Advies Wet beperking cadeaustelsel
Commissie voor Consumentenaangelegenheden
SIZR
SociaalEconomJsche Raad
Sociaal-Economische Raad
De Sociaal-Economische Raad (SER) is in 1950 ingesteld bij de Wet op de bpdrijfsorganisatie (Wet BO). Hij is representatief samengesteld uit vertegenwoordigers van ondernemers en van werknemers en uit onafhankelijke deskundigen. De SER is op grond van de Wet BO belast met bestuurlijke en toezichthoudende taken met betrekking tot de publiekrechtelijke bedrijfsorganisaties (produktschappen en bedrijfschappen). Tot de taken van de SER behoren verden de regering adviseren over sociale en economische vraagstukken, richting geven aan (nieuwe) ontwikkelingen in het bedrijfsleven (bijvoorbeeld beleidsonderbouwend onderzoek, fusiecode) en uitvoering geven aan bepaalde wetten (zoals de Wet assurantiebemiddeling, de Vestigingswet bedrijven en de Wet op de ondernemingsraden). De SER wordt bij de uitvoering van zijn functies bijgestaan door vaste en tijdelijke commissies, waarvan sommige onder bepaalde voorwaarden ook zelfstandig werkzaam zijn. De be/angrijkste adviezen die de SER uitbrengt, warden in boekvorm uitgegeven. Zij zijn tegen kostprijs verkrijgbaar. Een overzicht van recente publikaties wordt op aanvraag gratis toegezonden. Het maandelijkse SER-bulletin geeft uitgebreid nieuws en informatie over de SER.
Dienst In- en Externe Betrekkingen Sociaal-Economische Raad Bezuidenhoutseweg 60 Postbus 90405 2509 LK Den Haag.
Advies Wet beperking cadeaustelsel
Advies over enkele nnogelijke aanpassingen van de Wet beperking cadeaustelsel 1977 Door de Commissie voor Consumentenaangelegenheden uitgebracht aan de staatssecretaris van Economische Zaken, de hear P.H. van Zeil Publikatie nr. 9 - 2 9 mei 1986
SIZR
SociaalEconomische Rasd
ISBN 90-6587-247-7
INHOUDSOPGAVE pag. 1.
Inleidlnq
1
2. 2.1 2.2
Adviesaanvrage Wet beperking cadeaustelsel 1977 Adviesaanvrage
4 4 5
3. 3.1 3.2 3.3 3.4
Standpunt van de coinmissie Algemeen Onderdelen van de adviesaanvrage Sanctionering Voorlichting
8 8 11 15 18
4.
Samenvattina en conclusies
19
Biilagen 1. Adviesaanvrage van de staatssecretaris van Economische Zaken, de heer P.H. van Zeil, van 9 juli 1985 2. Brief van het Hoofdbedrijfschap Detailhandel en het Hoofdbedrijfschap Ambachten van 18 februari 1986 3. Nadere onderbouwing van enkele standpunten met betrekking tot sanctionering van de Wet beperking cadeaustelsel 1977
1. Inleiding Op 9 juli 1985 heeft de staatssecretaris van Economische Zaken, de heer P.H. van Zeil, bij de Commissie voor Consumentenaangelegenheden (CCA) van de Sociaal-Economische Raad een adviesaanvrage ingediend die betrekking heeft op enkele mogelijke aanpassingen van de Wet beperking cadeaustelsel 1977^. Aanleiding tot deze adviesaanvrage is, aldus de staatssecretaris,. de toename van het aantal cadeau-acties van dienstverlenende bedrijven, het groeiend aantal geparallelliseerde bedrijven en de aanbeveling van de Interdepartementale Werkgroep deregulering regelgeving sociaal-economische ordening en kwaliteitsbevordering (werkgroep-Nicaise) om het regime van de wet te vereenvoudigen. Ter voorbereiding van een ontwerp-advies heeft de CCA de Werkgroep Wet Beperking Cadeaustelsel ingesteld, welke als volgt is samengesteld: onafhankelijke leden: prof.mr. D.W.F. Verkade (voorzitter), mr. Ch.E.F.M. Gielen, prof.mr. K.J.M. Mortelmans; consumentenleden: mr. C. Hoogkamer, mr. T.J. Recter, ir. P.J.J. Veeling, mevrouw mr. I. Weernekers; ondernemersleden: A.M.P. van Aelst, mr. R.M. Blaauw, mr. E.W. Canneman, drs. J.C. Enters, dr. H.H.M. Grootjans, G. Huisman, mr. J.A. Lam, mr. A.C.P.J. Vermeulen (waarnemer), mr. J.M. Voorberg, A. Weening, F.J. Wijkhuizen; ministeriele vertegenwoordigers: P.C. de Regt en ^ De adviesaanvrage is als bijlage 1 bij dit advies opgenomen. De SER heeft reeds eerder over dit onderwerp geadviseerd in 1953 (Advies inzake het voorontwerp van Wet op het cadeaustelsel, SER-publikatie 1953 nr. 4), in 1971 (Interimadvies inzake het cadeaustelsel als onderdeel van wettelijke maatregelen ter bevordering van het ordelijk economisch verkeer, SER-publikatie 1971 nr. 16) en in 1982 (Advies inzake cadeau-acties bij dienstverlening en aanbieding van diensten, SERpublikatie 1982 nr. 8).
mr. A. Snethlage (Economische Zaken); secretariaat: drs. H. van der Graaff en mevrouw H. van 't Hoenderdaal. Van ontvangst van de adviesaanvrage is bericht gedaan in het Mededelingen- en Verordeningenblad Bedrijfsorganisatie van 19 juli 1985 (35e jaargang, nr. 33) en in het SER-bulletin van juli 1985. Hierop is een reactie binnengekomen van het Hoofdbedrijfschap Detailhandel en het Hoofdbedrijfschap Ainbachten^. Het advies is als volgt opgebouwd. Na deze inleiding wordt in hoofdstuk 2 een kort resume van de wet gegeven en een samenvatting van de adviesaanvrage. In hoofdstuk 3 koitit het standpunt van de cominissie aan de orde. Eerst wordt een meer algemene beoordeling van het bestaande materiele stelsel in vergelijking met de wijzigingsvoorstellen van de staatssecretaris gegeven. Daarna wordt wat dieper ingegaan op elk van die voorstellen afzonderlijk. Vervolgens wordt enige aandacht besteed aan een vraagstuk dat niet als zodanig in de adviesaanvrage wordt aangegeven, namelijk de sanctionering van de wet. Ten slotte wordt in dit hoofdstuk nog kort ingegaan op de voorlichting over de wet. Het advies wordt afgesloten met een samenvatting in hoofdstuk 4. Het advies is vastgesteld in de vergadering van de CCA van 29 mei 1986, die werd bijgewoond door de onafhankelijke leden prof.mr. W.J. Slagter (voorzitter), mevrouw drs. M. Epema-Brugman en prof.mr. D.W.F. Verkade; de consumentenleden L. Donia, drs. G.H.E. Hilkens, ing. J.H.N.M. van Laanen, ir. L.E.M. Mudde, drs. H.E. Nicolai; de ondernemersleden J.J. Fokke, dr. G.F.A. de Jong, J.J. Kleyheeg, mr. J.A. Lam, 2 zie bijlage 2. 2
ir. M.G.M. Rutten, A.J. van Rijswijk, mr. A.C.P.J. Vermeulen en drs. G.R.M. van Woerkom en het werknemerslid A.J.M. van den Biggelaar.
2. Adviesaanvraqe 2.1 Wet beperking cadeaustelsel 1977 De Wet beperking cadeaustelsel 1977 heeft twee doelstellingen, namelijk de bevordering van de ordelijke mededinging in het economisch verkeer en het, met name ook ten behoeve van de consument, tegengaan van prijsversluiering. In deze wet wordt daartoe een aantal regelen gesteld tot beperking van de vrijheid tot het aanbieden of verstrekken van goederen als geschenken bij goederen in verband met de uitoefening van een bedrijf. Het hoofdsysteem van de wet is een algemeen verbod, gevolgd door uitzonderingen daarop. Deze zijn: - het cadeau of bijbetalingsartikel is al ten minste drie maanden tevoren in het normale assortiment opgenomen, wordt gedurende de actie ook te koop aangeboden, ten minste de helft van de normale verkoopprijs van het cadeau, respectievelijk de helft van het voordeel aanbieden als alternatief van het cadeau en nog enkele speciale reclame-eisen (artikel 3, het zogenoemde zware regime); - het cadeau of bijbetalingsartikel is consumptieverwant aan het goed waarbij het verstrekt wordt met een duidelijk, onuitwisbaar reclamekenmerk; het hiermee aan de consument geboden voordeel mag niet meer zijn dan 4% van zijn bestedingen (artikel 4 lid 3, het zogenoemde lichte regime); - gelijke goederen als de gekochte goederen (artikel 4 lid 2, drie halen, twee betalen); - cadeaus op gezette tijden volgens algemeen of plaatselijk gebruik (artikel 4 lid 2, boekenweekgeschenk); - kleinigheden van geringe waarde (artikel 4 lid 2, minder dan circa 40 cent); - ministeriele vrijstelling of ontheffing (artikel 8).
