ADVIESCOMMISSIE ONDERWIJSAANBOD EINDRAPPORT Oktober 2003

ADVIESCOMMISSIE ONDERWIJSAANBOD EINDRAPPORT 1993 - 2003 Oktober 2003

Den Haag, oktober 2003 Adviescommissie Onderwijsaanbod Nassaulaan 6 2514 JS Den Haag Telefoon (070) 3450520 Telefax (070) 3600869 E-mail : [email protected]

2

Adviescommissie Onderwijsaanbod

INHOUDSOPGAVE 1.

SAMENVATTING EN CONCLUSIES

5

1.1 A DVIESCOMMISSIE ONDERWIJSAANBOD 5 1.2 VIER FASEN 6 1.3 CONCLUSIES 6 1.3.1 Verantwoordelijkheid voor de macrodoelmatigheid 6 1.3.2 Proliferatie van het onderwijsaanbod 7 1.3.3 Vernieuwing? 9 1.3.4 Optreden van WO en HBO ten aanzien van ontwikkeling onderwijsaanbod 10 1.3.5 Hantering van weten regelgeving 11 1.3.6 Het nieuwe arrangement 13 2.

INLEIDING

17

3.

DE VOORGESCHIEDENIS 1985 - 1993

19

3.1 A LGEMEEN 3.2 DE AANLOOP : HOAK, HOOP EN WETSVOORSTEL WHW 3.2.1 HOAK-nota 3.2.2 (Ontwerp) HOOP 1988 3.2.3 Wet Hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (WHW) 3.3 A DVIESCOMMISSIE ONDERWIJSAANBOD 4.

TOETSINGSKADER EN WERKWIJZE VAN DE ACO 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5

5.

23

A LGEMEEN INSTELLINGSBESCHIKKING ROLVERDELING INSTELLING - ACO - MINISTER PROCEDURE REGISTRATIE NIEUWE OPLEIDINGEN W ERKWIJZE ACO

23 23 24 25 25

ONTWIKKELINGSDYNAMIEK 1993 – 2003 5.1 5.2 5.2.1 5.2.2 5.2.3 5.3 5.3.1 5.3.2 5.3.3 5.3.4 5.4 5.4.1 5.4.2 5.4.3 5.4.4 5.5 5.5.1 5.5.2 5.5.3 5.5.4 5.6 2003

6.

19 19 19 20 20 21

27

A LGEMEEN FASE 1: HOOP 1994 EN CROHO 1994/1995 - 1996/1997 (Ontwerp) Hoop 1994 Resultaten CROHO-rondes Beschouwing FASE 2: HOOP 1996 EN CROHO 1997/1998 - 2000/2001 (Ontwerp) Hoop 1996 Resultaten CROHO-rondes Herordening opleidingenaanbod Beschouwing FASE 3: HOOP 2000 EN CROHO 2001/2002 – 2003/2004 (Ontwerp) Hoop 2000, en wetsvoorstellen Resultaten CROHO-rondes Wetsvoorstellen Beschouwing FASE 4: TOETS NIEUWE OPLEIDINGEN VANAF CROHO 2004/2005 Beleidsontwikkeling Wetsvoorstel Versnelde invoering toets nieuwe opleidingen Beleidsregel Doelmatigheid hoger onderwijs Schets procedure vanaf CROHO 2004/2005 SAMENVATTEND OVERZICHT ONTWIKKELING AANTAL REGISTRATIES 1993 45

27 28 28 28 28 31 31 31 31 32 33 33 34 37 37 41 41 41 42 42

BIJLAGEN

47

6.1 SAMENSTELLING COMMISSIE 6.1.1 Van juni 1993 tot 1997 6.1.2 Van 1997 tot --

Eindrapport 1993 - 2003

47 47 47

3

6.2 RELEVANTE WET - EN REGELGEVING 6.2.1 Tekst Voorstel van wet (WHW) 1989 6.2.2 Tekst WHW 1993 6.2.3 Tekst WHW per oktober 2003 6.2.4 Tekst Wet versnelde invoering toets nieuwe opleidingen 6.2.5 Beleidsregel doelmatigheid hoger onderwijs 6.3 INSTELLINGSBESCHIKKING ACO JUNI 1993 6.4 A LTERNATIEVEN VOOR DE ACO IN DISCUSSIE BIJ DE BEHANDELING VAN DE WHW 62 6.5 CENTRAAL REGISTER OPLEIDINGEN HOGER ONDERWIJS 6.5.1 Opbouw en indeling van het register 6.5.2 Aantal geregistreerde opleidingen 6.6 BRIEVEN A DVIESCOMMISSIE ONDERWIJSAANBOD 6.6.1 Brief ACO aan minister d.d. 31 mei 2002 over procedure CROHO 20032004 64 6.6.2 Brief ACO aan minister d.d. 9 juli 2002 over CROHO-ronde 2002-2004 6.7 LIJST VAN AFKORTINGEN 6.8 LITERATUURLIJST

4


47 47 48 53 54 55 56

63 63 63 64

72 75 75

1. SAMENVATTING EN CONCLUSIES 1.1 Adviescommissie Onderwijsaanbod De afgelopen tien jaar - vanaf 1993 tot en met 2003 - was de Adviescommissie Onderwijsaanbod (ACO) op basis van de wet “belast met de beoordeling van de doelmatigheid van de opleidingen die de instellingen voornemens zijn te verzorgen.” Inmiddels is voorzien in een nieuw arrangement voor een dergelijke beoordeling van nieuwe opleidingen en is de ACO met ingang van 22 september 2003 opgeheven. 1 In dit eindrapport doet de commissie verslag van haar werkzaamheden. “Wilde programmeringsvrijheid”

Macrodoelmatigheid

Het idee om de commissie in te stellen, kwam op bij de behandeling van de Wet Hoger Onderwijs en Wetenschappelijk onderzoek (WHW) begin jaren negentig. Het voorliggende wetsvoorstel bood de instellingen relatief veel ruimte tot vernieuwing en uitbreiding van het onderwijsaanbod, maar voorzag naar het oordeel van de Kamer in onvoldoende mate in een mechanisme om “een ongebreidelde, wilde programmeringsvrijheid” tegen te kunnen gaan vanuit het criterium van de ‘macro-doelmatigheid.’2 Bij amendement (Netelenbos/Lansink) is de Adviescommissie Onderwijsaanbod in de wet opgenomen. Van meet af aan is het begrip macrodoelmatigheid breed opgevat in termen van: • kwaliteit, waarbij onder meer aan de orde is of het qua karakter - en niveau - inderdaad om een WO-, dan wel HBO-opleiding gaat; • transparantie, waarbij nagegaan wordt of de titel van de opleiding past bij de inhoud, mede gelet op het belang van duidelijkheid voor studenten en arbeidsmarkt en of de opleiding zich voldoende onderscheidt van het bestaande aanbod c.q. of het aanbod voldoende inzic htelijk blijft; • macro-doelmatigheid in engere zin: de vraag of er een opleiding bij kan, gelet op de behoefte vanuit de arbeidsmarkt en de spreiding van voorzieningen. De ACO geeft geen beschikkingen af, maar adviseert de instellingen (universiteiten en hogescholen). Een advies van de ACO is verplicht als de instelling een nieuwe opleiding wil laten registreren in het Centraal Register Opleidingen Hoger Onderwijs (voortaan CROHO). De instelling dient het advies bij het registratieverzoek mee te zenden aan de minister. De minister kan vervolgens, beschikkend over het ACO-advies, de instelling het recht op registratie van de opleiding onthouden.

Begrippen

Voor een goed begrip moet de aanduiding ‘nieuwe opleiding’ toegelic ht worden. Het kan daarbij gaan om: • een opleiding die in het geheel nog niet in het CROHO voorkomt; als dat aan de orde is, wordt in deze rapportage van nieuwe ‘titels’ gesproken; • een opleiding die al wel voorkomt, maar nog niet wordt aangeboden door de instelling die haar aanvraagt; in dat geval spreekt deze rapportage van ‘plaatsen’; • een opleiding die een instelling al wel aanbiedt en die zij nu ook in een andere gemeente wil aanbieden. Ook daarvoor gebruikt deze rapportage de aanduiding ‘plaatsen’ omdat het effect op het onderwijsaanbod hetzelfde is. Als deze categorie specifiek wordt bedoeld, gebruikt de commissie de term ‘nevenvestiging’; • als verzamelbegrip voor titels, plaatsen en nevenvestigingen hanteert deze rapportage de aanduiding ‘registraties.’


5

1.2 Vier fasen De afgelopen tien jaar is in een viertal fasen te verdelen: 1 een eerste fase (Ritzen/Cohen) van drie jaren. In deze fase kreeg de ACO 235 aanvragen voor nieuwe opleidingen te verwerken, waarbij zij in 21 procent van de gevallen positief adviseerde. Met name de HBO-instellingen benutten destijds de kans om opleidingen aan te vragen, na een periode waarin het onderwijsaanbod maar beperkt was uitgebreid. Het aantal registraties is in deze fase met ruim 40 toegenomen. 2 een tweede fase (Ritzen) van vier jaren waarin het streven naar terughoudendheid bij het indienen van registratieverzoeken centraal stond. De minister kwam onder meer een moratorium overeen met het HBO. Het aantal aanvragen nam daardoor in deze periode aanmerkelijk af. Behandeld werden 83 aanvragen waarvan bijna de helft door de commissie van een positief advies voorzien werd, leidend tot een toename van het aantal registraties met ongeveer 40. 3 een derde fase (Hermans) van drie jaren gericht op liberalisatie en een vergroting van de beleidsruimte voor instellingen. De liberalisatie had ook betrekking op de mogelijkheid om opleidingen in ‘nevenvestigingen’ aan te bieden. 3 In deze periode werden 371 aanvragen ingediend waarvan de commissie – gegeven het door de minister opgelegde beleidskader van liberalisatie – in ongeveer 70 procent van de gevallen tot een positief advies kwam. Aan het eind van deze fase was het aantal registraties met ruim 250 gegroeid. 4 de (opmaat naar de) nieuwe bedeling, onder staatssecretaris Nijs, zoals die vanaf CROHO 2004/2005 zal gelden. De ACO wordt daarbij opgeheven. Het nieuwe arrangement maakt een onderscheid tussen een kwaliteitstoets, te verzorgen door de Nederlandse Accreditatie Organisatie (NAO), de zogeheten ‘toets nieuwe opleidingen’ en een macrodoelmatigheidstoets, waarin de minister voorziet. Zie Tabel 1 voor een samenvattend overzicht van de toename van het aantal registraties over de afgelopen tien jaar. Proliferatie van registraties

Tabel 1. Groei aantal registraties 1993 - 2003 Fase

Bewindspersoon

Aantal aanvragen

Percentage positieve adviezen ACO

Groei aantal 4 registraties

1

Ritzen/Cohen

235

20

40

2

Ritzen

83

50

40

3

Hermans

371

70

250

689

50

330

Totaal

Toelichting: bij fase 3 zijn bij het aantal registraties ook de nevenvestigingen (62 in getal) meegenomen; bij fase 1 en 2 zijn deze niet verdisconteerd omdat de ACO daar in die fasen geen bemoeienis mee had. De tabel heeft alleen betrekking op het bekostigde onderwijs; de ACO speelde geen rol met betrekking tot de zogeheten ‘aangewezen’ opleidingen.

1.3 Conclusies 1.3.1 Verantwoordelijkheid voor de macrodoelmatigheid De afgelopen tien jaar hebben voor een groot deel in het teken gestaan van een discussie over de verantwoordelijkheidsverdeling. Van meet af aan (vanaf de aanloop naar de WHW) was de beleidsintentie van de opeenvolgende bewinds6


Gezamenlijke verantwoordelijkheid wordt niet genomen

“Tirannie van de status quo”

Liberalisering leidde tot proliferatie

lieden dat gedetailleerde overheidssturing zou moeten afnemen ten gunste van een grotere beleidsruimte voor de individuele instellingen onder de aanname dat de instellingen individueel en gezamenlijk een aan hen toevertrouwde verantwoordelijkheid voor het totaalbestel (in termen van macrodoelmatigheid c.q. ‘doelmatige taakverdeling) in effectieve zin zouden nemen. Dat heeft in de WHW zijn neerslag gekregen in artikel 6.2. 5 Gebleken is dat deze aanname niet correct was. Reeds in juni 1995 constateerde de ACO in een rapportage aan de minister het volgende: “Ten aanzien van de veronderstelde gezamenlijke verantwoordelijkheid voor de macrodoelmatigheid kan op grond van door de commissie opgedane ervaringen worden vastgesteld dat deze verantwoordelijkheid niet wordt genomen.”6 De commissie wijst er daarbij op dat wat vanuit een instelling bezien doelmatig kan zijn, dat nog niet vanuit nationaal niveau behoeft te zijn. Een bela ngrijke factor acht de commissie de bekostiging: “De directe koppeling tussen studentenaantallen en financiën brengt veel instellingen, vaak vanuit hun positie en belang gerechtvaardigd, tot een beleid dat op nationaal niveau ondoelmatig is.”7 De commissie heeft haar stellingname in de volgende jaren bevestigd gezien. Het idee van zelfregulering is echter blijven bestaan en stond centraal in het beleid van minister Hermans gericht op autonomievergroting van de instellingen, zoals dat in het Ontwerp Hoger Onderwijs en Onderzoeksplan 2000 werd geproclameerd. Een van zijn eerste beleidsvoornemens daarin was het afschaffen van de ACO,8 omdat deze “de tirannie van de status quo”9 zou bevorderen (en overigens procedureel log, langdurig en bureaucratisch zou zijn). Deze stellingnames werden overigens niet op basis van een substantiële evaluatie van het bestaande arrangement onderbouwd. De beperkte beleidshorizon blijkt mede uit het vertrekpunt: het voornemen om een beleidsuitvoerend instrument, de ACO, op te heffen, terwijl zo’n beslissing eerder het sluitstuk van een beschouwing over het onderwijsaanbod en de kwaliteit, transparantie en macro-doelmatigheid zou moeten zijn. Deze beschouwing ontbrak evenwel. De toets op macrodoelmatigheid zou volgens de minister zonder meer kunnen vervallen; volstaan zou kunnen worden met een toets op kwaliteit. De Kamer heeft echter bij motie bepaald dat bij een opheffing van de ACO voorzien zou moeten worden in een toets op macrodoelmatigheid onder ministeriële verantwoordelijkheid. 10 De drie jaren waarin conform de beleidsopvattingen van de minister nieuwe opleidingen konden worden aangevraagd, hebben tot een grote proliferatie van registraties, waaronder met name ook nevenvestigingen, geleid zoals in tabel 1 is aangetoond. In het laatste jaar heeft zelfs de minister zich zijns ondanks genoodzaakt gevoeld deze gedachte te verlaten en in te grijpen.

1.3.2 Proliferatie van het onderwijsaanbod De term ‘proliferatie’ betekent uitbreiding of woekering. Proliferatie van het onderwijsaanbod kan betrekking hebben op: • uitbreiding van het aantal afzonderlijke ‘titels’; • uitbreiding van het aantal ‘plaatsen’, inclusief nevenvestigingen waar ople idingen worden aangeboden. Bijna 700 aanvragen

In de afgelopen 10 jaar zijn ongeveer 690 aanvragen voor nieuwe registraties ingediend. Het overgrote deel daarvan, ongeveer 85 procent, kwam vanuit het HBO. In ongeveer de helft van alle gevallen (340) is door de commissie een positief advies verstrekt. Omdat de minister, indien afgeweken werd van het ACO-advies, dit soms in positie ve en soms in negatieve zin deed, is het totaal aantal registraties ongeveer ook met 340 toegenomen. Het gaat daarbij vooral om een sterke uitbreiding van het aantal ‘plaatsen’ (het ‘kopiëren’ van bestaanEindrapport 1993 - 2003

7

de opleidingen zodat deze door meer instellingen, c.q. op meer plaatsen worden aangeboden); in veel mindere mate gaat het om nieuwe ‘titels’ die voorheen dus nog niet in het CROHO voorkwamen. De proliferatie in met name de periode van minister Hermans is opmerkelijk te noemen als men bedenkt dat deze 250 registraties (vanuit normen voor verantwoorde bedrijfsvoering geredeneerd: gemiddeld tenminste 250 studenten voor een volledige vierjarige opleiding) een extra instroom van 62.000 studenten vereisen. De meest recente gegevens (over de periode 1999/2000 tot en met 2001/2002) tonen een groei in het Hoger Onderwijs van 28 duizend studenten (van 470.000 naar 498.000).11 Geen verbreding gerealiseerd

Bekostigingsstructuur bevordert proliferatie

Door de registratiesystematiek van het CROHO, waarin verschillende vormen van dubbeltellingen voorkomen, is het niet eenvoudig eenduidige uitspraken te doen over het aantal verschillende opleidingen dat wordt aangeboden.12 Duidelijk is wel dat, ondanks alle herordenings- en verbredingsoperaties die in zowel het HBO als het WO hebben plaatsgehad, het aantal verschillende titels niet beduidend is afgenomen. 13 ‘Herordening’ is vaak beperkt gebleven tot niet veel meer dan ‘herlabeling,’ waarbij de aantallen titels goeddeels gelijk konden blijven. Duidelijk is voorts dat het aantal ‘nevenvestigingen’ in het HBO is toegenomen. In dat verband vraagt de commissie aandacht voor hoe het zal lopen met de herprogrammering in het kader van de nieuwe BaMa-structuur. Zo was het opvallend dat in de laatste periode soms één-op-één combinaties van een smalle bachelor-opleiding en een daar op volgende smalle masteropleiding werden aangevraagd. Het streven naar een beperkt aantal brede bachelors wordt daardoor geschaad. De vraag is hoe deze proliferatie tot stand heeft kunnen komen, gegeven zoveel adhesie voor het streven naar een relatief beperkt aantal brede opleidingen en voor het motto ‘geen proliferatie maar differentiatie’ (zoals minister Ritzen het in het HOOP 1996 formuleerde). Voor een deel hangt dit samen met de bekostigingssystematiek. Gegeven een vast budget op sectorniveau, kan groei van het instellingsbudget alleen gerealiseerd worden door groei van studentenaantallen, waardoor de instelling een groter deel uit het vaste sectorbudget kan krijgen. Een relatief eenvoudige manier om dat te realiseren is het aanbieden van nieuwe opleidingen die zonder veel ontwikkelingskosten afgesplitst kunnen worden van bestaande opleidingen waarbinnen zij vaak op zichzelf als een afstudeerdifferentiatie een plaats hadden kunnen krijgen. De ambitie om als eerste te scoren binnen een gesignaleerde prille ontwikkelingstendens weegt daarbij kennelijk nogal eens zwaar, waarbij er deels een tendens is naar modieuze opleidingen. In inhoudelijk opzicht is de mate van vernieuwing dus (zeer) gering (zie ook de volgende paragraaf). Als één instelling met zo’n opleiding succes heeft, wordt dat vervolgens vaak door anderen gekopieerd. Een andere factor is dat het onderwijspersoneel vaak eerder de neiging heeft tot specialisatie (ten gunste van het eigen vakspecialisme) dan tot verbreding en ook vaker (op zichzelf begrijpelijk) gemotiveerd wordt door interessante ontwikkelingen in niches van de arbeidsmarkt (meer functie - dan beroepsgerichte opleidingen). De desbetreffende bedrijven zijn vervolgens graag bereid om aanvragen van instellingen van adhesiebetuigingen te voorzien (zo heeft de ACO meermalen kunnen constateren). Het vergemakkelijkt hun personeelsvoorziening en er zijn voor deze bedrijven geen kosten aan verbonden. Dit terwijl de werkgeverskoepels over het algemeen juist verbreding van opleidingen beple iten.

8


Aldus zijn er voldoende prikkels (binnen instellingen, vanuit arbeidsorganisaties en bij aankomende studenten) om de proliferatie van registraties in stand te houden. Het geven van beleidsruimte aan instellingen leidt dus niet vanzelf tot de gewenste verbreding.

1.3.3 Vernieuwing?

Weinig vernieuwing

Volle etalage

Vluchtige analyses

Vernieuwen zonder investeren

Door minister Hermans is betoogd dat de ACO vernieuwing zou tegenhouden, een betoog dat ook in de Kamer weerklank vond. 14 Om te beginnen moet het misverstand worden weggenomen dat de ACO enkel zou kijken naar macrodoelmatigheid in engere zin. De ACO hanteert op basis van haar instellingsbeschikking nadrukkelijk ook kwaliteit als criterium, evenals transparantie. Heeft de commissie, door een (over)accentuering van het criterium van doelmatigheid misschien negatieve adviezen opgesteld ten aanzien van opleidingen die eigenlijk als vernieuwend beschouwd hadden moeten worden - en heeft zij daarmee inderdaad ‘de tirannie van status quo’ bevorderd? Een inhoudsanalyse van de adviezen opgesteld over de eerste zeven jaar, zoals de commissie die aan de minister heeft gezonden, leert daarentegen het volgende.15 De negatieve adviezen van de commissie blijken in ruim de helft van de gevallen gebaseerd te zijn op inhoudelijke/kwalitatieve criteria, in ongeveer 30 procent van de gevallen op beleidsuitspraken en -afspraken (HOOP, koepelorganisaties) en in slecht 15 procent van de gevallen op afwegingen van macro-doelmatigheid in engere zin. De conclusie is dat maar in beperkte mate daadwerkelijk vernieuwende initiatieven zijn voorgedragen. Vaak worden nieuwe opleidingen voorgesteld waar het beoogde ook in de vorm van een afstudeerdifferentiatie binnen een bestaande opleiding geëffectueerd zou kunnen worden. De commissie wijst in dit verband nog op het volgende: • voorstellen voor nieuwe opleidingen gaan zelden gepaard met afbouw van bestaande, aanwezige opleidingen. Een dergelijke benadering past bij de hiervoor gesignaleerde strategie om op korte termijn extra studenten te trekken. Dat kan het beste door zoveel mogelijk opleidingen in de etalage te hebben en vraagt niet om herschikking en herordening; • de marktoriëntatie die ten grondslag ligt aan aanvragen voor geheel nieuwe opleidingen is vaak oppervlakkig en reikt soms niet veel verder dan een vluchtige internet-scan; de regionale verankering van initiatieven is veelal beperkt. De ambitie om als eerste te scoren binnen een gesignaleerde prille ontwikkelingstendens weegt zwaar. • aannames over tekorten en arbeidsmarktbehoefte worden vaak maar beperkt onderbouwd. Miskend wordt dat kortcyclische aansluiting bij arbeidsmarktontwikkelingen eigenlijk per definitie onmogelijk is gegeven het feit dat er minimaal 6 jaren verstrijken tussen het indienen van een aanvraag en het afleveren van de eerste afgestudeerden. • uit de businessplannen bij de aanvragen voor de nieuwe opleidingen blijkt dat in veel gevallen het voornemen bestaat om deze nagenoeg met het reeds aanwezige personeelsbestand, de beschikbare expertise en de voor handen zijnde infrastructuur te realiseren, zonder veel noemenswaardige investeringen. De vraag dringt zich dan toch op of dat niet vanzelf tot meer van het zelfde in plaats van tot daadwerkelijke vernieuwing leidt; daarom kan men in de praktijk ook met vrij kleine aantallen studenten toe (veel minder dan de door de commissie hiervoor als norm genoemde 250). • een specifieke categorie aanvragen betreft die waar nieuwe opleidingen worden voorgesteld om sectoren waar weinig studentenbelangstelling voor bestaat te revitaliseren. De CROHO-onderdelen Natuur en Techniek leveren daar goede voorbeelden van. Met behoud van de bestaande opleidingen worden nieuwe ontwikkeld, deels met het risico dat de nieuwe ople idingen Eindrapport 1993 - 2003

9

extra studenten trekken ten koste van de reeds bestaande – in jargon ‘kannibalisering’ genoemd - en ook met het risico van modieuze trends die weer snel eindig kunnen blijken te zijn.

Kannibalisering

‘Vernieuwing’ komt vooral tot stand door ‘aanbouw’ aan het - overigens in stand gehouden - bestaande. ‘De tirannie van de status quo’ zat dus in de aanvragen ingebakken en voor zover dat het geval was, heeft de commissie negatief geadviseerd omdat het geen daadwerkelijke vernieuwing betrof. De minister is daarover via rapportages ook door haar geïnformeerd.

Bestaande aanbod is referentiekader

De ‘tirannie van de status quo’ kent nog een andere verschijningsvorm. Door de commissie is meermalen als knelpunt gesignaleerd dat de registratieprocedure wel leidt tot een kritische toetsing van nieuw onderwijsaanbod, maar dat het bestaande aanbod niet alleen buiten beschouwing blijft, maar mede als referentiekader dient voor de beoordeling van de macrodoelmatigheid van nieuw aanbod, zowel ten aanzien van de hoeveelheid opleidingen als de spreiding hie rvan. 16 In dat verband heeft de ACO reeds in juni 1995 een stelsel van validering van opleidingen bepleit teneinde op systematische wijze periodiek iedere opleiding na onderzoek te waarderen met als mogelijke consequenties de noodzaak tot aanpassing, ongewijzigde voortzetting of beëindiging van de opleiding als zodanig, dit alles in het licht van een doelmatig onderwijsaanbod. 17 De commissie constateert dat inmiddels voorzien is in een systeem van accreditatie van opleidingen in het Hoger Onderwijs. Hetzelfde orgaan dat belast is met de accreditatie van bestaande opleidingen voert ook de toets nieuwe opleidingen uit. Overigens blijft ook in die nieuwe systematiek het bestaande leidend. De aanwezigheid van bestaande opleidingen kan tot de conclusie leiden dat een voorgestelde nieuwe opleiding daar te weinig van afwijkt; de situatie kan zich niet voordoen dat een positieve toets op een nieuwe opleiding tot de conclusie leidt dat een bestaande opleiding zou moeten worden gewijzigd of beëindigd. De commissie merkt tot slot op dat men het belang van vernieuwing (in termen van nieuwe titels) niet moet overtrekken. De ontwikkeling van werkelijk nieuwe titels zou de uitkomst dienen te zijn van ontwikkelingen in de wetenschap (voor het WO) en de beroepenontwikkeling (voor het HBO) en deze verloopt in het algemeen geleidelijk en ten dele schoksgewijs. Dit proces zou het tempo van vernieuwing moeten bepalen. Als men uitgaat van verbreding van opleidingen (hetgeen de afgelopen 15 jaar staand beleid was) is er minder de behoefte aan nieuwe titels, omdat nieuwe ontwikkelingen dan niet zo snel tot geheel nieuwe (brede) opleidingen zullen leiden, maar vrij eenvoudig in de opleidingen kunnen worden geaccommodeerd. Dat geldt voor universiteiten, maar ook voor beroepsopleidingen, waar de ontwikkeling van nieuwe, relatief smalle functiegerichte opleidingen niet als daadwerkelijk vernieuwend kan worden aangemerkt.

1.3.4 Optreden van WO en HBO ten aanzien van ontwikkeling onderwijsaanbod WO relatief terughoudend in aanvragen

Als het gaat om de volledig nieuwe opleidingen (titels), is de commissie van oordeel dat de aanvragen vanuit het WO veelal voldeden aan het geldende criterium dat de nieuwe opleiding volgt uit ontwikkelingen in de wetenschap. Dit is voor het WO betrekkelijk gemakkelijk, gegeven de combinatie van onderwijs en onderzoek aan de universiteit waardoor ontwikkelingen in de wetenschap worden gevolgd en een vertaling daarvan naar nieuw onderwijsaanbod betrekkelijk eenvoudig is. Een inhoudelijke herordening van het onderwijsaanbod op VSNU-niveau bleef naar het oordeel van de commissie min of meer steken in een proces van ‘herlabeling,’ met slechts beperkte inhoudelijke betekenis. 10


Aanvragen uit het HBO voor nieuwe titels voldeden niet altijd aan het criterium van aansluiting bij ontwikkelingen in het beroep. Voor het HBO is het volgen van de beroepenontwikkeling moeilijker omdat deze ‘op afstand’ staat ten opzichte van de instelling. Ook is het niet eenvoudig om in te schatten op grond waarvan een beginnende ontwikkeling gekenmerkt kan worden als exponent van een waarschijnlijke trend. Voorts geldt dat vanuit de arbeidsmarkt vaak signalen worden afgegeven die tot versmalling en segmentatie van opleidingen kunnen leiden, meer functie - dan beroepsgericht.18 In die zin is tot op zekere hoogte te verklaren dat het aantal aanvragen vanuit het HBO aanmerkelijk hoger was dan vanuit het WO. Met betrekking tot de inhoudelijke ontwikkeling van het onderwijsaanbod zijn er in het HBO initiatieven genomen; zo is er van de zogeheten opleidingsprofielen zeker een werking uitgegaan met betrekking tot de criteria kwaliteit en transparantie.

HBO voerde relatief actiever beleid inzake onderwijsaanbod

Hoewel de universiteiten terughoudender waren in het doen van aanvragen, constateert de commissie dat in het WO gedurende de afgelopen periode geen invulling aan de notie van de gezamenlijke verantwoordelijkheid is gegeven. In het HBO is in 1999 het initiatief genomen om vorm te geven aan de gezamenlijke verantwoordelijkheid. De commissie wijst in dit verband op de figuur van de arbitragecommissie van de HBO-raad als operationalisering van ‘zelfregie’ ten aanzien van de macrodoelmatigheid in engere zin en op de poging die is gewaagd om met de introductie van opleidingsdomeinen de programmeringsvrijheid te reguleren. Overigens moet de commissie in dit verband vaststellen dat de minister vervolgens in de praktijk is afgeweken van de uitkomsten van de zelfregie (hetgeen voor de HBO-raad mede reden was om in CROHO-ronde 2003-2004 geen interne arbitrage meer te regelen).

1.3.5 Hantering van weten regelgeving

Statisch en dynamisch beleidskader

Wettelijk taak ACO uitgehold

De ACO is een beleidsuitvoerend, onafhankelijk orgaan waarbij de commissie zich bij haar taakuitoefening jaarlijks had te houden aan het referentiekader zoals dat door de minister in of op basis van het (ontwerp-)HOOP was aangegeven. Op zichzelf waardeert de commissie de combinatie van een zogeheten ‘statisch’ beleidskader (de wet en de instellingsbeschikking19 ) en een ‘dynamisch’ beleidskader positief, maar het dynamische beleidskader moet zich wel blijven verhouden tot het statische. In haar eerste jaren vond de commissie steun in het beleidskader van de minister. Later veranderde dat. Minister Hermans heeft van meet af aan sterk ingezet op liberalisatie en omdat dit in het HOOP vastgelegde beleid de commissie tot referentiekader diende, heeft dat uiteraard bij de beoordeling een belangrijke rol gespeeld. De minister ging er van uit dat de instellingen een ambitie tot daadwerkelijke , inhoudelijke vernieuwing van het opleidingenaanbod zouden hebben en dat zij in dat streven gehinderd werden door regelgeving; hij ging er voorts van uit dat de instellingen, dan wel hun raden van toezicht, afzonderlijk en gezamenlijk een stelselverantwoordelijkheid wilden dragen. Daarbij had hij minder oog voor het gegeven dat instellingen primair een verantwoordelijkheid voor het eigen belang voelen en voor de effecten van de eigen dynamiek van de bekostigingsstructuur die onderling concurrentiegedrag op het terrein van het opleidingenaanbod (om dus niet inhoudelijke redenen) aanwakkerde. De procedures zoals die de afgelopen drie rondes in het HBO golden, impliceerden in veel gevallen voor wat betreft de macro-doelmatigheid in engere zin advisering op de ‘automatische piloot’ waarbij de ruimte voor eigen afwegingen van de commissie bijzonder beperkt was. In een onafhankelijke evaluatie, verzorgd door bureau Van de Bunt, van de CROHO-procedures 2001/2003 is dat Eindrapport 1993 - 2003

11

ook nadrukkelijk gesignaleerd: “Het is de wettelijke taak van de ACO om een oordeel te geven over de doelmatigheid van voorgenomen nieuwe opleidingen, gezien vanuit het geheel van de voorzieningen in het hoger onderwijs (…). In de kaderstelling van de minister krijgt de ACO de opdracht om het doelmatigheidsbegrip toe te spitsen op kwaliteit en transparantie en aan de uitkomsten van de zelfregie grote waarde toe te kennen. Het toetsingskader van de ACO is hiermee zodanig uitgekleed dat de taak van de ACO onder druk is komen te staan. Omdat ze als onafhankelijke commissie waarde moet toekennen aan de uitkomsten van de zelfregie kan de ACO de wettelijke toets op de macrodoelmatigheid niet meer op de oorspronkelijke wijze waarmaken. Deze nie uwe taakinvulling spoort met het beleid van de minister, maar de wettelijke kaders zijn hierop nog niet afgestemd.”20 Nadien is bij de behandeling van bezwarenzaken gebleken dat deze uitholling van een wetsconforme rolvervulling door de ACO ook de minister kwetsbaar maakte omdat betoogd kon worden dat niet (geheel) conform de wet werd beoordeeld.

Proces van erosie

Spelregels veranderd tijdens en na het spel

Politieke kwetsbaarheid

Tweede Kamer tien jaar lang goed bij de les

De commissie heeft deze ontwikkelingsgang als een proces van erosie ervaren, waarbij de combinatie van het liberaliseringsbeleid van de minister en de aloude (reeds bij de start van de ACO gearticuleerde) wens van instellingen om zoveel mogelijk vrij te zijn in de ontwikkeling van hun onderwijsaanbod, leidde tot een periode van sterke proliferatie van registraties. Bij het opstellen van de concrete beleidskaders verloor de minister soms de wettelijke posities uit het oog bij het maken van afspraken over de rol van de HBO-raad21 en bij het formuleren van ‘instructies’ die het uitgangspunt van een onafhankelijke taakuitoefening door de commissie dreigden te miskennen. 22 De proliferatie ging zelfs zover dat de minister zich uiteindelijk genoodzaakt zag terug te komen op zijn standpunt.23 Die ingreep getuigde op zichzelf wederom van een beperkt respect voor eenmaal afgesproken procedures en beleidskaders: de spelregels werden tijdens het spel en zelfs na afloop gewijzigd. 24 In dat licht bezien, kan ook een vraagteken geplaatst worden bij het feit dat in de nieuwe systematiek niet voorzien is in een onafhankelijke oordeelsvorming c.q. advisering inzake macrodoelmatigheid - onverlet uiteraard de finale verantwoordelijkheid van de minister. De kwetsbaarheid (vanuit de instellingen bezien) voor politieke wisselvalligheid wordt daarmee groter. De reeds genoemde tournure van minister Hermans in mei 2002, 25 de daar vervolgens op gespannen voet mee staande gang van zaken met de opleidingen HBOjuridisch, 26 en - naar het oordeel van de commissie - ook het besluitvormingstraject in de aanvragen ‘geneeskunde’, ‘technische geneeskunde’ en ‘klinische technologie’ van de Universiteit Twente, zijn daarvan indic aties. Gelukkig is over de hele periode gebleken dat bij de Tweede Kamer het gevoel voor de bepaling en verdeling van verantwoordelijkheden overeind is gebleven. Zowel bij het ontstaan van de ACO als bij de voorgenomen beëindiging heeft de Kamer een centrale rol gespeeld. Het was de Kamer die een dergelijke commissie noodzakelijk achtte, en via een amendement in de wet liet opnemen; het was de Kamer die in de discussie over het HOOP 2000 een motie aannam om veilig te stellen dat de minister zijn verantwoordelijkheid voor de macrodoelmatigheidsafweging zou blijven nemen, en het was de Kamer die er in december 2002 met succes op aandrong om de ACO niet eerder af te schaffen dan nadat zou zijn veiliggesteld dat aan alle randvoorwaarden voor het nieuwe arrangement was voldaan.

12


Tot slot wijst de commissie er op dat bij de behandeling van beroepszaken bij de Raad van State (de totstandkoming van) het ACO-advies voorheen nooit grond geweest is voor een voorziening tegen een besluit van de minister.

