oleh tata ruang wilayah. Konsep pengintegrasian tersebut sejalan dengan pola pikir Linear tloals Frogramming. Goals dari suatu pengembangan wilayah misalnya dapat didefinisikarr sebagai : (f ) pencapaian t.arget pendapatan wilayah , (.21 penc apaian t arget didistribus i pendapatan, ( g ) pencapaian target penyerapan tenaga kerja, (4) pencapaian target erosi yang dapat ditoleransikan dan (5) pencapaian target ra.gam debit air sungai utbna pada musim kering dan musim hu.ian. s.edangkan kendara fungsional nencakup seluruh kendala teknis dan finansiar dari sitern produksi suatu kegiatan. Model LGP yang demikian dapat urengarokasikan ruang untuk berbagai kegiatan sedemikian sehi ngga seluruh goals yang telah ditetapkan tercapai. Jika target yang telah ditetapkan tidak tercapai maka nodel dapat nenun.iukkan se.iauh m&na tingkat pencapaian #arget Lersebut. pola pikir LGP tersebut kiranya dapat diterapkan dalan mana.iemen air pada suatu wilayah terutama DAS. mendorong
EAPPTt{AS
ILII{-7i
t4
PENUTUP
Pada makalah ini
telah dika.i i se cara umum rnasalah_ masalah mana.iemen pemanfaatan air baik dari titik pandang empirik maupun teoritik. selanjutnya terah dikemukakan dan dibahas beberapa prinsip dasar mana.iemen air. Dipahami bahwa prinsip-prinsip tersebut tidak menyeluruh karena keterbatasan penulis. Diharapkan prinsip-prinsip tersebut dapat men.iadi bahan diskusi, dan pada gilirannya dapat digunakan sebagai dasar pengembangan kebijaksanaan pemanfaatan air.
BAppiltAs
ItIil-7j
l5 DAFTAR PUSTAKA
Arsyad, sitanala. lggg. Konservasi Tanah dan Air. rpB Press. 290 h. Turmer, A. K. , s.T. l{i1latt, y,H. Inlilson and G.A. Jobling. f984. Soil-water Management. rnternational- Development Program of Australian Universiteis and Colleges timited, Canberra. 167 p. Catatan
Penikiran-pemikiran yang disanpaikan pada urakalah ini banyak dipengaruhi oleh pala ekonom sumberdaya dan lingkungan hidup yang tidak dapat disebut namanya satu persatu
BAPPiltAS
tilil-71