2.2
Adviesaanvraae
Evenals de werkgroep-Nicaise heeft de staatssecretaris een voorstel tot afschaffing van de wet overwogen. Zowel de werkgroep-Nicaise als de staatssecretaris zijn echter van mening dat afschaffing van de wet grote bezwaren met zich zou brengen en dat een wettelijke regeling niet kan worden gemist. De staatssecretaris is van opvatting dat de twee eerder genoemde doelstellingen van de wet nog onverminderd geldig zijn en een wettelijke regeling noodzakelijk maken. In zijn adviesaanvrage stelt de staatssecretaris voor het hoofdsysteem van de wet - dus een algemeen verbod met enkale uitzonderingen - te handhaven. In dit opzicht wordt afgeweken van het rapport van de werkgroep-Nicaise, waarin wordt voorgesteld als hoofdregel te hanteren dat het aanbieden of verstrekken van een goed als geschenk altijd mogelijk is, indien aan bepaalde voorwaarden wordt voldaan-^. De staatssecretaris noemt in zijn adviesaanvrage een drietal redenen voor bezinning over de inhoud van deze regeling. Op grond daarvan doet hij een aantal voorstellen tot wijziging van de wet, die voor een belangrijk deel voortvloeien uit het rapport van de werkgroep-Nicaise. In de eerste plaats wijst de staatssecretaris op cadeauacties die in toenemende mate door dienstverlenende bedrijven zijn gevoerd, terwijl het huidige wettelijke systeem alleen ziet op het geven van cadeaus in de vorm van goederen bij aankoop van een of meer goederen. Wei bestaat er de mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur de wet van overeenkomstige toepassing te verklaren op het als geschenk aanbieden en verstrekken van goederen, dat is ^ Overigens lijkt het verschil tussen beide benaderingen meer van theoretische waarde dan dat het voor de praktijk gevolgen heeft.
gegrond op het verrichten van bij die maatregel aangewezen diensten (artikel 7.b). Aan die mogelijkheid is tot nu toe echter geen uitvoering gegeven. De staatssecretaris doet nu in zijn adviesaanvrage het voorstel om ook het geven van goederen als geschenk bij diensten onder de wet te doen vallen, waarbij hij als motivering aangeeft dat het een veel voorkomend verschijnsel is en hij geen reden ziet onderscheid te maken tussen het aanbieden of verstrekken van een goed als geschenk bij een goed dan wel bij een dienst. De Raad heeft over dit voorstel overigens reeds in 1982 een (verdeeld) advies Uitgebracht (SER-advies nr. 82/08). De tweede reden tot wetswijziging is voor de staatssecretaris gelegen in de toegenomen groep van geparallelliseerde bedrijven en de gevolgen daarvan voor de effectiviteit van de wet. Deze ondernemingen zijn volgens de staatssecretaris door het verbod van het ten geschenke geven van branchevreemde goederen (artikel 3 eerste lid onder a) in een gunstige positie komen te verkeren ten opzichte van gespecialiseerde ondernemingen die een beperkt assortiment voeren. Bovendien heeft het begrip branche-eigen in de detailhandel volgens de staatssecretaris in aanzienlijke mate aan betekenis ingeboet. De staatssecretaris stelt daarom voor het assortimentvereiste te laten vervallen, zodat van een ongelijke positie tussen wel en niet geparallelliseerde bedrijven geen sprake meer is en bovendien de mogelijkheden voor de ondernemers om geschenken aan te bieden worden verruimd. Als derde reden voor aanpassing van de regeling noemt de staatssecretaris de aanbeveling van de werkgroep-Nicaise om tot een vereenvoudigd regime van de wet te komen. Te dien aanzien stelt de staatssecretaris voor, in navolging van de werkgroep-Nicaise, het aanbieden of verstrekken van goederen als cadeau toe te staan, indien de inkoopwaarde 6
van het geschenk niet hoger is dan 4% van de verkoopprijs van het goed of de goederen waarbij het cadeau wordt gegeven. Met dit voorstel hangt samen het voorstel van de staatssecretaris tot het doen vervallen van de huidige uitzondering ten aanzien van het ten geschenke geven van consimptieverwante artikelen (artikel 4 lid 3) en het doen vervallen van de huidige regeling van artikel 3. Om te voorkomen dat de consument een geschenk wordt opgedrongen dat hij niet wenst, dient bij ieder geschenk met een waarde van f 10,- of hoger als alternatief hiervoor een vervangend geldbedrag te worden aangeboden van ten minste de helft van de inkoopwaarde c.q. kostprijs. Naast bovengenoemde aanpassingen van de wet stelt de staatssecretaris nog voor om een spaarzegel te rangschikken onder een (recht op een) geschenk van geringe waarde, dit omdat anders thans bestaande spaarzegelsystemen door de voorgestelde 4%-regeling in het gedrang zouden komen.
3. Standpunt van de commissie 3.1 Alaemeen Alvorens op de merites van de afzonderlijke voorstellen in de adviesaanvrage in te gaan, heeft de commissie zich gelijk de werkgroep-Nicaise en de staatssecretaris deden de vraag gesteld of de Wet beperking cadeaustelsel 1977 niet voor afschaffing in aanmerking zou komen. Bij de discussie in de commissie is gebleken dat er een stroming is die afschaffing van de wet - eventueel voor een proefperiode - zou willen aanbevelen. Een argument daarvoor is gelegen in het door deze stroming geapprecieerde algemene dereguleringsstreven. Een ander argument is dat de bescherming van de consument tegen prijsversluiering geen zwaarwegend argument voor een wettelijke regeling is, nu ondernemers kunnen concurreren met en zonder cadeaus, waarbij de consument kan kiezen voor een ceteris paribus - prijsconcurrerend goed respectievelijk dienst zonder cadeau. Een derde argument is dat de doelstelling van bescherming van ondernemers tegen onordelijke mededinging in het economisch verkeer niet meer zo zwaar weegt, gelet op de door de staatssecretaris gesignaleerde parallellisatie in de detailhandel. Van andere zijde is daarentegen in de commissie het belang van een wettelijke regeling ter bescherming van de consu— ment tegen prijsversluiering onderstreept. Deze stroming zou dan ook eerder willen aandringen op uitbreiding van de wet met betrekking tot het cadeau geven van goederen bij diensten. Voorts zou een nadere regulering van zegelsystemen dienen te worden overwogen. Ten slotte wordt de bevordering van het ordelijk economisch verkeer nog steeds als motief voor wetgeving beschouwd.