1.3.6 Het nieuwe arrangement

Verschillen op een rij Vervallen oude art. 6.2 is verstandig

Kritiekpunten op ‘oude’ werkwijze nogmaals bezien

Het nieuwe arrangement, dat ingaat met het oog op CROHO 2004/2005 gaat uit van het volgende: • de instellingen dragen geen (mede)verantwoordelijkheid meer voor een doelmatige taakverdeling; • nieuwe opleidingen (titels en plaatsen) behoeven een ‘toets nieuwe ople iding’ op basis van de criteria kwaliteit en transparantie, te verzorgen door de Nederlandse Accreditatie Organisatie (NAO). Het desbetreffende toetsingskader is inmiddels - na goedkeuring door de minister en voorhang in de Kamer - van kracht; • de minister voorziet in een toets op macrodoelmatigheid; waarbij deze term de invalshoeken kwaliteit en transparantie niet - zoals wel bij de ACO het geval was - insluit. Het toetsingskader daarvoor is vastgelegd in de Beleidsregel doelmatigheid hoger onderwijs27 en legt de nadruk op de bijdrage van voorgenomen nieuwe opleidingen aan de ontwikkeling van de Nederlandse kenniseconomie of aan de arbeidsmarktbehoefte op die terreinen waarvoor de overheid een specifieke verantwoordelijkheid heeft. In Tabel 2 aan het eind van deze paragraaf beschrijft de commissie in het kort de verschillen tussen de oude en de nieuwe procedure. De commissie stelt vast dat artikel 6.2 gewijzigd is, zodanig dat de medeverantwoordelijkheid van de instellingen voor de macrodoelmatigheid is vervallen. Daarmee wordt een door haar al van meet af aan gesignaleerde tekortkoming in de wetgeving weggenomen. Dat is positief te duiden. De staatssecretaris erkent - in de toelichting op genoemde beleidsregel - onder verwijzing naar rapportages van de ACO nu ook dat de overheid de instellingen geen verantwoordelijkheid voor de macrodoelmatigheid kan geven. Wat gemist wordt, is de opmerking dat het onder de gegeven omstandigheden voorzienbaar was dat het liberaliseringsbeleid van haar voorganger tot een uitbundige proliferatie zou leiden. Als de kritiekpunten op de oude registratieprocedure nog eens beschouwd worden, komt de commissie tot de volgende observaties met betrekking tot het nieuwe arrangement: • de looptijd van de procedure wordt inderdaad sterk bekort, maar die bekorting is een gevolg van het vervallen van wachttijden en niet ten gevolge van de doorlooptijd voor de advies c.q. beoordelingsprocedures: de looptijd van zowel NAO-toets als de afweging van de minister is straks zelfs iets langer dan die van de ACO-advisering en de afweging van de minister in de oude procedure, namelijk straks ongeveer acht tegenover voorheen zeven maanden; • de ‘bureaucratie’ neemt eerder toe dan af, als onder bureaucratie verstaan wordt de hoeveelheid informatie die de instelling moet verschaffen. Onder de oude procedure kon met een schets van het curriculum worden volstaan; de ‘wachttijd’ na registratie bood immers voldoende tijd om het curriculum nog uit te werken. Onder de nieuwe procedure is voorts sprake van kosten die voor instellingen verbonden zijn aan uitvoering van de toets nieuwe opleiding door de NAO (€ 2.500 tot € 10.000 afhankelijk van aard en omvang van de toetsing); voor het advies van de ACO werden bij de instellingen geen kosten in rekening gebracht;


13

•

•

14

de ‘tirannie van de status quo’ heeft nooit bestaan, maar daarvan kan wellicht in de toekomst sprake zijn als de commissie moet afgaan op de stringente criteria die de Beleidsregel doelmatigheid hoger onderwijs aan initiatieven voor nieuwe opleidingen stelt. Het accent, dat deze beleidsregel legt op de betekenis van nieuwe opleidingen op de korte termijn in het licht van actuele vraagstukken waar de overheid voor staat, kan immers betekenen dat een rem wordt gezet op meer fundamentele vernieuwingen van het opleidingenaanbod. Omdat de beleidsregel slechts voor een jaar geldt, is nu echter onduidelijk wat op langere termijn het vooruitzicht is; de tijdsinvestering vooraf was in de oude procedure beperkt en het investeringsverlies was bij een onthouding van rechten dus relatief klein. Daar stond tegenover dat de verleiding soms groot was om onvoldragen voorstellen in te dienen – dat risico is in de nieuwe procedure aanmerkelijk kleiner, ook al omdat registratie straks de verplichting inhoudt de opleiding ook daadwerkelijk aan te bieden.


Onafhankelijk advies m.b.t. macrodoelmatigheid is niet meer voorzien

Wie voorziet in sturing?

Een belangrijk onderscheid acht de commissie dat in de nieuwe situatie niet structureel voorzien is in een oordeel met betrekking tot de macrodoelmatigheid door en onafhankelijke commissie . Kijkend naar de Beleidsregel doelmatigheid hoger onderwijs valt het de commissie op dat daarin gesteld wordt dat de instellingen “als collectief onvoldoende verantwoordelijkheid (kunnen) nemen om de ontwikkeling van het totale aanbod van hoger onderwijs in goede banen te leiden.” De commissie leest dit als een erkenning dat die verantwoordelijkheid niet mede bij de instellingen had moeten worden belegd, maar vindt dat in dit verband ten onrechte uitsluitend naar de instellingen gewezen wordt. Het is, in de door de commissie hiervoor beschreven derde fase , immers vooral de minister geweest die (feitelijk) opriep tot proliferatie en die daarbij aanzetten tot collectieve zelfregie niet versterkte. De commissie wijst er op dat in de twee daaraan voorafgaande fasen de proliferatie, ondanks de aanwezigheid van artikel 6.2, redelijk goed beheerst kon worden. Een ander mogelijk probleem in het nieuwe arrangement kan zijn dat de sturing op vernieuwing en verbreding mogelijk wegvalt. Instellingen kunnen straks elk op een eigen wijze vorm geven aan verbreding. Vervolgens worden deze initiatieven elk apart van elkaar voorgelegd aan de NAO, ofwel als initiatief tot een nieuwe titel dan wel in het kader van reguliere accreditatie. De NAO zal deze uitwerkingen primair op hun eigen merites beoordelen, en vervolgens ook vanuit het criterium van de transparantie bezien. Onduidelijk is of en hoe verschillende uitwerkingen tegen elkaar afgewogen zullen worden. Gegeven de ontwikkelingen die het afgelopen jaar en momenteel zichtbaar zijn in het HBO, bijvoorbeeld met betrekking tot een brede opleiding ‘social work,’ acht de commissie de kans op verschillende, parallelle uitwerkingen van verbreding van opleidingen mogelijk. In de beleidsregel voor de korte termijn van de staatssecretaris ziet de commissie een teruggrijpen op zeer stringente criteria waarbij het opvalt dat wel een opening wordt geboden voor nieuwe opleidingen waarbij de overheid belang heeft, maar niet voor nieuwe opleidingen die het belang van anderen dienen. In een zeker contrast met deze stringente criteria lijkt te staan het beleidsuitgangspunt “Deregulering, ruimte voor instellingen”, opgenomen in de notitie Doelgericht naar 2010, waarin de hoofdlijnen voor het hoger onderwijsbeleid voor de komende kabinetsperiode uiteengezet worden.28 In genoemde notitie schrijft de staatssecretaris primair in te zetten op deregulering, verantwoording afleggen, kostprijsbepaling, vermindering van administratieve lastendruk en dergelijke en lijkt afgezien te worden van inhoudelijk richtinggevende sturing op de vernie uwing van het opleidingenaanbod. Hoe zich dit verhoudt tot de intenties van de regering ten aanzien van de beoogde transitie naar een kennissamenleving, zoals genoemde notitie deze formuleert, zal de toekomst leren. 29


15

Tabel 2. Verschillen in de procedure tot en vanaf 2004/2005 tot en met CROHO 2003/2004

vanaf CROHO 2004/2005

Object advisering ACO: • geheel nieuwe opleidingen (titels) • bestaande opleiding die een instelling ook wil aanbieden (plaatsen) • opleiding die een instelling in een andere gemeente wil aanbieden (nevenvestigingen; vanaf CROHO 2002/2003) • wijzigingen in onderwijs - en examenreglement (OER) • N.B.1: de doelmatigheidsbeoordeling heeft alleen betrekking op de bekostigde opleidingen • N.B.2. bestaande onderwijsaanbod blijft buiten beschouwing ACO adviseert over: • macrodoelmatigheid in engere zin • kwaliteit • transparantie Beleidskader ACO: • statisch kader (artikel 6.2 en 6.3 WHW; plus instellingsbeschikking) • dynamisch beleidskader (op basis van HOOP, vast te stellen door de minister) ACO is een onafhankelijk orgaan ACO adviseert de instelling Minister kan op basis van macrodoelmatigheid rechten onthouden (artikel 6.4 WHW)

Object toets nieuwe opleidingen NAO • geheel nieuwe opleidingen (titels) • bestaande opleiding die een instelling ook wil aanbieden (plaatsen en nevenvestigingen)

Onderdelen en lengte van de procedure: • indienen adviesverzoek bij ACO34 • advisering door ACO: 3 maanden • indiening registratieverzoek IB-groep: 1 maand • besluitvorming minister: 3 maanden • registratie CROHO: 1 maand • wachttijd tot aanbieden opleiding na registratie: 15 maanden • instellingen zijn niet verplicht om een opleiding waarvoor zij geregistreerd staan ook daadwerkelijk aan te bieden • aan de procedure zijn voor de instelling geen kosten verbonden

Bezwaar en beroep: • bezwaar en beroep tegen ACO-advies is niet aan de orde (het is immers een advies en geen beschikking) • bezwaar (bij de minister) en beroep (bij de Raad van State) is mogelijk tegen beslissing minister om rechten te onthouden

16

•

N.B. wijzigingen in onderwijs - en examenreglement (OER) blijven buiten beschouwing30 • N.B.1: de toets nieuwe opleidingen heeft betrekking op bekostigde en aangewezen opleidingen • N.B.2: bestaande onderwijsaanbod blijft buiten beschouwing31 NAO beoordeelt: • kwaliteit • transparantie Toetsingskader NAO: • statisch kader (art. 5a.11 WHW) • toetsingskader nieuwe opleidingen hoger onderwijs, goed te keuren door de minister32 NAO is een onafhankelijk orgaan NAO geeft beschikking over de toets nieuwe opleiding af Minister kan op basis van macrodoelmatigheid (exclusief kwaliteit en transparantie) rechten onthouden (alleen waar het gaat om bekostigde opleidingen33); de minister ontwikkelt een procedure voor advisering Onderdelen en lengte van de procedure: • indienen verzoek tot toetsing bij de NAO 35 • bepaling door NAO van soort beoordeling en bijbehorend kostentarief: 2 weken • toets nieuwe opleiding door NAO: 8 weken, gerekend vanaf ontvangst betaling toetsingskosten36 • reactietermijn instelling op voorgenomen besluit NAO: 2 weken • doelmatigheidstoets minister 4 maanden • registratie CROHO: geen wachttijd37 • wachttijd tot aanbieden opleiding na registratie: geen • een instelling die een opleiding waarvoor zij geregistreerd staat, niet aanbiedt, verliest na 6 maanden de accreditatie en daarmee de registratie • afhankelijk van omvang en aard van de toetsing betaalt de instelling een bedrag van € 2.500, € 5.000, € 7.500 of € 10.000 Bezwaar en beroep: • bezwaar en beroep is mogelijk tegen beschikking NAO • bezwaar (bij de minister) en beroep (bij de Raad van State) is mogelijk tegen beslissing minister om rechten te onthouden


2. INLEIDING Terugblik op tien jaar doelmatigheidsbeoordeling

Opbouw eindrapport

Begrippen

De afgelopen tien jaar – vanaf 1993 tot en met 2003 – was de Adviescommissie Onderwijsaanbod (voortaan ACO) op basis van artikel 6.3 WHW “belast met de beoordeling van de doelmatigheid van de opleidingen die de instellingen voornemens zijn te verzorgen.” Het aannemen, door de Eerste Kamer in januari 2003, van het wetsvoorstel Versnelde invoering toets nieuwe opleidingen voorziet in beëindiging van de ACO zodra de voor de nieuwe procedure benodigde toetsingskaders na goedkeuring door de staatssecretaris en voorhang in de Kamer gelden (het gaat om het toetsingskader nieuwe opleidingen van de Nederlandse Accreditatie Organisatie en het toetsingskader macro-doelmatigheid van de minister). In dit eindrapport doet de ACO verslag van haar werkzaamheden. De tekst is beknopt gehouden. Voor de leesbaarheid zijn verwijzingen opgenomen in eindnoten; in bijlagen is achtergrondinformatie opgenomen. De opbouw van het eindverslag is als volgt: • om te beginnen beschrijft paragraaf 3 in het kort de voorgeschiedenis: welke ontwikkelingen hebben tot de instelling van de ACO geleid? • daarna komt in paragraaf 1 aan de orde aan de hand van welke kaders en via welke procedure de ACO werkt; • in paragraaf 5 volgt een chronologische beschrijving van de ontwikkeling van de toetsing van nieuwe opleidingen in de afgelopen tien jaren. De commissie eindigt deze paragraaf met een beschrijving van de nieuwe werkwijze zoals die er op basis van de genoemde wet Versnelde invoering toets nieuwe ople idingen uit zal zien; • de conclusies die de commissie in het verlengde van deze schets heeft geformuleerd, staan opgenomen in hoofdstuk 1 (Samenvatting en conclusies); • een aantal bijlagen sluit de rapportage af. Voor een goed begrip moet hier de aanduiding ‘nieuwe opleiding’ toegelicht worden. Het kan daarbij gaan om: • een opleiding die in het geheel nog niet in het CROHO voorkomt; als dat aan de orde is, wordt in deze rapportage van nieuwe ‘titels’ gesproken; • een opleiding die al wel voorkomt, maar nog niet wordt aangeboden door de instelling die haar aanvraagt; in dat geval spreekt deze rapportage van ‘plaatsen’; • een opleiding die een instelling al wel aanbiedt en die zij nu ook in een andere gemeente wil aanbieden. Ook daarvoor gebruikt deze rapportage de aanduiding ‘plaatsen’ omdat het effect op het onderwijsaanbod hetzelfde is. Als deze categorie specifiek wordt bedoeld, gebruikt de commissie de term ‘nevenvestiging’; • als verzamelbegrip voor titels, plaatsen en nevenvestigingen hanteert deze rapportage de aanduiding ‘registraties.’


17

3. DE VOORGESCHIEDENIS 1985 - 1993 3.1 Algemeen HOAK-nota

De commissie beziet in deze rapportage een periode van een kleine twintig jaar, vanaf het verschijnen van de HOAK-nota (Hoger Onderwijs: Autonomie en Kwaliteit) in oktober 1985 tot de nieuwe bedeling in 2003/2004. Als aan de zojuist genoemde twee termen: autonomie (van de instellingen) en kwaliteit (van het aangeboden onderwijs) nog wordt toegevoegd: doelmatigheid (als op systeemniveau te stellen eis) zijn de kernbegrippen voor deze rapportage meteen gegeven. De eigenlijke voorgeschiedenis beslaat de periode van 1985 tot 1993. Daarin ging het steeds om de vraag waar de verantwoordelijkheden voor een zich dynamisch ontwikkelend Hoger Onderwijs-systeem belegd zouden moeten worden. Die vraag werd niet voor het eerst gesteld, maar in de beantwoording ervan markeert de HOAK-nota wel een omslagpunt. Het gaat dan om het inzicht dat het inspelen op diversifiërende en in de tijd verschuivende vragen vanuit de maatschappij (studentenbelangstelling en behoeften van de arbeidsmarkt) niet meer adequaat (en zeker niet voldoende tijdig) kon geschieden vanuit centrale (overheids) planning en sturing. In plaats daarvan bepleitte de nota een vergroting van enerzijds de beleidsruimte voor instellingen (lumpsumbekostiging, vrijheid van personeelsbeleid, onderwijsaanbod) en anderzijds een versterking van kwaliteitszorg (om te waarborgen dat de gegeven beleidsruimte ook ‘goed’ gebruikt zou worden).

Verantwoordelijkheid voor de doelmatigheid van het onderwijsaanbod

In deze paragraaf gaat het om de vraag hoe daarbij de verantwoordelijkheid voor de doelmatigheid van het onderwijsaanbod werd uitgewerkt, kijkend naar de spreiding en de verdeling van het bestaande onderwijsaanbod over de instellingen alsmede naar de ontwikkeling en vernieuwing van het onderwijsaanbod. Uiteraard speelden in de discussie naar aanleiding van de HOAK-nota veel meer zaken mee, die echter in deze rapportage niet aan de orde komen.

3.2 De aanloop: HOAK, HOOP en wetsvoorstel WHW 3.2.1 HOAK-nota Meer beleidsruimte op instellingsniveau

Voornemen tot één nieuwe wet voor het Hoger Onderwijs

De HOAK-nota (oktober 1985) pleit voor een grotere beleidsruimte voor de instellingen om nieuwe studierichtingen te starten. Dat pleidooi wordt gemotiveerd vanuit het idee dat de toenemende behoefte aan variëteit binnen en vernieuwing van het onderwijs het beste geaccommodeerd zou kunnen worden door meer beleidsruimte op instellingsniveau te leggen.38 Concreet bepleit de nota: • om “de overheidssturing, leidend tot planning en bekostiging, op een hoger systeemniveau dan de studierichting te leggen”. Dat nieuwe aangrijpingspunt wordt ‘sector’ genoemd; • vergroting van de inrichtingsvrijheid van de instellingen door globalisering c.q. afschaffing van regels en procedures met betrekking tot de inrichting van het onderwijsaanbod en de examens; 39 • versterking van de betekenis van evaluatie op alle niveaus van het stelsel.” In deze benadering wijst de overheid sectoren toe aan instellingen en zijn deze vervolgens autonoom bij de bepaling van de aan te bieden (bestaande en nie uwe) studierichtingen. De discussie over de HOAK-nota leidt eind 1986 tot het beleidsvoornemen om te komen tot één wet voor het gehele hoger onderwijs.


19

3.2.2 (Ontwerp) HOOP 1988

Verantwoordelijkheid naar de instellingen

In september 1987 introduceert het Ontwerp HOOP 1988 (Hoger Onderwijs en Onderzoeksplan) een nieuwe, cyclische en interactieve planningscyclus,40 welke in termen van een ‘beleidsdialoog’ (tussen overheid en instellingen) wordt getypeerd. De voorstellen met betrekking tot de samenstelling en inhoud van het onderwijsaanbod leggen een sterk accent op de individuele keuzevrijheid van studenten.41 Het plan benadrukt dat de bestaande planningssystemen voor het onderwijsaanbod niet meer toereikend zijn en leiden tot “onnodige beperkingen in de aanpassing van het onderwijsaanbod, in de vorm van nieuwe vakken of studierichtingen” en stelt dat “de inste llingen voor hoger onderwijs zelf de volledige verantwoordelijkheid zullen krijgen voor de curriculumontwikkeling.”42 Het in maart 1988 vastgestelde HOOP 1988 beziet de bepleite beleidsvrijheid voor de instellingen ook in het licht van de doelmatigheidsvraag en geeft aan langs welke lijn de gezamenlijke verantwoordelijkheid van de instellingen aan de orde kan komen. Daarvoor wordt sectoraal en/of regionaal overleg tussen de instellingen noodzakelijk geacht. De instellingen wordt, vooruitlopend op de beoogde nieuwe wetgeving, al een gedeeltelijke planvrijheid in het vooruitzicht gesteld , maar: “er zal op grond van overwegingen van macrodoelmatigheid in het algemeen niet worden toegestaan dat naast reeds aanwezig ruim aanbod van (nagenoeg) identieke opleidingen, een (te) groot aantal additionele identieke studierichtingen wordt gestart, landelijk of regionaal” en voorts moet uit “aanvragen (voor nieuwe studierichtingen - red.) blijken, dat er sectoraal en/of regionaal overleg is gevoerd en wat het resultaat daarvan was.”43

3.2.3 Wet Hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (WHW) Het conceptontwerp WHW van januari 1988, ligt duidelijk in het verlengde van de HOAK-nota en het (Ontwerp) HOOP 1988. Met deze wet wil de minister de Wet Wetenschappelijk Onderwijs, de Wet Open Universiteit en de Wet HBO integreren. Niet meer de studierichting wordt als aanknopingspunt voor pla nning genomen, maar de sector.44 Voor de toewijzing van (onderdelen van) sectoren aan instellingen worden de volgende criteria onderscheiden: • de maatschappelijke behoefte; • een doelmatige taakverdeling tussen instellingen; • de eigen plaats van de instelling. Voorwaardelijke planningsvrijheid

Het Ontwerp HOOP 1990 dat in september 1989 verschijnt, gaat specifiek in op de toetsingscriteria die zullen gelden bij de ‘voorwaardelijke pla nningsvrijheid’ voor het HBO; op het WO wordt in dit verband niet ingegaan. Het gaat om de volgende toetsingscriteria: • “verzorgt de hogeschool al onderwijs in de sector waarbinnen de aangevraagde studieric hting ligt; • komt de studierichting voor in de Tijdelijke Regeling h.b.o.-voorzieningen; • heeft de hogeschool zich voldoende rekenschap gegeven van de financiële gevolgen van de nieuw te verzorgen opleiding; • heeft de hogeschool zich rekenschap gegeven van het al bestaande onderwijsaanbod (zo mogelijk blijkend uit overleg met andere hogescholen).” (p. 392/3) Overigens wordt uitbreiding van het aantal studierichtingen niet nagestreefd: “In het kader van het streven naar globalisering en toekomstige sectorvorming past een terugbrengen van het aantal studierichtingen. (…) instellingen zijn overigens vrij binnen studierichtingen differentiaties te ontwikkelen en in het onderwijspakket op te nemen.”45 Geldt binnen een sector geen voorwaardelijke planningsvrijheid, dan zullen de aanvragen in de regel worden afgewezen.

20


“Doelmatige taakverdeling”

Nadien neemt het gewijzigde wetsvoorstel WHW van mei 1990 46 afstand van de sector als eenheid van sturing ten gunste van de ‘opleiding’. Op dàt niveau wordt nu de programmeervrijheid van de instellingen vorm gegeven. Motief voor het verlaten van het sectorniveau als aangrijpingspunt van sturing is dat de sectorgrenzen een doelmatige ordening van het onderwijsaanbod juist zouden kunnen belemmeren, onder meer omdat de indeling in sectoren ‘betrekkelijk willekeurig’ zou zijn en omdat er juist behoefte was aan vernieuwing op het snijvlak van de traditionele disciplines (en dus van sectoren). 47 Ook speelt mee de vrees dat de sectorgrenzen niet goed zijn af te bakenen.48 De macrodoelmatigheidsvraag komt eveneens meer aan de orde. Een ex ante toets op een nieuwe opleiding wijst de minister af; het voorstel is om achteraf op kwaliteit te toetsen. Instellingen mogen dus zonder meer opleidingen laten registreren; bij (geheel) nieuwe opleidingen moeten de instellingen wel onderling de macrodoelmatigheid bewaken, eventueel geholpen door extern advies. Daarbij zullen de beleidsvoornemens van het HOOP mede leidend zijn voor instellingen. Tenslotte is de verwachting dat de bekostigingssystematiek (met een duidelijk outputelement) de doelmatigheid zal bevorderen. 49 Het Nader gewijzigd voorstel van wet van 2 april 1991 50 wil de uitbreiding van het onderwijsaanbod als volgt regelen: centraal staat dat het instellingsbestuur bij de instelling van nieuwe opleidingen “een doelmatige taakverdeling tussen de instellingen (in acht neemt), gelet op het geheel van de voorzieningen op het gebied van het hoger onderwijs” (artikel 6a.2) Vervolgens stelt artikel 6a.3, lid 1: “Onze minister kan (…) besluiten dat een nieuwe opleiding niet ingesteld wordt indien de verzorging van die opleiding, gelet op het geheel van de voorzieningen op het gebied van het hoger onderwijs, in redelijkheid niet doelmatig kan worden geacht.” Voorts introduceert het gewijzigde wetsvoorstel de figuur van het Centraal Register Opleidingen Hoger Onderwijs (voortaan CROHO) als informatiebron voor deelnemers, overheid en instellingen. Opname van een opleiding in het register is voorwaarde voor bekostiging en studiefinanciering. De macro-doelmatigheidstoetsing heeft alleen betrekking op de bekostigde opleidingen. Ten aanzien van de opleidingen, verzorgd door de zogeheten ‘aangewezen’ instellingen is zij niet van toepassing; omdat de overheid deze niet bekostigt, hoeft zij immers geen doelmatigheidsafweging te maken.

3.3 Adviescommissie Onderwijsaanbod Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel WHW plaatst de Tweede Kamer fundamentele kanttekeningen bij de autonomie die het wetsvoorstel aan de instellingen wil laten met betrekking tot het onderwijsaanbod. De Kamer wijst op de spanning tussen de verantwoordelijkheid van de instellingen voor het programma-aanbod en de toetsing van de macrodoelmatigheid door de minister. Door de groei van het aantal opleidingen in de voorafgaande jaren heeft de Kamer weinig vertrouwen in het zelfregulerend vermogen van de sector.51 In de discussie over de vraag hoe de spanning tussen autonomie en beleidsruimte voor de instellingen en de verantwoordelijkheid van de overheid te regelen, komen in de Kamer drie varianten aan de orde om het risico van (in de woorden van Kamerlid Franssen) “een ongebreidelde, wilde programmeringsvrijheid van instellingen” tegen te gaan: • advisering door de Onderwijsraad; • programma-erkenningscommissie(s); • een aparte onafhankelijke adviescommissie. Amendement Netelenbos/Lansink Eindrapport 1993 - 2003

21

De twee eerste varianten worden in bijlage 0 toegelicht. De derde variant is de bij amendement van Netelenbos en Lansink voorgestelde Adviescommissie Onderwijsaanbod, als alternatief voor de uitwerking in het wetsvoorstel die – volgens de indieners van het amendement - de minister te veel aan zet doet zijn. 52 Het voorstel van de minister (die er van uit gaat dat de instellingen zich verstandig zullen gedragen) wijst Netelenbos af met als argument dat het tot non-interventiegedrag of conflicten leidt, met het risico dat de minister dan steeds een knoop moet doorhakken met als gevolg dat de minister juist niet op afstand staat. “Daarom stel ik bij amendement het volgende voor. Wij willen komen tot de instelling van een permanente adviescommissie onderwijsaanbod. Deze commissie bestaat uit vijf leden en wordt benoemd door de minister voor een periode van vijf jaar. De taak van deze commissie is om aanvragen voor nieuwe opleidingen te toetsen aan de criteria voor macrodoe lmatigheid. Dat betekent dat wij het begrip opleiding als aangrijpingspunt voor sturing accepteren. (…) Deze commissie toetst – ik zei het reeds – de opleiding aan de uitgangspunten voor macrodoelmatigheid. Anders gezegd, de commissie beoordeelt of er behoefte is aan deze nieuwe opleiding, of dat er reeds sprake is van voldoende aanbod.”53 De voorgestelde commissie zien de indieners van het amendement “als een ‘zeef’ tussen de gemeenschappelijke instellingen, de individuele instellingen en de minister, waarbij de minister zeer zwaarwegende argumenten zou moeten hebben om af te wijken van hetgeen door de advie scommissie onderwijsaanbod wordt gezegd.”54 Fundamentele keuze

In zijn reactie geeft minister Ritzen aan: “Ik heb sympathie voor dit amendement. Ik plaats er de kanttekening bij dat er sprake is van een fundamentele keuze. Ga je ervan uit dat de instellingen een en ander goed zullen kunnen oplossen of ga je er van uit dat de overheid regelmatig zal moeten ingrijpen. In de eerste en tweede nota van wijziging ligt opgesloten dat de instellingen daaromtrent voor zichzelf een heel helder beeld zullen hebben. Juist door de wijze van bekostiging zoals die nu bestaat en zoals die ook wordt voorgesteld voor de toekomst lopen de instellingen een behoorlijk risico met het starten van nieuwe opleidingen.”55 Het amendement wordt aangenomen en daarmee is de Advie scommissie Onderwijsaanbod een feit.

22


4. TOETSINGSKADER EN WERKWIJZE VAN DE ACO 4.1 Algemeen

Statisch en dynamisch beleidskader

Deze paragraaf beschrijft het toetsingskader en de werkwijze van de ACO zoals die in en op basis van de WHW zijn geformuleerd. Van belang is te beseffen dat er een onderscheid is in een ‘statisch’ en een ‘dynamisch’ beleidskader voor de ACO: • het statische beleidskader is vastgelegd in de wet en de daaruit afgeleide instellingbeschikking - en wordt in deze paragraaf beschreven; • het dynamische beleidskader wordt telkens gegeven in de opeenvolgende (ontwerp)HOOP’en eventueel per CROHO-ronde door de minister opgestelde specifieke beleidskaders voor de instellingen en de commissie.56 Het dynamische beleidskader maakt het mogelijk om het werk van de ACO en de hele procedure voor registratie van nieuwe opleidingen - blijvend binnen de ‘statische’ kaders - flexibel aan te passen aan de politieke actualiteit.

4.2 Instellingsbeschikking

“Objectieve, gezaghebbende derde”

Op 18 juni 1993 wordt de instellingsbeschikking van de commissie gepubliceerd, aan de hand waarvan de commissie snel aan het werk moest om tijdig de eerste adviezen op te stellen. De formele installatiebijeenkomst van de commissie was pas later, namelijk op 22 september 1993, als er al veel werk verzet is. In zijn installatierede wees staatssecretaris Cohen onder meer op het ‘nieuwe’ van de commissie: “Onder de oude wetgeving was het de ‘Minister van Onderwijs en Wetenschappen’ die op basis van eigen oordeelsvorming een beslissing nam omtrent bekostiging uit ’s Rijks kas van nieuw hoger onderwijs. De WHW wijzigt dit beeld principieel. De instellingen bepalen vanuit hun eigen verantwoordelijkheid het onderwijsaanbod; de rol die ik daarbij heb, is ‘slechts’ een toetsende rol, waarbij uw commissie als objectieve, gezaghebbende derde fungeert.” De staatssecretaris legde daarbij het accent op artikel 6.2: “Als de inste llingen goede onderlinge afspraken maken (…) zal er voor u (…) minder noodzaak zijn tot eigen oordeelsvorming.” De instellingsbeschikking (waarvan de tekst integraal is opgenomen als bijlage 6.3) belast de commissie met het geven van een beoordeling als advies aan instellingen over de doelmatigheid van de opleidingen die de instellingen voornemens zijn te gaan verzorgen (art. 3, lid 1). Bij de beoordeling van deze doelmatigheid betrekt de commissie de behoeften aan hoger onderwijs gelet op het geheel van de voorzieningen op het gebied van het hoger onderwijs en mede gelet op de spreiding van de voorzieningen. De commissie houdt daarbij rekening met het profiel van de instellingen (art. 3, lid 2).

Toetsingselementen

De door de commissie te hanteren toetsingselementen rubriceert de instellingsbeschikking aldus: • Maatschappelijke behoefte: “Het gaat daarbij niet om een zelfstandig oordeel van de commissie over de maatschappelijke behoeften aan afgestudeerden verdeeld over de verschillende soorten en richtingen binnen het hoger onderwijs. Bij haar werkzaamheden zal de commissie zich wat betreft de maatschappelijke behoeften aan afgestudeerden in de diverse richtingen in belangrijke mate baseren op het Hoger onderwijs en onderzoekplan.” • Doelmatigheid: “Indien een bepaalde opleiding reeds op een aantal plaatsen in het land wordt verzorgd en een instelling is voornemens op dat gebied nog een extra opleidingsplaats toe te voegen, zal de commissie een oordeel moeten geven over de doelmatigheid van dat voornemen zowel in termen van de reeds bestaande voorzieningen als in termen van de nieuw te creëren Eindrapport 1993 - 2003

23

•

•

Macrodoelmatigheid in ruime zin

voorziening.” Primair zal de commissie zich dienen te laten leiden door de structurele effecten daarvan op een doelmatige besteding van overheidsge lden (dat zijn: alle kosten welke voor de overheid verbonden zijn aan het onderwijs, inclusief de kosten voor de studiefinanciering). Het gaat daarbij uitsluitend om de toets of het voorstel leidt tot evidente aantasting van de doelmatigheid van reeds bestaande opleidingen. Referentiekader: “De commissie zal in de eerste plaats moeten vaststellen of er sprake is van een w.o.- of een h.b.o.-opleiding (…) Daarnaast zal de commissie moeten vaststellen of ondanks eventuele verschillen in naamgeving er feitelijke sprake is van eenzelfde opleiding als reeds elders wordt verzorgd.” Profiel van de instelling: de commissie zal moeten vaststellen of de ople iding “past binnen het takenpakket van de voordragende instelling.”

Uit de gegeven beschrijving volgt dat het begrip ‘macrodoelmatigheid’ door de ACO van meet af aan in ruime zin moest worden opgevat. Het gaat duidelijk om meer dan enkel de afweging: ‘hoeveel opleidingen van een bepaalde titel mogen er zijn?’ De twee eerstgenoemde criteria hebben betrekking op macrodoelmatigheid in engere zin, en de twee laatstgenoemden gaan meer over kwaliteit en transparantie. Het criterium ‘referentiekader’ zoals omschreven in de instellingsbeschikking gaat ook over kwaliteit en transparantie (namelijk het beantwoorden van de vraag of sprake is van een WO- dan wel HBO-opleiding en het beoordelen van de naamgeving van de opleiding in relatie tot het curric ulum). Het criterium ‘profiel van de instelling’ zegt eveneens iets over te verwachten kwaliteit , namelijk vanuit de gedachte dat vanuit reeds aanwezig verwant aanbod een kwalitatief goede nieuwe opleiding gemakkelijker is op te bouwen.

4.3 Rolverdeling instelling - ACO - minister De toelichting bij de instellingsbeschikking stipuleert in paragraaf 2 nadrukkelijk het primaat van de eigen verantwoordelijkheid van de instellingen: “Centraal dient te staan de eigen verantwoordelijkheid van de instelling bij de vaststelling van haar onderwijsaanbod. (…) De commissie zal in eerste instantie bij haar beoordeling betrekken de vraag of de instellingen - afzonderlijk en gezamenlijk - hun verantwoordelijkheid voor een doelmatig bestel van hoger onderwijsvoorzieningen waar weten te maken. In die gevallen waarin de gezamenlijke instellingen in onderling overleg tot de conclusie zijn gekomen, dat een nieuwe opleiding geen afbreuk doet aan een doelmatig stelsel van hoger onderwijsvoorzieningen, zal de commissie in de regel dit oordeel eenvoudig kunnen overnemen. In een dergelijke situatie wordt volstaan met een toets op een evidente strijdigheid met het referentiekader als gegeven in het HOOP.”

Marginale toetsing

De instellingsbeschikking stelt ten aanzien van de wettelijke bevoegdheid van de minister dat deze “niet verder (gaat) dan dat hij rechten aan een nieuwe ople iding kan onthouden wanneer deze gelet op het geheel van voorzieningen op het gebied van het hoger onderwijs in redelijkheid niet doelmatig kan worden geacht.57 Dit impliceert, dat de minister de voorstellen vanuit het onderwijsveld marginaal toetst. De instellingen dienen hun voorstellen voor nieuwe opleidingen ter beoordeling aan de adviescommissie onderwijsaanbod voor te leggen, alvorens deze - vergezeld van de bedoelde beoordeling - bij de minister in te dienen. Het ligt in de rede, dat de minister deze beoordeling zal volgen. Om dit te benadrukken bepaalt de wet, dat indien de minister afwijkt van het standpunt van de commissie hij daarvan mededeling aan de Tweede Kamer doet. Hij zal dan over zwaarwegende argumenten dienen te beschikken.”