Niettegenstaande de divergerende overwegingen als hierboven aangeduid, is de commissie unaniem tot het oordeel gekomen dat de Wet beperking cadeaustelsel 1977 nu eenmaal een compromis vormt tussen sterk verschillende opvattingen over het cadeaustelsel. Het was voor de wetgever in 1977 een aanvaardbaar compromis. De commissie heeft zich vervolgens de vraag gesteld of het stelsel van materiele regels dat in de wet van 1977 is neergelegd, voor de commissie als compromis nog steeds aanvaardbaar is, respectievelijk of de voorstellen van de staatssecretaris - of nog andere varianten, welke onVermijdelijk in hun totaliteit zouden dienen te worden bezien - naar het oordeel van de commissie een even aanvaardbaar of meer aanvaardbaar compromis zouden kunnen behelzen. Bij de beantwoording van die vraag heeft de commissie de volgende aspecten overwogen: a. tegen elk der onderscheiden voorstellen van de staatssecretaris alsmede varianten daarop bestaan bij maatschappelijke groeperingen telkens aanzienlijke bezwaren, zulks in het licht van de hierboven weergegeven divergerende opvattingen; b. unaniem is de commissie van oordeel dat het bij de Wet beperking cadeaustelsel 1977 - in werking getreden 1 januari 1979 - gaat om een betrekkelijk recente wet, waarvan - als er geen sterke, breed gesteunde stroming is tot afschaffing respectievelijk tot wijziging in een bepaalde zin - niet te gauw (verdeeld) tot eventuele wijzigingen op onderdelen ware te adviseren; c. unaniem is de commissie van oordeel - met de werkgroepNicaise - dat "de normstelling in de wet (...) vrij gedetailleerd (is)"; de Wet beperking cadeaustelsel 1977 is in een aantal opzichten een ingewikkelde wet
voor een relatief beperkt probleemgebied. De wetgever heeft in 1977 echter niet tot een andere regaling kunnen komen. Een wettelijke regeling van het cadeaustelsel als voorgesteld door de staatssecretaris - met continuering van bepalingen in de wet, ten aanzien waarvan g6en wijziging wordt voorgesteld - is echter, naar het oordeel van de commissie, niet of maar weinig minder ingewikkeld en in sommige opzichten zelfs ingewikkelder, zodat het voorstel in zoverre geen respectievelijk onvoldoehde soelaas biedt. Dit spreekt te meer, daar de adviesaanvrage mede in het kader van de deregulering wordt geplaatst; d. naar het unanieme oordeel van de commissie dient daarbij bedacht te worden dat de problemen die justitiabelen en autoriteiten hebben met een ingewikkelde wet juist door tijdsverloop geringer kunnen worden. Gewenning en jurispzxidentievorming kunnen een wet steeds beter hanteerbaar maken. Daartegenover zou een vervanging van vrij recente gedetailleerde bepalingen door weer andere gedetailleerde bepalingen de zaak voor de justitiabelen weer moeilijker maken. Vanuit deze optiek hoopt de commissie door haar na te melden advies een betere bijdrage tot deregulering te leveren dan de voorstellen van de werkgroep-Nicaise respectievelijk die van de staatssecretaris. Vanuit deze zelfde optiek pleit de commissie unaniem voor meer en betere voorlichting over de wet (zie verder paragraaf 3.4) ; e. in de commissie zijn voorts diverse meer technische punten van twijfel respectievelijk kritiek op de onderscheiden voorstellen vaxi de staatssecretaris 10
gesignaleerd. Vennelding daarvan volgt hieronder in paragraaf 3.2. Het geheel daarvan geeft in het algemeen de commissie eens te meer reden tot negatieve advisering over de door de staatssecretaris voorgestelde wijzigingen; f. al met al is de commissie tot het unanieme oordeel gekomen dat handhaving van het materiele stelsel van de huidige Wet beperking cadeaustelsel 1977 vooralsnog de voorkeur verdient. Het huidige stelsel is voor geen der leden van de commissie ideaal. Voor het voorstel van de staatssecretaris geldt hetzelfde. De commissie acht ' continuering van het huidige stelsel voorshands - als compromis - echter beter aanvaardbaar dan het door de staatssecretaris voorgestelde. 3.2
Onderdelen van de adviesaanvraqe
Zoals in paragraaf 3.1 is opgemerkt, heeft de commissie ten algemene het standpunt ingenomen dat het door de staatssecretaris voorgestelde stelsel, in samenhang met de te handhaven elementen uit de bestaande wet, niet als een werkelijke vereenvoudiging van het huidige wettelijke stelsel kan worden beschouwd. In het licht van het voorafgaande acht de commissie het leveren van gedetailleerd commentaar op de onderscheiden onderdelen van het voorstel van de staatssecretaris van secundair belang. Toch wil de commissie niet verhelen dat bij de onderscheiden onderdelen van de door de staatssecretaris voorgestelde regeling door tal van leden ook verschillende punten van min of meer technische kritiek naar voren zijn gebracht. Wat betreft het voorstel de werkingssfeer van de wet uit te breiden tot het ten geschenke geven van goederen bij diensten - een mogelijlcheid overigens die de wet thans 11
reeds biedt bij wege van algemene maatregel van bestuur -, is in de commissie opgemerkt dat de adviesaanvrage niet aangeeft in welke mate en op welke terreinen van de dienstverlening het aanbieden van geschenken een veel voorkomend verschijnsel is. Men acht nadere informatie hierover gewenst. Voorts is er in de commissie op gewezen dat de gedragscode in de banksector op dit gebied naar tevredenheid van betrokken partijen, in casu de banken en de georganiseerde detailhandel, functioneert'*. Voor zover zich misverstanden of klachten in andere takken van de dienstverlenende sector manifesteren, zou wellicht naar analogie hiervan een overeenkomst kunnen worden getroff enS. Ten aanzien van het laten vervallen van het assortimentvereiste teneinde de ongelijke positie tussen wel en niet geparallelliseerde bedrijven op te heffen, is in de commissie twijfel geuit aan de veronderstelling van de staatssecretaris dat de (in omvang toegenomen) geparallelliseerde detailhandel (navenant) in een voordeliger positie zou zijn gekomen dan gespecia,liseerde bedrijven die een beperkt assortiment voeren. Weliswaar is het juist dat geparallelliseerde bedrijven gemakkelijker aan de driemaanden-eis van artikel 3 eerste lid onder a kunnen voldoen, doordat zij daarbij gemakkelijk(er) uit hun eigen brede assortiment kunnen kiezen. Maar men zou daartegenover kurihen stellen dat de wet er, ceteris paribus, van uitgaat dat het cadeau geven van artikelen uit het eigen geparallelliseerde assortiment 'regulier' is en het stun^ Het is bekend dat op het terrein van bemiddeling in verzekeringen de Wet assurantiebemiddeling verbiedt aan verzekeringnemers direct of indirect provisie, retourprovisie of enig ander op geld waardeerbaar voordeel toe te kennen (artikel 16 eerste lid). ^ Vergelijk ook het Advies inzake cadeau-acties bij dienstverlening en aanbieding van diensten (SER-advies 82/08), pag.'s 13 en 17. 12
ten met niet-assortiment-eigen goederen 'irregulier'; zodat de niet-geparallelliseerde detailhandel juist in het voordeel is, nu haar dit toch wordt toegestaan, zij het met inachtneming van de drie-maanden-eis van artikel 3 eerste lid sub a. Wat de 4%-regeling betreft met als alternatief een vervangend geldbedrag, gaat de commissie ervan uit dat de in deze regeling genoemde criteria van 'inkoopwaarde' respectievelijk 'waarde* dezelfde zijn. De commissie betwijfelt evenwel of het criterium gemakkelijk hanteerbaar zal zijn, zowel bij de toepassing van de wet door het bedrijfsleven als bij de controle op de naleving ervan. Een tweede punt van kritiek is voor de commissie dat ondernemers volgens de huidige wet een keuze voor een cadeau-actie hebben volgens het zware dan wel het lichte regime; in het nieuwe systeem is van een keuze geen sprake meer, maar geldt slechts - afgezien van de naar de commissie aanneemt blijvende uitzonderingen van artikel 4 lid 2 - 6en regime. De commissie neemt overigens aan dat, indien de voorstellen van de staatssecretaris alsnog tot wet worden verheven, het bedrag van f 10,-, zijnde de waarde van het cadeau waarboven een vervangend geldbedrag als alternatief moet worden aangeboden, bij algemene maatregel van bestuur op gezette tijden aan de algemene prijsontwikkeling (prijsindexcijfer gezinsconsumptie) zal worden aangepast. De adviesaanvraag rept niet over zogenoemde bijbetalingsartikelen. De commissie veronderstelt dat het de bedoeling is dat in het voorgestelde regime bijbetalingsartikelen zouden zijn toegestaan op de voet van een combinatie van deze voorgestelde regeling en een regel als neergelegd in artikel 4 derde lid sub ,b van de huidige wet. Dit zou een grote verruiming van het 13