24


ACO is beleidsuitvoerend orgaan

Uit het voorgaande blijkt dat de commissie een beleidsuitvoerend en geen beleidsbepalend orgaan is. Dat de commissie een onafhankelijke is, doet daar niets aan af; zij is onafhankelijk bij de toepassing van de op basis van de wet gestelde criteria op de haar voorgelegde aanvragen voor nieuwe opleidingen. De verantwoordelijkheid voor het beleidskader en de toe te passen criteria ligt bij de wetgever en de minister.

4.4 Procedure registratie nieuwe opleidingen De registratie procedure gaat uit van de wet en de Regeling werkwijze van de ACO.58 Strikt genomen gelden slechts drie wettelijk data: • instellingen melden aan (bij de IB-groep) uiterlijk 28 februari (artikel 6.14, lid 2); • de minister beslist voor 1 juni (artikel 6.4, lid 3); • het nieuwe register wordt voor 1 juli vastgesteld (artikel 6.13, lid 2). Op basis van de Regeling werkwijze van de commissie zijn verder de volgende data van belang: • instellingen dienen uiterlijk op 31 oktober (van het jaar voorafgaande jaar aan de melding bij de IB-groep) adviesaanvragen in bij de commissie; • de commissie zendt uiterlijk 31 januari van het jaar daarna haar adviezen aan de instellingen. In de laatste jaren zijn voor aanvragen vanuit het HBO – onder handhaving van de wettelijke termijnen andere data gehanteerd voor de indiening van advie sverzoeken bij de commissie en voor de verzending van de adviezen; zie hierover paragraaf 5.4.

4.5 Werkwijze ACO

Vier stappen

De werkwijze van de commissie verloopt, na binnenkomst van de adviesverzoeken, in de praktijk in een viertal stappen: • Stap 1. Voorbereiding . In deze fase vinden administratieve controles plaats.59 Het secretariaat stelt een overzicht van aanvragen op en verdeelt de aanvragen over de commissieleden; elk lid treedt als ‘eerste beoordela ar’ op voor een aantal dossiers. De voorzitter ontvangt alle dossiers en is klankbord in een eerste bespreking van de dossiers in een zogeheten driehoeksoverleg (voorzitter, lid en secretaris), onder meer om te bezien of (en zo ja: welk) extern advies moet worden ingewonnen, en om vragen die voor alle commissieleden van belang zijn aan de orde te stellen en ter bewaking van de eenheid van de beoordeling. 60 • Stap 2. Raadpleging externe deskundigen (indien daartoe is besloten). Aan deze deskundigen worden over het algemeen de volgende vragen gesteld : o bestaat er verwantschap met opleidingen die onder een andere naam in het register voorkomen en kan beoogde opleiding daarmee vergelijkbaar worden geacht, dan wel zou de beoogde opleiding ook als afstudeerdifferentiatie binnen een andere opleiding gerealiseerd kunnen worden? o is een zelfstandige initiële opleiding als beoogd gewenst, gelet op ontwikkelingen in de wetenschap (in het geval van een WOaanvraag) dan wel ontwikkelingen in het beroep (in het geval van een HBO-aanvraag en (in beide gevallen) gelet op belangstelling vanuit studenten en behoefte vanuit de arbeidsmarkt? o welke behoefte bestaat er op de arbeidsmarkt aan dit type afgestudeerden? Eindrapport 1993 - 2003

25

heeft het curriculum zoals geschetst een WO- dan wel HBOkarakter, is de uitwerking ervan congruent met de aangevraagde titel en is de samenstelling ervan adequaat gelet op de huidige stand van wetenschaps- en beroepsontwikkeling? 61 N.B.: het accent ligt primair op een kwalitatieve, inhoudelijke beoordeling en secundair op een weging vanuit behoefte vanuit de samenleving (studenten en afnemers). De beantwoording van de macro-doelmatigheidsvraag in engere zin wordt niet bij de externe beoordelaars gelegd. Stap 3. Opstellen conceptadvies per aanvraag. In het hiervoor genoemde 'driehoeksoverleg' worden op basis van eigen onderzoek en oordeelsvorming, indien aanwezig gevoed door de rapportages van de externe beoordelaars, conceptadviezen opgesteld. In alle gevallen gaat het om een eigen beoordeling door de commissie, ook indien sprake is adviezen van externe beoordelaars. Stap 4. Eindoordeel. Alle conceptadviezen worden vervolgens plenair besproken. Daarbij beschouwt de commissie onder meer de onderlinge consistentie en invalshoek van de transparantie . Plenair stelt de commissie de adviezen vast. De adviezen worden in de regel gelijktijdig verzonden aan de instellingen. Gelet op de (bilaterale) adviesrelatie tussen de commissie en de instellingen, worden over de adviezen van de commissie geen mededelingen aan derden gedaan.62 o

•

•

26


5. ONTWIKKELINGSDYNAMIEK 1993 – 2003 5.1 Algemeen

Vier fasen

Beschrijvingssystematiek

Deze paragraaf beschrijft hoe gegeven het statische beleidskader concreet in de praktijk is gehandeld en hoe die praktijk zich in het verlengde van het dynamische beleidskader ontwikkeld heeft. De commissie onderscheidt in haar beschrijving de volgende vier fasen: • een fase onder minister Ritzen en staatssecretaris Cohen waarin de commissie haar eerste beoordelingsrondes uitvoerde (CROHO 1994/1995 tot en met 1996/1997) nadat eerst als referentiekader een eerste CROHO (1993/1994) door de minister bekend was gemaakt; • een fase onder minister Ritzen, waarin het streven naar terughoudendheid bij het indienen van registratieverzoeken centraal stond (CROHO 1997/1998 tot en met 1999/2000); • een fase onder minister Hermans, gericht op vergroting van de beleidsruimte voor instellingen (CROHO 2001/2002 tot en met 2003/2004) • de opmaat naar de nieuwe bedeling, onder staatssecretaris Nijs, zoals die vanaf CROHO 2004/2005 zal gelden. De beschrijving per fase is telkens als volgt: • een beschrijving van het dynamische beleidskader zoals geformuleerd in het (ontwerp)HOOP; • per CROHO-jaar een nadere uitwerking van het beleidskader en een beschrijving van de resultaten van de ronde. N.B.: de aanduidingen van de CROHO-jaren verwijzen naar het CROHO-jaar waarvoor op basis van de wettelijke bepalingen registratieverzoeken worden ingediend; de advisering daarover door de ACO geschiedt anderhalf jaar daaraan voorafgaand; • relevante andere onderwerpen met betrekking tot het onderwijsaanbod die echter niet direct op de advisering betrekking hebben, worden apart besproken; • tenslotte een evaluatie ve passage, ontleend aan rapportages van de ACO uit de besproken fase.


27

5.2 Fase 1: HOOP 1994 en CROHO 1994/1995 - 1996/1997 5.2.1 (Ontwerp) Hoop 1994

Toetsingselementen doelmatigheid

Het Ontwerp-HOOP 1994 (september 1993) staat nog voor een groot deel in het teken van de invoering van de WHW en de instelling van de ACO. Paragraaf 5.4 heeft als thema ‘Doelmatigheid van en behoefte aan nieuwe opleidingen’. Het Ontwerp geeft nauwelijks specificaties over de maatschappelijke behoefte aan afgestudeerden (van eventueel nieuwe opleidingen), maar benadrukt wel dat opleidingen niet te smal moeten zijn: “Op dit punt zullen de instellingen zelf hun verantwoordelijkheid moeten nemen bij de structurering van het opleidingenaanbod. De overheid zal hiermee rekening houden door bij de beoordeling van de doelmatigheid van het bestel het effect van opleidingen met een beperkt bereik en opleidingen met een breder bereik mee te nemen.” (p 94.) Het Ontwerp gaat vervolgens nader in op de ‘toetsingselementen doelmatigheid’ en benadrukt daarbij (op p. 94): • het belang van afweging tussen vernieuwing en doelmatigheid; gegeven de (in het Ontwerp verwachte) stabiele studentenaantallen zou uitbreiding van het opleidingenaanbod leiden tot druk op de schaalgrootte; • oog voor verhouding tussen WO-HBO: past een aangevraagde opleiding gelet op haar karakter binnen het WO c.q. het HBO? • de wenselijkheid om een ondoelmatige overlap in de verhouding tussen HBO en MBO te voorkomen, waarbij met name de positie van het kortHBO aan de orde wordt gesteld; • tenslotte wordt verwezen naar de verschillende lopende afspraken over assortiment en nomenclatuur en over inhoud en capaciteit waarmee eveneens rekening is te houden bij de toetsing van aanvragen.

5.2.2 Resultaten CROHO-rondes Het eerste CROHO, van 1993/1994 legde in feite alleen de bestaande situatie (in termen van opleidingen en spreiding daarvan over de instellingen) vast in de systematiek van het register. Daarbij speelde ACO geen rol. De eerste beoordelingsronde van de ACO had dus betrekking op het CROHO 1994/1995. De resultaten van de eerste fase, over genoemde drie CROHO-jaren (1994/1995-1996/1997 samen kan als volgt worden samengevat.63 In totaal zijn in deze eerste fase, over drie CROHO-jaren 235 aanvragen ingediend, waarvan 200 vanuit het HBO. In 85 van het totaal aantal gevallen betrof het een aanvraag voor een nieuwe titel (welke dus nog niet in het CROHO voorkwam). In twintig procent van alle gevallen, 47 opleidingen, heeft de ACO positief geadviseerd. De minister heeft in deze periode in een beperkt aantal gevallen (namelijk vijf) een van het ACO-advies afwijkende beslissing genomen.

5.2.3 Beschouwing In een drietal rapportages heeft de commissie verslag gedaan van haar werkzaamheden en daarbij in algemene zin gereflecteerd op de aard en kwaliteit van de aanvragen en op het centrale criterium van macro-doelmatigheid. 64

Verschillende categorieën aanvragen

Typering aanvragen In de notitie van juni 1994 onderscheidt de commissie de volgende (elkaar overigens niet uitsluitende) categorieën van aanvragen: • opleidingen die reeds door andere instellingen worden aangeboden; • opleidingen met een vernieuwend karakter;

28


• • • •

Verantwoordelijkheid wordt niet genomen

smalle opleidingen, waarvan de commissie vaststelt dat deze vrij veel voorkomen in de aanvragen. korte opleidingen, waarbij vooral overlap en afgrenzing naar het middelbaar beroepsonderwijs voor de beoordeling van belang zijn; 65 bestaande opleidingen die niet worden bekostigd; 66 vrije studierichtingen. 67

Doelmatige taakverdeling In de rapportage van juni 1995 gaat de commissie, gegeven de resultaten van de drie rondes zoals weergegeven in paragraaf 5.2.2, uitgebreid in op het criterium van de macrodoelmatigheid. 68 De commissie constateert dat veel aanvragen tekortschieten vanuit artikel 6.2 (de doelmatige taakverdeling): “De initiatieven van de instellingen berusten ook niet op overwegingen van macrodoelmatigheid, maar op het belang van de instelling.” (p. 10) “De directe koppeling tussen studentenaantallen en financiën brengt veel instellingen, vaak vanuit hun positie en belang gerechtvaardigd, tot een beleid dat op nationaal niveau ondoelmatig is. (…) van het individuele instellingbestuur kan niet verwacht worden dat het een nieuwe ople iding die naar eigen beoordeling voor de instelling doelmatig is, op macro-doelmatigheidsgronden niet zal willen realiseren. Ten aanzien van de veronderstelde gezamenlijke verantwoordelijkheid voor de macrodoelmatigheid kan op grond van door de commissie opgedane ervaringen worden vastgesteld dat deze verantwoordelijkheid niet wordt genomen.” (p. 11) Kortom: “In de huidige wetgeving leidt het te verwachten gedrag van de instelling en de inste llingen gezamenlijk ertoe dat de bewaking van macrodoelmatigheid vrijwel uitsluitend bij de commissie en de minister berust.” (p. 11.) In het algemeen kan de conclusie luiden dat in deze eerste fase de advisering door de ACO in lijn was met het (Ontwerp) HOOP 1994 en het daarin opgenomen pleidooi voor terughoudendheid bij het aanvragen van opleidingen in het algemeen en de meer in het bijzonder bij smalle opleidingen geplaatste kanttekeningen.

Inhoudelijke versmalling van het onderwijsaanbod

Mate van vernieuwing Meer kwalitatief bezien, vanuit het oogpunt van vernieuwing constateert de commissie (in zowel de rapportage van juni 1994 als van juni 1995) dat de beoogde nieuwe opleidingen vaak niet meer zijn dan zwak onderbouwde verzelfstandigingen van afstudeerrichtingen: “Werkelijke vernieuwingen waren hierbij echter in de minderheid. De meeste ‘nieuwe’ opleidingen waren verzelfstandigingen van specialisaties tot smalle opleidingen, of ‘vernieuwingen’ die inhoudelijk sterk verwant waren aan bestaande opleidingen, waarbij de intentie om de onderwijsafspraken in het hbo te omzeilen niet zelden een rol speelde.” (…) “In het algemeen meent de commissie (…) dat de omvangrijke groei van het aantal specialistische ople idingen heeft geleid tot een inhoudelijke versmalling van het onderwijsaanbod. Deze neiging tot versmalling zet zich voort in het beeld dat uit de ervaringen van de commissie oprijst (…) De inhoudelijke versmalling van het opleidingsaanbod die gepaard is gegaan met de snelle uitbreiding van het aantal opleidingen, kan in het licht van de dynamiek van de arbeidsmarkt als ondoelmatig worden gezien” . Oorzaken daarvan ziet de commissie “in het huidige stelsel en de aansturing daarvan. De afzonderlijke instellingen spelen hierin een dominante rol. Doelstellingen op dit niveau, zoals continuïteit en behoud van werkgelegenheid o.a. via het aanbieden van nieuwe opleidingen, leiden tot een onderlinge concurrentie om studenten te werven, o.a. via het aanbieden van nieuwe opleidingen. De bekostigingswijze van opleidingen, die grotendeels op basis van het aantal studenten plaatsvindt, is hieraan mede debet. De macrodoelmatigheid komt erdoor in het gedrang.”69 Eindrapport 1993 - 2003

29

Bestaande aanbod blijft buiten beschouwing

Voorts signaleert de commissie als knelpunt dat het systeem “wel leidt tot een kritische toetsing van nieuw onderwijsaanbod, maar dat het bestaande aanbod niet alleen buiten beschouwing blijft, maar mede als referentiekader dient voor de beoordeling van de macrodoelmatigheid van nieuw aanbod, zowel ten aanzien van de hoeveelheid opleidingen als de spreiding hiervan.”70 Aanbevelingen In het verlengde van haar beschouwing formuleert de commissie in juni 1995 de volgende aanbevelingen (uitgaand van de ook door haar onderschreven wenselijkheid van recht van initiatief bij inste llingen): • het scheiden van de verantwoordelijkheid voor de micro- en macrodoelmatigheid, vanuit het in de praktijk gebleken gegeven dat instellingen gezamenlijk geen verantwoordelijkheid voor macrodoelmatigheid kunnen dragen. In feite is dit een aanbeveling om artikel 6.2 te schrappen en om meer sturing in te bouwen;71 • een beperking van het aantal opleidingen, gecombineerd met een verbreding (een vaste stam met differentiaties); • de invoering van een systematische en periodieke evaluatie van het bestaande onderwijsaanbod, mogelijk leidend tot beëindiging van opleidingen. Dit kan eventueel voortbouwend op visitatiecommissies dan wel via de weg van accreditatie;72 • een inrichting van de bekostigingsystematiek die minder gebaseerd is op studentenaantallen gebaseerd moeten zijn (omdat dat tot veel opleidingen prikkelt 73 ) maar ook op andere aspecten als bijvoorbeeld kwaliteit.

30


5.3 Fase 2: HOOP 1996 en CROHO 1997/1998 - 2000/2001 5.3.1 (Ontwerp) Hoop 1996 “Geen proliferatie maar differentiatie”

Moratorium

Het Ontwerp-HOOP 1996, dat in september 1995 verschijnt bevat een paragraaf met als titel “Geen proliferatie maar differentiatie van opleidingen” (p. 35) De tekst van het Ontwerp gaat in op de (in paragraaf 5.2.3 van deze rapportage besproken) beschouwing van de commissie. Over de groei van het aantal ople idingen stelt het Ontwerp het volgende: “De sterke toename van opleidingen is grotendeels toe te schrijven aan de nieuwe registratiemethodiek sinds de WHW. Werden voorheen de benamingen van opleidingen landelijk vastgelegd, nu wordt iedere opleiding - ook als ze door 1 instelling wordt verzorgd - afzonderlijk geregistreerd. Veel van deze opleidingen die onder verschillende namen worden aangeboden, blijken echter naar inhoud marginaal van elkaar te verschillen. Het probleem is in dit geval niet de gebrekkige afstemming op de arbeidsmarkt, maar de herkenbaarheid van de ople idingen.” Het Ontwerp uit de verwachting dat voorstellen voor een andere bekostiging een gunstig effect hebben op het toekomstige aanbod (p. 36) en kondigt het voornemen aan om te komen tot ‘een beperkt aantal brede opleidingen dat voorziet in een maatschappelijke behoefte’ met voor het HBO een duidelijke relatie naar de beroepspraktijk en voor het WO een duidelijke relatie naar een erkend kennis- en onderzoeksdomein, en een duidelijke naamgeving waartoe de instellingen het init iatief moeten nemen. (p 36). In dat verband wordt de inzet van het HBO, verwoord in de notitie HBO, sterk in ontwikkeling74 gesteund en wordt aan de VSNU verzocht om een ‘eenmalige operatie, gericht op doorlic hting van bestaand aanbod.’ Het Ontwerp trekt de volgende conclusie: “Gezien de gewenste herordening van het opleidingenaanbod is het niet doelmatig dat het huidige opleidingenaanbod in de komende planperiode wordt uitgebreid. De HBO-raad heeft bij brief van 26 juli 1995 laten weten voorstander te zijn van een moratorium voor nieuwe opleidingen voor een periode van twee jaar. Met een dergelijk moratorium wordt ingestemd. (…) Het lijkt passend een dergelijke lijn ook voor WO voor te stellen. Daar waar in de toekomst nieuwe opleidingen op doelmatigheid getoetst worden, zal explicieter dan voorheen de legitimiteit van de nieuwe opleiding in relatie tot de identiteit van het h.b.o. respectievelijk w.o. onderdeel van het toetsingskader moeten zijn.” (p 37) Het vastgestelde HOOP 1996 gaat uitgebreid in op het met VSNU en HBO-raad gevoerde overleg over de bepleite herordening (verbreding, stroomlijning, versterking transparantie e.d.) van het onderwijsaanbod. In dat kader wordt ook door de minister en HBO-raad overeengekomen dat er voor de CROHO-jaren 1997/1998 en 1998/1999 in principe geen nieuwe opleidingen zullen starten.

5.3.2 Resultaten CROHO-rondes

Geringe uitbreiding

In totaal behandelt de commissie in de vier rondes (1997/1998 - 2001/2002) van deze tweede fase 83 aanvragen; In vergelijking met de vorige fase (die drie jaren besloeg en waarin het om 235 aanvragen ging) zijn dat er aanmerkelijk minder. Van deze aanvragen komen er 63 uit het HBO en 20 uit het WO. Het aantal positieve adviezen is 38 (46%; in de vorige fase was dat 20%).

5.3.3 Herordening opleidingenaanbod In lijn met de voorstellen in het Ontwerp-HOOP vindt in deze periode een gedachtevorming over verbreding en herordening van het opleidingenaanbod plaats.75 Binnen het HBO leidt dat in 1997 tot in verenigingsverband overeengekomen normen voor opleidingsprofielen (‘stramien opleidingskwalificaties),


31

waarbij als uitgangspunt geldt dat een opleiding die door meer hogescholen verzorgd wordt, in al die gevallen voor 70% moet zijn opgebouwd conform het landelijk overeengekomen opleidingsprofiel en de overige 30% vrij (maar wel binnen de bandbreedte van de opleiding) ter invulling aan de hogeschool is. Voor de ACO is dat vervolgens een belangrijk criterium bij de beoordeling van de kwaliteit van de aanvragen. Opgemerkt moet worden dat dit criterium de transparantie vergroot, maar niet noodzakelijkerwijs leidt tot verbreding van het onderwijsaanbod.

Herordening of herlabeling?

In het WO komt op 7 maart 1997 een voorstel tot herordening van het universitaire opleidingenaanbod tot stand. Op verzoek van de minister adviseert de ACO hierover vanuit het oogpunt van transparantie van het opleidingenaanbod,76 met het oog op opname in CROHO 1999/2000. 77 De commissie beoordeelt de voorstellen op evenwichtigheid en transparantie in grote lijnen als positief.78 Voorts bepleit de commissie - niet verbazend gezien haar eerdere ple idooi voor een periodieke ‘validering’ van het bestaande opleidingenaanbod om het proces van herordening die zij karakteriseert met de aanduiding ‘herlabeling’ “te benutten enerzijds voor het opnieuw overdenken van de onderwijsinhoud van de nieuwe bredere opleidingen waarin meerdere bestaande opleidingen worden opgenomen en anderzijds om na te denken en tot opvattingen te komen over ontwikkelingen die invloed hebben op het onderwijsaanbod en de onderwijsinhoud.” (p. 2) In het begin van deze fase vindt ook de regulering van de zogeheten ‘vrije studierichtingen’ (formeel aangeduid als ‘voorgestructureerde samengestelde programma’s’) in het HBO plaats. Dat is gebeurd door de Commissie -Koppelaars. De regulering leidde tot afbouw c.q. omzetting in reguliere opleidingen; in dat laatste geval was ook een advies van de ACO vereist.79

5.3.4 Beschouwing

Initiatief teveel aan instellingen overgelaten

Geconstateerd kan worden dat in deze fase inderdaad aanmerkelijk meer terughoudendheid is betracht bij het indienen van registratieverzoeken en dat er slechts in beperkte mate sprake is geweest van een uitbreiding van het onderwijsaanbod. Voor het HBO was een belangrijk resultaat van de fase dat het la stige dossier van de genoemde ‘vrije studierichtingen’ kon worden gesloten. Het inzetten op herordeningoperaties in deze fase beoordeelt de commissie zonder meer als positief. Wel stelt zij vast dat men zich in het WO toch vooral tot een proces van ‘herlabeling’ heeft beperkt, waaraan geen duidelijk inhoudelijk vervolg is gegeven dat had kunnen leiden tot een verdergaande vorm van herordening en verbreding. Voor het HBO geldt dat de opeenvolgende commissies belast met voorstellen tot vermindering van het aantal opleidingen primair een intellectuele opbrengst gehad hebben, onderwijl het proces van versmalling van het onderwijsaanbod feitelijk doorgang vond. Hier wreekt zich wellicht dat het initiatief teveel aan de instellingen is overgelaten en dat in onvoldoende mate vanuit de overheid als opdracht is geformuleerd om tot uitspraken te komen over “gewenste aanpassingen van het onderwijspr ogramma of de noodzaak tot beëindiging of samenvoeging van opleidingen op grond van kwaliteits- of doelmatigheidsoverwegingen.”80 In reactie op de aanscherping, in het HOOP, van de verschillen in het WO dan wel het HBO ‘karakter’ van een opleiding, expliciteert de commissie in deze periode met name het criterium van de kwaliteit nader in het verlengde van de ruimte die de instellingsbeschikking daartoe biedt. Daarbij is met name een uitwerking gegeven aan de verschillen in karakter tussen een HBO- en een WOopleiding, zoals de commissie die bij aanvragen toetst.81 32


5.4 Fase 3: HOOP 2000 en CROHO 2001/2002 – 2003/2004 5.4.1 (Ontwerp) Hoop 2000, en wetsvoorstellen

“Instellingen hebben meer ruimte nodig”

Vertrouwen in zelfregie

Brede steun

“Tirannie van de status quo”

Met het aantreden van minister Hermans treedt een duidelijke beleidswijziging op, waarbij ‘liberalisatie’ het sleutelwoord is. Met betrekking tot het onderwijsaanbod stelt het Ontwerp-HOOP 2000 (september 1999) het volgende: “Om in te spelen op nieuwe ontwikkelingen hebben de instellingen meer ruimte nodig bij de inrichting en aanpassing van het eigen onderwijsaanbod, de huidige, langdurige procedures voor wijzigingen in het onderwijsaanbod vormen een belemmering voor het flexibel aanpassen van opleidingen. Tevens verdraagt de huidige externe adviesprocedure zich niet goed met het streven naar grotere zelfregie van de instellingen. (…) De Adviescommissie Onderwijsaanbod (ACO) wordt opgeheven. De huidige toets op macrodoelmatigheid komt te vervallen. Deze toets leidt nie t tot het nemen van een eigen verantwoordelijkheid door de instellingen. Hogescholen kunnen in het vervolg zelf worden aangesproken op investeringsbeslissingen met betrekking tot het onderwijsaanbod.” (p. 39-40) Het voorstel luidt om de toets op macrodoelmatigheid af te schaffen en meer te sturen op kwaliteit, (p. 40): • instellingen zijn vrij om binnen bestaande opleidingen aanpassingen te realiseren; • instellingen zijn vrij om nieuwe opleidingen te laten registeren als vooraf op kwaliteit is getoetst (waarbij - op p. 42 van het Ontwerp - als mogelijkheid geopperd wordt aan te slu iten bij het te ontwikkelen accreditatiestelsel); • instellingen worden aangesproken op hun eigen verantwoordelijkheid voor een doelmatige afweging van benodigde investeringen bij het starten van een nieuwe opleiding; • de overheid kan achteraf ingrijpen bij evident gebrek aan doelmatigheid, transparantie of kwaliteit; • de registratieprocedure wordt bekort (geen ‘wachttijd’ meer) en de informatielast wordt verminderd; • tevens wordt de instellingen een grotere vrijheid in het vooruitzicht gesteld om het onderwijs in nevenvestigingen aan te bieden door artikel 7.17 WHW gaandeweg buiten werking te stellen. (p 44) De voorgestelde benadering gaat uit van ‘vertrouwen in het stimuleren van zelfregie’ (p 41), gebaseerd op de goede ervaringen die zouden zijn opgedaan bij de herordeningoperaties onder regie van VSNU en HBO-raad. De voorstellen vinden vrij brede steun. Uit verslagen van gevoerde gesprekken met VSNU, HBO, VNO-NCW en MKB-Nederland blijkt draagvlak voor de opheffing van de ACO, en wordt tegelijkertijd (met name door de twee als laatste genoemde organisaties) gehecht aan garanties voor kwaliteit, transparantie en relevantie van het aanbod.82 Het draagvlak voor de voorstellen bij VSNU en HBO-raad verbaast niet. Reeds in 1993, na aanvaarding van het wetsvoorstel, bij de uitwerking van criteria en procedure met betrekking tot de ACO bleken VSNU en HBO-raad tijdens overleg in de HO-kamer alvorens de commissie haar werkzaamheden was begonnen, de commissie niet zwaar aan te willen zetten. 83 Uit het Kamerdebat over het Ontwerp-HOOP 2000 blijkt kritiek op de ACOprocedure, vanwege de lange en bureaucratische procedure en een kennelijk ingebakken conservatisme waardoor vernieuwing geen kans zou krijgen. 84 Minister Hermans spreekt in dit verband zelfs van de “tirannie van de status quo.”85


33

In de aanloop naar het Ontwerp-HOOP 2000 waren de voorstellen al via een ‘beleidsagenda’ in discussie gebracht. In reactie daarop is door de commissie het volgende aan de minister geschreven:86 • de aanname dat de instellingen de verantwoordelijkheid voor de macrodoelmatigheid (in de zin van een ‘doelmatige taakverdeling’) kunnen dragen, is in de afgelopen jaren niet bewaarheid gebleken; • de voorgestelde toets op kwaliteit geschiedt al in de ACO-advisering, omdat in haar taakstelling het begrip macrodoelmatigheid ruimer dan strikt in economische zin wordt opgevat; • flexibilisering van de registratieprocedure (bekorting met een jaar) kan in de bestaande werkwijze eenvoudig gerealiseerd worden door de indieningsdatum een maand te vervroegen en de beoordelingstermijn van de minister te bekorten;87 verder wordt er op gewezen dat de procedure op onderdelen inmiddels al geflexibiliseerd is (gewijzigd OER en registratie van voltijd-, deeltijd- en duale varianten); • betwijfeld wordt of het mogelijk is een financieringswijze te vinden die op zichzelf, zonder interventie door middel van andere beleidsinstrumenten, een voldoende stimulans vormt voor het gelijktijdig bereiken van de verschillende beleidsdoelstellingen. Ten aanzien van de door de minister nagestreefde vernieuwing moet worden opgemerkt dat deze uitsluitend door de instellingen zelf tot stand kan worden gebracht. Zij doen immers de aanvragen voor nieuwe titels en zijn verantwoordelijk voor de concrete inhoud.

5.4.2 Resultaten CROHO-rondes Aangepaste procedure

In deze fase is sprake van aangepaste arrangementen voor het HBO, die - onder handhaving van de formele wettelijke termijn - gepaard gaan met afwijkende data voor indiening van voorstellen bij de ACO en daarop volgende advisering. Voor het WO blijft de bestaande procedure in deze gehele fase gelden.

CROHO 2001/2002

Minister beperkt rol ACO inzake doelmatigheid

Voor het CROHO 2001/2002 neemt de HBO-raad het initiatief om de registratieprocedure in overleg met de minister in het perspectief van het nieuwe beleidskader te plaatsen. Dit resulteert in een aangepast arrangement voor onderwijsprogrammering met zelfregie binnen het huidige wettelijke kader, met een ingeperkte rol voor de ACO. Globaal houdt deze procedure, die ook voor CROHO 2002/2003 van toepassing was, het volgende in: • hogescholen melden voornemens voor nieuwe opleidingen centraal; • hogescholen voeren hierover afstemmingsoverleg met elkaar; • indien hogescholen niet tot overeenstemming komen, doet een door de HBO-raad ingestelde arbitragecommissie een (niet-bindende) uitspraak; • de ACO geeft een beoordeling van de doelmatigheid van de voorgenomen nieuwe ople iding, waarbij het doelmatigheidsbegrip wordt toegespitst op de criteria kwaliteit en transparantie en waarbij - alleen met betrekking tot de macro-doelmatigheid in engere zin - grote waarde wordt toegekend aan de uitkomsten van afstemmingsoverleg en arbitrage; • tenslotte is de minister aan zet.

CROHO 2002/2003 Opleidingsdomeinen

In de procedure voor CROHO 2002/2003 worden door de HBO-raad zogeheten ‘opleidingsdomeinen’ geïntroduceerd, waarvan er 33 worden onderscheiden. Het uitgangspunt is dat instellingen die binnen de domeinen waarin zij reeds

34


ACO beoordeelt ook ‘nevenvestigingen’

opleidingen aanbieden, een grotere programmeervrijheid kunnen krijgen, omdat de doelmatigheid van het aanbieden van opleidingen binnen een domein waarin de instelling reeds actief is, aanwezig verondersteld zou mogen worden. In die gevallen is van een ‘lichte’ procedure sprake waarbij instellingen elkaar in het afstemmingsoverleg niet kunnen blokkeren. Er is bewust gekozen voor een indeling in relatief veel domeinen omdat de HBO-raad een aggregatieniveau tussen de opleiding en de sector gewenst achtte.88 Voorts bood de domeinindeling de mogelijkheid om rekening te houden met ontwikkelingen op het snijvlak tussen sectoren. Nadien, en in een laat stadium, verzoekt de minister de ACO nog om in de procedure voor CROHO 2002/2003 te voorzien in een toets op doelmatige spreiding bij aanvragen voor een nevenvestiging. 89 Daarvoor worden specifieke inhoudelijke beoordelingscriteria onderscheiden, zoals de rol van de hogeschool in de regionale kennisinfrastructuur, de samenwerking met het MBO en dergelijke.90 De ACO stemt in reactie met de voorgestelde uitwerking in, maar wijst af dat zij alleen nog maar een macrodoelmatigheidstoets in engere zin uitvoert als er geen positief arbitragebesluit is. Onder verwijzing naar haar wettelijke taakstelling geeft de commissie aan in alle gevallen de toets uit te zullen voeren en daarbij overigens groot gewicht toe te kennen aan de uitspraak van de arbitragecommissie.91

CROHO 2003/2004

Scenariokeuze

De inrichting van de procedure voor het CROHO 2003/2004 heeft wederom een afwijkend karakter. Door de minister wordt daarbij aansluiting gezocht bij de accreditatiewet en dereguleringswet (die in paragraaf 5.4.3 aan de orde komen). In november 2001 zijn twee scenario’s in overweging:92 • een scenario op basis van de WHW, nu de HBO-raad te kennen had gegeven geen verantwoordelijkheid meer te willen nemen, waarbij de ACO in de doelmatigheidsbeoordeling zou voorzien en tevens een meldpuntfunctie en een arbitragerol inzake afstemmingsoverleg zou hebben. Dit scenario zou conform de wet uiterlijk op 31 mei 2002 tot besluitvorming van de minister moeten le iden. • een scenario op basis van de dereguleringswet: omdat op basis van die wet de bestaande data en termijnen voor registratie vervallen, kunnen registratieverzoeken in de hele periode van 1-9-2002 tot twee maanden voor de start van het studiejaar 2003/2004 worden ingediend. De ACO blijft in dat scenario gewoon in functie. De minister heeft een sterke voorkeur voor scenario 2. Doordat echter de dereguleringwet door de Tweede Kamer controversieel verklaard wordt, ontvalt de basis voor scenario 2. Binnen de HBO-raad wordt vervolgens een poging gewaagd om in verenigingsverband tot een moratorium te besluiten, om aldus te voorkomen dat er een mogelijk aanzienlijke uitbreiding van het onderwijsaanbod tot stand komt terwijl eigenlijk gelet op de invoering van de BaMastructuur juist een verbreding van opleidingen (en dus een vermindering van het aantal) gewenst is. Deze poging lukt echter niet en daarmee is scenario 1 aan de orde. In een zeer kort tijdsbestek worden dan een procedure en beoordelingskader opgesteld. Deze worden pas op 20 februari 2002 (dus 8 dagen voordat registratieverzoeken bij de IB-groep moeten worden ingediend) door de minister beschikbaar gesteld.93 Het nieuwe zogeheten ‘operationeel kader’ verschilt op een aantal punten ten opzichte van het arrangement voor het CROHO 2002/2003. De HBO-raad verEindrapport 1993 - 2003

35

Gedifferentieerd referentiekader met vijf casusposities

vult niet langer de rol van inhoudelijk procescoördinator waardoor de ACO nu in de meldpuntfunctie voorziet. De arbitrageprocedure, ingericht onder auspic ien van de HBO-raad, komt te vervallen, en de ACO wordt weer in de door de wetgever bedoelde positie geplaatst. Voorts wordt de ACO nu tevens belast met de doelmatigheidsbeoordeling van alle initiatieven voor een nevenvestiging. Onderdeel van het nieuwe Operationeel kader vormt het voorstel tot een gewijzigd referentiekader voor de ACO-toetsing. De volgende ‘variabelen’ zijn hie rbij van belang. Allereerst uiteraard het al langer bestaande onderscheid in soorten aanvragen, nieuw-nieuw (NN), nieuw-oud (NO), nevenvestiging (NV) en gewijzigd OER (GO). Vervolgens de aanwezigheid van het opleidingsdomein waarop de aanvraag betrekking heeft (aanvrager verzorgt wel/niet al opleidingen binnen het betreffende domein). Op de derde plaats het resultaat van het afstemmingsoverleg (wel of geen overeenstemming tussen betrokken partijen) en het verloop daarvan (wel of niet adequaat overleg gevoerd). Voor de categorie NV geldt daarnaast nog als een specifieke variabele of aan een aantal inhoudelijke criteria ten aanzien van het regionale of lokale draagvlak is voldaan. Gebruikmakend van deze variabelen worden in het gewijzigd referentiekader de mogelijke aanvragen gegroepeerd in vijf verschillende casusposities. Deze indeling maakt het mogelijk om de verschillende soorten aanvragen gedifferentieerd te beoordelen. Het beleidskader onderscheidt in dat verband drie soorten toetsen ( ‘lichte toets’, ‘lichte toets plus’ en ‘reguliere toets’) en omschrijft kort de inhoud van deze verschillende vormen van toetsing. De resultaten van deze fase kunnen als volgt worden samengevat. In totaal zijn 371 aanvragen ingediend, waarvan 53 uit het WO. In ruim 80 gevallen ging het om nieuwe titels; de overige aanvragen (veruit het grootste gedeelte) hadden betrekking op nieuwe plaatsen, waarvan er 63 (alle uit het HBO) een nevenvestiging betroffen. De commissie heeft in ruim 70 procent van de gevallen (269) een positief advies gegeven.94 Opvallend, maar niet verbazingwekkend, is dat het zowel het aantal aanvragen als het percentage positieve adviezen aanmerkelijk hoger ligt dan in de voorgaande jaren. Dat wordt vrijwel volledig bepaald door de gewijzigde werkwijze voor het HBO (domeinindeling en arbitrage) en de aangepaste criteria inzake macro-doelmatigheid in engere zin. De ACO geeft in ruim 70 procent van de gevallen een positief advies, terwijl dat in de voorgaande fasen veel lager lag. 95

Een dringend beroep

“Geen verantwoordelijkheid genomen”

De minister heeft de adviezen voor de CROHO-jaren 2001/2002 en 2002/2003 over het algemeen gevolgd. Bij de aanvragen Nieuw-nieuw en Nieuw-oud week de minister in beide jaren samen 4 maal af en in het geval van aanvragen voor een nevenvestiging in totaal 9 maal. In de procedure voor CROHO 2003-2004 week de minister in ruim 50 gevallen af van het advies van de commissie. Daarbij speelde een rol dat de minister bij brief van 8 mei 2002 (kenmerk: HBO/AS/2002/18364) een dringend beroep deed op de instellingen (WO en HBO) “om tot afspraken te komen over intrekking of opschorting van aanvragen van nieuwe opleidingen, alsmede van voornemens met betrekking tot het starten van nieuwe nevenvestigingen.” Volgens de minister zijn aanvragen niet doelmatig gelet op de invoering van de bachelor-masterstructuur, de invoering van de accreditatiewet en de lopende bezinning op de toepassing van weten regelgeving en ontwikkeling bekostigingssystematieken. De minister geeft aan, indien toch aanvragen worden ingediend, ernstig te overwegen “gebruik te maken van mijn bevoegdheid op grond van artikel 6.4 eerste lid, van de WHW”. Dat is vervolgens bij veel aanvragen vanuit het HBO ook gebeurd. In zijn brie f d.d. 31 mei 2002 aan de instellingen (kenmerk HBO/AS/2002/20648) stelt de minister dat deze opstelling gebaseerd is “op mijn constatering dat de hbo36


sector op basis van de HOOP-lijn in algemene zin geen zorgvuldige afweging heeft gemaakt en de verantwoordelijkheid voor een doelmatige taakverdeling tussen de instellingen niet op de juiste wijze heeft genomen.”

5.4.3 Wetsvoorstellen Door de minister zijn in 2001 drie wetsvoorstellen ingediend: 96 • Accreditatie 97 • Deregulering 98 • Bachelor Master Het eerste wetsvoorstel voorziet er in dat voorstellen voor nieuwe opleidingen vooraf getoetst worden door het in te stellen accreditatieorgaan. Aanvankelijk wilde de minister het accreditatieorgaan zich ook laten uitspreken over de vraag of de instellingen op adequate wijze invulling hebben gegeven aan de doelmatigheidafweging. In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel komt de minister daar (naar aanleiding van reactie) op terug. Het wetsvoorstel bevat de volgende uitwerking voor de totstandkoming van nieuwe opleidingen:99 • een inhoudelijke toets vooraf door het accreditatieorgaan • een aanscherping van de verantwoordelijkheid van de instellingen om te komen tot onderlinge afstemming bij het starten van nieuwe opleidingen • een nadere invulling van de taak van de overheid om toe te zien op de doelmatigheid van het gehele onderwijsaanbod. Flexibilisering registratieprocedure

In het wetsvoorstel deregulering komt de minister met een oplossing voor het door hem gesignaleerde probleem van de te lange doorlooptijd bij de registratieprocedure. Het voorstel is om de procedure zodanig te flexibiliseren dat voorstellen gedurende het gehele jaar kunnen worden ingediend en behandeld en om de wachttijd na de beslissing door de minister te laten vervallen, zodat een opleiding direct na opname in het register kan worden aangeboden. 100 Het wetsvoorstel bachelor-masterstructuur is van belang omdat de invoering daarvan een aanzienlijke verbreding van de (bachelor)opleidingen impliceert, waarbij inhoudelijke vernieuwing vervolgens vooral gestalte zal krijgen in de differentiatie van de masteropleidingen. Voor het verloop van de CROHO-rondes in deze derde fase hadden de wetsvoorstellen nog geen betekenis. In deze fase zijn wel de Accreditatiewet en BaMa-wet door Tweede en Eerste Kamer aangenomen, maar de start van de toets nieuwe opleidingen door het accreditatieorgaan is voorzien voor CROHO 2004/2005. Door de controversieelverklaring van de Dereguleringswet door de Tweede Kamer zijn de positie van de ACO en de registratieprocedure ongewijzigd van kracht gebleven in deze periode.

5.4.4 Beschouwing CROHO-rondes In een rapportage over CROHO 2002/2003 voor het HBO blikt de commissie terug met de volgende constateringen:101 • de beide rondes gingen gepaard met meer onduidelijkheid dan in de jaren daarvoor; vaak ontbrak informatie, en met name was er veel onduidelijkheid over het te voeren afstemmingsoverleg; • de beschikbare tijd voor beoordeling was erg kort; • het referentiekader was pas laat beschikbaar; • het beoordelingskader bleek niet helemaal consistent te zijn. Met name de afgrenzing in positie en rolopvatting tussen ACO en arbitragecommissie Eindrapport 1993 - 2003

37

• Vermoeden van ‘afruil’

Kopieergedrag i.p.v. daadwerkelijke innova-

Gezamenlijke verantwoordelijkheid instellingen is een fictie

•

moet hier genoemd worden. Omdat voor de ACO ook wet en instellingsbeschikking aan de orde waren, naast het specifieke beleidskader, terwijl voor de arbitragecommissie enkel het laatste leidend was, konden er interpretatieverschillen optreden, met het risico van rechtsongelijkheid. minister en HBO-raad hebben aan het zogeheten ‘businessplan’ weinig uitwerking gegeven;102 uit het afstemmingsverslag is niet te zien of en in hoeverre het overleg daadwerkelijk gericht was op een ‘doelmatige taakverdeling’; het vermoeden van ‘afruil’ tussen partijen is bij de commissie wel eens gerezen.

Het specifieke arrangement voor de CROHO-jaren 2001/2002 en 2002/2003 is onafhankelijk geëvalueerd. Oorspronkelijk was voorzien in een evaluatie na drie CROHO-rondes, maar om nog relevant te kunnen zijn voor de behandeling van de accreditatiewet is besloten tot evaluatie na twee rondes. Het evaluatieonderzoek is verricht door het bureau Van de Bunt.103 Uit het evaluatieonderzoek blijken de volgende knelpunten (p. 55-58): 1. er is niet altijd sprake van serieus afstemmingsoverleg (ontwijkgedrag dan wel rechtstreeks aansturen op arbitrage); 2. de marktanalyses die de aanvragen moeten onderbouwen zijn methodisch zwak en inhoudelijk niet robuust (bestuurlijke en strategische ambities prevaleren boven inhoudelijke); 3. de criteria die de arbitragecommissie van de HBO-raad hanteert, zijn onvoldoende expliciet en te sterk casusgebonden; 4. de criteria ACO zijn niet geoperationaliseerd; 5. het toetsingskader ACO is uitgekleed en beperkt tot een eigen weging van kwaliteit en transparantie en een afgaan op uitkomsten zelfregie als het gaat om het criterium van de doelmatigheid. Dit achten de onderzoekers strijdig met de wettelijk taak van de commissie; 6. sommige hogescholen gaan voorbij aan de uitkomsten van de zelfregie en dienen hun voorstellen toch in. Dit wordt in sommige gevallen door de minister beloond. De onderzoekers merken in dit verband op dat “dat dit gedrag mogelijk een ondermijnend effect kan hebben op de zelfregie en met name het niet-bindende arbitrage-instrument.”104 7. het systeem prikkelt eerder tot het kopiëren van populaire opleidingen waarvan de kwaliteit al bewezen is, dan tot daadwerkelijke innovaties. De evaluatie laat op verschillende punten een ondersteuning zien van wat eerder al door de ACO is geconstateerd. De punten 2 en 7 steunen het betoog van de commissie dat instellingen primair voor het eigen belang gaan en gericht zijn op vergroting van studentenaantallen ook al gaat dat ten koste van de macrodoelmatigheid. De punten 1 en 6 ondersteunen de analyse dat het idee van een gezamenlijkheid van instellingen die de macrodoelmatigheid bewaakt een fictie is. Punt 5 is in lijn met de eerder besproken reactie van de commissie op het voorstel voor het nieuwe arrangement. In haar brieven aan de minister van 31 mei 2002 en 9 juli 2002 gaat de commissie in op de werkwijze voor het CROHO-jaar 2003/2004. De commissie wijst er op dat het hanteren van drie soorten van toetsen (‘lichte toets’, ‘lichte toets plus’ en ‘reguliere toets’) niet heeft betekend dat de criteria in de WHW en de instellingsbeschikking van de commissie niet zijn gehanteerd. De begrippen ‘licht’ en ‘zwaar’ heeft de commissie betrokken op de marginaliteit van de weging (maar niet op ‘wat’ er wordt gewogen en ‘dat’ er wordt gewogen). In de praktijk is de eigen oordeelsvorming door de commissie ook vaak doorslaggevend geweest en heeft de commissie dus niet volstaan met het volgen van de tussen partijen in het afstemmingsoverleg gewisselde argumenten. 38


Calculerend gedrag

“Verrassend en nimmer eerder voorgekomen”

“In strijd met algemeen bestuurlijke gebruiken”

Beleidswijziging niet gebaseerd op serieuze evaluatie

ACO-procedure duurt drie maanden

De commissie heeft bij een aantal aanvragen de indruk gekregen dat sprake was van calculerend gedrag van hogescholen waarbij partijen elkaar aanvragen gunden. Het resultaat waartoe dat leidt, is daarmee echter niet per definitie ook doelmatig. De mogelijkheden voor de ACO om hierin in te grijpen, binnen de gehanteerde procedure en criteria, waren echter vrijwel afwezig. Daarnaast trof de commissie situaties aan met concurrentieverhoudingen waarbinnen partijen in de verleiding konden komen elkaars initiatieven over en weer te blokkeren. Deze opstelling is evenmin een goede waarborg voor macrodoelmatigheid. Hier voorzag het beoordelingskader overigens wel in, door de commissie nadrukkelijk in een arbiterrol te plaatsen. Omdat het accent ligt op beoordeling van afzonderlijke aanvragen, en de balans tussen de verschillende aanvragen van de partijen niet op zichzelf kan worden meegewogen, is het uiteindelijke resultaat (in zijn geheel) ook hier niet per definitie doelmatig. In het verlengde hiervan wijst de commissie er (wederom) op dat van instellingen niet verwacht kan worden dat zij de macrodoelmatigheid waarborgen zoals door de wetgever in artikel 6.2 WHW is voorzien. De interventie van de minister in zijn brieven van 8 en 31 mei 2002 aan de instellingen kwalif iceert de commissie (in haar brief aan de minister van 9 juli 2002) als “verrassend en nimmer eerder voorgekomen”. De commissie geeft in haar brief aan dat de minister, alvorens de instellingen de Croho-ronde te laten beginnen, het in itiatief tot een moratorium had kunnen nemen. Gezien de door de HBO-raad ondernomen poging om op vrijwillige basis de Hogescholen tot een gedragslijn te brengen die bij slagen materieel hetzelfde resultaat zou hebben gehad, mag worden aangenomen dat een initiatief van de Minister voor een morator ium de steun zou hebben gekregen van de HBO-raad. Het feit dat de minister in zijn brie f van 31 mei 2003 nieuwe criteria formuleert die anders en strenger zijn dan het eerder vastgeste lde kader - en waarmee noch de hogescholen noch de ACO meer rekening konden houden105 – kwalificeert de commissie als “een breuk (in) met de in tien eerdere Croho-rondes gebezigde praktijk, maar (is) ook in strijd met algemeen bestuurlijke gebruiken. De commissie acht het onjuist, met het oog op het grote belang van betrouwbaarheid en voorspe lbaarheid in het bestuurlijke verkeer, dat de Minister, na goed overleg met de HBO-raad en de ACO over het beleidskader en nadat de Hogescholen hun voorstellen hadden ingediend en de ACO haar adviestaak had verricht, tot tweemaal toe in het proces ingrijpt zonder dat sprake is van enig relevant nieuw feit of omstandigheid. De brieven van 8 mei en 31 mei 2002 maken hiervan ook geen melding.” Onderbouwing liberaliseringsbeleid De commissie beschouwt nu, na de concrete beschrijving van de CROHOrondes, het liberaliseringsbeleid in meer algemene zin. Opvallend is dat het voorstel tot vergaande liberalisering, hetgeen toch een majeure beleidswijziging genoemd kan worden, gebaseerd wordt op opvattingen van instellingen (die een eigen belang hebben bij liberalisering) maar verder niet gebaseerd wordt op een duidelijke evaluatie van het functioneren van artikel 6.2 en 6.3 van de WHW, bijvoorbeeld gebruik makend van de rapportages van de ACO. Wat dat betreft is het opvallend dat de minister zijn betoog begint met het voornemen tot opheffing van de ACO, terwijl deze commissie uitsluitend een beleidstoepassend orgaan is ten aanzien waarvan de minister via het dynamische beleidskader sturingsmogelijkheden heeft; zie ook paragraaf 4.3. Over de in de Tweede Kamer over dit punt gewisselde argumenten106 zij nog het volgende opgemerkt: • in de Kamer is gesproken over de logge en bureaucratische ACO-procedure. Op de eigenlijke ACO-procedure die immers slechts drie maanden duurt en Eindrapport 1993 - 2003

39

•

Vernieuwing in ‘aanbouwvariant’

40

waarin aan de instellingen niet meer informatie gevraagd wordt dan noodzakelijk voor de adviesprocedure107 kan dat geen betrekking hebben. Gedoeld wordt kennelijk op de totale registratieprocedure (van aanmelding bij de Informatie Beheer Groep tot en met de daadwerkelijke start van de nieuwe opleiding. Dat de procedure een lange ‘wachttijd’ kent vanaf registratie tot start van de opleiding, kan de ACO bezwaarlijk worden toegerekend – dat heeft de wetgever zo bepaald. Eerder heeft de commissie al, in reactie op deze bezwaren aangegeven hoe de procedure eenvoudig met een ongeveer een jaar bekort zou kunnen worden. Overigens wordt in de discussie over het hoofd gezien dat de ‘wachttijd’ de mogelijkheid biedt om de nadere inhoudelijke uitwerking van de opleiding, het werven van personeel en van studenten ter hand te nemen.108 het tweede kritiekpunt betreft het verwijt van een ingebakken conservatisme, of, zoals minister Hermans het stelde, “de tirannie van de status quo”. Hier speelt kennelijk mee de misvattin g dat de ACO enkel macrodoelmatigheid in engere zin toetst. In paragraaf 1 is aangegeven dat het gaat om macrodoelmatigheid in brede zin, mede behelzend kwaliteit en transparantie. Uit een inhoudsanalyse van door de commissie opgestelde negatieve adviezen blijkt dat daarbij in ruim de helft van de gevallen een inhoudelijke beoordeling doorslaggevend was, in ongeveer 30 procent van de gevallen waren beleidsuitspraken dan wel -afspraken bepalend en in minder dan 20 procent van de gevallen was het negatieve oordeel primair gebaseerd op een afweging van macrodoelmatigheid in engere zin. 109 Deze percentages hoeven niet te verbazen, want eerder is al aangegeven dat ‘echte’ vernieuwing van meet af aan niet centraal stond in de ambities van de instellingen; zie paragraaf 5.2.3. ‘Vernieuwing’ is in de praktijk vooral tot stand gekomen door ‘aanbouw’ aan het - overigens in stand gehouden - bestaande. ‘De tirannie van de status quo’ zat dus in de aanvragen ingebakken en voor zover dat het geval was heeft de commissie negatief geadviseerd omdat het geen daadwerkelijke vernie uwing betrof. Overigens bestrijdt de commissie niet de (in de aanduiding ‘tirannie van de status quo geïmpliceerde) constatering dat in de procedure het bestaande onderwijs referentiekader is en niet zelf aan externe accreditatie is onderworpen. Dat gegeven heeft de commissie er reeds in 1995 toe gebracht te pleiten voor een systematische en periodieke evaluatie van het bestaande onderwijsaanbod, met mogelijk consequenties voor programma en voortbestaan van opleidingen. 110 Dit heeft nadien niet tot actie van de minister geleid.


5.5 Fase 4: toets nieuwe opleidingen vanaf CROHO 2004/2005 5.5.1 Beleidsontwikkeling

Dynamisering en versnelling CROHOprocedure

Eerder, in paragraaf 5.4.1, is de opmaat hiervoor al geschetst. Minister Hermans wilde vanuit de accreditatiewet en de dereguleringswet komen tot een nieuwe procedure waarbij de ACO zou worden opgeheven. Het aannemen door de Eerste Kamer van de accreditatiewet was daarvoor een onvoldoende voorwaarde omdat de - door de Tweede Kamer controversieel verklaarde - dereguleringswet in enkele essentiële voorwaarden moest voorzien. Daarom bleef, zoals hiervoor geschetst voor het CROHO 2003/2004 de ACO gewoon in positie. Staatssecretaris Nijs nam zich, snel na haar aantreden in juli 2002 voor om de door haar voorganger bepleite procedure versneld in te kunnen voeren. Op 12 september 2002 kondigde zij dit voornemen aan tijdens het overleg met de vaste Kamercommissie voor onderwijs en bij brief van 10-10-02 (kenmerk HBO/AS/2002/34410) informeerde zij universiteiten en hogescholen als volgt: “De voorgenomen wetswijziging houdt op hoofdlijnen het volgende in: • de CROHO-procedure wordt versneld en gedynamiseerd, waarbij de ‘wachttijd’ van ruim een jaar komt te vervallen en dat het mogelijk wordt gemaakt om gedurende het gehele jaar wijzigingen in het onderwijsaanbod waaronder nieuwe opleidingen te laten registreren. Deze wijziging zal voor het eerst betrekking hebben op initiatieven voor nieuwe opleidingen waarvan de aanvang wordt beoogd met ingang van het studie jaar 2004/2005. • registratie van een nieuwe opleiding in het CROHO zal zowel voor bekostigde als aangewezen instellingen alleen nog maar mogelijk zijn met een positieve toets nieuwe opleiding door het Accreditatieorgaan Hoger Onderwijs. Voor de bekostigde instellingen geldt daarnaast tevens als voorwaarde dat de toets op de macro-doelmatigheid positief is uitgevallen.”

5.5.2 Wetsvoorstel Versnelde invoering toets nieuwe opleidingen

Toetsingskader NAO van kracht

Eind november 2002 werd het wetsvoorstel versnelde invoering toets nieuwe opleidingen naar de Tweede Kamer gezonden. 111 Vanuit de Kamer wordt met name gewezen op het belang van een zorgvuldige invoering van de accreditatiewet, die niet zou mogen lijden onder de beoogde versnelde invoering van de toets nieuwe opleidingen. 112 Tevens vraagt de Kamer aandacht voor het afbreukrisico: wat gebeurt er als na het aannemen van het wetsvoorstel de ACO is opgeheven maar vervolgens - om welke reden dan ook - de twee voor de nieuwe procedure vereiste toetsingskaders niet tijdig zijn vastgesteld? Ontstaat dan niet het risico dat er voor CROHO 2004/2005 geen nieuwe opleidingen kunnen worden aangemeld? Op verzoek van de Kamer heeft de staatssecretaris in een nota van wijziging de bepaling opgenomen dat de opheffing van de ACO niet eerder geschied dan nadat de toetsingskaders zijn vastgesteld. Het wetsvoorstel is vervolgens op 18 december 2002 door de Tweede en op 28 februari 2003 door de Eerste Kamer aanvaard. Het toetsingskader van de NAO is in februari aan de staatssecretaris aangeboden en is inmiddels na goedkeuring door de staatssecretaris en voorhang in de Kamer van toepassing.113 Hangende de behandeling van het wetsvoorstel zijn door het ministerie procedurevoorstellen opgesteld voor het geval CROHO 2004/2004 toch via de ACO zou moeten lopen. In dat verband heeft de ACO, teneinde veilig te stellen dat bij een niet-aannemen van het wetsvoorstel door de Tweede en vervolgens Eerste Kamer en bij het niet tijdig gereed zijn van de toetsingkaders toch registratieverzoeken volgens de bestaande procedure voor het CROHO 2004/2005 zouden kunnen worden geëffectueerd, de bij haar vanuit het WO binnengekomen behandelbare aanvragen behandeld. Nadat de adviezen waren opgesteld, is het Eindrapport 1993 - 2003

41

genoemde wetsvoorstel door de Eerste Kamer aanvaard. De desbetreffende inste llingen zijn er van op de hoogte dat het ACO-advies geen formele rol speelt in de nieuwe procedure. In totaal zijn door de commissie 12 behandelbare adviesaanvragen ontvangen, waarbij het in negen gevallen volledig nieuwe opleidingen betrof. In totaal zijn 10 positieve adviezen verstrekt; alle nieuwe titels kregen een positief advies.

5.5.3 Beleidsregel Doelmatigheid hoger onderwijs In mei 2003 presenteerde de staatssecretaris de Beleidsnotitie doelmatigheid .114 Daarin constateert zij dat zich de afgelopen jaren een ontwikkeling heeft voorgedaan “die zich niet goed heeft verhouden tot de macrodoelmatigheid” (p. 2) en formuleert zij zeer stringente toetsingscriteria voor nieuwe opleidingen. Nieuwe opleidingen moeten bijdragen aan de ontwikkeling van de Nederlandse kennissamenleving of voorzien in een door de overheid erkende behoefte op terreinen waarvoor de overheid een specifieke verantwoordelijkheid draagt. De Tweede Kamer uitte in een overleg met de staatssecretaris kritiek op de in haar ogen eenzijdig economische invalshoek van de criteria en het ontbreken van (onafhankelijke) advisering in de procedure.115 In de nadien door de staatssecretaris afgekondigde Beleidsregel doelmatigheid hoger onderwijs116 (integraal opgenomen als bijlage 6.2.5) zijn als criteria de volgende opgenomen: • “de opleiding draagt aantoonbaar bij aan de ontwikkeling van de Nederlandse kennissamenlevin g doordat de opleiding tegemoet komt aan een gebleken behoefte aan nieuwe beroepen, of aan noodzakelijk geachte nieuwe (wetenschappelijke) ontwikkelingen in innovatieve sectoren, of • de opleiding voorziet in een door de overheid erkende behoefte op terreinen waarvoor de overheid een verantwoordelijkheid op stelselniveau heeft of verantwoordelijk is voor de werkgelegenheid, waarbij aan de volgende vereisten moet zijn voldaan: • realisering van de opleiding mag niet leiden tot substantiële nadelige effecten voor de benutting van de bestaande capaciteit en infrastructuur in het desbetreffende onderwijsdomein , en • inbedding van de opleiding in de (regionale ) kenniseconomie moet voldoende zijn verzekerd.” Voorts vereist de beleidsregel dat aanvragen vergezeld gaan van documenten die naar het oordeel van de instelling aantonen dat de opleiding voldoet aan de criteria De beleidsregel bevat in de toelichting ook een definitie van het begrip macrodoelmatigheid, die als volgt luidt: “De besteding van de rijksmiddelen voor de verzorging van initieel hoger onderwijs die zoveel mogelijk voldoet aan de behoefte van de samenleving in al haar geledingen met zo min mogelijk middelen en een zo maximaal mogelijk resultaat.” De staatssecretaris geeft daarbij aan dat vernieuwingen of aanpassingen veelal “binnen de bestaande opleidingen gestalte moeten en kunnen krijgen.” De beleidsregel is uitdrukkelijk bedoeld als een voorziening voor de korte termijn, namelijk het studiejaar 2004-2005. Vóór september 2005 zal een beleidsregel voor de middellange termijn (met ingang van het studiejaar 2005 - 2006) worden opgesteld. Er is nu dus nog geen duidelijkheid over hoe de toetsing op macrodoelmatigheid in de toekomst meer structureel geregeld zal worden.

5.5.4 Schets procedure vanaf CROHO 2004/2005 Het nieuwe arrangement, dat ingaat met het oog op CROHO 2004/2005 gaat uit van het volgende: 42


•

Oude en nieuwe procedure naast elkaar

de instellingen dragen geen (mede)verantwoordelijkheid meer voor een doelmatige taakverdeling; • nieuwe opleidingen (titels en plaatsen) behoeven een ‘toets nieuwe ople iding’ op basis van de criteria kwaliteit en transparantie, te verzorgen door de Nederlandse Accreditatie Organisatie (NAO). Het desbetreffende toetsingskader is inmiddels - na goedkeuring door de minister en voorhang in de Kamer - van kracht • de minister voorziet in een toets op macrodoelmatigheid; waarbij deze term de invalshoeken kwaliteit en transparantie niet meer - zoals wel bij de ACO het geval was - insluit. Het toetsingskader daarvoor is in de vorige paragraaf beschreven. In Tabel 3 beschrijft de commissie in het kort de verschillen tussen de oude en de nieuwe procedure. De commissie constateert dat tenslotte erkend is - de staatssecretaris doet dat in de toelichting op genoemde beleidsregel onder verwijzing naar rapportages van de ACO - dat het onjuist was de verantwoordelijkheid voor de macrodoelmatigheid bij de instellingen te leggen. Wat gemist wordt, is de opmerking dat het onder de gegeven omstandigheden voorzienbaar was dat het liberaliseringsbeleid van haar voorganger tot een uitbundige proliferatie zou leiden. In de beleidsregel voor de korte termijn van de staatssecretaris ziet de commissie een teruggrijpen op zeer stringente criteria waarbij het opvalt dat wel een opening wordt geboden voor nieuwe opleidingen waarbij de overheid belang heeft, maar niet voor nieuwe opleidingen die het belang van anderen dienen. In een zeker contrast met deze stringente criteria lijkt te staan het beleidsuitgangspunt “Deregulering, ruimte voor instellingen”, opgenomen in de notitie Doelgericht naar 2010, waarin de hoofdlijnen voor het hoger onderwijsbeleid voor de komende kabinetsperiode uiteengezet worden.117 In genoemde notitie schrijft de staatssecretaris primair in te zetten op deregulering, verantwoording afle ggen, kostprijsbepaling, vermindering van administratieve lastendruk en dergelijke en lijkt afgezien te wordenvan inhoudelijk richtinggevende sturing op de vernieuwing van het opleidingenaanbod. Hoe zich dit verhoudt tot de intenties van de regering ten aanzien van de beoogde transitie naar een kennissamenleving, zoals genoemde notitie deze formuleert, zal de toekomst leren. 118


43

Tabel 3. Verschillen in de procedure tot en vanaf 2004/2005 tot en met CROHO 2003/ 2004

vanaf CROHO 2004/2005

Object advisering ACO: • geheel nieuwe opleidingen (titels) • bestaande opleiding die een instelling ook wil aanbieden (plaatsen) • opleiding die een instelling in een andere gemeente wil aanbieden (nevenvestigingen; vanaf CROHO 2002/2003) • wijzigingen in onderwijs - en examenreglement (OER) • N.B.1: de doelmatigheidsbeoordeling heeft alleen betrekking op de bekostigde opleidingen • N.B.2. bestaande onderwijsaanbod blijft buiten beschouwing

Object toets nieuwe opleidingen NAO • geheel nieuwe opleidingen (titels) • bestaande opleiding die een instelling ook wil aanbieden (plaatsen en nevenvestigingen)

ACO adviseert over: • macrodoelmatigheid in engere zin • kwaliteit • transparantie Beleidskader ACO: • statisch kader (artikel 6.2 en 6.3 WHW; plus instellingsbeschikking) • dynamisch beleidskader (op basis van HOOP, vast te stellen door de minister) ACO is een onafhankelijk orgaan ACO adviseert de instelling Minister kan op basis van macrodoelmatigheid rechten onthouden (artikel 6.4 WHW)

Onderdelen en lengte van de procedure: • indienen adviesverzoek bij ACO123 • advisering door ACO: 3 maanden • indiening registratieverzoek IB-groep: 1 maand • besluitvorming minister: 3 maanden • registratie CROHO: 1 maand • wachttijd tot aanbieden opleiding na registratie: 15 maanden • instellingen zijn niet verplicht om een opleiding waarvoor zij geregis treerd staan ook daadwerkelijk aan te bieden • aan de procedure zijn voor de instelling geen kosten verbonden

Bezwaar en beroep: • bezwaar en beroep tegen ACO-advies is niet aan de orde (het is immers een advies en geen beschikking) • bezwaar (bij de minister) en beroep (bij de Raad van State) is mogelijk tegen beslissing minister om rechten te onthouden

44

•

N.B. wijzigingen in onderwijs - en examenreglement (OER) blijven buiten beschouwing119 • N.B.1: de toets nieuwe opleidingen heeft betrekking op bekostigde en aangewezen opleidingen • N.B.2: bestaande onderwijsaanbod blijft buiten beschouwing120 NAO beoordeelt: • kwaliteit • transparantie Toetsingskader NAO: • statisch kader (art. 5a.11 WHW) • toetsingskader nieuwe opleidingen hoger onderwijs, goed te keuren door de minister121 NAO is een onafhankelijk orgaan NAO geeft beschikking over de toets nieuwe opleiding af Minister kan op basis van macrodoelmatigheid (exclusief kwaliteit en transparantie) rechten onthouden (alleen waar het gaat om bekostigde opleidingen122); de minister ontwikkelt een procedure voor advisering Onderdelen en lengte van de procedure: • indienen verzoek tot toetsing bij de NAO 124 • bepaling door NAO van soort beoordeling en bijbehorend kostentarief: 2 weken • toets nieuwe opleiding door NAO: 8 weken, gerekend vanaf ontvangst betaling toetsingskosten125 • reactietermijn instelling op voorgenomen besluit NAO: 2 weken • doelmatigheidstoets minister 4 maanden • registratie CROHO: geen wachttijd126 • wachttijd tot aanbieden opleiding na registratie: geen • een instelling die een opleiding waarvoor zij geregistreerd s taat, niet aanbiedt, verliest na 6 maanden de accreditatie en daarmee de registratie • afhankelijk van omvang en aard van de toetsing betaalt de instelling een bedrag van € 2.500, € 5.000, € 7.500 of € 10.000 Bezwaar en beroep: • bezwaar en beroep is mogelijk tegen beschikking NAO • bezwaar (bij de minister) en beroep (bij de Raad van State) is mogelijk tegen beslissing minister om rechten te onthouden


5.6 Samenvattend overzicht ontwikkeling aantal registraties 1993 - 2003 Tabel 1 geeft een samenvattend overzicht van de toename van het aantal registraties over de afgelopen tien jaar. Proliferatie van registraties

Tabel 4. Groei aantal registraties 1993 - 2003 Fase

Bewindspersoon

1

Ritzen/Cohen

2

Ritzen

3

Hermans

Totaal

Aantal aanvragen

Percentage positieve adviezen ACO

Groei aantal 127 registraties

235

20

40

83

50

40

371

70

250

689

50

330

Toelichting: bij fase 3 zijn bij het aantal registraties ook de nevenvestigingen (62 in getal) meegenomen; bij fase 1 en 2 zijn deze niet verdisconteerd omdat de ACO daar in die fasen geen bemoeienis mee had. De tabel heeft alleen betrekking op het bekostigde onderwijs; de ACO speelde geen rol met betrekking tot de zogeheten ‘aangewezen’ opleidingen.

In paragraaf 1.3 van het hoofdstuk ‘Samenvatting en conclusies’ formuleert de commissie haar conclusies op basis van de in hoofdstuk 2 tot en met 5 gepresenteerde beschrijving en beschouwing over de afgelopen 10 jaar. Deze wordt hier niet herhaald .


45

6. BIJLAGEN 6.1 Samenstelling commissie 6.1.1 Van juni 1993 tot 1997 Mr W.G. Koppelaars, voorzitter dr. ir. B.G. Linsen drs. J.H.L. de Vries dr. W.C. Weeda prof. dr. ir. L.C. Zachariasse

6.1.2 Van 1997 tot -Mr W.G. Koppelaars, voorzitter dr. ir. B.G. Linsen drs. C.A.M Tetteroo drs. J.H.L. de Vries prof. dr. ir. L.C. Zachariasse In het secretariaat van de commissie is voorzien door de onderwijsraad; het werd achtereenvolgens concreet verzorgd vanuit: • het bureau van de Onderwijsraad (CROHO-rondes 1993 – 2001); • het Cheps (verbonden aan Universiteit Twente (CROHO-rondes 2001/02 en 2002/03); • smets+ hover+ adviseurs voor professionele organisaties (CROHO-rondes 2003/04 en 2004/05).

6.2 Relevante weten regelgeving In deze bijlage zijn relevante teksten opgenomen; om de hiervoor beschreven ontwikkelingen te onderbouwen zijn ook teksten van concepten opgenomen.