bestaande stelsel meebrengen. Het geval echter dat bijbetalingsacties geheel verboden zouden zijn, zou een zeer grote beperking ten opzichte van het bestaande stelsel opleveren. In paragraaf 7 van de adviesaanvrage stelt de staatssecretaris dat de bepaling van artikel 2 lid 2 van de wet (koppelverkoop) ongewijzigd zou blijven. Acht slaande op de exacte tekst van artikel 2 lid 2 is in de commissie de vraag gerezen of de staatssecretaris de verbodbepaling van artikel 2 lid 2 inderdaad geheel ongewijzigd zou willen laten, zodat zij alleen voor koppelverkoop van goederen zou blijven gelden, of dat de staatssecretaris deze - in overeenstemming met zijn voorstel 'goederen bij diensten' onder de wet te brengen - zou willen doortrekken naar koppelverkoop van goederen bij diensten. Is dat laatste het geval, dan kunnen er problemen rijzen als in SERadvies 82/08 gesignaleerd, mede omdat de koppelverkoop van 'goederen bij diensten' moeilijk te onderscheiden lijkt van de niet te verbieden koppelverkoop van 'diensten bij goederen'. Deze problemen zouden nader doordacht moeten worden. Zou de staatssecretaris artikel 2 lid 2 niet op koppelverkoop van goederen bij diensten van toepassing willen verklaren, dan rijst de vraag of dat gelukkig is, omdat een koppelverkoop van goederen bij diensten "kennelijk ter versluiering van het als geschenk aanbieden of verstrekken van (die) goederen" dan toelaatbaar zou worden verklaard. In de bestaande wet is in artikel l.e een bijzondere bepaling opgenomen met betrekking tot het ter beschikking stellen van goederen als prijzen in prijsvragen waarvoor de deelneming. aan kopers van goederen wordt opengesteld (vergelijk ook artikel 3 lid 1 aanhef). Blijkens de wetsgeschiedenis werden deze bepalingen bij nota van wijzigingen toegevoegd, omdat het 'zware regime' van artikel 3 14
niet toepasbaar zou zijn op goederen als prijzen in prijsvragen. Aangenoitien dat een deelnemingsbewijs in een prijsvraag naar statistische kansberekening veelal een waarde van minder dan f 0,40 zal vertegenwoordigen en dus als een kleinigheid van geringe waarde is te beschouwen, is in de coiniivissie de vraag gerezen of het door de staatssecretaris voorgenomen 'zegelregime' of een vergelijkbare uitzondering ook voor prijsvragen met goederen zou gelden, en zo neen waarom niet. 3.3
Sanctionering
De commissie heeft vervolgens de vraag onder ogen gezien mede in het licht van daarop betrekking hebbende opmerkingen in het rapport van de werkgroep-Nicaise - of er aanleiding is tot advisering om de wet te wijzigen op het stuk van de sanctionering. De commissie heeft zich met name de vraag gesteld of het aanbevelenswaardig zou zijn om de huidige strafrechtelijke sanctionering te handhaven dan wel te vervangen door civielrechtelijke sanctioneringsmogelijkheden en deze laatste zo mogelijk te versterken. Daarbij heeft zij tevens de vraag aan de orde gesteld of, in geval van een versterking van civiele sanctioneringsmogelijkheden, de strafbepalingen zouden kunnen respectievelijk dienen te vervallen dan wel of deze strafbepalingen daarnaast zouden moeten blijven bestaan. Te dien aanzien bestaan er verschillende opvattingen. Bij al deze opvattingen staat voorop dat, alvorens tot actie of vervolging over te gaan, eerst in overleg tot overeenstemming ware te komen. Dit overleg kan worden gevoerd tussen de de cadeau-actie voerende ondernemer enerzijds en de gedupeerde ondernemer(s) of zijn (hun) organisatie, de consumentenorganisaties en/of de Economi15
sche Controledienst (ECD) anderzijds. Daar waar overtredingen van de wet evenzeer onbewust geschieden omdat de betreffende ondernemer niet op de hoogte is van het bestaan van de wet of het toegestane regime discutabel interpreteert, is het zaak om aan overleg tussen betrokken partijen in elk der hierna te beschrijven systemen van sanctionering voorrang te verlenen. Een deel van de conunissie *) is voorstander van handhaving van de strafrechtelijke sanctionering, zoals deze thans in de wet is geregeld, zonder nadere civielrechtelijke voorzieningen. Een strafrechtelijke procedure zou doorgaans sneller en eenvoudiger tot s^and kunnen komen dan een civielrechtelijke, waarbij eerst een organisatie als partij gevonden moet worden die het initiatief neemt tot een gerechtelijke procedure. Gelet ook op de financiele middelen die vereist zijn, is de civielrechtelijke drempel vrij hoog. Voorts dient te worden bedacht dat van de aanwezigheid en de werkwijze van de ECD - die in de strafrechtelijke constructie wel, maar bij uitsluitend civielrechtelijke sanctionering geen partij is - een zekere preventieve werking uitgaat. Een ander deel van de coromissie **) is voorstander van vervanging van de strafrechtelijke door een uitsluitend civielrechtelijke sanctionering van de wet. De argumenten daarvoor zijn:
*)
Bestaande uit de consumentenleden, de ondernemersleden en het werknemerslid. **) Bestaande uit de onafhankelijke leden Slagter en Verkade.
16
- het aanbieden van geschenken is een normale commerciele activiteit en daarom past op overtreding van de wet niet een strafrechtelijke sanctionering; - er is sprake van een gebrekkig handhavings- en vervolgingsbeleid van de overheid; - de handhavingslasten zullen aldus worden beperkt. Dit deel van de comnissie zou de effectiviteit van de civielrechtelijke handhaving willen vergroten door toekenning van een wettelijke legitimatie tot het voeren van verbodacties aan consumenten- en ondernemersorganisaties. Weer een ander deel van de commissie ***) is voorstander van een combinatie van straf- en versterkte civielrechtelijke sanctionering, waarbij na een periode van circa vijf jaar bezien kan worden of de strafrechtelijke sanctionering alsnog kan worden afgeschaft^.
***) Bestaande uit het onafhankelijke lid mevrouw EpemaBrugman.
^ In bijlage 3 wordt, na een beschrijving van de bestaande civielrechtelijke sanctiemogelijkheden volgens het Nederlands recht, een nadere onderbouwing van het standpunt van de twee laatste delen van de commissie gegeven 17
3.4
Voorlichtinq
De commissie wil ten slotte nog de aandacht vestigen op een belangrijk aspect van de huidige wet dat hierboven reeds even impliciet aan de orde is geweest. Gedoeld wordt op de ingewikkeldheid van de bestaande wet, die - zoals gezegd - naar de commissie meent niet minder zal worden wanneer de voorstellen van de staatssecretaris worden gevolgd. Het gecompliceerde systeem van de wet levert veel misverstanden op bij vooral middelgrote en'kleine ondernemingen, hetgeen mede aanleiding vormt tot klachten van zowel consumenten als ondernemers. De commissie beveelt daarom aan om - overigens met alle waardering voor de voorlichting die met name rond de invoering van de wet op 1 januari 1979 al gegeven werd door de overheid en door het bedrijfsleven - de voorlichting over de Wet beperking cadeaustelsel aanmerkelijk te verbeteren. Zij ziet hierbij vooral een.taak voor de overheid om in samenwerking met de consumenten- en ondernemersorganisaties meer informatie over de beperkingen en mogelijkheden die de wet biedt te verstrekken.
18
4. Samenvattina en conclusies Gelet op een aantal ontwikkelingen heeft de staatssecretaris van Economische Zaken, de heer P.H. van Zeil, in zijn adviesaanvrage van 9 juli 1985 een aantal wijzigingen van de Wet beperking cadeaustelsel 1977 voorgesteld. De commissie is er geen voorstander van deze wijzigingen in de wet aan te brengen. De pas in 1979 in werking getreden wet moet als een compromis worden beschouwd dat voor de onderscheiden partijen aanvaardbaar is, hetgeen niet kan worden gezegd van de wet zoals deze zou luiden indien de voorstellen van de staatssecretaris worden gevolgd. Ten s],otte leiden de voorstellen uit de adviesaanvrage naar de verwachting van de commissie niet tot een vereenvoudiging van het wettelijke systeem. De commissie beveelt derhalve bij wege van compromis unaniem aan het huidige materiele stelsel te continueren. De commissie heeft zich afgevraagd in hoeverre het wenselijk zou zijn de bestaande strafrechtelijke sanctionering van de wet te handhaven dan wel te vervangen door een versterkte civielrechtelijke sanctionering of een combinatie van beide. Te dien aanzien zijn in de commissie verschillende opvattingen naar voren gekomen. Een deel van de commissie geeft de voorkeur aan de huidige sanctionering; een uitsluitend civielrechtelijke sanctionering wordt in deze gedachte niet sneller en eenvoudiger geacht en voorts zou de preventieve rol van de Economische Controledienst dan wegvallen. Een ander deel van de commissie bepleit uitsluitend versterkte - civielrechtelijke sanctionering. Gesteld wordt dat overtredingen van de Wet beperking cadeaustelsel niet in de strafrechtelijke sfeer thuishoren. De effectiviteit van sanctionering zou in deze opvatting kunnen worden vergroot door wettelijke toekenning van de bevoegd-
19
held tot het voeren van een actie ter verkrijging van een civielrechtelijk verbod in kort geding, waarvan ook een preventieve werking mag worden verwacht, aan de consumenten- en ondernemersorganisaties. Weer een ander deel van de commissie is voorstander van een voorshands tijdelijke combinatie van straf- en versterkte civielrechtelijke sanctionering. De commissie wijst er met nadruk op dat de eerst aangewezen weg tot oplossing van conflicten die vah het overleg is. Dit kan direct plaatsvinden tussen conflicterende partijen onderling dan wel met een bemiddelende rol van de Economische Controledienst, de consumenten- en/of de .ondernemersorganisaties. Ten slotte beveelt de commissie aan de voorlichting over de Wet beperking cadeaustelsel aanmerkelijk te verbeteren, waarin zij vooral een taak voor de overheid ziet. 's-Gravenhage, 29 mei 1986
W.J. Slagter, voorzitter
H.C. Lambregts, secretaris
20
Bijiage 1
Ministerie van Economische Zaken
De Voorzitter van de Commissie voor Consumentena-angelegenheden van de Sociaal-Economische Raad, Bezuidenhoutseweg 60, 2594 AW 'S-GRAVENHAGE
a9.mii985 's-Gravenhage, Dif.-Gen./tltttAtft Kenmerk Ooorkiesnr. (070) Geb04jw Onderwerp
voor Handel, Ambacht en Diensten 785/1/1058 HAD/O/E 796822 B wet beperklng cadeaustelsel
Hierbij doe ik U toekomen een adviesaanvrage inzake mogelijke aanpassingen van de Wet beperking cadeaustelsel.
;A. 3e/uia«inCk;[ t e w e g 3G
iBJLaai v«?'N 0 lid.c 123 X'P- aeal'i.iaa" ^
Postadres: Postbus ?01CI
par.1. Inleiding Hoewel de Wet beperking cadeaustelsel. op 1 januari 19 79 in werking is getreden en derhalve van betrekkelijk recente datum is, acht ik he' toch wenselijk thans te komen tot nadere discussie over deze Wet. De huidige wettelijke regeling heeft twee doelstellingen, namelijk de bevordering van de ordelijke mededinging in het economisch verkeer en het, met name opk ten behoeve van de consument, tegengaan van prij sversluier ing. Ik ben van mening dat deze doelstellingen ook thans nog onverminderd geldig zijn en een wettelijke regeling ter beperking van het cadeaustelsel noodzakelijk maken. Desalniettemin heeft zich sinds de inwerkingtreding van de huidige Net een aantal ontwikkelingen voorgedaan die aanleiding geven tot bezinning over de inhoud van de regeling. Met name wil ik hierbij wijzen op cadeau-acties die in toenemende mate door dienstverlenende bedrijven zijn gevoerd. Het huidige wettelijke systeem ziet alleen toe op het geven van cadeaus in de vorm van goederen bij aankoop van een of meer goederen. Mijn ambtsvoorganger heeft over dit aspect van de Ket in mei 198 0 een adviesaanvrage a an U voorgelegd, welk
"70- 7M911
- advies ec:a a> Tetfi* 3iO«p»ofa n'
21
VERVOLGBLAONR
iss
-
1
-
Ministerie van Economische Zaken
advies in juni 1982 door U is uitgebracht. Voorts zou ik willen wijzen op de toegenomen groep van geparallelliseerde bedrijven, die door het verbod van het ten geschenke geven van branchevreemde goederen in een gunstige positie zijn komen te verkeren ten opzichte van bedrijven die een beperkt assortiment voeren. Ten slotte is in het kader van het dereguleringsstreven van de regering de Cadeauwet door de Interdepartementale Werkgroep Deregulering Regelgeving Sociaal-Economische Ordening en Kwaliteitsbevordering (Werkgroep-Nicaise) aan een nader onderzoek onderworpen. De Werkgroep beveelt aan te komen tot een vereenvoudigd regime van de Wet, welke aanbeveling inmiddels door het kabinet is overgenomen In deze inleiding heb ik in het kort de aspecten aangegeven die aanleiding zijn tot bezinning over de huidige wettelijke regeling. Thans wil ik gaarne nader op die aspecten ingaan. par.2. Huidige wettelijke regeling De huidige Wat gaat uit van een verbod om goederen als geschenk bij aankoop van een of meer goederen aan de consument aan te bieden of te verstrekken (artikel 2) . Onder goederen verstaat de Wet: "lichamelijke zaken met uitzondering van binnenlandse en buitenlandse wettige betaalmiddelen" (artikel 1). Geld, kortingen, uitstel van betaling en zegels, bonnen en cheques zolang deze geen goederen vertegenwoordigen, mogen derhalve altijd als geschenk gegeven worden. Van het genoemde verbod om goederen cadeau te geven, kan worden afgeweken, indien aan bepaalde voorwaarden is voldaan, zoals de eisen dat het goed tenminste drie onmiddellijk aan de actie voorafgaande maanden en tevens tijdens de actie in het assortiment is opgenomen en dat als alternatief een vervangend geldbedrag wordt aangeboden (artikel 3 ) . Van de wettelijke bepaling zijn uitgezonderd acties naar wederverkopers, kleinigheden van geringe waarde, acties als drie halen, twee betalen, het geven van geschenken naar algemeen of plaatselijk gebruik en het ten geschenke geven van consumptieverwante artikelen tot een waarde van 4% van het goed of de goederen, waarbij ze cadeau gegeven worden (artikelen 4 en 5). De Wet biedt in artikel 8 de minister van Economische Zaken de mogelijkheid ontheffing te verlenen aan (individuele) ondernemers ingeval van bijzondere omstandigheden (bijv. jub.ilea) en de mogelijk held van vrijstelling van het als geschenk aanbieden en verstrekken van aan te wijzen goederen (bijv. platen-tiendaagse). - Zoals -
22
VERVOLGBLADNR-
2
-
^iss Ministerie van Economische Zaken Zoals ik reeds heb opgemerkt, heeft de Wet alleen betrekking op het verstrekken van geschenken in de vorm van goederen bij aankoop van goederen. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen de wettelijke bepalingen van toepassing verklaard worden op zowel het als geschenk aanbieden en verrichten van bij die maatregel aangewezen diensten (artikel 7a) als het als geschenk aanbieden en verstrekken van goederenl dat is gegrond op het verrichten van bij die maatregel] aangewezen diensten (artikel 7b). Aan geen van beide mogelijkheden is nog uitvoering gegeven. Wei is, zoals ik reeds naar voren heb gebracht, in 1980 advies aan U gevraagd over de wenselij)cheid van uitbreiding van het toepassingsgebied van de Wet.
par.3. SER-advies Aan 0 was de vraag voorgelegd of het wenselijk zou zijn toepassing te geven aan de bepaling vervat in artikel 7, onder b en zo ja, welke diensten zouden moeten worden aangewezen. Voorts was aan U gevraagd of het wenselijk was om over te gaan op toepassing van het bepaalde in artikel 7, onder a. Een deel van de Raad was van mening dat er onvol doende gronden zijn om aanvullende wettelijke voorschriften uit te vaardigen. In geval van incidentele bezwaren tegen concrete vormen van cadeau-verstrekkincj bij diensten, achtte dit deel van de Raad een adequate regeling in de privaatrechtelijke sfeer, zoals de gedragscode die tussen de banken en de georganiseerde detailhandel is overeengekomen over de verstrekking van cadeaus door banken, afdoende. Indien zich misstanden zouden voordcen, zou de minister onmiddellijk moeten kunnen ingrijpen en over de mogelijkheid dienen te beschikken een verbod uit te vaardigen. Het andere deel van de Raad nam het standpunt in dat een vergelijkbare regeling, zoals die voor het ten geschenke geven van goederen bij aankoop van een of meer goederen bestaat, van toepassing zou moeten worden verklaard op acties, waarbij dienstverlening is betrokken. Tevens zou de regeling moeten gelden voor cadeau-acties die zijn gericht op wederverkopers. Niet lang na het uitkomen van Uw advies werd een aanvang gemaakt met de eerste van de door het kabinet voorgestane dereguleringsronden. De daartoe ingestelde Commissie Deregulering in verband met de economische ontwikkeling (de Commissie-Van der Grinten) noemde in de bijlage bij de inleiding van haar rapport de Wet beperking cadeaustelsel als voorbeeld van een wettelijke regeling die in aanmerking komt voor onderzoek naar mogelijkheden tot vermindering en stroomlijning van wettelijke regels. In dit - kader-
23
VERVOLGBLADNR
-
3
>££= Ministerie van Economische Zaken kader is door de eerdergenoemde Werkgroep-Nicaise onder meer de Cadeauwet aan een nader onderzoek onderwprpen. Gelet op het door U uitgebrachte verdeelde advies en mede gelet op de bedoelde dereguleringsronden is afgezien van het nemen van (wettelijke) maatregelen alvorens de uitkomst van het dereguleringsonderzoek bekend was. Op de door de Werkgroep-Nicaise g^danc aanbevelingen wil ik in paragraaf 5 nader ingaan. Par.4. Parallellisatie De huidige wettelijke regeling beoogt er mede voor te zorgen dat de normale concurrentie-verhoudingentussen degene, die de ten geschenke aangeboden goederen in hun normale assortiment plegen aan te bieden, niet op onaanvaardbare wijze worden verstoord door anderen, die deze niet branche-eigen goederen om niet of tegen een zeer lage prijs aanbieden om de verkoop van hun eigen assortiment te bevorderen. Echter, door de zeer sterk toegenomen parallellisatie heeft het begrip branche-eigen in de detailhandel in -aanzienlijke mate aan betekenis ingeboet. De thans bestaande eis in artikel 3, eerste lid, onder a, dat het ten geschenke geven van een goed eerst dan is toegestaan, Indian door de ondernemer aannemelijk is gemaakt dat hij dat goed gedurende tenminste drie onmiddellijk aan het ten geschenke aanbieden voorafgaande maanden regelmatig aan particulieren heeft aangeboden, is hierdoor tot een voorschrift geworden dat onbedoeld de geparallelliseerde bedrijven in een voordeel-positie brengt ten opzichte van gespecialiseerde bedrijven die een beperkt assortiment voeren. Ik acht het daarom wenselijk de positie van de bedrijven die een beperkt assortiment voeren met die van de geparallelliseerde bedrijven gelijk te trekken. Onder meer om deze reden acht ik een wijziging van de Wet op zijn plaats. Par.5. Werkgroep-Nicaise In zijn overwegingen ter. zake constateert de Werkgroep dat het hoofdsysteem van de Wet door de meeste ondernemers moeilijk toepasbaar wordt ervaren. Zo doen zich bijvoorbeeld met betrekking tot het begrip consumptie-verwant in 6§n der uitzonderingsbepalingen onduidelijkheden voor.