6.2.1 Tekst Voorstel van wet (WHW) 1989 Artikel 5.2 Besluiten omtrent toewijzing en ontneming sectoren 1. Besluiten omtrent toewijzing en ontneming van sectoren betreffende de in de bijlage van deze wet genoemde instellingen voor hoger onderwijs worden genomen door Onze minister. 2. Bij zijn besluit omtrent toewijzing houdt Onze minister rekening met: a. de maatschappelijke behoeften aan onderwijs en, voor zover het universiteiten betreft, mede aan onderzoek in die sector, b. een doelmatige taakverdeling tussen de instellingen, en c. de eigen plaats van de instelling binnen het geheel van de voorzieningen op het gebied van hoger en wetenschappelijk onderzoek. 3. Een besluit tot ontneming van een sector kan uitsluitend worden genomen indien: a. zich ten aanzien van een of meer van de gronden waarop de toewijzing van de sector berust na die toewijzing aanmerkelijke wijzigingen hebben voorgedaan, b. de kwaliteit van het onderwijs of het onderzoek dan wel beide binnen die sector duurzaam onvoldoende moet worden geacht, c. met betrekking tot een aanmerkelijk gedeelte van de sector toepassing is gegeven aan artikel 5.3, dan wel d. niet of niet meer wordt voldaan aan hetgeen bij of krachtens deze wet is bepaald ten aanzien van de kwaliteitszorg, het onderwijs, de examens en de promoties en de vooropleidingseisen. Artikel 5.4 Procedure toewijzing en ontneming sectoren 1. Het besluit tot toewijzing, bedoeld in artikel 5.2, tweede lid, kan slechts worden genomen op het desbetreffende verzoek van het instellingsbestuur. 2. Onze minister besluit omtrent de toewijzing binnen zes maanden na de vaststelling van het hoger onderwijs - en onderzoekplan dat volgt op het ontwikkelingsplan waarin

47

het in het eerste lid bedoelde verzoek is opgenomen. Bij zijn besluit houdt hij rekening met de voornemens, neergelegd in het eerstbedoelde plan. 3. Onze minister besluit omtrent de in artikel 5.2, derde lid, bedoelde ontneming van een sector niet eerder dan zes maanden na de vaststelling van het hoger onderwijs - en onderzoekplan waarin die ontneming is aangekondigd. 4. De ontneming van een sector of onderdeel daarvan op de grond bedoeld in artikel 5.2, derde lid onder b of d, onderscheidenlijk artikel 5.3, onder a, wordt in het hoger onderwijs - en onderzoekplan niet aangekondigd dan nadat Onze minister aan het desbetreffende instellingsbestuur een waarschuwing heeft gegeven, inhoudende dat hij voornemens is die aan kondiging te doen, onder bepaling van een termijn waarbinnen aan die waarschuwing gevolg moet zijn gegeven en desgewenst overleg met hem dienaangaande plaats kan vinden. 5. Bij zijn besluit tot toewijzing van een sector dan wel tot ontneming van een sector of een onderdeel daarvan bepaalt Onze minister het tijdstip waarop die toewijzing, onderscheidenlijk ontneming van kracht wordt. Artikel 7.2 Opleidingen en onderwijseenheden 1. Het initiële onderwijs wordt door de instelling aangeboden in de vorm van opleidingen. 2. Een opleiding is een samenhangend geheel van onderwijseenheden, gericht op de verwezenlijking van welomschreven doelstellingen op het gebied van kennis, inzicht en vaardigheden waarover degene die de opleiding voltooit, dient te beschikken. 3. Aan elke opleiding is een examen verbonden. Aan elke onderwijseenheid is een tentamen verbonden. 4. Een student kan, onder goedkeuring van de examencommissie die daarvoor het meest in aanmerking komt, zelf uit onderwijseenheden die door een instelling worden verzorgd, een programma samenstellen waaraan een examen is verbonden. Dat programma wordt voor de toepassing van dit hoofdstuk gelijkgesteld met een opleiding. Indien nodig wijst het instellingsbestuur een examencommis sie aan die met de in de eerste volzin bedoelde beslissing is belast. 5. De examencommissie geeft bij het verlenen van de in het vierde lid bedoelde goedkeuring aan tot welke door de instelling aangeboden opleiding of opleidingen het door betrokkene samengestelde programma voor de toepassing van deze wet wordt geacht te behoren. 6. Het instellingsbestuur van een universiteit bepaalt ten aanzien van welke opleidingen met een studielast van 168 punten door middel van een daartoe afzonderlijk ingericht onderwijsprogramma met een studielast van 84 studiepunten en van een daaraan aangepaste afzonderlijke onderwijs - en examenregeling de gelegenheid wordt geboden aan studenten als bedoeld in het zevende lid, aan het onderwijs van de desbetreffende opleiding deel te nemen en de desbetreffende examens af te leggen. 7. De in het zesde lid bedoelde onderwijsprogramma’s worden uitsluitend ingesteld ten behoeve van studenten die beschikken over een getuigschrift van met goed gevolg afgelegd afsluitend examen op het gebied van het hoger beroepsonderwijs. 8. Het instellingsbestuur kan bepalen dat de toegang tot het examen van een in het zesde lid bedoeld onderwijsprogramma uitsluitend openstaat aan studenten die beschikken over een aanverwant getuigschrift of aanverwante getuigschriften als bedoeld in het zevende lid.

6.2.2 Tekst WHW 1993 HOOFDSTUK 6. ONDERWIJSAANBOD Artikel 6.1. Reikwijdte Dit hoofdstuk heeft betrekking op de bekostigde universiteiten en hogescholen en de Open Universiteit, met uitzondering van titel 4, en wat betreft de titels 2 en 3, op universiteiten en hogescholen die ingevolge artikel 6.9 zijn aangewezen.

TITEL 1. OPLEIDINGEN BEKOSTIGDE INSTELLINGEN VOOR HOGER ONDERWIJS 48

Artikel 6.2. Onderwijsaanbod Het instellingsbestuur neemt bij de instelling van nieuwe opleidingen en de beëindiging van bestaande opleidingen in acht een doelmatige taakverdeling tussen de instellingen, gelet op het geheel van de voorzieningen op het gebied van het hoger onderwijs. Artikel 6.3. Adviescommissie onderwijsaanbod 1. Onze minister stelt een adviescommissie onderwijsaanbod in, belast met de beoordeling van de doelmatigheid van de opleidingen die deinstellingen voornemens zijn te verzorgen. De commissie betrekt daarbij de behoeften aan hoger onderwijs en onderzoek, gelet op het geheel van de voorzieningen op het gebied van het hoger onderwijs en mede gelet op de spreiding van de voorzieningen. De commissie houdt daarbij rekening met het profiel van de instellingen. 2. De commissie is tevens belast met de beoordeling of al dan niet sprake is van een nieuwe opleiding in de zin van het eerste lid, indien het instellingsbestuur voornemens is een wijziging aan te brengen in de gegevens, bedoeld in artikel 6.13, vierde lid, onder d. 3. De commissie bestaat uit vijf leden. De leden worden door Onze minister benoemd, geschorst en ontslagen. De benoeming geschiedt voor een termijn van vier jaar. 4. Het lidmaatschap eindigt tussentijds door ontslag op eigen verzoek en ontslag om zwaarwichtige redenen. Aan het ontslag om zwaarwichtige redenen kan een schorsing vooraf gaan. 5. Degene die een tussentijds opengevallen plaats vervult, treedt af op hetzelfde tijdstip, waarop degene in wiens plaats hij is benoemd, zou moeten aftreden. 6. Onze minister kan aan de leden een tegemoetkoming toekennen. Artikel 6.4. Onthouding rechten ten aanzien van nieuwe opleidingen 1. Onze minister kan besluiten dat ten aanzien van een nieuwe opleiding de rechten, genoemd in artikel 1.9, eerste en tweede lid, onthouden worden indien de verzorging van die opleiding, gelet op het geheel van de voorzieningen op het gebied van het hoger onderwijs, in redelijkheid niet doelmatig kan worden geacht. 2. Een besluit op grond van het eerste lid houdt in dat ten aanzien van het desbetreffende onderwijs geen aanspraak bestaat op bekostiging als bedoeld in artikel 1.9, eerste lid, dat aan de examens geen getuigschrift als bedoeld in artikel 7.11, eerste lid, is verbonden en dat de registratie in het Centraal register opleidingen hoger onderwijs, bedoeld in artikel 6.13, beëindigd wordt. 3. Onze minister neemt een besluit als bedoeld in het eerste lid voor 1 juni van het ka lenderjaar voorafgaand aan het studiejaar waarin een aanvang gemaakt zal worden met het onderwijs en doet de commissie, bedoeld in artikel 6.3, eerste lid, daarvan mededeling. Wanneer Onze minister daarbij afwijkt van het standpunt van de commissie, bedoeld in artikel 6.3, doet hij de Tweede Kamer der Staten-Generaal daarvan mededeling. Artikel 6.5. Ontneming rechten ten aanzien van bestaande opleidingen 1. Onze minister kan besluiten dat ten aanzien van een bestaande opleiding de rechten, genoemd in artikel 1.9, eerste en tweede lid, ontnomen worden indien: a. gebleken is dat de kwaliteit van het onderwijs in die opleiding gedurende een reeks van jaren onvoldoende is geweest, b. de verzorging van de opleiding, gelet op het geheel van de voorzieningen op het gebied van hoger onderwijs, in redelijkheid niet of niet meer doelmatig kan worden geacht, dan wel c. niet of niet meer wordt voldaan aan hetgeen bij of krachtens deze wet is bepaald ten aanzien van de kwaliteitszorg, de registratie, het onderwijs, de examens, de promoties of de vooropleidingseisen. 2. Artikel 6.4, tweede lid, is van toepassing. 3. Bij een besluit tot ontneming van rechten bepaalt Onze minister het tijdstip waarop dat besluit van kracht wordt, zodanig dat de voor de opleiding ingeschreven studenten de opleiding aan dezelfde instelling of aan een andere instelling binnen een redelijke tijd kunnen voltooien.

49

Artikel 6.6. Procedure ontneming rechten aan bestaande opleidingen 1. Voordat Onze minister een besluit neemt op de grond, genoemd in artikel 6.5, eerste lid, onder a dan wel c, geeft hij het instellingsbestuur een waarschuwing onder bepaling van een termijn waarbinnen aan die waarschuwing gevolg moet zijn gegeven en desgewenst overleg met hem plaats kan vinden. De termijn waarbinnen aan de waarschuwing gevolg moet zijn gegeven, bedraagt ten minste drie maanden. 2. Onze minister neemt een besluit op grond van artikel 6.5, eerste lid, onder b, uiterlijk acht weken na de datum waarop hij het voornemen tot het ontnemen van rechten aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal bekend heeft gemaakt. Hij zendt gelijktijdig een afschrift van deze bekendmaking aan de instelling die het aangaat. Onze minister stelt ten minste drie maanden voordat hij het voornemen aan de Tweede Kamer bekendmaakt, de instelling van zijn voornemen tot ontneming van rechten op de hoogte. In dat tijdvak kan het instellingsbestuur het oordeel van de commissie, bedoeld in artikel 6.3, eerste lid, over dat voornemen vragen. Indien het instellingsbestuur dat oordeel vraagt, gaat de bekendmaking van het voornemen aan de Tweede Kamer van dat oordeel vergezeld. Artikel 6.7. [vervallen] Artikel 6.8. Onthouding rechten aan nieuwe opleidingen Onze minister kan besluiten dat ten aanzien van een nieuwe opleiding de rechten, genoemd in artikel 1.9, eerste en tweede lid, onthouden worden indien uit de gegevens betreffende de aanmelding voor regis -tratie, bedoeld in artikel 6.14, blijkt dat de instelling voornemens is een opleiding te verzorgen die geheel of in hoofdzaak overeenstemt met een opleiding, verzorgd door diezelfde instelling, die op de grond, genoemd in artikel 6.5, eerste lid, onder a, is beëindigd. Artikel 6.4, tweede lid, is van toepassing.

TITEL 2. AANWIJZING EN INTREKKING AANWIJZING VAN NIET BEKOSTIGDE INSTELLINGEN VOOR HOGER ONDERWIJS Artikel 6.9. Aanwijzing van instellingen 1. Het besluit tot aanwijzing van een andere dan een in de bijlage van deze wet genoemde instelling voor hoger onderwijs wordt genomen door Onze minister. 2. Het besluit tot aanwijzing wordt niet genomen dan nadat ten genoegen van Onze minister door het instellingsbestuur het bewijs is geleverd van voldoende kwaliteit van het initiële onderwijs, alsmede het bewijs dat wordt voldaan aan de in artikel 1.12, tweede onderscheidenlijk derde lid, bedoelde voorwaarde. 3. Het besluit tot aanwijzing van universiteiten wordt niet genomen dan nadat ten genoegen van Onze minister door het instellingsbestuur het bewijs is geleverd van voldoende kwaliteit van het wetenschappelijk onderzoek. 4. Het besluit tot aanwijzing kan slechts worden genomen op een daartoe strekkende aanvraag van het instellingsbestuur. Artikel 6.10. Ontneming rechten verbonden aan de aanwijzing van bestaande opleidingen 1. Onze minister kan besluiten dat ten aanzien van een bestaande opleiding de rechten, genoemd in artikel 1.12, eerste lid, worden ontnomen indien: a. gebleken is dat de kwaliteit van het onderwijs in die opleiding gedurende een reeks van jaren onvoldoende is geweest, dan wel b. niet of niet meer wordt voldaan aan hetgeen bij of krachtens deze wet is bepaald ten aanzien van de kwaliteitszorg, de registratie, het onderwijs, de examens, de promoties of de vooropleidingseisen. 2. Een besluit op grond van het eerste lid houdt in dat aan de examens van de desbetreffende opleiding geen getuigschrift als bedoeld in artikel 7.11, eerste lid, is verbonden, en dat de registratie in het Centraal register opleidingen hoger onderwijs, bedoeld in artikel 6.13, wordt beëindigd. 3. Artikel 6.5, derde lid, en artikel 6.6 zijn van overeenkomstige toepassing. 4. Voordat Onze minister een besluit op grond van het eerste lid neemt, geeft hij het instellingsbestuur een waarschuwing onder bepaling van een termijn waarbinnen aan die waarschuwing gevolg moet zijn gegeven en desgewenst overleg met hem dienaan-

50

gaande plaats kan vinden. De termijn waarbinnen aan de waarschuwing gevolg moet zijn gegeven, bedraagt ten minste drie maanden. Artikel 6.11. Onthouding rechten verbonden aan de aanwijzing van nieuwe opleidingen Onze minister kan besluiten dat ten aanzien van een nieuwe opleiding de rechten, genoemd in artikel 1.12, eerste lid, worden onthouden: a. indien die opleiding niet kan worden beschouwd als wetenschappelijk onderwijs of hoger beroepsonderwijs, dan wel b. indien uit de gegevens betreffende de aanmelding voor registratie, bedoeld in artikel 6.14, blijkt dat de instelling voornemens is een opleiding te verzorgen, die geheel of in hoofdzaak overeenstemt met een door diezelfde instelling verzorgde opleiding die op grond van artikel 6.10, eerste lid, onder a, is beëindigd. Artikel 6.12. Intrekking aanwijzing instelling 1. Het besluit tot intrekking van de aanwijzing wordt door Onze minister genomen, indien de instelling geen opleiding die is geregistreerd in het Centraal register opleidingen hoger onderwijs, meer verzorgt. 2. De aanwijzing kan door Onze minister worden ingetrokken, indien niet meer wordt voldaan aan de in artikel 1.12, tweede of derde lid, bedoelde voorwaarden. Artikel 6.10, vierde lid, is van toepassing.

TITEL 3. HET CENTRAAL REGISTER OPLEIDINGEN HOGER ONDERWIJS Artikel 6.13. Het Centraal register opleidingen hoger onderwijs 1. Het Centraal register opleidingen hoger onderwijs is een systematisch geordende verzameling gegevens met betrekking tot de opleidingen die door de instellingen voor hoger onderwijs verzorgd worden. De Informatie Beheer Groep is belast met de aanleg, het beheer en de bekendmaking van het register en met het verstrekken van informatie uit het register. 2. Het register wordt jaarlijks voor 1 juli bekendgemaakt. Van deze bekendmaking wordt mededeling gedaan in de Staatscourant. Het register heeft betrekking op het studiejaar dat aanvangt in het kalenderjaar na die bekendmaking. 3. Bij algemene maatregel van bestuur worden de inrichting en de werking van het Centraal register opleidingen hoger onderwijs geregeld. Deze bevat bepalingen omtrent het verstrekken van informatie uit het register. Daarbij kan worden bepaald dat voor het verstrekken van informatie aan anderen dan de besturen van de instellingen waarop deze wet betrekking heeft, een in de algemene maatregel van bestuur vastgestelde vergoeding verschuldigd is. De algemene maatregel van bestuur bevat de indeling van het register in onderdelen en voorzover nodig subonderdelen. De onderdelen betreffen gebieden van onderwijs. De indeling bevat ten minste onderdelen voor de volgende gebieden van onderwijs: onderwijs, landbouw en natuurlijke omgeving, techniek, recht, en taal en cultuur. De indeling bevat voorts voor het onderdeel onderwijs in elk geval het subonderdeel lerarenopleidingen op het gebied van de kunst en voor het onderdeel taal en cultuur in elk geval het subonderdeel opleidingen op het gebied van de kunst. 4. Het Centraal register opleidingen hoger onderwijs bevat van elke opleiding de volgende gegevens: a. de naam van de opleiding en de instelling die de opleiding verzorgt, b. of het hoger beroepsonderwijs dan wel wetenschappelijk onderwijs betreft, c. de indeling in het register, d. de hoofdlijnen van de onderwijs - en examenregeling, bedoeld in artikel 7.15, daaronder ten minste begrepen afstudeerrichtingen binnen opleidingen en differentiaties binnen opleidingen op het gebied van de kunst en binnen lerarenopleidingen op het gebied van de kunst, e. het voltijdse, deeltijdse of duale karakter, f. de studielast, g. of aan de opleiding een propedeutisch examen is verbonden en tevens een kandidaatsexamen,

51

h. of het een opleiding gericht op een bepaald beroep betreft, waarvoor bij of krachtens de wet vereisten zijn vastgesteld, i. of toepassing is gegeven aan artikel 7.25, vierde lid, j. of eisen omtrent het verrichten van werkzaamheden als bedoeld in artikel 7.27 gesteld worden, k. de gemeente waar de opleiding wordt verzorgd; l. de bepaling dat de registratie zal worden beëindigd, alsmede het tijdstip waarop. 5. Onze minister legt het ontwerp van de algemene maatregel van bestuur, bedoeld in het derde lid, voor aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal. De voordracht voor die algemene maatregel van bestuur wordt niet gedaan dan nadat dertig dagen na die voorlegging zijn verstreken. Artikel 6.14. De registratieprocedure 1. Het instellingsbestuur meldt elke nieuwe opleiding die de instelling voornemens is te verzorgen aan voor registratie. 2. De aanmelding geschiedt uiterlijk op 28 februari van het kalenderjaar voorafgaand aan het studiejaar waarin een aanvang gemaakt zal worden met het onderwijs, onder vermelding van de gegevens, bedoeld in artikel 6.13, vierde lid. Bij de aanmelding van een nieuwe opleiding of van een wijziging van de gegevens, bedoeld in artikel 6.13, vierde lid, onder d, voegt het bestuur van een bekostigde instelling het oordeel van de commissie, bedoeld in artikel 6.3, eerste lid, onderscheidenlijk bedoeld in artikel 6.3, tweede lid, alsmede de schriftelijke bewijsstukken waaruit de juistheid van de overgelegde gegevens blijkt. Indien de indeling van het Centraal register opleidingen hoger onderwijs naar het oordeel van het instellingsbestuur niet voldoet, volstaat het instellingsbestuur met een aanduiding van het onderdeel dat naar zijn oordeel het gebied van de opleiding het best omschrijft. 3. De Informatie Beheer Groep registreert de opleiding overeenkomstig de door het instellingsbestuur verstrekte gegevens in het Centraal register opleidingen hoger onderwijs en doet de commissie, bedoeld in artikel 6.3, daarvan mededeling. 4. Indien de gegevens niet volledig zijn of de indeling in het Centraal register opleidingen hoger onderwijs naar het oordeel van Onze minister in redelijkheid niet passend kan worden geacht voor de opleiding, stelt de Informatie Beheer Groep het instellingsbestuur in de gelegenheid om, binnen een door de Informatie Beheer Groep te bepalen termijn, te voorzien in de ontbrekende gegevens onderscheidenlijk de indeling te herzien. Onverminderd artikel 6.15 weigert de Informatie Beheer Groep registratie in het register uitsluitend, indien de Informatie Beheer Groep de gegevens, daaronder begrepen het oordeel van de commissie, bedoeld in art ikel 6.3, binnen deze termijn niet of niet volledig heeft ontvangen, indien Onze minister, in afwijking van het oordeel van de commissie, bedoeld in artikel 6.3, tweede lid, in redelijkheid van oordeel is dat een nieuwe opleiding wordt ingesteld, of indien de herziene indeling naar het oordeel van Onze minister evenmin in redelijkheid passend geoordeeld kan worden voor de opleiding. 5. De Informatie Beheer Groep stelt het instellingsbestuur zo spoedig mogelijk op de hoogte van een beslissing houdende weigering van registratie als bedoeld in het vierde lid en doet de commissie, bedoeld in artikel 6.3, daarvan mededeling. Indien de weigering gegrond is op de indeling van de opleiding, maakt Onze minister de beslissing houdende weigering van de registratie bekend en doet daarvan mededeling in het offic iele publicatieblad van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen. 6. Onverminderd het in dit artikel bepaalde ten aanzien van gegevens als bedoeld in artikel 6.13, vierde lid, onder d, is dit artikel van overeenkomstige toepassing bij wijziging van de gegevens, bedoeld in artikel 6.13, vierde lid. Artikel 6.15. Beëindiging registratie 1. De Informatie Beheer Groep beëindigt de registratie van een opleiding indien: a. het instellingsbestuur te kennen heeft gegeven dat de instelling de opleiding niet langer zal verzorgen, b. Onze minister met toepassing van artikel 6.4 dan wel 6.8 heeft besloten dat ten aanzien van de opleiding de rechten, genoemd in artikel 1.9, eerste en tweede lid, onthouden worden,

52

c. Onze minister met toepassing van artikel 6.5 heeft besloten dat ten aanzien van de opleiding de rechten, genoemd in artikel 1.9, eerste en tweede lid, ontnomen worden, dan wel d. Onze minister met toepassing van de artikelen 6.10, 6.11 of 6.12 heeft besloten dat de aanwijzing niet betrekking zal hebben op de opleiding. 2. De kennisgeving, bedoeld in het eerste lid, onder a, geschiedt uiterlijk op 28 februari van het kalenderjaar voorafgaand aan het eerste studiejaar waarin de inschrijving voor de propedeutische fase van de opleiding niet meer openstaat.

TITEL 4. BIJZONDERE BEPALINGEN VOORTGEZETTE KUNSTOPLEIDINGEN EN VOORTGEZETTE OPLEIDINGEN BOUWKUNST Artikel 6.16. Bijzondere bepalingen voortgezette kunstopleidingen en voortgezette opleidingen bouwkunst 1. Ten aanzien van voortgezette kunstopleidingen en voortgezette opleidingen bouwkunst als bedoeld in artikel 7.4, vijfde lid, bestaat uitsluitend aanspraak op de rechten, genoemd in artikel 1.9, eerste en tweede lid, indien Onze minister, na overleg als bedoeld in artikel 3.1, eerste lid, zijn goedkeuring heeft gehecht aan de instelling van een dergelijke opleiding. De artikelen 6.4 en 6.8 zijn niet van toepassing. 2. Bij zijn besluit neemt Onze minister in acht een doelmatige taakverdeling tussen de instellingen, gelet op het geheel van de voorzieningen op het gebied van het desbetreffende onderwijs. 3. Onze minister kan aan de goedkeuring beperkingen verbinden ten aanzien van de gemeente of gemeenten waar het onderwijs wordt aangeboden. Artikel 7.17 is in een dergelijk geval niet van toepassing. 4. De aanmelding voor registratie, bedoeld in artikel 6.14, eerste lid, geldt als verzoek om goedkeuring. De artikelen 6.3 en 6.14, tweede lid, tweede volzin, zijn niet van toepassing. 5. Onze minister neemt een besluit omtrent de goedkeuring vóór 1 mei van het kalenderjaar voorafgaand aan het studiejaar waarin een aanvang gemaakt zal worden met het onderwijs. Indien Onze minister besluit tot goedkeuring, registreert de Informatie Beheer Groep de opleiding in het Centraal register ople idingen hoger onderwijs. Hoofdstuk 7. Onderwijs Artikel 7.17. Gemeente van Vestiging 1. Onverminderd het bepaalde van het tweede lid, wordt het onderwijs, verzorgd door de bekostigde universiteiten en hogescholen, aangeboden in de plaats waarin de instelling is gevestigd. 2. Indien een doelmatige spreiding van voorzieningen op het gebied van het hoger onderwijs zich daartegen keurt verzet, keurt Onze Minister, na overleg als bedoeld in artikel 3.1, eerste lid,128 ten aanzien van één of meer opleidingen al dan niet voor een bepaalde periode, goed dat het onderwijs geheel of gedeeltelijk wordt gegeven buiten de gemeente van vestiging.

6.2.3 Tekst WHW per oktober 2003 Artikel 5a.11. Toets nieuwe opleiding 1. Een opleiding die niet is opgenomen in het Centraal register opleidingen hoger onderwijs, bedoeld in artikel 6.13, kan een toets nieuwe opleiding ondergaan. Indien deze toets positief is, kan het instellingsbestuur die opleiding als nieuwe opleiding laten registreren in dat register. In afwijking van de tweede volzin kan het instellingsbestuur een master – opleiding in het hoger beroepsonderwijs eerst later registreren, indien ten aanzien van die opleiding toepassing is gegeven aan artikel 7.3a, tweede lid, onder b. 2. De toets nieuwe opleiding vindt plaats op aanvraag van het instellingsbestuur. 3. Bij de toets nieuwe opleiding wordt in ieder geval rekening gehouden met het door het instellingsbestuur verstrekte document waarin ten minste zijn opgenomen: a. het opleidingsprogramma, b. het financieel overzicht waarin inzicht wordt verschaft in de uitgaven die voor het tot stand brengen van de opleiding noodzakelijk zijn,

53

c. een beschrijving van het voor de opleiding benodigde personeel naar omvang en kwalificatie, d. de aanduiding van de graad die door het instellingsbestuur zal worden verleend. 4. Het accreditatieorgaan besluit dat een toets nieuwe opleiding niet positief is, indien uit de gegevens van de betreffende aanvraag blijkt dat de instelling voornemens is een opleiding te verzorgen die geheel of in hoofdzaak overeenstemt met een opleiding, verzorgd door diezelfde instelling, waaraan accreditatie is onthouden. 5. Het besluit waaruit blijkt dat de toets nieuwe opleiding met positief gevolg is ondergaan, vervalt: a. indien het instellingsbestuur van een bekostigde instelling de opleiding niet binnen zes maanden heeft laten registreren in het Centraal register opleidingen hoger onderwijs, bedoeld in artikel 6.13, of b. in andere gevallen dan als bedoeld in onderdeel a: na zes jaar. 6. De artikelen 5a.9, achtste lid, en 5a.10 zijn van overeenkomstige toepassing. 7. Tenzij Onze minister voor een opleiding anders besluit, is dit artikel niet van toepassing op opleidingen waarvoor de artikelen 7.31, 7.53 of 7.56 zijn toegepast en die worden verzorgd door bekostigde instellingen. Artikel 6.2. Onderwijsaanbod 1. Het instellingsbestuur legt het voornemen tot het verzorgen van een nieuwe opleiding aan Onze minister voor met het oog op de beoordeling van een doelmatige taakverde ling tussen de instellingen, gelet op het geheel van de voorzieningen op het gebied van het hoger onderwijs. 2. Het instellingsbestuur legt het voornemen voor nadat de opleiding de toets nieuwe opleiding met positief gevolg heeft ondergaan. 3. Onze minister wordt geacht met het voornemen in te stemmen, indien hij niet binnen vier maanden na ontvangst heeft verklaard dat aan het voornemen geen uitvoering kan worden gegeven in verband met een ondoelmatige taakverdeling tussen de instellingen die als gevolg daarvan zou ontstaan. Onze minister kan zich hierbij laten adviseren door een adviescommissie bestaande uit drie deskundigen uit de betrokken sector. 4. Onze minister stelt beleidsregels vast op grond waarvan hij de aanvragen beoordeelt. Algemene voornemens op dit punt worden verwoord in het hoger onderwijs - en onderzoekplan. Wijzigingen van de beleidsregels worden meegedeeld aan beide Kamers der Staten-Generaal. (De artikelen 6.3 en 6.4 vervallen.)

6.2.4 Tekst Wet versnelde invoering toets nieuwe opleidingen ARTIKEL I De Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek wordt als volgt gewi jzigd: A Artikel 6.13 wordt als volgt gewijzigd: 1. Het tweede lid vervalt. 2. In het vierde lid wordt onderdeel p vervangen door: p. het tijdstip waarop voor het eerst inschrijving voor de opleiding mogelijk is, q. indien de opleiding niet langer zal worden verzorgd, het tijdstip waarop de registratie zal worden beëindigd, alsmede het tijdstip waarop voor het eerst inschrijving in de propedeutische fase van de opleiding of, indien die fase niet is ingesteld, de eerste periode in een bacheloropleiding in het wetenschappelijk onderwijs met een studielast van 60 studiepunten, niet meer mogelijk is. B Artikel 6.14 wordt als volgt gewijzigd: 1. In het tweede lid, eerste volzin, vervalt: uiterlijk op 28 februari van het kalenderjaar voorafgaand aan het studiejaar waarin een aanvang gemaakt zal worden met het onderwijs,. 2. In het derde lid wordt na “registreert” ingevoegd: binnen een redelijke termijn.

54

F Artikel 17c.1. Overgangsrecht aanvr agen adviescommissie onderwijsaanbod Aanvragen om een oordeel als bedoeld in artikel 6.3, zoals dat artikel luidde voor inwerkingtreding van de wet van ... 2003 (Stb. ...), die voor 12 september 2002 zijn ingediend bij de adviescommissie onderwijsaanbod en die nog niet voor 12 september 2002 zijn afgehandeld, worden geacht te zijn ingediend bij het accreditatieorgaan.

6.2.5 Beleidsregel doelmatigheid hoger onderwijs Artikel 1 Criteria nieuwe opleidingen De minister beoordeelt het voornemen van een instelling tot het verzorgen van een nieuwe opleiding met het oog op een doelmatige taakverdeling tussen de instellingen, gelet op het geheel van de voorzieningen op het gebied van het hoger onderwijs, aan de hand van de volgende criteria: a. de opleiding draagt aantoonbaar bij aan de verdere ontwikkeling van de Nederlandse kennissamenleving doordat de opleiding tegemoet komt aan een gebleken behoefte aan nieuwe beroepen, of aan noodzakelijk geachte nieuwe (wetenschappelijke) ontwikke lingen in innovatieve sectoren, of b. de opleiding voorziet in een door de overheid erkende behoefte op terreinen waarvoor de overheid een verantwoordelijkheid op stelselniveau heeft of verantwoordelijk is voor de werkgelegenheid, waarbij aan de volgende vereisten moet zijn voldaan: c. realisering van de opleiding mag niet leiden tot substantiële nadelige effecten voor de benutting van de bestaande capaciteit en infrastructuur in het desbetreffende onderwijsdomein, en d. inbedding van de opleiding in de (regionale) kennisinfrastructuur moet in voldoende mate zijn verzekerd. Indien meerdere aanvragen voorliggen voor het realiseren van opleidingen die identiek of soortgelijk zijn zal bij de beoordeling doorslaggevend gewicht worden toegekend aan de mate waarin wordt voldaan aan de vereisten, bedoeld in onderdeel c en d. Artikel 2 Aanvraag nieuwe opleidingen Bij de aanvraag tot beoordeling van een nieuwe opleiding overlegt het instellingsbestuur aan de minister de hierna genoemde gegevens over de opleiding: a. het rapport van de Nederlandse Accreditatie Organisatie, waaruit blijkt dat de opleiding de toets nieuwe opleiding met positief gevolg heeft doorlopen; b. documenten die naar het oordeel van de instelling aantonen dat de opleiding voldoet aan de in artikel 1 genoemde criteria; c. de onderwijs - en examenregeling. Artikel 3 Inwerkingtreding en duur Deze beleidsregel treedt in werking met ingang van de derde dag na de datum van uitgifte van de Staatscourant waarin deze beleidsregel is geplaatst en vervalt op 1 september 2005. Artikel 4 Werkingssfeer 1. Deze beleidsregel is niet van toepassing op de thans bekostigde voortgezette opleidingen in het hoger beroepsonderwijs. 2. Deze beleidsregel is niet van toepassing op de researchmasteropleidingen in het wetenschappelijk onderwijs die zijn voortgekomen uit eerder bestaande ongedeelde opleidingen. Artikel 5 Citeerartikel Deze beleidsregel wordt aangehaald als: Beleidsregel doelmatigheid hoger onderwijs. Artikel 6 Bekendmaking Deze beleidsregel met de toelichting wordt geplaatst in de Staatscourant.

55

6.3 Instellingsbeschikking ACO juni 1993 Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen Kenmerk HBO/PR-93038356 Zoetermeer De minister van onderwijs en wetenschappen mede namens de Minister van Landbouw Natuurbeheer en Visserij Gelet op de inwerkingtreding van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek; Gelet op de noodzaak om tijdig over te gaan tot de instelling van de in artikel 6.3 van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek genoemde commissie in verband met de voorbereiding van de door de commissie te verrichten werkzaamheden; Besluit: Artikel 1. Begripsbepalingen In deze beschikking wordt verstaan onder: a. de minister: de Minister van onderwijs en Wetenschappen, mede namens de Minister van Landbouw Natuurbeheer en Visserij voorzover niet anders is bepaald; b. de wet: de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek; c. instelling: een bekostigde instelling voor hoger onderwijs bedoeld in artikel 1.8 van de wet. Artikel 2. Adviescommissie onderwijsaanbod Er is een adviescommissie onderwijsaanbod, verder te noemen de commissie. Artikel 3 Taak 1. De commissie is belast met het geven van een beoordeling aan instellingen over de doelmatigheid van de opleidingen die de instellingen voornemens zijn te gaan verzorgen. 2. Bij de beoordeling van de doelmatigheid bedoeld in het eerste lid betrekt de commissie de behoeften aan hoger onderwijs en onderzoek, gelet op het geheel van de voorzieningen op het gebied van het hoger onderwijs en mede gelet op de spreiding van de voorzieningen, De commissie houdt daarbij rekening met het profiel van de instellingen. Artikel 4. Samenstelling, benoeming, schorsing en ontslag 1. De commissie bestaat uit vijf leden, waaronder de voorzitter. 2. De benoeming, schorsing en het ontslag van de voorzitter en de leden van de commissie geschiedt door de minister. 3. De leden worden benoemd voor een periode van vier jaar. Zij zijn terstond herbenoembaar. 4. Voorafgaande aan de benoeming, schorsing en het ontslag van andere leden dan de voorzitter, hoort de minister de voorzitter van de commissie. 5. onverminderd het bepaalde in het tweede en derde lid eindigt het lidmaatschap van de commissie op eigen verzoek. Artikel 5. Werkwijze 1. De commissie stelt een regeling op met betrekking tot haar werkwijze, waarin in ieder geval is opgenomen de termijn waarbinnen de beoordeling wordt uitgebracht. 2. De commissie zendt de regeling en elke wijziging daarvan aan de minister ter bekendmaking in het officiële publicatieblad van het Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen. 3. De commissie informeert de instellingen tijdig over de termijn voor indiening van de aanvragen voor beoordeling en de wijze waarop de aanvragen moeten worden ingediend. 4. De commissie kan ten behoeve van de beoordeling externe deskundigen inschakelen.