- Bovendien
24
_
VERVOLGBLAD NB -
4
-
Ministerie van Economische Zaken Bovendien worden, aldus de Werkgroep, door het verbod van het ten geschenke geven van assortimentsvreemde goederen bedrijven die een beperkt assortiment voeren in een ongunstige positie gebracht ten opzicht van de groep geparallelliseerde bedrijven. Voorts constateert de Werkgroep dat de Wet een vrij gedetailleerde regeling bevat, waarbij zich met betrekking tot de afgrenzing tussen goederen en dienstverlening eveneens onduidelijkheden voordoen. De Werkgroep is van mening dat afschaffing van de wet grote bezwaren met zich meebrengt. Door het onbeperkt toelaten van het geven van geschenken zou immers in sterke mate prijsversluiering kunnen optreden. De concurrentie tussen ondernemers zou zich op ondoorzichtige punten gaan afspelen en de cadeauacties zouden veelal een prijsverhogende werking hebben. De Werkgroep beveelt wel aan te komen tot een vereenvoudigd regime, geldend voor het in de uitoefening van een bedrijf aanbieden en verstrekken van goederen als geschenk, zowel bij goederen als bij diensten. Het opzetten van een wettelijk regime voor het geven van een geschenk in de vorm van diensten bij goederen of diensten wordt door de Werkgroep niet ge wenst geacht. Het kabinet heeft inmiddels de door de Werkgroep gedane aanbevelingen overgenomen. par.6. Voorgestelde regeling Gegeven de sterk toegenomen parallellisatie van bedrijven en de eveneens in toenemende mate gevoerde cadeau-acties door de dienstverlenende bedrijven, alsmede de door de Werkgroep-Nicaise gedane aanbevelingen, stel ik mij voor te komen tot de volgende wettelijke regeling. Het thans bestaande hoofdsysteem, namelijk een algemeen verbod, gevolgd door uitzondertngen daarop, zal worden gehandhaafd. Van het verbod om goederen cadeau te geven kan echter worden afgeweken, indien de inkoopwaarde van het geschenk niet hoger is dan 4% van de verkoopprijs van het goed of de goederen, waarbij het cadeau wordt gegeven. Gekozen is voor het inkoop-criterium, omdat het voor de aanbieder van een geschenk niet altijd bekend zal zijn wat de verkoopwaarde van het aan te bieden (branche-vreemde) cadeau is. Indien het aan te bieden geschenk in eigen bedrijf wordt geproduceerd kan worden volstaan met het hanteren van de kostprijs. Ten aanzien van de 4%-norm merk ik op dat deze ook thans reeds wordt gehanteerd in de in artikel 4, derde lid, genoemde uitzondering ten aanzien van consumptieverwante artikelen. Om te voorkomen dat de consument een geschenk wordt opgedrongen dat hij niet wenst, dient bij ieder geschenk met een waarde van f 1 0 , — of hoqer als alternatief hiervoor een vervangend geldbedrag te worden - aangeboden -
25
VERVOLGBLADNR-
c^
5 -
Ministerie van Economische Zaken aangeboden van ten minste de helft van de inkoopwaarde, c.q. kostprijs. Hoewel, zoals iedere grens, discutabel, acht ik de grens van f 1 0 , — redelijk. Enerzijds om een onder nemer (kleine) geschenken te kunnen laten aanbieden zonder hem te belasten met onnodige administratieve, c.q. financiSle werkzaamheden. Anderzijds wordt de consument bij grotere geschenken door middel van het vervangend geldbedrag inzicht gegeven in de waarde van het geschenk en wordt aldus de markl: voor hem doorzichtiger. Gelet op het feit dat thans het aanbieden van geschenken in de vorm van goederen bij dienstverlening een veel voorkomend verschijnsel is en er geen reden is om onderscheid te maken tussen het aanbieden of verstrekken van een goed als geschenk bij een goed dan wel bij een dlenst, acht ik het wenselijk ook het geven van goederen als geschenk bij diensten onder de voorgestane regeling te laten vallen. Immers, een onderscheid te maken tussen de aankoop van een reis (dienst) en de aankoop van een wasmachine (goed) acht ik niet goed verdedigbaar. In beide gevallen bestaat er een aankoopverplichting om in aanmerking te kunnen komenkomen voor een geschenk. Indien een dienst niet op geld waardeerbaar is, omdat geen prijs wordt berekend (te denken valt aan het openen van een bankrekening), zou kunnen worden volstaan met de verplichting bij ieder geschenk met een waarde van f 1 0 , — of hoger een vervangend geldbedrag uit te keren. De 4%-regeling is dan immers niet toepasbaar. Ik stel mij voor de in artikel 4, eerste en tweede lid, genoemde uitzonderingen op de wettelijke regelino ook in de nieuwe regeling te handhaven. Ten aanzien van de daarin opgenomen uitzondering van de kleinigheid van geringe waarde, waarbij thans gedacht moet worden aan een inkoopwaarde, c.q. kostprijs van ± f 0,40, merk ik het volgende op. Door de voorgestane 4%-regeling komen thans bestaande zegelspaarsystemen in het gedrang. De waarde van een zegel mag immers , niet meer dan 4% bedragen van de verkoopprijs van het goed, waarbij het cadeau gegeven wordt. Bij een produkt als margarine zal de waarde van een zegel (variSrend van / 0,05 tot/ 0,10) dalen en moet de consument derhalve langer sparen om in aanmerking te komen voor een geschenk. De volgende vraag doet zich dan voor: waarom wel een ballpoint van f 0,40 (geschenk van geringe waarde) bij een pakje margarine en niet een zegeltje van f 0,10, omdat dan de 4%-grens zou worden overschreden? Hoewel mij bekend is dat met name consumentenorganisaties tegen deze systemen bezwaar maken, constateer ik toch- dat het gaat om een ingeburgerd verschijnsel dat klaarblijkelijk in een behoefte voorziet. Ik stel mij voor in de nieuwe regeling het hierboven geschetste probleem op te lessen door een spaarzegel
26
VERV0LG8LA0NH-
iss
Ministerie van Economische Zaken spaarzegel te rangschikken onder een (recht op:.een)._gescbenk .yan..g.eringe..waarde-». De .. waarde van een zegel is dan de waarde van het te verwerven cadeau (onder aftrek van een eventueel bij te betalen bedrag) gedeeld door het aantal zegels dat daarvoor benodigd is; de waarde van de zegel mag nooit hoger zijn dan de in artikel 4, tweede lid, sub c bedoelde geringe waarde. De in artikel 4, derde lid, opgenomen uitzondering ten aanzien van het ten geschenke geven van consumptie-verwante artikelen zal in de nieuwe wettelijke regeling komen te vervallen, Ten aanzien van de bepalingen, vervat in artikel 7, waarover reeds in de paragrafen 2 en 3 is gesproken, kan het volgende worden opgemerkt. Nu de voorgestane wijziging van de Wet voorziet in een regeling ten aanzien van het aanbieden en verstrekken van goederen bij diensten, kan het bepaalde in artikel 7, onder b, vervallen. Een regeling waarin ook het geven van een geschenk in de vorm van diensten bij goederen of diensten wordt betrokken, acht ik ongewenst. Het i: niet ongebruikelijk buiten de cadeausfeer diensten gratis aan te bieden (te denken valt aan het gratis thuisbezorgen), waarbij de waarde van een dergelijk geschenk niet of hauwelijks te bepalen is. Bovendien zijn moeilijkheden te verwachten bij de controle op naleving. Voorts zou bij toepassing van een dergelijke regeling meer en ingewikkelder regulering noodzakelijk zijn, hetgeen lijnrecht staat tegenover het dereguleringsstreven van de regering. Voor wat betreft Uw advies (van 18 juni 1982) ten aanzien van een eventuele toepassing van artikel 7, zou ik het volgende willen opmerken. Aan zowel de door het ene als door het andere deel van de Raad ingenomen standpunten kleven naar mijn mening bezwaren. Bij het door de meerderheid gehuldigde standpunt moeten zich eerst misstanden voordoen, alvorens de minister kan ingrijpen. Ik merk hierover op dat het begrip misstanden niet eenduidig te interpreteren valt en, zo er al sprake zou zijn van misstanden, een hele branche onder een verbod zou komen te vallen, waardoor de goeden onder de kwaden zouden lijden. Voorts zou ik er op willen wijzen dat een actie inmiddels al achter de rug kan zijn (en zijn effecten voor zowel de actievoerende ondernemer als diens branchegenoten reeds heeft gehad), voordat een ministerifile beschikking is uitgevaardigd. Bij het door de minderheid gehuldigde standpunt doet zich het bezwaar voor dat het cadeaustelsel, dat door het merendeel van het bedrijfsleven toch al als knellend wordt ervaren, wordt uitgebreid naar de gehele dienstensfeer, dat wil zeggen ook het om niet verlenen van nagenoeg alle diensten. Een dergelijke regeling zou meer en ingewikkelder regulering betekenen en meer beperkingen inhouden voor het bedrijfsleven. Bovendien zijn een - aantal -
27
V E B V O L G B L A O NR •
7 -
c== Ministerie van Economische Zaken aantal diensten niet, nauwelijks of slechst met zeer veel moeite op geld waardeerbaar. De bepalingen vervat in artikel 7 kunnen derhalve vervallen. Par.7. Slot In het bovenstaande heb ik uiteengezet wat mij op het terrein van het cadeaustelsel voor ogen staat. Een aantal bepalingen zal ongewlj2lgd'bli'j"ven,"20als het verbod van koppelverkoop (artikel 2, tweede lid), de in artikel 4, eerste en tweede lid en artikel 5 opgenomen uitzondetingen en de mogelijkheid tot het verlenen van vrijstelling en ontheffing (artikel 8, eerste en tweede lid). Ik ben van mening dat de voorgestelde regeling een aanmerkelijke vereenvoudiging betekent van het systeem van de huidige Wet, zonder dat de in de inleiding genoemde doelstellingen geweld worden aangedaan. Bovendien worden door het laten vervallen van het assortijnentsvereiste de mogelijkheden voor de ondernemers verruimd, terwijl van een ongelijke positie tussen wel en niet geparallelliseerde bedrijven geen sprake meer is. Uw advies zie ik gaarne op redelijke korte / termijn tegemoet.
DE STAATSSECRETA&fs' VAN ECONOMISCHE ZAKEN,
(^.H. van Zeil)
28
Bijiage 2
hoofdbedrijfschap detaiihandel HoofdDednjfschaD Ambachten
^ n : de Commissle voor Consumentenaangelegenheden van de Soclaal-Economlsche Raad.
S97 LE s-gravtnnig* .orr«toono«ntittdrtl lOttBut 90703
Bezuldenhoutseweg 60,
•S09 L S t - s r i v t i n t s *
2594 AW 's-Gravenhaga.
iidoon 070-Si<:6i
uw henrnerk
3ns kenmerk
18 februari 1986
PB/ml/HBD 46
Mijne heren.
Bij schrljven d.d. 9 juli 1985 deed de Staatssecretaris van Economische Zaken. de heer P.H. van Zeil, u een adviesaanvrage toekoaen inzake mogelijke aanpassingen van de Wet beperking cadeaustelsel. De adviesaanvrage werd behandeld door de Coomissie Ordelijk Econooisch Verkeer van het Hoofdbedrijfschap Detaiihandel. Aan de bespreking werd deelgenomen doot een vertegenwoordiging van het HoofdbedrijfscKap Aabachten. De Comaissie Ordelijk Econoaisch Verkeer en het Hoofdbedrijfschap Ambachten kunnen zich vinden in de opvatting van de Staatssecretaris van Economische Zaken dat de doelstellingen van de Wet beperking cadeaustelsel nog onverainderd geldig zijn. Desalniettemin acht de staatssecretaris het gewenst om de inhoud van de regeling opnieuw te bezien. Hij noest de volgende factoren die daartoe aanleidlng geven: - In toenemende mate worden cadeau-acties door dienstverlenende bedrijven gevoerd, terwijl het wettelijke regime alleen toeziet op het cadeau geven van goederen bij goederen. - De toenaoe van geparallelliseerde bedrijven die door het verbod van het ten geschenke geven van branchevreemde goederen in een bevooroordeelde positie verkeren ten opzichte van de gespecialiseerde bedrijven. - Het advies van de Incerdepartener.tale Uerkgroep Deregulering Regelgeving Sociaal-Econoeische Ordening en Kualiteitsbevordering om tot een vereenvoudigd regime van de Wet beperking cadeaustelsel te komen. Inzake de eerstgenoemde factor die aanleidlng geeft tot een mogelijke aanpassing van de wet, kan worden opgemerkt, dat het Hoofdbedrijfschap Anbachten en het Hoofdbedrijfschap Detaiihandel bij brief d.d. 2 april 1981 de Coonissie Cadeau-acties van de Sociaal-Economische Raad hebben meegedeeld het wenselijk te achten dat de werkingssfeer van de Wet be- ' perking cadeau-acties zou worden ultgebreld tot het ten geschenke gever. van goederen bij diensten. In aansluiting daarop adviseerde de SociaalEconomische Raad (in meerderheid) om de minister de mogelijkheid te
29
geven onmiddelijk In te grijpen en een verbod ult te vaardlgen Indien zich bij het ten geschenke geven van goederen bij diensten misstanden souden voordoen. ~ De achtergrond hierbij was dat de meerderheld van de Sociaal-Economische Raad de voorkeur gaf aan regellngen in de prlvaatrechtelijke sfeer, zoals de overeenkomsc tussen de georganlseerde detailhandel en de banken. Slnds de problemen rond de geschenken bij bankdlensten hebben de hoofdbedrijfschappen geen berlchten meer vernomen over geschenkacties bij diensten die een ernstige verstorende werking zouden hebben. Het wordt dan ook wenselijk geachc, dat er nadere informatie wordt verstrekt over de in de advlesaanvraag gesignaleerde toename van cadeau-actics bij diensten. Indien er glen wenzenlljke toenaoe van het aantal cadeau-actles bij diensten kan worden aangetoond zouden het Hoofdbedrijfschap Aabachten en de Comnissle Ordelijk Economisch Verkeer een ultbreldlng van de werkingssfeer van de Wet beperking cadeaustelsel wlllen afwljzen. De tweede factor die aanleldlng geefc tot een aanpassing van de Vet beperking cadeaustelsel is de beperktere mogelljkheden voor de gespeclallseerde bedrljven om cadeau-actles te voeren in vergelijklng met de geparallelllseerde bedrljven. Deze constaterlng kan worden onderschreven, maar nlet de' gevolgtrekking die hier impllclet aan wordt verbonden dat het verschil in mogelljkheden verstorend werkt op de economlsche ordening. De ondernemer kan Immers zelf op grond van comaerciele overwegingen bepalen in hoeverre hlj speciallseert dan wcl parallelliseert. De afsteoning van het assorciment op de markt behoort toe de specifieke detallhandelsfunctie. Ter adscruering van de vermeende ongelijkheid tussen geparallelliseerde en gespeclallseerde bedrljven wordt er in de advlesaanvrage op gewezen, dat door het in de detailhandel aan betekenls InbeeCen van het begrip "branche-eigen", de In artlkel 3, lid I, sub a. gescelde els inzake het reeds 3 maanden in het assorcimenc voeren van het cadeau-artikel de geparallelliseerde bedrljven onbedoeld bevoordeelt. De Comaissie Ordelijk Economisch Verkeer en het Hoofdbedrijfschap Aabachten zouden er op willen wljzen, dat reeds bij de wijziging van de wet in 19/7 door de wetgever afstand is genomen van het begrip branche-eigen: (MvA) "De bepaling, dat de aangeboden geschenkartikelen gedurende ten ninste 3 maanden voor het begin van de actie al door de onderneaer te koop moeten zljn aangeboden, heeft betrekking op het assortiment van de individuele ondernemers en staat dus geheel los van hec branchebegrip". De M.v.A. geeft voorts aan dat het uitgangspunt voor artikel 3, lid 1, sub,;.a van de Wet beperking cadeaustelsel gelijk is gebleven aan het uitgangspunt van de oude wettelljke regellng, waari'n nog wel van brancheeigen artikelen werd gesproken. Het uitgangspunt is, dat de "onderneaer goederen die hlj relf pleegt te verkopen uit overwegingen van eigen belang nlet op zodanige wijze in de verkoopbevorderende accies zal betrekken, dat de normale mededinging hierdoor wordt verstoord". Dit uitgangspunt is nog steeds actueel, zowel voor geparallelliseerde als voor gespeclallseerde bedrljven. Bovendien Is, in aansluiting op de inwerkingtreding van de Vestigingswet detailhandel 1972, het begri?