56

Artikel 6. Begroting 1. De kosten komen, voor zover goedgekeurd, voor rekening van de minister. De voorzitter van de commissie stuurt jaarlijks een begroting ter goedkeuring aan de minister. 2. onder de in het eerste lid bedoelde kosten worden in ieder geval 'verstaan: a. de vergoeding van de leden, b. de kosten voor vergaderingen waaronder de door de leden gemaakte onkosten, c. de kosten voor het inschakelen van externe deskundigen, d. de kosten van het secretariaat met uitzondering van de personele kosten. Artikel 7. Rekening en verantwoording Uiterlijk vijf maanden na afloop van elk begrotingsjaar legt de commissie rekening en verantwoording af aan de minister van de gedane uitgaven. Artikel 8. Secretariaat In het secretariaat van de commissie wordt voorzien door het secretariaat van de onderwijsraad. Artikel 9. Eerste benoeming leden Voor de eerste maal worden benoemd: a. tot lid en voorzitter mr W.G. Koppelaars b. tot leden: dr W.C. Weeda drs J.H.L. de Vries dr ir B.G. Linsen prof dr ir L.C. Zachariasse Artikel 10. Inwerkingtreding Deze beschikking treedt in werking met ingang van de dag van publicatie in het officiële publikatieblad van het Ministerie van onderwijs en Wetenschappen en werkt terug tot 1 juni 1993. Artikel 11. Bekendmaking Deze beschikking wordt in het officiële publicatieblad van het Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen geplaatst. Van deze plaatsing wordt mededeling gedaan in de Staatscourant. dr ir J.M.M. Ritzen TOELICHTING 1. Inleiding De onderhavige beschikking regelt de instelling van de adviescommissie onderwijsaanbod, zoals genoemd in artikel 6.3 van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek, hierna te noemen de wet. In dat artikel wordt bepaald, dat de commissie is belast met de beoordeling van de doelmatigheid van de opleidingen die de instellingen voornemens zijn te verzo rgen (en aldus in het Centraal Register Opleidingen Hoger onderwijs te laten opnemen); "de commissie betrekt daarbij de behoeften aan hoger onderwijs en onderzoek, gelet op het geheel van de voorzieningen op het gebied van het hoger onderwijs en mede gelet op de spreiding van de voorzieningen. De commissie houdt daarbij rekening met het profiel van de instelling". Deze taakstelling dient in directe samenhang te worden beschouwd met artikel 6.2 van de wet, waarin aan de instellingsbesturen de opdracht wordt gegeven bij het starten van nieuwe opleidingen en het beëindigen van bestaande, een doelmatige taakverdeling tussen de instellingen in acht te nemen. 2. Plaatsbepaling commissie

57

Alvorens in te gaan op de taak van de commissie, is het goed de positie van de commissie binnen de totale besturing van het hoger onderwijsveld - zoals neergelegd in de wet zorgvuldig vast te stellen. Centraal dient te staan de eigen verantwoordelijkheid van de instelling bij de vaststelling van haar onderwijsaanbod. Omwille van de inzichtelijkheid van het h.o.-bestel wordt het onderwijsaanbod van de instellingen opgenomen in een Centraal Register Opleidingen Hoger Onderwijs, hierna te noemen het register. Voor het opnemen van veranderingen van de gegevens in het register gelden vaste procedures, waaronder een oordeel van de onderhavige commissie aan de betrokken instelling over de doelmatigheid van de voorgestelde opleiding. Het mag evenwel niet zo zijn dat de bedoelde procedures afbreuk doen aan de eigen verantwoordelijkheid van de instellingen. Een verantwoordelijkheid die in de wet is vastgelegd in het in de inleiding aangehaalde art. 6.2 van de wet. De commissie zal in eerste instantie bij haar beoordeling betrekken de vraag of de instellingen - afzonderlijk en gezamenlijk - hun verantwoordelijkheid voor een doelmatig bestel van hoger onderwijsvoorzieningen waar weten te maken. In die gevallen waarin de gezamenlijke instellingen in onderling overleg tot de conclusie zijn gekomen, dat een nieuwe opleiding geen afbreuk doet aan een doelmatig stelsel van hoger onderwijsvoorzieningen, zal de commissie in de regel dit oordeel eenvoudig kunnen overnemen. In een dergelijke situatie wordt volstaan met een toets op een evidente strijdigheid met het referentiekader als gegeven in het HOOP. Het toetsingskader zoals hieronder is beschreven is te beschouwen als ultimum remedium voor die gevallen waarin de hiervoor bedoelde overeenstemming niet is bereikt. De taak van de commissie moet verder nadrukkelijk in verband worden gebracht met de wettelijke bevoegdheid van de minister. Die bevoegdheid gaat niet verder dan dat hij rechten aan een nieuwe opleiding kan onthouden wanneer deze gelet op het geheel van voorzieningen op het gebied van het hoger onderwijs in redelijkheid niet doelmatig kan worden geacht" (art 6.4, eerste lid, van de wet). Dit impliceert, dat de minister de voorstellen vanuit het onderwijsveld marginaal toetst. De instellingen dienen hun voorstellen voor nieuwe opleidingen ter beoordeling aan de adviescommissie onderwijsaanbod voor te leggen, alvorens deze - vergezeld van de bedoelde beoordeling - bij de minister in te dienen. Het ligt in de rede, dat de minister deze beoordeling zal volgen.-Om dit te benadrukken bepaalt de wet, dat indien de minister afwijkt van het standpunt van de commissie hij daarvan mededeling aan de Tweede Kamer doet. Hij zal dan over zwaarwegende argumenten dienen te beschikken. Het oordeel van de adviescommissie dient uiteraard te passen binnen de bevoegdheden die de minister heeft, dat wil zeggen de commissie beziet of de desbetreffende instelling in redelijkheid heeft kunnen besluiten dat de voorgestelde opleiding niet in strijd is met een doelmatig geheel van voorzieningen in het hoger onderwijs. De taak van de commissie is vastgelegd in de wet. De in deze toelichting neergelegde overwegingen zullen dan ook niet in formele zin resulteren in een nadere instructie van de minister aan de commissie. 3. Toetsingselementen 3.1 Maatschappelijke behoefte Centraal in de taakstelling van de commissie staat de toets op de doelmatigheid, gegeven de behoeften aan hoger onderwijs. De vaststelling van de behoeften aan hoger onderwijs behoeft nadere specificatie. Het gaat daarbij niet om een zelfstandig oordeel van de commissie over de maatschappelijke behoeften aan afgestudeerden verdeeld over de verschillende soorten en richtingen binnen het hoger onderwijs. Bij haar werkzaamh eden zal de commissie zich wat betreft de maatschappelijke behoeften aan afgestudeerden in de diverse richtingen in belangrijke mate baseren op het Hoger onderwijs en onderzoekplan. De wet biedt de minister de mogelijkheid van het instellen van een arbeidsmarktfixus voor die opleidingen waar sprake is van een grote discrepantie tussen maatschappelijke behoefte en studentenbelangstelling. Om gebruik van dit middel tot een minimum te beperken is het dienstig, dat de commissie bij haar beoordeling betrekt de vraag of de

58

start van een nieuwe opleiding als gevolg van een daarmee te creëren extra instroom leidt tot de noodzaak van een arbeidsmarktfixus waar die zonder die extra opleidingsplaats niet nodig is. 3.2 Doelmatigheid De commis sie heeft tot taak een oordeel te geven over de doelmatigheid van door afzonderlijke instellingen voorgenomen nieuwe opleidingen. Indien een bepaalde opleiding reeds op een aantal plaatsen in het land wordt verzorgd en een instelling is voornemens op dat gebied nog een extra opleidingsplaats toe te voegen, zal de commissie een oordeel moeten geven over de doelmatigheid van dat voornemen zowel in termen van de reeds bestaande voorzieningen als in termen van de nieuw te creëren voorziening. Primair zal de commissie zich dienen te laten leiden door de structurele effecten daarvan op een doelmatige besteding van overheidsgelden (dat zijn: alle kosten welke voor de overheid verbonden zijn aan het onderwijs, inclusief de kosten voor de studiefinanciering). Het gaat daarbij uitsluitend om de toets of het voorstel leidt tot evidente aantasting van de doelmatigheid van reeds bestaande opleidingen. Elementen waarop de commissie zich zal baseren bij het vaststellen van het effect van een extra ople idingsplaats zullen zijn: • de geografisch spreiding van de bestaande en beoogde voorzieningen; • de investeringen in apparatuur en huisvesting t.b.v. de nieuwe opleiding in relatie tot elders (d.i. bij andere instellingen) reeds gerealiseerde investeringen op het desbetreffende gebied, en de aldaar gerealiseerde en te verwachten bezettingsgraden, voor zover er sprake is van omvangrijke opleidingsspecifieke investeringslasten; • de beschikbaarheid van de noodzakelijke deskundigheden voor een specifieke opleiding voor zover de introductie van de nieuwe opleiding aanleiding kan geven tot omvangrijke reallocatie van schaarse deskundigheden; • de effecten op de spreiding van onderzoekfaciliteiten en deskundigheid. Het ligt in de lijn van het voorafgaande, dat een oordeel over de doelmatigheid niet alleen gevraagd wordt, indien een instelling die voorheen nog niet actief was op een bepaald opleidingsterrein nieuw op leidingsaanbod creëert, maar ook wanneer een reeds wel op het desbetreffende gebied actieve instelling toestemming zou vragen haar bestaande aanbod te verplaatsen of op meer plaatsen te mogen aanbieden. De wet biedt de minister (in art 7.17, tweede lid van de wet) de mogelijkheid een instelling toe te staan onderwijs buiten de gemeente van vestiging te verzorgen, indien een doelmatige spreiding van voorzieningen in het hoger onderwijs zich daartegen niet verzet. Hoewel de wet dat niet voorschrijft, ligt het voor de hand dat de instelling voor voornemens met betrekking tot de uitbreiding van het aantal plaatsen waar het onderwijs verzorgd wordt, het oordeel van de onderhavige commissie vraagt. 3.3 Referentiekader Ten einde het gevraagde oordeel te kunnen geven zal de commissie zich een beeld vormen over de inhoud van de beoogde opleiding, onafhankelijk van de door de betrokken instelling aan de beoogde opleiding gegeven naam. Zij spreekt daarbij overigens geen inhoudelijk oordeel uit over die opleiding, maar bepaalt aan de hand van het inhoudelijke beeld het referentiekader voor de doelmatigheidstoets. De commissie zal in de eerste plaats moeten vaststellen of er sprake is van een w.o.- of een h.b.o.-opleiding; anders geformuleerd: zij zal met het oog op de doelmatigheid van het hele h.o.-systeem moeten bezien of het karakter van de voorgestelde opleiding past binnen het deelsysteem van het hoger onderwijs waarbinnen het door de aanvragende instelling wordt gesitueerd. Opleidingen binnen het w.o.-systeem dienen - volgens de wet - gericht te zijn op de zelfstandige beoefening van de wetenschap, of de beroepsmatige toepassing van wetenschappelijke kennis. H.B.O.-opleidingen dienen zich te richten op de overdracht van theoretische kennis en op de ontwikkeling van vaardigheden in nauwe aansluiting op de beroepspraktijk. Daarnaast zal de commissie moeten vaststellen of ondanks eventuele verschillen in naamgeving er feitelijke sprake is van eenzelfde opleiding als reeds elders wordt ver-

59

zorgd. Bij dat laatste kan zich ook de situatie voordoen dat de commissie tot het oordeel komt dat een beoogde opleiding een deel vormt van wat elders als een breder opgezette opleiding wordt verzorgd. In dat geval ligt het voor de hand dat bij de doelmatigheidstoets als referentiekader wordt gehanteerd het aanbod van de vergelijkbare, maar breder georiënteerde opleidingen, ervan uit--gaande dat daarbinnen specialisaties mogelijk zijn die geheel of grotendeels overeenkomen met de beoogde opleiding. De inrichting van het register en dus de wijze waarop de opleiding worden geregistreerd, is daarom van belang bij de vaststelling van het door de commissie te hanteren referentiekader. 3.4 Profiel van de instelling In artikel 6.3 van de wet wordt bepaald, dat de commissie ook rekening dient te houden met het profiel van de instelling. Mede gelet op het voorgaande dient deze bepaling als volgt gehanteerd te worden. Met name het hierboven genoemde onderscheid tussen w.o. en h.b.o. speelt een rol in de vaststelling van het profiel van de instelling. Behalve de juiste typering van de opleiding zal de commissie moeten vaststellen, of de aldus getypeerde opleiding past binnen het takenpakket van de voordragende instelling. Gegeven de in art. 1.3 van de wet neergelegde definities kunnen universiteiten geen h.b.o.opleidingen verzorgen, en hogescholen geen w.o.- opleidingen. Verder wordt het profiel mede bepaald door de onderlinge verwantschap van het bestaande opleidingenpakket van een instelling. De commissie kan bij haar oordeel mede betrekken, de vraag in hoeverre beoogd nieuw onderwijsaanbod verwantschap vertoont met het bestaande opleidingenpakket. Indien reeds om andere redenen twijfel bestaat omtrent de doelmatigheid van de voorgestelde opleiding, of indien gelijktijdig meer voorstellen op hetzelfde terrein zijn ingediend waarbij de start van al de voorgestelde opleidingen als niet doelmatig moet worden gekara kteriseerd, dan kan het profiel van de instelling door de commissie worden gehanteerd als aanvullend argument bij het bepalen van het oordeel. Naast het bestaande takenpakket is ook de denominatieve richting van de instelling een profielbepalend kenmerk van die instelling. Dat element zal dus door de commissie eveneens moeten worden meegenomen bij haar beschouwingen. Het spreekt overigens voor zich, dat zeker op dit punt de minister een nadrukkelijke eigen verantwoordelijkheid behoudt. 4 Werkwijze en ondersteuning Al eerder is gewezen op de samenhang van de taak van de commissie met artikel 6.2 van de wet, dat bepaalt, dat de instellingsbesturen.bij de start van nieuwe opleidingen toezien op een doelmatige taakverdeling gegeven de reeds bestaande voorzieningen in het hoger onderwijs. Bij haar oordeelsvorming zal de commissie in het bijzonder aandacht geven aan de wijze waarop de instellingen - bij voorbeeld door goed onderling overleg - inhoud hebben gegeven aan deze verantwoordelijkheid. De wet bepaalt de omvang van de commissie op vijf leden en regelt de wijze van benoeming, schorsing en ontslag. Over werkwijze en ondersteuning zijn door de wet geen voorschriften gegeven. Gegeven de inhoud van de taakstelling lijkt een permanente ondersteuning noodzakelijk. Conform de toezeggingen gedaan aan de Eerste Kamer over het wetsontwerpWHW is het bureau van de Onderwijsraad aangewezen voor ambtelijke ondersteuning. Daarnaast kan de commissie een beroep doen op externe deskundigen ten behoeve van de haar oordeelsvorming. Wat betreft de werkwijze van de commissie is verder van belang dat telkenmale bij het vaststellen van het Hoger Onderwijs en Onderzoekplan de opvattingen over verwachtte ontwikkelingen en daaraan gekoppelde opvattingen over een doelmatige inrichting van het h.o.-bestel zo zorgvuldig mogelijk worden geformuleerd. Aldus ontstaat een in overleg met het h.o.- veld en Tweede Kamer tot stand gekomen voortschrijdend referentie kader voor de minister wat betreft zijn bevoegdheden ten aanzien van het eventueel onthouden van rechten aan nieuwe opleidingen, dan wel de onderbrenging daarvan in

60

het register. Omdat de minister zich daarbij in hoge mate zal laten leiden door het oordeel van de commissie, vormt het HOOP (indirect) ook het referentiekader voor de commissie.. Tot slot een opmerking over de fasering en termijnen van oordeelsvorming. Artikel 6.14 van de wet bepaalt, dat uiterlijk 31 januari van het kalenderjaar voorafgaande aan het studiejaar waarin voor het eerst een nieuwe opleiding zal worden aangeboden het instellingsbestuur een nieuwe opleiding aanmeldt voor registratie. De wet bepaalt verder dat het instellingsbestuur de aanmelding vergezeld doet gaan van het oordeel van de adviescommissie onderwijsaanbod. Dit impliceert, dat de instellingen zelf hun voornemens ter beoordeling aan de commissie voorleggen en dat dit niet door tussenkomst van de minister geschiedt. Het ligt niet in mijn voornemen nadere voorschriften op te stellen voor het verkeer tussen de instellingen en de commissie of voor de interne procedures die de commissie zal hanteren. Pas indien zou blijken dat de regels onvoldoende houvast bieden, zal door mij een nadere regeling van de procedure worden voorgesteld. Openbaarheid De Wet openbaarheid van bestuur (WOB) is niet van toepassing op de commissie, daar de commissie geen adviezen verstrekt aan overheidsorganen. De commissie valt derhalve niet onder de definitie van niet-ambtelijke advies commissie bedoeld in artikel 1, onder e, van de WOB. De beoordelingen van de commissie die in het kader van de registratieprocedure door de instellingen ter kennis worden gebracht aan de minister vallen uiteraard wel onder de WOB.

61

6.4 Alternatieven voor de ACO in discussie bij de behandeling van de WHW In de discussie over de vraag hoe de spanning tussen autonomie en beleidsruimte voor de instellingen en de verantwoordelijkheid van de overheid geregeld moet worden, kwamen in 1992 in de Kamer drie varianten aan de orde om het risico van (in de woorden van Kamerlid Franssen) “een ongebreidelde, wilde programmeringsvrijheid van instellingen” tegen te gaan: • advisering door de Onderwijsraad; • programma -erkenningscommissie(s); • een aparte onafhankelijke adviescommissie. De derde variant is reeds in paragraaf 3.3 besproken de twee andere worden hieronder toegelicht op basis van de verslagen van het Kameroverleg.129

Advisering door Onderwijsraad In deze variant beslist de minister, geadviseerd door de Onderwijsraad. Deze variant is voorgesteld in een Nota van Wijziging en is onder meer door de Onderwijsraad zelf sterk bepleit. In de Kamer vindt die benadering geen steun, omdat in de verhouding tussen Minister en Onderwijsraad eerst de minister aan zet is, terwijl de wens van de Kamer nu juist is de minister wat op afstand te hebben (hetgeen impliceert dat er een voorziening nodig is tussen de instellingen en de minister). 130 Nadien (als de Adviescommissie Onderwijsaanbod in de wet is opgenomen) zal minister Ritzen tijdens het overleg met de Eerste Kamer, waar de variant van de Onderwijsraad nogmaals bepleit wordt, aangeven daarvan geen voorstander te zijn vanuit de opvatting dat de Onderwijsraad als finaal adviesorgaan niet ook al in het voortraject de minister moet adviseren.131 Overigens leidt de interventie van de Eerste Kamer er wel toe dat de minister toezegt het secretariaat van de Adviescommissie Onderwijsaanbod bij de Onderwijsraad onder te brengen.

Programma-erkenningscommissies Deze figuur is voorgesteld bij amendement van Franssen (nr. 91). In het Kamerdebat zegt hij het aldus: “Dat idee ontstond omdat in de nota-HOAK, die haar vertaling kreeg in het aanvankelijke wetsvoorstel, bij het bestaan van de sectorindeling er niettemin een soort garantie moest komen tegen ongebreidelde, wilde programmeringsvrijheid van de instellingen. Ter bescherming van de instellingen is toen het idee van de programma erkenningscommissie ontstaan: niet als instituut dat door of vanwege de minister zou worden ingesteld, maar met name door de instellingen gemeenschappelijk, om niet alleen de autonomie van de afzonderlijke instellingen tot uitdrukking te laten komen, maar ook het belang van de gemeenschappelijkheid van de instellingen en hun verantwoordelijkheid voor de programmering als geheel. (…) Mijn benadering van de programma-e rkenningscommissie gaat uit van een commissie die door de instellingen, liefst door de gezamenlijkheid van de instellingen in het leven wordt geroepen en die voor de instellingen bij hun autonomiebeleving richtinggevend zou moeten zijn (…). Ik wil juist het resultaat van het overleg in de programma-erkenningscommissies gemeld zien aan de minister om van daaruit, vanuit zijn opvatting van wat macrodoelmatigheid zou moeten zijn, de dialoog met de instellingen te kunnen aangaan.”132 Het amendement Franssen en in paragraaf 3.3 besproken amendement Netelenbos en Lansink willen beide een voorziening tussen de instellingen en de minister creëren. Franssen ziet de programma-erkenningscommissie daarbij als een voorziening van de instellingen, terwijl Netelenbos en Lansink een onafhankelijke, door de minister ingestelde commissie voorstaan. Een belangrijk verschil is dat de programmaerkenningscommissie vooral kijkt naar de inhoudelijke kwaliteit en relevantie van voorgestelde opleidingen en minder vanuit het aspect van de macrodoelmatigheid.133

62

6.5 Centraal Register Opleidingen Hoger Onderwijs De aanduiding CROHO staat voor Centraal Register Opleidingen Hoger Onderwijs. Het meest recente register is dat voor het studiejaar 2003-2004. Het register is wettelijk geregeld in artikel 6.13 WHW; zie bijlage 6.2.1 voor de volledige tekst. In mei 1993 is een ‘overgangs-Croho voor het studiejaar 1993-1994 vastgesteld (artikel 16.15 WHW). Voor daarna nieuw in het CROHO op te nemen opleidingen is advisering door de Adviescommissie Onderwijsaanbod altijd verplicht geweest.

6.5.1 Opbouw en indeling van het register Het CROHO bevat eigenlijk drie registers: 1. een register van alle instellingen die hoger onderwijs verzorgen, zowel bekostigde als aangewezen instellingen; 2. een register van alle opleidingen – HBO en WO – die (kunnen) worden aangeboden; 3. een lijst waarin per (geregistreerde) instelling staat aangegeven welke opleidingen geregistreerd staan, in welke vorm (voltijd, deeltijd, duaal) en in welke gemeenten. N.B.: er wordt overigens meer geregistreerd (zoals voorgeschreven in artikel 6.13 WHW 134 ), maar daarvan zijn geen overzichten beschikbaar. Opleidingen worden geregistreerd onder een negental zogeheten ‘onderdelen’: 135 • gezondheidszorg; • recht; • economie; • onderwijs; • gedrag en maatschappij; • techniek; • landbouw en natuurlijke omgeving; • natuur; • taal en cultuur.

6.5.2 Aantal geregistreerde opleidingen Uit het opleidingsregister van het CROHO is om een aantal redenen niet direct af te leiden hoeveel opleidingen er in het Hoger Onderwijs daadwerkelijk worden aangeboden: • het register bevat opleidingen van verschillende naam onder een identieke opleidingscode;136 • het register bevat opleidingen van identieke naam onder verschillende opleidingscodes; 137 • het register bevat dubbeltellingen omdat nieuwe bacheloropleidingen naast de bestaande opleidingen opgenomen;138 • het register bevat opleidingen ‘in afbouw’; • het feit dat een opleiding geregistreerd staat, betekent niet per definitie dat de opleiding ook daadwerkelijk wordt aangeboden.139

63

6.6 Brieven Adviescommissie Onderwijsaanbod 6.6.1 Brief ACO aan minister d.d. 31 mei 2002 over procedure CROHO 2003-2004

Adviescommissie Onderwijsaanbod Secretariaat: Postadres indiening adviesverzoeken: Nassaulaan 6 2514 JS Den Haag Telefoon (070) 3450520 Telefax (070) 3600869 E-mail : [email protected]

De heer drs. L.M.L.H.A. Hermans Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen Postbus 25000 2700 LZ ZOETERMEER

Ons kenmerk 2003082/493

Uw kenmerk HBO/AS/2002/7206

Den Haag, 31 mei 2002

Onderwerp Croho-procedure HBO 2003-2004

De commissie heeft op 10 mei j.l. haar adviezen toegezonden aan de hogescholen die uiterlijk 28 februari j.l. een registratieverzoek bij de IBG hadden ingediend. De commissie heeft daarbij gehandeld conform het referentiekader uit uw brief aan de commissie d.d. 20 februari 2002 en de procedure geschetst in uw brief en bijlage aan de hogescholen (kenmerk HBO/AS/2002/7049). In deze brief blikt de commissie terug op haar werkzaamheden. Allereerst schetst de commissie kort in kwantitatieve zin de opbrengst van deze ronde. Vervolgens maakt zij enkele evaluatieve opmerkingen over de procedure, zowel ten aanzien van het beoordelingskader als ten aanzien van de feitelijke procesgang. De commissie vervolgt met enkele beschouwingen over het criterium van de doelmatigheid en sluit af met enkele opmerkingen over de mate waarin de afgelopen periode een vernieuwing van het onderwijsaanbod tot stand is gebracht. Opbrengst Croho-ronde 2003-2004, HBO Het aantal aanvragen dat eind februari 2002 bij de ACO werd ingediend, bedroeg 225 (dit is exclusief de aanvragen voor zogeheten neutrale conversies die wel bij de ACO gemeld dienden te worden, maar ten aanzien waarvan de ACO geen beoordelingstaak heeft). In een vroegtijdig stadium zijn 30 van deze aanvragen ingetrokken. Op de ‘groslijst’ die door de ACO begin maart 2002 aan de hogescholen is verzonden in het kader van de door de commissie verzorgde meldpuntfunctie, was derhalve nog sprake van 195 initiatieven. Sindsdien is wederom een aantal aanvragen door hogescholen ingetrokken. Uiteindelijk bedroeg het aantal adviesverzoeken aan de ACO 158. Het totaal aantal aanvragen is als volgt samengesteld: § 18 aanvragen voor opleidingen in de categorie nieuw-nieuw (NN); § 58 aanvragen voor opleidingen in de categorie nieuw-oud (NO);

64

§ 62 aanvragen voor opleidingen te verzorgen in een nevenvestiging (NV); § 20 aanvragen gewijzigd OER (GO). In het navolgende gaat de commissie met name in op de eerste drie categorieën; de gewijzigde OER’s zijn immers, in het kader van een bespreking van het beoordelingskader en de procedure voor de ronde 2003-2004, veel minder relevant. Uit tabel 1 blijkt dat de ACO in 40% van de gevallen negatief heeft geadviseerd. Opvallend is het aantal negatieve adviezen in de categorie nieuw-nieuw. De commissie komt daar nog op terug. Tabel 1. Overzicht ACO-adviezen per categorie aanvragen Categorie Totaal aantal Positief ad- Negatief ad- Afwijzingen in aanvragen vies vies % NN 18 4 14 78% NO 58 46 12 21% NV 62 33 29 47% Totaal 138 83 55 40% GO

20

20

0

0%

Vergeleken met de vorige Croho-ronde is er sprake van een toename van het aantal aanvragen. Deze stijging komt vooral voor rekening van de aanvragen voor nevenvestiging (NV); het aantal aanvragen nieuw-nieuw (NN) en nieuw-oud (NO) was dit jaar lager dan het voorgaande jaar. Tabel 2. Aantal aanvragen per categorie 2003-2004 en 2002-2003 Categorie Aanvragen 2003-2004 Aanvragen 2002-2003 Verschil NN 18 23 -5 NO 58 89 -31 NV 62 n.v.t 62 Totaal 138 112 26 GO

20

24

-3

Vergeleken met het voorgaande jaar is het aantal negatieve adviezen aanmerkelijk gestegen: van 17% tot 40%. Volgens de commissie speelt hierin mee dat zij er in de vorige ronde door de minister toe gehouden was om de uitspraken van de arbitragecommissie zeer zwaar te laten wegen (betrekking hebbende op artikel 6.2 WHW), terwijl zij in de huidige ronde met betre kking tot het afstemmingsoverleg weer in de positie was geplaatst, zoals door de wetgever bedoeld, en dus zelfstandig haar standpunt inzake 6. 2 kon bepalen; verderop in deze brief komt de commissie daar nog op terug. Tabel 3. Aantal aanvragen en ACO-adviezen per categorie: 2003-2004 en 2002-2003 Categorie

Aanvragen

Positief advies

Negatief advies

% afwijzingen

2003-2004 2002-2003 2003-2004 2002-2003 2003-2004 2002-2003 2003-2004 2002-2003 NN NO NV Totaal GO

18 58 62 138

23 89 n.v.t 112

4 46 33 83

12 81 n.v.t 93

14 12 29 55

20

24

20

24

0

11 8 n.v.t 19

78% 21% 47% 40%

48% 9% n.v.t 17%

0%

0%

Beoordelingskader

65

In de brief aan de Colleges van Bestuur van alle hogescholen van 20 februari jl. (HBO/AS/2002/7049) heeft de minister aangegeven dat een tweetal documenten onderdeel vormt van de procedure en het besluitvormingskader voor de afwikkeling van initiatieven van hogescholen tot wijziging van het onderwijsaanbod voor het CROHO 20032004. Het betreft hierbij het Operationeel kader procedure CROHO 2003-2004 hbo alsmede de geactualis eerde indeling van de opleidingsdomeinen. Het nieuwe Operationeel kader verschilt op een aantal punten ten opzichte van het arrangement voor het CROHO 2002-2003. De HBO-raad vervult niet langer de rol van inhoudelijk procescoördinator waardoor de ACO nu in de meldpuntfunctie voorziet. De arbitrageprocedure, ingericht onder auspiciën van de HBO-raad, komt te vervallen, en de ACO wordt weer in de door de wetgever bedoelde positie geplaatst. Voorts wordt de ACO nu tevens belast met de doelmatigheidsbeoordeling van alle initiatieven voor een nevenvestiging. Onderdeel van het nieuwe Operationeel kader vormt het voorstel tot een gewijzigd referentiekader voor de ACO-toetsing. De volgende ‘variabelen’ zijn hierbij van belang. Allereerst uiteraard het al langer bestaande onderscheid in soorten aanvragen, nieuwnieuw (NN), nieuw-oud (NO), nevenvestiging (NV) en gewijzigd OER (GO). Vervolgens de aanwezigheid van het opleidingsdomein waarop de aanvraag betrekking heeft (aanvrager verzorgt wel/niet al opleidingen binnen het betreffende domein). Op de derde plaats het resultaat van het afstemmingsoverleg (wel of geen overeenstemming tussen betrokken partijen) en het verloop daarvan (wel of niet adequaat overleg gevoerd). Voor de categorie NV geldt daarnaast nog als een specifieke variabele of aan een aantal specifieke inhoudelijke criteria ten aanzien van het regionale of lokale draagvlak is voldaan. Gebruikmakend van deze variabelen worden in het gewijzigd referentiekader de mogelijke aanvragen gegroepeerd in vijf verschillende casusposities. Deze indeling maakt het mogelijk om de verschillende soorten aanvragen gedifferentieerd te beoordelen. Het beleidskader onderscheidt in dat verband drie soorten toetsen ( ‘lichte toets’, ‘lichte toets plus’ en ‘reguliere toets’) en omschrijft kort de inhoud van deze verschillende vormen van toetsing. De ACO heeft in het overleg met het ministerie over het referentiekader aangegeven in beginsel voorstander te zijn van het principe van gedifferentieerde beoordeling maar wel gewezen op het risico dat verbonden is aan de wijze waarop uitwerking is gegeven aan de verschillende soorten toetsen. De suggestie die met het onderscheid tussen ‘lichte toets’, ‘lichte toets plus’ en ‘reguliere toets’ immers ten onrechte kan worden gewekt, is dat de verschillende toetsposities onderling verschillen in termen van inhoudselementen. Een dergelijke interpretatie van de verschillen tussen toetsposities is evenwel onjuist. Vertrekpunt voor de beoordelingen door de ACO blijven immers, zoals in het Operationeel kader ook wordt gesteld, de criteria in de WHW en de ACOinstellingsbeschikking.140 Dit impliceert dat in beginsel voor alle aanvragen het reguliere ACO-beoordelingskader, met alle inhoudselementen, van kracht is (in de brief van de minister is dat ook aangegeven). Als het gaat om de toepassing van artikel 6.2 is het aan de hogescholen om in het afstemmingsoverleg de doelmatigheid van aanvragen te waarborgen. Dit ontslaat de ACO evenwel niet van de verplichting om ook zèlf deze doelmatigheid te beoordelen. Het zijn niet de inhoudselementen die het verschil bepalen, maar de ‘marginaliteit’ van de weging. De begrippen ‘licht’ en ‘zwaar’ hebben dus betrekking op de mate van marginaliteit van de weging (maar niet op ‘wat’ er wordt gewogen en ‘dat’ er wordt gewogen). Met betrekking tot de toepassing van artikel 6.3 WHW, waar het gaat om toetsing op transparantie en kwaliteit, blijft het reguliere ACObeoordelingskader onverkort van kracht. Tot op zekere hoogte is opgetreden waar de commissie voor heeft gewaarschuwd. Een aantal brieven en telefoontjes die de commissie eind februari en begin maart kreeg, waren voor haar dan ook aanle iding om er in een brief aan de instellingen op te wijzen dat in alle gevallen alle van toepassing zijnde elementen uit het format adviesverzoek zouden moeten worden ingediend om de commissie in staat te stellen haar beoordelingtaak uit te kunnen oefenen. Daar hebben de instellingen zich vervolgens ook aan gehouden. In de praktijk is door de commissie vooral langs de volgende drieslag gewerkt.

66

In de eerste plaats is er het onderscheid tussen aanvragen van opleidingen binnen en opleidingen buiten het opleidingsdomein Bij aanvragen binnen een domein zou de uitslag van het afstemmingsoverleg niet blokkerend mogen werken (behalve mogelijk in gevallen van een trade off tussen partijen dan wel in het geval dat een bezwaarmakende partij aannemelijk kan maken dat bij toewijzing van de opleiding haar belangen zodanig geschaad worden dat het criterium van de doelmatigheid aan de orde is). Omgekeerd geldt dat bij aanvragen buiten een domein de uitslag van dit afstemmingsoverleg grond kan zijn om de aanvraag af te wijzen. Vervolgens is er het onderscheid dat wordt gemaakt met betrekking tot het verloop van het afstemmingsoverleg. Het gewijzigd referentiekader ACO-toetsing maakt hier onderscheid tussen drie posities (welke voor de categorieën nieuw-nieuw, nieuw-oud en nevenvestiging aan de orde zijn): • afstemmingsoverleg heeft geleid tot consensus (lichte toets); • afstemmingsoverleg heeft niet geleid tot overeenstemming, maar is – ter beoordeling van de ACO - blijkens de verslaglegging wel adequaat gevoerd (lichte toets plus, waarbij de ‘plus’ betrekking heeft op de weging van de gehanteerde argumentatie); • afstemmingsoverleg heeft niet geleid tot overeenstemming dan wel is kennelijk niet adequaat gevoerd (reguliere toets). In de praktijk was het onderscheid tussen de tweede en derde positie eigenlijk niet goed te maken, waarbij een rol speelt dat de verslagen van het afstemmingsoverleg in veel gevallen erg summier waren. De commissie heeft dus vooral aan de hand van de volgende tweedeling gewerkt: • het afstemmingsoverleg heeft tot overeenstemming geleid. Vervolgens kan de ACO-toets op de doelmatigheid alleen nog maar (zeer) marginaal zijn; • het afstemmingsoverleg heeft niet tot overeenstemming geleid. Hier komt de ACO in de rol van arbitrage. De ACO weegt hier eerst of de in het overleg ingebrachte feiten en argumenten haar in staat stellen tot een afweging te komen: de ‘lichte toets plus’. Is dat niet het geval dan kan de ACO op basis van eigen argumenten tot een afweging komen: de reguliere toets. Tenslotte zijn er de criteria van transparantie en kwaliteit. Die zijn in principe voluit aan de orde behalve (in het geval van aanvragen in de categorie nieuw-oud en nevenvestiging) indien de instelling aannemelijk maakt dat men zich houdt aan nu feitelijk bestaande kwaliteitsnormen. Dit is door de commissie geoperationaliseerd door in het format adviesverzoek in het geval van de categorie nieuw-oud te vragen of men zich houdt aan een in HBO-raad verband overeengekomen opleidingsprofiel (indien aanwezig), dan wel, in het geval van de categorie ‘nevenvestiging’, te vragen of het op de nevenvestiging te geven programma gelijk is aan een programma zoals dat reeds op een andere vestiging gegeven wordt. In het geval van de categorie nieuw-nieuw is uiteraard een volledige en integrale reguliere toets van toepassing. Het is interessant om na te gaan in welke mate de ACO (mede) op basis van eigen afwegingen tot haar advisering is gekomen. Tabel 4 laat dat voor de negatieve adviezen zien. Daarbij wordt de volgende tweedeling aangehouden: § negatief advies is uitsluitend gebaseerd op weging bezwaren partijen in het afstemmingsoverleg; § negatief advies is (ook) gebaseerd op de eigen weging van de ACO van de doelma tigheid, transparantie en kwaliteit van de aanvraag. Tabel 4. Overwegingen voor negatieve ACO-adviezen 2003-2004 per categorie Categorie Afstemmingsoverleg: ACO volgt uitsluitend Aanvragen geen akkoord argumenten partijen NN 14 6 0 NO 12 12 3 29 24 15 NV

Eigen weging ACO 14 9 14

Totaal excl. GO 55 42 18 N.B.: de gegevens in de tabel hebben enkel betrekking op adviesverzoeken waarop de ACO negatief heeft geadviseerd.

67

37

Uit deze gegevens blijkt duidelijk dat de eigen weging van de ACO (beoordeling op doelmatigheid, transparantie en kwaliteit) vaak van doorslaggevend belang is geweest bij de beoordeling. Procesgang De tijdspanne voor de indiening van aanvragen door hogescholen, was krap bemeten. De hogescholen konden pas per 20 februari 2002 beschikken over het Operationeel kader en de brief van de ACO met vereisten voor de adviesaanvragen (dossierstukken en onderbouwing, gebruikmakend van het format adviesverzoek), terwijl zij al op 15 maart de volledige inhoudelijke onderbouwing voor het initiatief van een nieuwe ople iding of nevenvestiging aan de ACO moesten voorleggen (nadien is die termijn op verzoek van de HBO-raad door de commissie verlengd tot 20 maart). Van de hogescholen is verder verlangd dat zij uiterlijk 8 april 2002 de verslagen van het afstemmingsoverleg en de eventuele reacties daarop aan de ACO moesten toezenden. Voor het voeren van dit afstemmingsoverleg en de verslaglegging was een periode van iets meer dan drie weken (13 maart – 7 april) beschikbaar. Zeker voor hogescholen die het noodzakelijk hebben geacht om aan afstemmingsoverleg met diverse hogescholen deel te nemen, heeft dit een zware belasting gevormd. De tijdspanne voor de werkzaamheden van de ACO bleek in de praktijk eveneens krap bemeten. Weliswaar kon de ACO vanaf half maart al beschikken over de onderbouwde aanvragen van hogescholen voor nieuwe opleidingen, maar om deze aanvragen adequaat te kunnen beoordelen was het noodzakelijk om ook de beschikking te hebben over de verslagen van het afstemmingsoverleg en deze kwamen pas vanaf 8 april ter beschikking (voor de aanvragen in de categorie nieuw-nieuw waar de inhoudelijke beoordeling zwaarder woog, heeft de commissie de periode tussen 20 maart en 8 april al wel goed kunnen benutten). De ACO kon derhalve slechts beschikken over een periode van 5 weken (8 april – 10 mei) om haar definitieve oordelen voor te bereiden en de adviezen te schrijven. Duidelijk zal zijn dat de administratieve belasting van drie maal in een korte periode achter elkaar (28 februari, 20 maart en 8 april) ontvangen en verwerken van aanvragen zeer aanzienlijk was. Voor veruit de meeste adviesaanvragen heeft gegolden dat de informatie die door de ACO in het format werd gevraagd, ook daadwerkelijk is aangeleverd waardoor een beoordeling door de ACO mogelijk werd. In een beperkt aantal gevallen (bij onvolledigheid van gegevens of onvoldoende/onduidelijke onderbouwing) is door de Commissie bij de betreffende instelling navraag gepleegd. Een enkele uitzondering daargelaten hebben de instellingen zich ingespannen om binnen de beschikbare tijd tot redelijk beoordeelbare adviesverzoeken te komen. Op bestuurlijk niveau heeft het, zo is de indruk van de commissie, echter soms ontbroken aan een laatste screening om te bepalen wat nu wel en niet zou moeten worden doorgeleid. In de loop van het traject is dat met terugwerkende kracht soms nog wel gebeurd en hebben instellingen adviesverzoeken ingetrokken. Voor de verslaglegging inzake het afstemmingsoverleg gold evenwel in veel mindere mate dat daarbij voldaan werd aan de eisen van volledigheid en deugdelijkheid. Zeker in die gevallen waarin partijen niet tot overeenstemming konden komen, kwam het regelmatig voor dat de argumentatie die aan de bezwaren ten grondslag lag, slechts zeer summier werd weergegeven en de overwegingen ontbraken op grond waarvan de adviesaanvraag toch werd doorgezet. Dit gegeven heeft het de ACO bemoeilijkt om tot een afweging te komen louter en alleen op basis van de in het overleg ingebrachte feiten en argumenten. Bovendien heeft het de commissie aan tijd ontbroken om een dekkende aanvullende fact finding te plegen. Nog minder ruimte was er om in voorkomende gevallen partijen tot aanvullend overleg of additionele actie te brengen, bijvoorbeeld in die gevallen waarin de commissie kon vermoeden dat bezwaren wellicht zouden kunnen worden weggenomen. De commissie was daartoe door de minister immers in positie gebracht (p. 3 van voornoemde brief van de minister aan de ACO). Omdat de ruimte daarvoor veelal ontbrak, was de ACO vaak genoodzaakt om op basis van de beschikbare gegevens en van de eigen overwegingen tot een afweging te ko men.

68

Behalve het pragmatische gegeven van (te) beperkte verslaglegging wil de commissie – meer principieel - wijzen op mogelijke keerzijden van het instrument afstemmingsoverleg. De ACO kan zich niet aan de indruk onttrekken dat bij een aantal aanvragen sprake is geweest van calculerend gedrag van hogescholen waarbij partijen elkaar aanvragen gunnen. Het arrangement waartoe dat leidt, is daarmee echter niet per definitie ook doelmatig. De mogelijkheden voor de ACO om hierin in te grijpen, binnen de gehanteerde procedure en criteria, zijn echter vrijwel afwezig geweest. Daarnaast kan men situaties aantreffen met concurrentieverhoudingen waarbinnen partijen in de verleiding kunnen komen elkaars initiatieven over en weer te blokkeren. Deze opstelling is evenmin een goede waarborg voor macrodoelmatigheid. Hier voorziet het beoordelingskader overigens wel in, door de commissie nadrukkelijk in een arbiterrol te plaatsen. Omdat het accent ligt op beoordeling van afzonderlijke aanvragen, en de balans tussen de verschillende aanvragen van de partijen niet op zichzelf kan worden meegewogen, is het uiteindelijke arrangement ook hier niet per definitie doelmatig. Doelmatigheid De wetgever heeft voorzien dat de regeling van macrodoelmatigheid primair wordt behartigd door de universiteiten en hogescholen. In artikel 6.2 WHW is dit als volgt verwoord: “Het instellingsbestuur neemt bij de instelling van nieuwe opleidingen en de beëindiging van bestaande opleidingen in acht een doelmatige taakverdeling tussen de instellingen, gelet op het geheel van de voorzieningen op het gebied van het hoger onderwijs.” Nadat de instelling in een aanvraag voor een nieuwe opleid ing de veronderstelde afweging van het eigen belang tot het instellen van een nieuwe opleiding heeft gemaakt, legt zij het voorstel ter advisering voor aan de ACO die in art. 6.3 WHW belast wordt met de boordeling van de doelmatigheid van de opleidingen die de instellingen voornemens zijn te verzorgen. “De commissie betrekt daarbij”, aldus artikel 6.3, “de behoeften aan hoger onderwijs en onderzoek, gelet op het geheel van de voorzieningen op het gebied van het hoger onderwijs en mede gelet op de spreiding van de voorzieningen. De commissie houdt daarbij rekening met het profiel van de instellingen.” De taak van de ACO is nader toegelicht en uitgewerkt in de instellingsbeschikking van juni 1993. Met name wordt in deze beschikking de eigen verantwoordelijkheid van de instelling bij de vaststelling van haar eigen aanbod onderstreept en wordt gewezen op de verantwoordelijkheid van de instellingen gezamenlijk voor het doelmatig bestel van hoger onderwijsvoorzieningen. Hoe zwaar deze gezamenlijke verantwoordelijkheid bij haar oordeelsvorming moet worden genomen wordt in de instellingsbeschikking als volgt aangegeven: “In die gevallen waarin de gezamenlijke instellingen in onderling overleg tot de conclusie zijn gekomen, dat een nieuwe opleiding geen afbreuk doet aan een doelmatig stelsel van hoger onderwijsvoorzieningen, zal de commissie in de regel dit oordeel eenvoudig kunnen overnemen. In een dergelijke situatie wordt volstaan met een toets op een evidente strijdigheid met het referentiekader als gegeven in het HOOP. Het toetsingskader zoals hieronder is beschreven is te beschouwen als ultimum remedium voor die gevallen waarin de hiervoor bedoelde overeenstemming niet is bereikt.” Vervolgens wordt betoogd dat de taak van de commissie nadrukkelijk in verband gebracht moet worden met de bevoegdheid van de minister. De richtlijn concludeert dat de minister de voorstellen vanuit het onderwijsveld marginaal toetst. De volgorde is dus: sterke eigen en gezamenlijke verantwoordelijkheid van de instelling(en), indien deze wordt genomen een beperkte toets door de ACO en vervolgens een marginale toets door de minister. Over de ervaringen met dit stelsel, waarbij de commissie zich niet heeft beperkt tot nieuw aanbod maar ook het zeer grote aanbod van bestaande opleidingen in de beschouwing heeft betrokken, heeft de ACO in 1995 aan de minister gerapporteerd. Kort samengevat concludeert de ACO in die rapportage dat de initiatieven van de instellingen zich richten op het belang van de instelling uitgaande van haar positie op de ‘studentenmarkt’. Het centrale oogmerk is om de aantrekkingskracht te vergroten door uitbreiding en differentiatie van het onderwijsaanbod en om de continuïteit van de instelling te waarborgen. Behoud van werkgelegenheid en een meer efficiënte inzet van beschikbare docenten spelen daarnaast een rol. Daarnaast wordt gewezen op het belang

69

van de arbeidsmarkt. De ACO heeft in 1995 naar aanleiding van deze bevindingen aan de minister bericht dat klaarblijkelijk de verantwoordelijkheid van de instellingen individueel en gezamenlijk niet wordt genomen, waarvoor de ACO begrip toont, gezien de onderlinge verhoudingen en het belang dat de instellingen erbij hebben om een eigen initiatief niet door een zuster-instelling geblokkeerd te zien. In het ontwerp HOOP 2000 heeft de minister de liberalisering van het onderwijsaanbod en in dit verband de zelfregulering zoals voorzien in art. 6.2. WHW aangescherpt. Ten aanzien van de toepassing van art. 6.2. heeft de minister, in samenwerking met de HBO-raad, een regeling getroffen die tot een door de HBO-raad gefaciliteerd afstemmingsoverleg tussen de hogescholen heeft geleid. Dat impliceerde de instelling van een arbitragecommissie door de HBO-raad die niet-bindende uitspraken deed over de macrodoelmatigheid van de voorgestelde opleidingen. Omdat de minister in zijn beleidskader de ACO vroeg aan deze uitspraken grote betekenis toe te kennen, werd de positie van de ACO dientengevolge voor dit onderdeel van de beoordeling tot een marginale teruggebracht. In deze werkwijze is door de minister voor de CROHO procedure 2003-2004 een wijziging aangebracht die erop neerkomt dat de weging van de macrodoelmatigheid weer door de ACO is gedaan, zoals in de wet en de uitvoeringsbeschikking is bedoeld. Daarbij werd het afstemmingsoverleg gecontinueerd op de manier zoals in de twee vorige CROHO rondes was gepraktiseerd, met dien verstande dat de arbitragerol in deze ronde door de ACO is vervuld. Over de uitoefening van deze rol en de ervaringen hiermee opgedaan, is hiervoor gerapporteerd. Hoewel duidelijk is dat de hantering van artikel 6.2 door de instellingen is verbeterd door de procedure zoals deze de laatste jaren is gehanteerd, blijft de principiële vraag staan of van de instellingen verwacht kan worden dat zij de macrodoelmatigheid waarborgen zoals door de wetgever in artikel 6.2 is voorzien. Op grond van de praktijk en op grond van de overweging zoals de Adviesraad voor het Wetenschap en technologie beleid in zijn reactie op het Ontwerp HOOP 2000 geeft “kan ook moeilijk verwacht worden dat (universiteiten en hogescholen) zo’n macro -optiek tot de hunne kunnen maken; iedere universiteit (en hogeschool) heeft tenslotte de verantwoordelijkheid voor zijn eigen organisatie.” En, voegt de commissie hieraan toe, niet verwacht kan worden dat bij spanning tussen het behartigen van het eigen belang en de behartiging van de macrodoelmatigheid van het stelsel, het laatste belang voorrang zal krijgen. Dit behoeft ook geen probleem te zijn aangezien de minister beschouwd moet worden als de beschermer van het algemeen belang en hij over de instrumenten beschikt om dit effectief te doen. Dit punt zou los gezien kunnen worden van het streven van de minister tot vergaande liberalisering van het onderwijsaanbod. Immers, het initiatief tot nieuwe opleidingen lag en ligt bij de instellingen; afstemming kan nuttig zijn mits hieraan niet de fictie wordt verbonden dat daarmee gezamenlijke verantwoordelijkheid ontstaat voor de macrodoelmatigheid van het stelsel. Het afstemmingsoverleg kan voor de minister, en zolang de ACO bestaat, voor deze commissie, van belang zijn in zijn (haar) afweging maar dient niet de status te hebben van een zelfstandig oordeel met daaraan verbonden consequenties, die de verantwoordelijkheid van de minister marginaliseren. Vernieuwing De afgelopen jaren is, in lijn met het ingezette liberaliseringsbeleid, het aantal opleidin gen en ook het aantal nevenvestigingen sterk uitgebreid. Als een van de overwegingen bij dat beleid gold de gedachte dat vernieuwing meer een kans moest krijgen. De vraag is nu in welke mate vernieuwing tot stand is gebracht en hoe deze geduid moet worden. Zoals gezegd is het aantal opleidingen en het aantal vestigingsplaatsen sterk uitgebreid. Op zichzelf is dat geen vernieuwing. De commissie roept in herinnering dat men het, nog geen twintig jaar geleden, noodzakelijk oordeelde om tot schaalvergroting, taakverdeling en concentratie (STC) over te gaan, met het oog op de gewenste samenwerking tussen en samengaan van opleidingen, gelet op het voor kwaliteitsborging noodzakelijke voorzieningenniveau en ook om een schaalniveau te creëren om studenten een vruchtbare HBO-leeromgeving aan te kunnen bieden. De afgelopen periode is door menigeen in de sector aangegeven dat de proliferatie van opleidingen primair een gevolg is geweest van onderlinge concurrentie om de verdeling van middelen binnen een constant blijvend budget. Interne, inhoudsgedreven vernieuwing, of extern gerichte vraagoriëntatie lagen

70

daaraan over het algemeen niet ten grondslag. De onderbouwing van de adviesverzoeken door de instellingen laat dat ook zien: de marktoriëntatie is vaak oppervlakkig, het regionale draagvlak is beperkt en de financiële onderbouwing gaat nogal eens van gunstige aannames uit en laat verder zien dat kennelijk nauwelijks investeringen nodig zijn – maar hoe kan er zonder daadwerkelijk investeren nu vernieuwd worden? Het grote aantal negatieve adviezen in de categorie nieuw-nieuw onderstreept het beperkt vernieuwende karakter van deze ronde. In sommige gevallen is nieuw-nieuw eigenlijk gelijk te stellen aan nieuw-oud en had men met een wijziging van het OER, leidend tot een nieuwe afstudeerrichting, kunnen volstaan. In andere gevallen treft men smalle, welhaast functiegerichte opleidingen aan, waarvan het toekomstperspectief gegeven de snelle technologische ontwikkelingen op voorhand betwijfeld moet worden. Zo nu en dan is sprake van interessante ontwikkelingen, maar bestaat het gevaar van een al te snelle en ondoordachte uitwerking of lijkt onvoldoende afgewogen of een initiatief niet beter ingebed zou kunnen worden in een in ontwikkeling zijnd beleid (van een betrokken vakdepartement bijvoorbeeld). De ambitie om als eerste te scoren binnen een gesignaleerde prille ontwikkelingstendens weegt kennelijk nogal eens zwaar. In inhoudelijk opzicht is de mate van vernieuwing dus (zeer) gering. Van een gerichtheid op nieuwe doelgroepen is enkel bij een deel van de techniekaanvragen sprake, maar eigenlijk vooral in die zin dat men de bestaande doelgroepen wil toeleiden naar krimpende opleidingen, zonder daarbij altijd te beseffen dat dit wellicht enkel tot interne verschuivingen in deelnamepatronen leidt en daarmee tot afnemende bezettingsgraden in, in aantal toenemende opleidingen (de zogeheten ‘interne kannibalisering’). Tenslotte kan nog naar het aspect van de onderwijskundige vernieuwing gekeken worden. Serieuze onderwijskundige vernieuwing heeft de commissie in de aanvragen niet aangetroffen; bij een deel van de techniekaanvragen is overigens wel sprake van interessante aanzetten in die richting. De commissie wil hiermee de ambitie, de inzet en de marktgerichtheid van de afzonderlijke instellingen niet diskwalificeren, maar stelt wel vast dat het ‘opleidingengebouw’ en het ‘spreidingsplaatje’ zoals dat uit de afgelopen rondes naar voren is gekomen, heeft geleid tot versmalling van opleidingen, tot verdunning van bezettingsgraden, tot aantasting van transparantie en tot slechts geringe daadwerkelijke vernieuwing. Daardoor is nu een uitgangssituatie ontstaan die in een spanningsverhouding staat tot het voorzieningenpatroon zoals dat vanuit de beoogde bachelor-master structuur eigenlijk gewenst is. Het beeld wordt zelfs bijna bizar als men bedenkt dat ruim 80 nieuwe opleidingen eigenlijk (vanuit robuuste normen voor verantwoorde bedrijfsvoering geredeneerd) zo’n 32.000 studenten behoeven, terwijl duidelijk is dat dat aantal er niet bij komt en tevens duidelijk is dat er – voor zover studentenaantallen toenemen – op sectorniveau geen additionele middelen beschikbaar komen. Opmerkelijk in dit verband acht de commissie het dat vanuit het HBO-veld, onder verwijzing naar in eigen kring gestarte initiatieven tot een verbredingsoperatie, geprobeerd is grote terughoudendheid in het doen van aanvragen te bevorderen, zonder dat de minister daarbij toen, op een moment dat zulks nog effectief kon zijn, vanuit de eigen verantwoordelijkheid het voortouw heeft genomen. Een afschrift van deze brief wordt verzonden aan de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij en aan het bestuur van de HBO-raad.

De voorzitter van de Adviescommissie Onderwijsaanbod,

mr. W.G. Koppelaars

71

6.6.2 Brief ACO aan minister d.d. 9 juli 2002 over CROHO-ronde 2002-2004

Adviescommissie Onderwijsaanbod Secretariaat: Postadres indiening adviesverzoeken: Nassaulaan 6 2514 JS Den Haag Telefoon (070) 3450520 Telefax (070) 3600869 E-mail : [email protected]

De heer drs. L.M.L.H.A. Hermans Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen Postbus 25000 2700 LZ ZOETERMEER

Ons kenmerk 2003094/493

Uw kenmerk

Den Haag, 9 juli 2002

Onderwerp Croho-ronde HBO 2003-2004

In onze brief d.d. 31 mei 2002 heeft de ACO aan u gerapporteerd over haar bevindingen inzake de Croho-ronde 2003-2004, HBO. Uw brief d.d. 8 mei 2002 (kenmerk HBO/AS/2002/18364) aan de Colleges van Bestuur van de instellingen voor Hoger Beroepsonderwijs, uw brieven d.d. 31 mei 2002 (kenmerk HBO/AS/2002/7206) aan de Colleges van Bestuur van de betreffende Hogescholen inzake uw beslissingen betreffende de aanvragen voor nieuwe opleidingen en nevenvestigingen, alsmede uw brief aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, d.d. 25 juni 2002 (kenmerk HBO/AS/2002/22534) over hetzelfde onderwerp, geven de ACO aanleiding tot een nadere reactie. Door de wetgever is geregeld dat HBO-scholen initiatieven kunnen nemen tot nieuwe opleidingen en tot nevenvestigingen van opleidingen. De procedure daartoe houdt in dat de Hogeschool zich hierbij van een advies van de ACO voorziet en dat de Minister na marginale toetsing beslist of een inschrijving in het Register kan worden gehandhaafd dan wel vervalt. De initiatiefnemende Hogescholen beschikken bij hun aanvragen over een beleidskader dat de ACO bij haar advisering hanteert en dat richtsnoer is voor de Minister bij zijn finale beslissing. Dit beleidskader wordt enerzijds gevormd door hetgeen in de Wet staat en in het Instellingsbesluit van de ACO van juni 1993, het zogenaamde statische beleidskader, en anderzijds uit hetgeen de Minister in het tweejaarlijkse Hoger Onderwijs en Onderzoek Plan (HOOP) dienaangaande bepaalt, aangevuld met hetgeen de Minister meer specifiek vaststelt bij gelegenheid van de start van een nieuwe Croho-ronde, het zogenaamde dynamische beleidskader. Het behoeft geen betoog dat het geheel van regelen dat ten grondslag ligt aan de beoordeling van aanvragen aan het begin van het proces bekend moet zijn, d.w.z. op het moment dat de instellingen van de ACO aanwijzingen krijgen ten aanzien van de te volgen

72

werkwijze voor het indienen van aanvragen voor nieuwe opleidingen, respectievelijk nieuwe nevenvestingen. Indien de in de vorige alinea beschreven aanpak, welke aan alle partijen bekend was, gelegd wordt naast de werkwijze die tijdens de afgelopen Croho-ronde is gevolgd, kan het volgende worden geconstateerd. Conform de geschetste wekwijze is het specifieke beleidskader van de Minister op 20 februari 2002 aan de Hogescholen (kenmerk HBO/AS/2002/7049) en de ACO (kenmerk HBO/AS/20002/7206) bekend gemaakt waarna de instellingen hun voorstellen konden voorbereiden, daarbij tevens gebruikmakende van aanwijzingen van de ACO d.d. 20 februari 2002. Deze voorstellen dienden uiterlijk op 18 maart 2002 aan de ACO te worden voorgelegd en uiterlijk op 15 april 2002 te worden gecompleteerd met het verslag van het afstemmingsoverleg op basis waarvan de ACO uiterlijk op 10 mei zou adviseren. Aldus is geschied, met dien verstande dat de commissie de zojuist genoemde indieningstermijnen voor de instellingen met enkele dagen heeft verruimd, onder handhaving van de datum van 10 mei voor de verzending van haar eigen adviezen. Verrassend en nimmer eerder voorgekomen, was de interventie van de Minister bij brief d.d. 8 mei 2002 (kenmerk HBO/AS/2002/18364) waarin de Minister onder verwijzing naar (reeds vóór de aanvang van het proces bekende bepaalde) omstandigheden, een klemmend beroep doet op de instellingen om eventuele aanmeldingen op te schorten of in te trekken. En waarin hij vervolgt, indien aan het verzoek geen gehoor wordt gegeven, ernstig te overwegen om de rechten te onthouden. Hierbij valt op te merken dat de Minister op basis van de genoemde omstandigheden, alvorens de instellingen de Crohoronde te laten beginnen(dus vóór 20 februari 2002), het initiatief tot een moratorium had kunnen nemen. Gezien de door de HBO-raad ondernomen poging om op vrijwillige basis de Hogescholen tot een gedragslijn te brengen die bij slagen materieel hetzelfde resultaat zou hebben gehad, mag worden aangenomen dat een initiatief van de Minister voor een moratorium de steun zou hebben gekregen van de HBO-raad. Vervolgens borduurt de Minister voort op de brief van 8 mei in zijn brief van 31 mei 2002 waarin hij zijn beslissingen betreffende de aanvragen aan de Hogescholen bekendmaakt. In de brief van 31 mei j.l. gaat de Minister verder dan in zijn brief van 8 mei 2002 door het beoordelingskader, zoals aan de Hogescholen en de ACO bekend was gemaakt op 20 februari 2002, te wijzigen. Op bladzijde 3 van de brief van 31 mei j.l. worden bijzondere omstandigheden genoemd, waar de 2e, 3e , 5e, 6e, 7e en 8e omstandigheid nieuwe criteria bevatten in vergelijking met het eerder vastgestelde kader. Hiermee hebben noch de Hogescholen noch de ACO rekening kunnen houden – de commissie had immers al op 10 mei haar adviezen aan de instellingen verzonden en de instellingen hadden uiterlijk op 15 mei 2002 hun volledige registratieverzoeken bij de minister ingediend. De nadere ‘regeling’ houdt niet alleen een breuk in met de in 10 eerdere Croho-rondes gebezigde praktijk maar is ook in strijd met algemeen bestuurlijke gebruiken. De commissie acht het betreurenswaardig, met het oog op het grote belang van betrouwbaarheid en voorspelbaarheid in het bestuurlijke verkeer, dat de Minister, na goed overleg met de HBO-raad en de ACO over het beleidskader, de Hogescholen hun voorstellen hadden ingediend en de ACO haar adviestaak had verricht, tot tweemaal toe in het proces ingrijpt zonder dat sprake is van enig relevant nieuw feit of omstandigheid. De brieven van 8 mei en 31 mei 2002 maken hiervan ook geen melding. De HBO-raad wijst in zijn brief aan de Minister d.d. 2 juli 2002 nog op het mogelijke gevolg van dit ingrijpen dat hogescholen die aan de oproep van de Minister in de brief van 8 mei 2002 gehoor hebben gegeven, dit achteraf mogelijk betreuren omdat het bij brief van 31 mei 2002 gewijzigde beleidskader alsnog mogelijkheden voor goedkeuring door de Minister biedt die er daarvoor niet waren. Voor de ACO zou het gewijzigde beleidskader, naar mag worden aangenomen, in een aantal gevallen tot een ander advies hebben geleid. Dan ware het voor de Minister ook mogelijk geweest om zich meer dan nu het geval is geweest, te houden aan de in de wet en in de instellingsbeschikking van de ACO veronderstelde marginale toetsing en was de kwetsbaarheid in beroepsprocedures ongetwijfeld kleiner geweest.

73

De Minister motiveert zijn beslissingen inzake de Croho-ronde 2003-2004 in genoemde brief aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal enkel onder verwijzing naar de brieven van 8 mei en 31 mei 2002 en zonder enige verwijzing naar het beleidskader van 20 februari 2002. In de brief aan de Tweede Kamer herhaalt de minister algemene beschouwing uit de 8 mei-brief en de bijzondere omstandigheden uit de 31 mei-brief en constateert hij als volgt dat de sector op basis van de lijn in het HOOP 2000 in algemene zin geen zorgvuldige afweging heeft gemaakt: “Ik stel vast dat de sector, enige uitzonderingen daargelaten mijns inziens ten onrechte geen verantwoordelijkheid heeft genomen voor een doelmatige taakverdeling tussen de instellingen.” Op deze kwestie is de ACO ingegaan in de brief aangaande de bevindingen van de ACO waarvan in de aanhef van deze brief sprake is. Daarbij komt de ACO tot de conclusie dat de praktijk in de afgelopen 9 jaar heeft uitgewezen dat de veronderstelde behartiging van een doelmatige taakverdeling door de instelling die het initiatief neemt en van de instellingen gezamenlijk niet tot gelding is gekomen. En, zo voegt de ACO hieraan toe, gegeven de context waarin de hogescholen opereren dit ook niet verondersteld had kunnen zijn. Dominant zal immers steeds zijn de behartiging van het eigen belang van de Hogeschool en dit belang kan strijdig zijn met het stelselbelang. Naar de overtuiging van de ACO dient de Minister hiervoor expliciet verantwoordelijk te zijn en beschikt hij ook over de instrumenten om deze verantwoordelijkheden te kunnen waarmaken. In het kader van de behandeling van de Dereguleringswet zou het, naar de overtuiging van de ACO, goed zijn om nog eens naar de ingebakken tegenstelling te kijken, hetgeen tot het verwijderen van artikel 6.2 WHW uit de wet aanleiding kan geven, respectievelijk tot het zodanig aanpassen van het kader waarbinnen de Hogescholen wel met deze verantwoordelijkheden belast kunnen blijven dat van een effectieve uitoefening sprake kan zijn. De ACO voegt hieraan toe dit laatste kader niet voor zich te zien.

De voorzitter van de Adviescommissie Onderwijsaanbod,

mr. W.G. Koppelaars

c.c. Tweede Kamer der Staten-Generaal Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij HBO-raad

74

6.7 Lijst van afkortingen ACO


CROHO

Centraal Register Opleidingen Hoger Onderwijs

HBO

Hoger Beroepsonderwijs

HBO-raad

HBO-raad, Vereniging van Hogescholen

HOOP

Hoger Onderwijs en Onderzoeks Plan

NAO

Nederlandse Accreditatie Organisatie

OER

Onderwijs en Examen Reglement

VSNU

Vereniging Samenwerkende Nederlandse Universiteiten

Wet-HBO

Wet Hoger Beroeps Onderwijs

WHW

Wet Hoger Onderwijs en Wetenschappelijk onderwijs

WO

Wetenschappelijk Onderwijs

WOU

Wet op de Open Universiteit

WWO

Wet op het Wetenschappelijk Onderwijs

6.8 Literatuurlijst Niet opgenomen zijn kamerstukken en interne notit ies (wel zijn verwijzingen daarnaar in voetnoten opgenomen. Evenmin zijn apart opgenomen alle (Ontwerp) HOOP’s en alle CROHO’s. Dijk, J.W. van , M. Huurdeman en Th.D. van Petersen. Loslaten of vasthouden. Een evaluatie van zelfregie als planningsarrangement tussen overheid en markt bij de CROHO-procedures 2001-2003 voor bekostigde hogescholen. Amsterdam, augustus 2001. Gransbergen, P. en K. Visser, Kort-HBO, een verkennend onderzoek. Zoetermeer: Ministerie van OCenW, Beleidsgerichte studies Hoger Onderwijs en Gemeenschappelijk onderzoek 77, augustus 2001 Huisman, J. De regulering van het opleidingenaanbod in het hoger onderwijs. Enschede: Universiteit Twente (Cheps), februari 1997. Huisman, J. en I. Jenniskens. Nieuwe opleidingen in het HBO: het reguleren van zelfregie. Tijdschrift voor Hoger Onderwijs, 18, nr. 4 (december 2000), p. 267 - 278. Klijnhout, P.J. (UU) (red.). Van WWO naar WHW - veranderingen voor de universiteiten. Utrecht: VSNU, oktober 1992. OCenW, Hoger Onderwijs en Onderzoek Plan 2000, Den Haag, maart 2000. OCenW, Ontwerp Hoger Onderwijs en Onderzoek Plan 2000, Den Haag, september 1999. SCP, Sociaal en Cultureel Rapport 1996, Rijswijk 1996. WRR, Hoger onderwijs in fasen. Den Haag: SDU, 1995 (Rapporten aan de Regering nr. 47).

75

Eindnoten 1

Besluit van 22 september 2003 tot vaststelling van het tijdstip van inwerkingtreden van enkele artikelen en onderdeken van de wet van 6 juni 2002 (Stb. 302), de wet van 6 juni 2002 (Stb. 303), de Wet studiefinanciering 2000 en de Wet tegemoetkoming onderwijsbijdrage en schoolkosten. Staatsblad, 2003, 368. 2

Tweede Kamer, vergaderjaar 1991-19092, 21 073, nr. 129, p. p. 23.

3

In het spraakgebruik wordt van een nevenvestiging gesproken, hetgeen het bestaan van een hoofdvestiging impliceert. Formeel heeft iedere instelling één vestigingsplaats, maar kan zij ook in een andere gemeente dan die van vestiging onderwijs geven. 4

De cijfers zijn afgerond, omdat een exacte telling over de hele periode (rekening houdend met soms afwijkende beslissingen van de minister en met uitkomsten van bezwaar/beroepszaken) niet goed reconstrueerbaar is. 5

Artikel 6.2. Onderwijsaanbod: “Het instellingsbestuur neemt bij de instelling van nieuwe opleidingen en de beëindiging van bestaande opleidingen in acht een doelmatige taakverdeling tussen de instellingen, gelet op het geheel van de voorzieningen op het gebied van het hoger onderwijs.” 6

Adviescommissie Onderwijsaanbod. Enkele beschouwingen over de macro-doelmatigheid van het onderwijsaanbod in het hoger onderwijs. Een discussiebijdrage. Juni 1995, p. 11. 7

Idem.

8

Ontwerp-HOOP 2000 (september 1999, p 39-40. het volgende: “Om in te spelen op nieuwe ontwikke lingen hebben de instellingen meer ruimte nodig bij de inrichting en aanpassing van het eigen onderwijsaanbod, de huidige, langdurige procedures voor wijzigingen in het onderwijsaanbod vormen een bele mmering voor het flexibel aanpassen van opleidingen. Tevens verdraagt de huidige externe adviesprocedure zich niet goed met het streven naar grotere zelfregie van de instellingen. (…) De Adviescommissie Onderwijsaanbod (ACO) wordt opgeheven. De huidige toets op macrodoelmatigheid komt te vervallen. Deze toets leidt niet tot het nemen van een eigen verantwoordelijkheid door de instellingen. Hogescholen kunnen in het vervolg zelf worden aangesproken op investeringsbeslissingen met betrekking tot het onderwijsaanbod.” (p. 39-40) 9

Verslag van het notaoverleg over het Ontwerp-HOOP 2000, Tweede Kamer, vergaderjaar 1999-2000, 26 807, nr. 14, p. 37. 10

Idem, p. 47; het gaat om motie 5 (26807); deze motie is op 1 februari 2000 aangenomen.

11

Statistisch Jaarboek 2003, p. 125, tabel 14 en 15 en p. 129, tabel 26; Statis tisch Jaarboek 2001, p. 131, tabel 16 en 17 en p. 137, tabel 28. 12

Verder bevat het CROHO ook opleidingen in afbouw en allerlei korte opleidingen die het beeld vertroebelen. Op basis van de eigen gegevens van de commissie kan om verschillende redenen geen betrouwbare reconstructie gemaakt worden. Zo lopen herordenings- en conversieoperaties niet (altijd) éénop-één via de ACO, en kan de minister van de ACO-adviezen afwijken. 13

Bij het HBO is het aantal titels min of meer stabiel gebleven (260 in 1993 en 245 in 2003). Voor het WO kon niet betrouwbaar voor alle dubbelingen geschoond worden; van een daling van het aantal titels lijkt in elk geval geen sprake te zijn. 14

Verslag van het notaoverleg over het Ontwerp-HOOP 2000, Tweede Kamer, vergaderjaar 1999-2000, 26 807, nr. 14. 15

Brief van de commissie aan de minister d.d. 28-6-1999 over ‘Beoordelingscriteria negatieve advisering ACO.’ 16

Enkele beschouwingen over de macro-doelmatigheid van het onderwijsaanbod in het hoger onderwijs. Een discussiebijdrage. Juni 1995, p. 15/16 17

Idem, p. 19.

18

Juist het accent op regionalisering versterkt dat; de landelijke werkgeversorganisaties bepleiten nog wel eens verbreding, maar individuele werkgevers verwachten van de hogescholen in hun regio vaak een nauwere aansluiting. 19

Het gaat dan om de volgende elementen: maatschappelijke behoefte, doelmatigheid, referentiekader en profiel van de instelling

76

20

J.W. van Dijk, M. Huurdeman en Th.D. van Petersen. Loslaten of vasthouden. Een evaluatie van zelfregie als planningsarrangement tussen overheid en markt bij de CROHO-procedures 2001-2003 voor bekostigde hogescholen. Amsterdam, augustus 2001, p. 57 onder het kopje ‘Wettelijke taak ACO onder druk.’ 21

Bij brief van 13-1-2000 moest de commissie de minister op het volgende wijzen: “Haar taak is in de wet neergelegd en kan niet door een overeenkomst tussen minister en hbo-raad teniet worden gedaan.” 22

Zie de brief van de minister d.d. 17-12-2001 aan de HBO-raad (kenmerk HBO/AS/2001/46070) en de brief van de commissie aan de minister daarover d.d. 11-1-2002. 23

In zijn brief van 8 mei 2002 aan de instellingen, kenmerk HBO/AS/2002/18364.

24

In haar brief van 9 juli 2002 aan de minister typeert de commissie de handelwijze van de minister als “niet alleen een breuk (in) met de in 10 eerdere Croho-rondes gebezigde praktijk maar (is) ook in strijd met algemeen bestuurlijke gebruiken. De commissie acht het betreurenswaardig, met het oog op het grote belang van betrouwbaarheid en voorspelbaarheid in het bestuurlijke verkeer, dat de Minister, na goed overleg met de HBO-raad en de ACO over het beleidskader, de Hogescholen hun voorstellen hadden ingediend en de ACO haar adviestaak had verricht, tot tweemaal toe in het proces ingrijpt zonder dat sprake is van enig relevant nieuw feit of omstandigheid. De brieven van 8 mei en 31 mei 2002 maken hiervan ook geen melding. De HBO-raad wijst in zijn brief aan de Minister d.d. 2 juli 2002 nog op het mogelijke gevolg van dit ingrijpen dat hogescholen die aan de oproep van de Minister in de brief van 8 mei 2002 gehoor hebben gegeven, dit achteraf mogelijk betreuren omdat het bij brief van 31 mei 2002 gewijzigde beleidskader alsnog mogelijkheden voor goedkeuring door de Minister biedt die er daarvoor niet waren. Voor de ACO zou het gewijzigde beleidskader, naar mag worden aangenomen, in een aantal gevallen tot een ander advies hebben geleid. Dan ware het voor de Minister ook mogelijk geweest om zich meer dan nu het geval is geweest, te houden aan de in de wet en in de instellingsbeschikking van de ACO veronderstelde marginale toetsing en was de kwetsbaarheid in beroepsprocedures ongetwijfeld kleiner geweest.” 25

Zie voor een nadere toelichting op het standpunt van de commissie de desbetreffende brieven van de commissie, integraal opgenomen in bijlage 6.6. 26

Eerst werden voor deze opleidingen, die veelal een positief advies van de ACO hadden ontvangen door de minister rechten onthouden op basis van ondoelmatigheid (de beschikkingen van 31 mei 2002 van de minister), om vervolgens door de staatssecretaris gedeeltelijk wel en gedeeltelijk niet te worden toegekend op basis van - wederom - nieuwe criteria. Zie ook R. Voorwinden, De soap rond HBO-recht, HBOJournaal, mei 2003, p. 12-13. 27

Beleidsregel doelmatigheid hoger onderwijs. Staatscourant, 23 september 2003, nr. 168, p. 10.

28

Notitie aangeboden bij brief van 29-9-2003 aan de voorzitter van de Tweede kamer (ken merk WO/B/2003/41640); zie met name paragraaf 3.3. 29

De notitie Doelgericht naar 2010 schetst in dit verband de volgende vier thema’s : ”1. De transitie naar een kennissamenleving, waarin de hoger onderwijs instellingen een positie kiezen tussen en samen met diverse spelers in hun regio; en waarin het aandeel hoger opgeleiden in de beroepsbevolking toeneemt. 2. Het toenemend belang van Europa en globalisering voor het hoger onderwijs en onderzoek en voor de mobiliteit van studenten en werkenden. 3. De perspectieven die de overheid moet bieden aan het hoger onderwijs in het licht van haar verantwoordelijkheid voor kwaliteit, toegankelijkheid en doelmatigheid. 4. Het investeren in een eigentijdse relatie tussen de overheid, de instellingen en de studenten gericht op wederzijds vertrouwen en de aansluiting van de dagelijkse praktijk bij de instellingen op de nationale ambities voor het hoger onderwijs.” 30

Gegeven een accreditatie is de instelling in principe vrij om wijzigingen in het OER aan te brengen. Deze wijzigingen hoeven niet ter goedkeuring te worden voorgelegd aan de NAO. Het is wel zo dat bij heraccreditatie het dan vigerende programma (met tussentijds aangebrachte OER-wijzigingen) beoordeeld wordt. 31

Het bestaande onderwijs wordt wel aan accreditatie onderworpen.

32

Dit in februari 2003 door de NAO aan de staatssecretaris aangeboden toetsingskader is in middels goedgekeurd.

77

33

Voor aangewezen opleidingen geldt wel de toets nieuwe opleidingen (en vervolgens de reguliere ac creditatieprocedure) als voorwaarde voor met name het recht op studiefinanciering. Omdat de overheid deze opleidingen niet bekostigt, hoeft de minister geen doelmatigheidsafweging te maken. 34

In feite begint de procedure dus daaraan voorafgaand; de indruk bestaat dat daarvoor toch wel een maand of drie gerekend mag worden, al heeft de commissie ook wel voorbeelden gezien waarbij aanvragen voor verschillende opleidingen vergezeld gingen van letterlijk identieke onderbouwingen. 35

Omdat de NAO een veel meer uitgewerkt curriculum, vereist dan in het geval van de ACO-procedure, is aannemelijk dat de voorbereidingsperiode voor de instelling meer tijd zal vergen. 36

De WHW noemt geen termijn, daarmee geldt de termijn van 8 weken op basis van de Algemene Wet Bestuursrecht; voor de accreditatie van bestaande opleidingen geeft de wet een termijn van drie maanden. 37

Het is wel zo dat een instelling binnen zes maanden na verkrijging van een positieve beschikking van de NAO daadwerkelijk tot registratie over moet gaan. 38

De HOAK-nota stelt het aldus: “Tegen de achtergrond van wat in de paragraaf 2.1 is opgemerkt (te weten: de voortschrijdende vermaatschappelijking van het hoger onderwijs - red.) zal vanwege de toenemende variëteit en vernieuwingsbehoefte, de beleidsruimte van de instellingen vergroot moeten worden. Daarmee zijn uiteraard de inhoudelijke variëteit en kwaliteitsverhoging nog geen werkelijkheid, maar de vergroting van de autonomie van de instellingen wordt als noodzakelijke voorwaarde daarvoor gezien. Het benutten van deze beleidsruimte voor de verbetering van de kwaliteit van het hoger onderwijs in de hier bedoelde zin is de verantwoordelijkheid van de instellingen. De ondergetekenden stellen zich daarbij een systeem voor waarin het benutten van de beleidsruimte zichzelf beloont. (…) Deze verschuiving in de aard van de besturingsconceptie is tevens ingegeven door de constatering, dat de overheid niet over de expertise beschikt om tot op gedetailleerd niveau binnen de instellingsorganisatie uitspraken te doen over de gewenste ontwikkelingen.” (HOAK-nota, p. 10; cursivering van de redactie). Het hier opgevoerde leerstuk van de (gezamenlijke) verantwoordelijkheid van de instellingen op bestelniveau zal later in artikel 6.2 van de WHW een neerslag vinden. 39

HOAK-nota, p. 17.

40

Overigens nog blijvend binnen de kaders van artikel 176 WWO (Overheidsplan WO) en artikel 115 en 116 Wet HBO (Inhoud HBO-plan en Totstandkoming HBO-plan). 41

Gestreefd wordt naar “een stelsel met een zo groot mogelijke keuzevrijheid voor de studenten en een zo groot mogelijke programmavrijheid voor de instellingen zonder dat de kaders die nodig zijn voor de maatschappelijke herkenbaarheid van de opleidingen wegvallen.” (p. 89, Ontwerp HOOP 1988) 42

De term ‘curriculumontwikkeling’ kan in deze passage (ook) begrepen worden als ontwikkeling van het nieuwe onderwijsaanbod - onder meer omdat het Ontwerp een relatie legt met modulering van het onderwijsaanbod waardoor - zo wordt gesteld - “de behoefte aan aparte gestructureerde nieuwe studierichtingen (zal) afnemen” (p. 69). Dat verklaart mede waarom het niveau van sturing niet op studierichtings-, maar op sectorniveau belegd werd. 43

HOOP 1988, p. 2211; deze passage heeft overigens enkel betrekking op het HBO.

44

Als sectoren onderscheidt het conceptontwerp de volgende: • gezondheidszorg; • recht; • economie; • onderwijs; • gedrag en maatschappij; • techniek; • landbouw; • natuur; • taal en cultuur. Deze indeling is nog steeds van toepassing in het CROHO, met dien verstande dat niet meer van sectoren, maar van ‘onderdelen’ sprake is; de aanduiding voor de sector ‘landbouw’ is gewijzigd in ‘landbouw en natuurlijke omgeving’. 45

Pagina 392. Het Ontwerp meldt dat in de twee voorafgaande HBO-plancycli veel aanvragen voor geheel nieuwe opleidingen zijn ingediend, maar dat deze op enkele uitzonderingen na zijn afgewezen omdat het beoogde ook als afstudeerdifferentiatie gerealiseerd zou kunnen worden zou kunnen (p. 392 en 394). Als beleidslijn is aangehouden om alleen geheel nieuwe studierichtingen toe te staan als dat vanuit het civiele effect noodzakelijk is.

78

46

Tweede Kamer, vergaderjaar 1989-1990, 21 073, nr. 6.

47

Tweede Kamer, vergaderjaar 1989-1990, 21 073, nr. 11; m.n. p. 43.

48

Veel later, in de HBO-procedure voor CROHO 2002-2003 keert het idee van programmeervrijheid binnen de sector in gemitigeerde vorm weer terug. In plaats van 9 sectoren (of ‘onderdelen’) worden dan 33 ‘domeinen’ onderscheiden; zie paragraaf 5.4. 49

Tweede Kamer, vergaderjaar 1989-1990, 21 073, nr. 11; p. 16 - 18.

50

Tweede kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 073, nr. 13.

51

Tijdens een vergadering van de onderwijscommissie verwijst Kamerlid Netelenbos (mede namens Kamerlid Lansink) naar “de enorme stroom van nieuwe opleidingen die door de hogescholen zijn aangevraagd de afgelopen jaren. Dergelijk ervaringen maken ons enigszins kopschuw voor een totale autonomie ten aanzien van het plannen van nieuwe opleidingen.” (Tweede Kamer, Hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek, 19 februari 1992, TK 54, p. 3490.) 52

“Het probleem met alle voorstellen die tot nu toe zijn gepasseerd met betrekking tot het planningsregime is dat zij alle manco’s vertonen. Het sectorniveau als aangrijpingspunt voor sturing en bekostiging heeft als bezwaar dat met name met het begrip ‘sector’ buitengewoon creatief kan worden omgegaan, zodat het in de praktijk een schijnafbakening voor planningsvrijheid wordt.” (Tweede Kamer, Hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek, 19 februari 1992, TK 54, p. 3490.) 53

Netelenbos, Tweede Kamer, Hoger Onderwijs en Wetenschappelijk Onderzoek, 19 februari 1992, p. 54-4390. 54

Netelenbos, Tweede Kamer, vergaderjaar 1991-1992, 21 073, nr. 129, p. 24.

55

Tweede Kamer, Hoger Onderwijs en Wetenschappelijk Onderzoek, 25 februari 1992, TK 56, p. 563585. 56

In paragraaf 4 van de beschikking wordt de werkwijze van de commissie expliciet verbonden met de HOOP-cyclus. Daarin worden immers “de opvattingen over verwachtte ontwikkelingen en daaraan gekoppelde opvattingen over een doelmatige inrichting van het h.o.-bestel zo zorgvuldig mogelijk geformu leerd.” Het HOOP is daarmee voor de minister “een referentiekader wat betreft zijn bevoegdheden ten aanzien van het eventueel onthouden van rechten aan nieuwe opleidingen, dan wel de onderbrenging daarvan in het register. Omdat de minister zich daarbij in hoge mate zal laten leiden door het oordeel van de commissie, vormt het HOOP (indirect) ook het referentiekader voor de commissie.” 57

De minister heeft tot eind mei van enig jaar de gelegenheid om in reactie op een registratieverzoek rechten te onthouden. Doet de minister dat niet, dan wordt de registratie doorgevoerd. Er is dan niet sprake van een ‘positieve beslissing’. Wil de minister dat een registratie niet wordt doorgezet, dan kan hij aan de instellingen ‘rechten onthouden’. In dat geval is wel sprake van een (negatieve) beslissing. 58

Regeling met betrekking tot de werkwijze van de adviescommissie onderwijsaanbod, 1-8-1995; gewijzigd in september 1998. 59

Het gaat o.m. om een toets op de volledigheid van de stukken evenals een controle op de toewijzing van de opleidingen aan de CROHO-onderdelen door de instelling. 60

Raadpleging van externe deskundigen vindt vrijwel altijd plaats als het gaat om een volledig nieuwe opleiding (die dus nog niet in het CROHO voorkomt). In die gevallen worden meestal twee, maar soms ook meer externe beoordelaars, die elkaar qua deskundigheid aanvullen, geraadpleegd. 61

Bij de aanvraag hoeft een instelling geen volledig curriculum in te dienen. Omdat de hele procedure de instellingen nog voldoende voorbereidingstijd geeft voor de ontwikkeling van het curriculum is dat niet noodzakelijk; dat reduceert ook het risico vòòr de instelling bij het indienen van aan aanvraag. Er mo et wel een zodanige schets van het beoogde curriculum worden ingediend dat de hier gestelde vragen beantwoordbaar zijn. 62

De instelling zelf moet - als zij de registratieprocedure wil doorzetten - het advies van de commissie wel bij de stukken voegen die aan het CROHO worden aangeboden. 63

Ontleend aan: Enkele beschouwingen over de macro-doelmatigheid van het onderwijsaanbod in het hoger onderwijs. Een discussiebijdrage. Juni 1995. 64

• •

Het gaat achtereenvolgens om: De adviescommissie onderwijsaanbod aan bod, september 1993; Notitie over de doelmatigheidsbeoordelingen door de Adviescommissie onderwijsaanbod in het kader van de registratieprocedure voor de studiejaren 1994/1995 en 1995/1996. Juni 1994; 79

•

Enkele beschouwingen over de macro-doelmatigheid van het onderwijsaanbod in het hoger onderwijs. Een discussiebijdrage. Juni 1995. 65 Gaandeweg verminderde het aandeel korte opleidingen in de aanvragen vanwege het beleid gericht op afbouw van deze opleidingen. 66

Het gaat hier om aangewezen opleidingen; de commissie beoordeelde overigens geen nieuwe aangewezen opleidingen (omdat die buiten haar domein vallen), maar wel aanvragen om een aangewezen opleiding ‘om te zetten’ in een bekostigde. 67

Deze opleidingen kwamen enkel nog in het HBO voor; de commissie beoordeelde overigens geen nieuwe vrije studierichtingen, maar wel aanvragen om een bestaande vrije studierichting ‘om te zetten’ in een reguliere initiële opleiding. De figuur van de ‘vrije studierichting’, oorspronkelijk bedoeld als mogelijkheid voor een volledig individueel programma samen te stellen door student, was in de voorafgaande periode omgezet in door de hogeschool als samengestelde programma’s: de zogeheten ‘voorgestructureerde samengestelde programma’s. In 1996 zijn deze programma’s door een aparte commissie (en met toetsing achteraf door de ACO) afgebouwd c.q. omgezet in reguliere opleidingen. Zie het rapport van de Commissie regulering voorgestructureerde samengestelde programma’s HBO, Wissen en witten, Den Haag, oktober 1996. 68

Enkele beschouwingen over de macro-doelmatigheid van het onderwijsaanbod in het hoger onderwijs. Een discussiebijdrage. Juni 1995. 69

Aanhalingen uit Enkele beschouwingen over de macro-doelmatigheid van het onderwijsaanbod in het hoger onderwijs. Een discussiebijdrage. Juni 1995, p. 10 en 15. 70

Enkele beschouwingen over de macro-doelmatigheid van het onderwijsaanbod in het hoger onderwijs. Een discussiebijdrage. Juni 1995, p. 15-16. 71

Deze aanbeveling is recent opgevolgd; in het voorstel voor de nieuwe aanpak vanaf 2003 is artikel 6.2 verdwenen. 72

Waarbij de commissie overigens aantekent - en dat is een voor de situatie vanaf 2003 nog relevante opmerking - dat “accreditering van een afzonderlijke opleiding van een instelling (…) geen functie (heeft) ten aanzien van de macro-doelmatigheidsvraag” (p. 19 van de notitie). 73

In de ronde voor CROHO 2003-2004 is door betrokkenen uit het HBO ook erkend dat aanvragen worden ingediend om (eventueel tijdelijk) extra studenten te trekken en daarmee een relatief groter deel uit het beschikbare budget te verkrijgen (ten kosten van andere instellingen - omdat het totale budget gefixeerd is). 74

Het HBO, sterk in ontwikkeling. het standpunt van de hogescholen in het debat over het stelsel van hoger onderwijs. Den Haag: HBO-raad, 1995. 75

In het HBO kan verwezen worden naar de Commissie-Brouwer (al in 1995), de Co mmissie-Bakker (1996); voor het WO kan de Commissie-Veldhuis (1996) genoemd worden 76

Aan de ACO is niet gevraagd om de voorstellen op macrodoelmatigheid te beoordelen vanwege het feit dat na de herordening het aantal opleidingen en de spreiding over de universiteiten waar zij gevolgd kunnen worden, gelijk blijft. Daarmee zou de macro-doelmatigheid niet in het geding zijn. 77

Advies inzake het VSNU-voorstel d.d. 7 maart 1997 tot herordening van het universitaire opleidingenaanbod, oktober 1997. 78

Zie p. 3 van het advies.

79

Zie het rapport van de Commissie regulering voorgestructureerde samengestelde programma’s HBO, Wissen en witten, Den Haag, oktober 1996. 80

P. 8 van de brief d.d. 17-11-1995 van de commissie aan staatssecretaris Nuis naar aanleiding van het Ontwerp-Hoop 1996. 81

Zie de brief van de commissie d.d. 17-11-1995 aan staatssecretaris Nuis naar aanleiding van het Ontwerp-Hoop 1996. 82

Zie de verslagen van overleg, opgenomen in het vastgestelde HOOP 2000, maart 2000.

83

Zie het verslag van de 56ste ho - kamer op maandag 1 maart 1993), waaraan het volgende is ontleend: De VSNU gaf daarbij expliciet aan dat de commissie een lichte taak zou moeten hebben en stelde het volgende. “Het karwei kent twee grenzen. De eerste grens wordt gevormd door de minister zelf in het HOOP en de tweede is dat waar de instellingen gezamenlijk vinden dat er iets moet komen een marginale toetsing nodig is. De commissie moet niet veel dieper gaan graven waardoor als het ware de grondge-

80

dachte die ook bij het totstandkomen van deze commissie in de Tweede Kamer aan de basis lag, namelijk de twijfel of instellingen het zelf wel kunnen, in hoge mate wordt overtroffen.” (p. 8-9) Ook de HBO-raad was van oordeel dat de verantwoordelijkheid van de instellingen centraal staat en toetsing door de commissie een marginale moet zijn. Aangegeven wordt dat de hogescholen in eigen kring spelregels zullen gaan formuleren en hanteren. “Deze zullen uitgangspunt zijn van de toetsing door de adviescommissie, met andere woorden de verantwoordelijkheid die de instellingen willen nemen bij de planning van het onderwijsaanbod zal dus gereguleerd worden door de spelregels en vervolgens is de commissie aan zet. De HBO-raad is evenals de VNSU van mening dat de adviescommissie beter niet ten tonele had kunnen verschijnen.” (p 9) 84

De lange en bureaucratische procedure wordt expliciet genoemd in motie 5: “De Kamer, gehoord de beraadslaging, overwegende dat de Adviescommissie onderwijsaanbod (ACO) wordt opgeheven en hiervoor een nieuwe procedure wordt ingericht waarin de instellingen meer zelfregie hebben, overwegende dat de belangrijkste argumentatie voor het opheffen van de ACO is de lange en bureaucratische procedure, van oordeel dat bij vernieuwingen in het onderwijsaanbod de zelfregie van instellingen wenselijk is, maar deze geenszins moet leiden tot het uitbreiden van het aantal opleidingen, verzoekt de regering dat in het verlengde hiervan, alvorens tot bekostiging wordt besloten, een oordeel wordt gevormd over de macrodoelmatigheid, waarvoor de minister de verantwoordelijkheid draagt.” Kamerstuk 1999-2000, 26 807, nr. 14, p 47. 85

“Op de eerste plaats meen ik dat het huidige systeem – met de ACO-toets – redelijk star is. Ik heb het in kleinere kring wel eens de “tirannie van de status quo” genoemd. Als er eenmaal een opleiding is, moet je wel van heel goeden huize komen wil je aantonen dat de markt een extra opleiding zou kunnen aanbieden. (…) “Een doelmatigheidstoets, in welke vorm ook, kan leiden tot een bescherming van de bestaande opleiding ten koste van concurrentie en van nieuwe opleidingen. Dat is de kern van deze discussie.” (Minister Hermans, Kamerstuk 1999-2000, 26 807, nr. 14, p 32, respectievelijk 37) 86

In haar brieven aan de minister van 28-6-1999 en 28-10-1999.

87

Door de indieningdatum met bijvoorbeeld een maand te vervroegen kan de minister eerder zijn beslissingen nemen en is het nog haalbaar om de nieuwe opleiding in september daarna (in plaats van in september van het volgende jaar) te laten beginnen; aldus is een jaar gewonnen. 88

De geschetste benadering vertoont verwantschap met de sectorale programmeervrijheid die nog in het oorspronkelijke wetsvoorstel WHW was opgenomen; zie paragraaf 3.2.3. 89

In zijn brief d.d. 28-3-2001, kenmerk HBO/AS/2001/10633.

90

Zie de brief van de minister aan de HBO-raad d.d. 28-3-2001; kenmerk HBO/AS/2001/10634; het gaat om de volgende criteria: • • • • •

rol van de hogeschool als kenniscentrum in regio; bestuurlijke constellatie; bundeling met mbo; samenwerking tussen hogescholen of met universiteit; bestuurlijk draagvlak (betrokkenheid van gemeente, bedrijfsleven, ROC e.d.). 91 In de brief van de ACO aan de minister d.d. 13-1-2000. 92

Geschetst in een brief van de minister aan de HBO-raad d.d. 7-11-2001, kenmerk HBO/AS/2001/42671. 93

Brief van de minister aan de hogescholen d.d. 20-2-2002, kenmerk HBO/AS/2002/7049.

94

Positieve adviezen kregen 46 van 80 aanvragen voor een geheel nieuwe opleiding; 164 van de 195 aanvragen voor een reeds bestaande opleiding en 33 van de 62 aanvragen voor een ‘nevenvestiging’. 95

Hierbij moet aangetekend worden dat in de CROHO-rondes 2001-2003 en 2002-2003 maar ongeveer de helft van alle oorspronkelijke aanvragen na afstemmingsoverleg en arbitrage aan de ACO werden voorgelegd (zie Loslaten en vasthouden, p. 3); in de ronde vòòr CROHO 2003-2004 werd 75% van de oorspronkelijke initiatieven uiteindelijk door de ACO beoordeeld. 96

Wijziging van onder meer de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek in verband met de invoering van accreditatie in het hoger onderwijs. Tweede Kamer, vergaderjaar 2001-2002, 27 920, nrs. 1-3. 97

Wijziging van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek, gericht op vereenvoudiging van regelgeving en op verdere zelfregulering in het hoger onderwijs, Tweede Kamer, vergaderjaar 2000-2001, 27 848 nrs. 1-3.

81

98

Wijziging van onder meer de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek en de wet studiefinanciering 2000 in verband met de invoering van de bachelor-masterstructuur in het hoger onderwijs, Tweede Kamer, Vergaderjaar 2001-2002, 28 024, nrs 1-3. 99

Zie p. 14 en 15 van de memorie van toelichting van het wetsvoorstel Accreditatie (27 920, nr. 3).

100

Zie de memorie van toelichting op p. 6 (Versnelling registratie in het CROHO) en p. 31 (Onderdeel LL, artikel 6.13) van het wetsvoorstel Deregulering (27 848, nr. 3). 101

Verslag procedure 2002-2003, 28-6-2001.

102

Het gaat hier om het bedrijfsplan voor de nieuwe opleiding waarmee moet worden aangetoond dat het een vanuit deskundigheid, investeringen en exploitatie levensvatbaar initiatief is. Het businessplan moet zijn opgebouwd uit 4 M’en: 1. Mensen (medewerkers van de vereiste inhoudelijke kwaliteit en in kwantitatief voldoende aantallen voor de uitvoering van de opleiding); 2. Middelen (voor investering en exploitatie); 3. Markt (de belangstelling van potentiële studenten en vanuit de arbeidsmarkt moet verkend zijn) en: 4. Methoden (de onderwijskundige vormgeving en inrichting van de onderwijsorganis atie). 103

J.W. van Dijk, M. Huurdeman en Th.D. van Petersen. Loslaten of vasthouden. Een evaluatie van zelfregie als planningsarrangement tussen overheid en markt bij de CROHO-procedures 2001-2003 voor bekostigde hogescholen. Amsterdam, augustus 2001. 104

Dat is nadien ook gebleken. Op basis van evaluatie van Van de Bunt ziet HBO-raad voor volgende af van zelfregie in raadsverband; (zie ook brief HBO-raad 2-7-2002), omdat een wezenlijk noodzakelijke voorwaarde voor zelfregie is vervallen. “Gedoeld wordt hier op de veronderstelling dat de uitkomsten van de zelfregie materieel bepalend zullen zijn voor de toekenning van rechten aan hogescholen voor de betreffende opleidingen (en nevenvestigingen).” De Raad bestrijdt de bevoegdheid van de minister om af te wijken niet, maar constateert dat zo aan de zelfregie wel de legitimering ontvalt. (Brief van de HBO-raad aan de minister van 28-9-2001) 105

De commissie had immers al op 10 mei 2002 haar adviezen aan de instellingen verzonden en de instellingen hadden uiterlijk op 15 mei 2002 hun volledige registratieverzoeken bij de minister ingediend. 106

Zie het verslag van het notaoverleg over het Ontwerp-HOOP 2000, Tweede Kamer, vergaderjaar 1999-2000, 26 807, nr. 14; in paragraaf 5.2.1 is daar al kort op ingegaan. 107

Zo wordt van de instellingen geen volledig curriculum gevraagd, omdat dat een te grote investering zou zijn, gelet op het risico van een onthouding van rechten. 108

De nieuwe procedure zoals die per CROHO-jaar 2004-2005 zal gelden, duurt korter, maar vraagt meer voorbereidingstijd vooraf; zo moeten instellingen een volledig curriculum voorleggen. Verder zal ook in de toekomstige situatie gelden dat een instelling uiterlijk in maart of april voorafgaande aan de start van een opleiding, met de werving van studenten zal willen beginnen (ook al is in theorie een start op 1 september mogelijk als op 31 augustus de uiterste termijn waarop de minister rechten kan onthouden, is verstreken. Verder moeten instellingen in de nieuwe procedure een externe beoordeling overleggen bij het toetsingsverzoek. Die beoordelingstijd (die pas in kan gaan als het voorstel gereed is, moet eigenlijk bij de looptijd van de procedure worden geteld). In effectieve zin zal de nieuwe procedure, er van uitgaande dat instellingen uiterlijk op 1 april met de werving willen beginnen (vijf maanden voorbereidingstijd), en rekening houdend met een NAO-termijn van 8 weken, en een besluitvormingstermijn van vier maanden voor de minister toch niet veel korter zijn dan 12 maanden (tegen 15 maanden in de ‘oude’ procedure). 109

Zie de brief van de commissie van 28 juni 1999 aan de minister.

110

In de notitie Enkele beschouwingen over de macro-doelmatigheid van het onderwijsaanbod in het hoger onderwijs van juni 1995. 111

Wijziging van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek in verband met versnelde invoering toets nieuwe opleiding, Tweede kamer, vergaderjaar 2002-2003, 28 681, nrs 1-3. 112

Wijziging van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek in verband met versnelde invoering toets nieuwe opleiding. Verslag 4 december 2002, Tweede kamer, vergaderjaar 2002-2003, 28 681, nr. 4. 113

Nederlandse Accreditatie Organisatie, Toetsingskader nieuwe opleidingen hoger onderwijs. Den haag, 14-2--2003.

82

114

Doelmatigheid onderwijsaanbod en accreditatiekaders Hoger Onderwijs. Tweede kamer, 2002-2003, 28 879, nr. 2. 115

Doelmatigheid onderwijsaanbod en accreditatiekaders Hoger Onderwijs. Verslag van een algemeen overleg (25 juni 2003), Tweede kamer, 2002-2003, nr. 28 879, nr. 7. 116

Beleidsregel doelmatigheid hoger onderwijs, Staatscourant, 23 september 2003, nr. 183, p. 10.

117

Notitie aangeboden bij brief van 29-9-2003 aan de voorzitter van de Tweede kamer (ken merk WO/B/2003/41640); zie met name paragraaf 3.3. 118

De notitie Doelgericht naar 2010 schetst in dit verband de volgende vier thema’s : ”1. De transitie naar een kennissamenleving, waarin de hoger onderwijs instellingen een positie kiezen tussen en samen met diverse spelers in hun regio; en waarin het aandeel hoger opgeleiden in de beroepsbevolking toeneemt. 2. Het toenemend belang van Europa en globalisering voor het hoger onderwijs en onderzoek en voor de mobiliteit van studenten en werkenden. 3. De perspectieven die de overheid moet bieden aan het hoger onderwijs in het licht van haar verantwoordelijkheid voor kwaliteit, toegankelijkheid en doelmatigheid. 4. Het investeren in een eigentijdse relatie tussen de overheid, de instellingen en de studenten gericht op wederzijds vertrouwen en de aansluiting van de dagelijkse praktijk bij de instellingen op de nationale ambities voor het hoger onderwijs.” 119

Gegeven een accreditatie is de instelling in principe vrij om wijzigingen in het OER aan te brengen. Deze wijzigingen hoeven niet ter goedkeuring te worden voorgelegd aan de NAO. Het is wel zo dat bij heraccreditatie het dan vigerende programma (met tussentijds aangebrachte OER-wijzigingen) beoordeeld wordt. 120

Het bestaande onderwijs wordt wel aan accreditatie onderworpen.

121

Dit in februari 2003 door de NAO aan de staatssecretaris aangeboden toetsingskader is inmiddels goedgekeurd. 122

Voor aangewezen opleidingen geldt wel de toets nieuwe opleidingen (en vervolgens de reguliere accreditatieprocedure) als voorwaarde voor met name het recht op studiefinanciering. Omdat de overheid deze opleidingen niet bekostigt, hoeft de minister geen doelmatigheidsafweging te maken. 123

In feite begint de procedure dus daaraan voorafgaand; de indruk bestaat dat daarvoor toch wel een maand of drie gerekend mag worden, al heeft de commissie ook wel voorbeelden gezien waarbij aanvragen voor verschillende opleidingen vergezeld gingen van letterlijk identieke onderbouwingen. 124

Omdat de NAO een veel meer uitgewerkt curriculum, vereist dan in het geval van de ACO-procedure, is aannemelijk dat de voorbereidingsperiode voor de instelling meer tijd zal vergen. 125

De WHW noemt geen termijn, daarmee geldt de termijn van 8 weken op basis van de Algemene Wet Bestuursrecht; voor de accreditatie van bestaande opleidingen geeft de wet een termijn van drie maanden. 126

Het is wel zo dat een instelling binnen zes maanden na verkrijging van een positieve beschikking van de NAO daadwerkelijk tot registratie over moet gaan. 127

De cijfers zijn afgerond, omdat een exacte telling over de hele periode (rekening houdend met soms afwijkende beslissingen van de minister en met uitkomsten van bezwaar/beroepszaken) niet goed reconstrueerbaar is. 128

Artikel 3.1. Algemeen overleg. Lid 1: “Onze minister pleegt geregeld overleg met een vertegenwoordiging van de instellingsbesturen van de bekostigde universiteiten en hogescholen, de Open Universiteit de Nederlandse Academie van Wetenschappen en Koninklijke bibliotheek over aangelegenheden van algemeen beleid met betrekking tot die instellingen.” 129

Tweede Kamer, vergaderjaar 1991-1992, 21 073, nr. 129.

130

Kamerlid Netelenbos: De positie van de Onderwijsraad brengt met zich mee dat eerst iets moet worden aangemeld bij de minister, waarna de minister naar de Onderwijsraad gaat. Gehoord de onderwijsraad, beslist dan de minister. Dat plaatst de minister weer precies in de rol waar ik hem niet wil hebben. Ik wil de minister sterk op afstand van het hele gedoe rond het starten van nieuwe opleidingen.” (Tweede Kamer, vergaderjaar 1991-1992, 21 073, nr. 129, p. 24) 131

Minister Ritzen in de Eerste kamer op 6 oktober 1992 (Verslag EK 3 Hoger Onderwijs en Wetenschappelijk onderzoek, p. 3-128).

83

132

Franssen, Tweede Kamer, vergaderjaar 1991-1992, 21 073, nr. 129, p. 23 en 24. zie Tweede Kamer, vergaderjaar 1991-1992, 21 073, nr. 91 voor de tekst van het amendement. 133

Het onderscheid tussen een voorziening die zich primair op een kwalitatieve beoordeling richt en een die de macrodoelmatigheid beoordeelt zal veel later terugkomen in het arrangement zoals dat vanaf 2003 zal gelden; zie paragraaf 5.5. Overigens is dan de kwalitatieve toets wel ondergebracht bij een onafhankelijk orgaan, te weten de Nederlandse Accreditatie Organisatie. 134 Artikel 6.13, lid 4 WHW: ”Het Centraal register opleidingen hoger onderwijs bevat van elke opleiding de volgende gegevens: a. de naam van de opleiding en de instelling die de opleiding verzorgt, b. of het hoger beroepsonderwijs dan wel wetenschappelijk onderwijs betreft, c. de indeling in het register, d. de hoofdlijnen van de onderwijs - en examenregeling, bedoeld in artikel 7.15, daaronder ten minste begrepen afstudeerrichtingen binnen opleidingen en differentiaties binnen opleidingen op het gebied van de kunst en binnen lerarenopleidingen op het gebied van de kunst, e. het voltijdse, deeltijdse of duale karakter, f. de studielast, g. of aan de opleiding een propedeutisch examen is verbonden en tevens een kandidaatsexamen, h. of het een opleiding gericht op een bepaald beroep betreft, waarvoor bij of krachtens de wet vereisten zijn vastgesteld, i. of toepassing is gegeven aan artikel 7.25, vierde lid, j. of eisen omtrent het verrichten van werkzaamheden als bedoeld in artikel 7.27 gesteld worden, k. de gemeente waar de opleiding wordt verzorgd; l. de bepaling dat de registratie zal worden beëindigd, alsmede het tijdstip waarop.” 135 In twee van deze onderdelen, te weten ‘recht’ en ‘natuur’ komen geen HBO-opleidingen voor. 136

In die gevallen is vaak sprake van heel kleine verschillen in de naamgeving (hoofd- en kleine letters, wel of geen voorzetsel of lidwoorden; die verschillen kunnen te ma ken hebben met het feit dat verschillende instellingen net iets andere namen hanteren. Voor deze rapportage kon niet worden nagegaan of wellicht toch van zodanige inhoudelijke verschillen sprake is dat eigenlijk van onderscheiden opleidingen gesproken zou moeten worden. 137

Dat kan (voor een deel) verklaard worden doordat opleidingen van dezelfde naam onder een verschillend CROHO-onderdeel staan geregistreerd. 138

In die gevallen zal er vaak weinig of geen verschil tussen deze opleidingen bestaan, en is ook aan te nemen dat de ‘gewone (niet-bachelor opleiding spoedig niet meer zal worden aangeboden. 139

In een evaluatieonderzoek naar de CROHO-procedures wordt beredeneerd dat door de jaren heen een wisselend percentage tussen de 5 en 20 procent van de licenties onbenut blijft (J.W. van Dijk, M. Huurdeman en Th.D. van Petersen. Loslaten of vasthouden. Amsterdam, augustus 2001, p 43). In een onderzoek naar het kort-HBO bleek dat van de 178 opleidingen waarvoor instellingen stonden geregistreerd, 133 niet werden aangeboden (P. Gransbergen en K. Visser, Kort-HBO, een verkennend onderzoek. Zoetermeer: Ministerie van OCenW, Beleidsgerichte studies Hoger Onderwijs en Gemeenschappelijk onderzoek 77, augustus 2001. 140

In paragraaf 4 van het Operationeel kader procedure Croho 2003-2004 staat: de ACO: “- Toetst aanvragen voor nieuwe opleidingen en nieuwe nevenvestigingen aan de hand van de criteria in de WHW, de ACO-instellingsbeschikking, zoals nader geëxpliciteerd in het navolgende gewijzigde ACOreferentiekader voor de CROHO-procedure 2003-2004; - Kent de betekenis toe aan de uitkomsten van eventueel gevoerd afstemmingsoverleg, zoals omschreven in paragraaf 2 van de ACO-instellingsbeschikking, en betrekt deze uitkomsten op zichtbare wijze bij de onderbouwing van haar oordeel.”

84

ADVIESCOMMISSIE ONDERWIJSAANBOD EINDRAPPORT Oktober 2003

Recommend Documents