30
- 3 -
branche-elgen sedert de vljzlging van de Wet beperklng cadeaustelsel In 1977 cen aanzlen van de onderhavige problemaclek Irrelevant. Als derde factor wordt In de advlesaanvrage genoemd de aanbevellng van de Interdepartementale Werkgroep Deregulering Regelgeving Soclaal-Economlsche Ordenlng en Kwallteltsbevorderlng on cot een vereenvoudlgd regime te komen. In heC door deze verkgroep ulcgebrachte rapport wordt de aanbevellng onderbouvd mec de conscaterlng dac het hoofdsysteea van de wet (algemeen verbod tenzlj aan vier elsen wordt voldaan, arclkel 3) door de meesce ondernemers kennelljk als ce moellljk toepasbaar wordc ervaren, hecgeen er coe leldc, dac de ondernemers hoofdzakelljk van de andere mogelljkheden In de wee gebrulk oaken. De werkgroep verblndc daaraan de conclusle dac "de effecclvlcelc van de wee afneemc". De Commlssle Ordelljk Econoffllsch Verkeer en hec Hoofdbedrljfschap Aabachtcn zljn hec mec deze conclusle nlec eens. De effecclvlcelc van de wee dlenc Ce worden afgemecen aan de doelscelllng van de wee. Deze doelscelllng zou In aanslultlng op hec gestclde In de advlesaanvrage kunnen worden gefonnuleerd als het beperken van cadeau-accles die de ordelljke mededlnglng In hec economlsch verkeer verscoren en mec name cadeau-accles die naar de consumenc coe prljsverslulerend werken. Hec spreeke vanzelf dac de ondernemer hec als zljn belang zal zien om blj een cadeau-accle de consumenc cen zo grooc mogelljk voordeel voor ce houden. Arclkel 3 van de wee beperkc de ondernemer hlerln zodanlg dac die soort cadeau-actles voor de ondernemer kennelljk welnig aantrekkelljk zljn. In tegenstelllng toe de werkgroep kan dan ook nlec anders worden geconcludeerd dan dac heC hoofdsysceem van de wee zeer effecelef blljkc. Voores menen de Commlssle Ordelljk Economlsch Verkeer en hec Hoofdbedrljfschap Aabachten, dac mec de voorgescelde wecswljzlglng welllcht een vereenvoudiging In de formulerlng van de regelgeving wordt bereikc, maar zij vragen zlch af of de voorgescelde regeling bij de coepassing ook inderdaad een vcreenvoudiglng zal blljken te zljn. Op grond van de bovenvermelde argumencen menen de Coomissle Ordelljk Economlsch Verkeer en het Hoofdbedrljfschap Anbachten dat de voorgestelde wijzlglng van de Wee beperklng cadeauscelsel moee worden afgevezen en plelten zlj voor een handhaving van de huldige regeling.
Hoogachcend.
mr P.A. Bakker, secretaris Hoofdbedrljfschap Aoibachten.
31
Srecr.er, Conir.issie Ordelljk Economlsch Verkeer van hec Hoofdbedrljfschap D e t a i l h a n d e l .
Bijiage 3 Nadere onderbouvina van enkele standpuntan met betrekkiner tot 3anetionering van de Wet beoerkina cadeaustelsel 1977
De Wet beperking cadeaustelsel 1977 voorziet uitdrukkelijk in strafrechtelijka sanctionering: vergalijk artikel 14 van de wet, juncto de Wet economische delicten. Vormen van civielrechtelijke handhaving zijn in de Wet beperking cadeaustelsel niet voorzien, zij het evenmin uitgesloten. Op grond van het algemene leerstuk van civielrechtelijke handhaving van ptabliakrachtelijke wetten kan vorden aeuigenomen dat civielrechtelijke handhavingsmogelijkheden toekomen aah (in elk geval) degenen vier belangen de betrokken wetsbepaling wil beschermen. Blijkens de wetsgeschiedenis (in het bijzonder de memorie van toelichting] beoogt de Wet beperking cadeaustelsel de belangen te beschermen van: a. "de ondememers tot wier normale bedrijfsuitoefening het verhamdelen der als cadeaus gebruilcte goederen behcort"; b. 'de consument', an wel tagen het nadeel van 'prijsversluiering'. Bij da huidige stand van het civiele recht kan aangenomen worden dat een individuele ondememer (of een aantal individuele ondememers) als bedoeld onder a desgeraden civielrechtalijk zou kunnen optreden tegen andere ondernemers die in strijd met de bepalingen van de wet cadeaus geven waarvan het verhandelen tot de normale bedrijfsuitoef ening der eerstbedoelde ondememer(s) behoort. Afgezien van een eventuela eis tot schadevergoeding zou het vorderen van een verbod in kort geding, op straffa van een dwangsom, een effectief en snel handhavingsmiddel zijn. Dat een dergelijke mogelijkheid aanwezig is, is bij de mondelinge behandeling van het wetsontwerp in 1977 onder-
32
2 scfaraven door staatssecretaria Hazekamp^. Voor zover bakend Is van daze clvialrechtelijke mogelijkhaid door ondememers die de' door een ander als cadaau gegeven goedaren als normaal bandelsartikel voeran nog noolt in rechte gebruik gemaakt. Bij de huidige stand van het burgerlijk racht is voorts aannemelijk dat aen individuela consvment recht en belang toekomen bij overtrading vem de wet schadevergoeding te eisan, hetgeen in de praktijk zal nearkomen op het verkrijgen van aen altematiaf geldbedrag als badoeld in artikel 3 van de wet (althans een billijk geldbedrag) tegen teruggave van het cadeau. Oat zulke gavallen, gelet op de zeer geringe belangen in individuela gavallen, zich in de rechtspraak nimmer hebben voorgedaan, verbaast niet. Bij aen verbodactia in kort gading zal een individuela consument voorts (faitelijk en rechtens] onvoldoende belang hebben. Dankbaar is voorts civiele (verbod)actia tegen overtraders vam da wet vam de zijda van watsgatrouwa concurrenten (bijvoorbaeld aen actia van een faUsrikant die zich aan da wet houdt tegen aan concurrarende fabrikant die in strijd met de wet aan cadeau aanbiadt). Oe Wet baperking cadeaustelsel beschermt niet, en zeker niet uitdrukkelijk, de belamgen van de hier bedoelde wetsgetrouwe ondememers. Of zodanige civiele acties kunnen slagen, zal voorshands beoordeald moaten worden aan de hand van de leer van de Hoge Raad in het zogenoamda Tandartsenarrest van 17 januari 1958^, waarbij de uitkomst onzaker is. In een vonnis van 10 april 1983^ kwjun de president van de rechtbank te Zutphen tot een (in casu) negatieve uitkomst. ^ Handelingen Twaede Kamar 1977, lOe vergadering, pag. 369. 2 Nederlandse Jurisprudentie 1961, 568. 3 (Tijdschrift) Kort Ceding 1985, 130.
33
Of organlsatles van ondememers die het door een overtreder als cadeau aangeboden artikel tot hun nonsale handelswaar hebben, respectlevelijlc organlsatles van consimenten gerechtlgd zljn om op elgen naam en onder het aannemen van een 'elgen belang' van zodanlge organlsatle een clvlele verbodactle te voeren, Is, blj gebreke aan een ultdruSOcelljke wettelljlce legltlmatle voor deze organlsatles, blj de huldlge stand van de rechtspraak onzeker. Een en ander geldt a fortiori voor de organlsatles van 'wetsgetrouwe' concurrenten-nlet-assortlmenthouders. Voorbeelden ult de rechtspraak van zulke groepsactles In verband met overtredlng van de Wet beperklng cadeaustelsel zljn nlet bekend. Gelet op het voorgaande komt het deel van de comnlssie dat zlch in dit advles voorstander heeft betoond van vervanglng van de strafrechtelljke door een ultslultend clvlelrechtelljke sanctionerlng van de wet ('een ander deel') tot de volgende nadere onderbouwlng van zljn standpunt. Olt deel gaat ervan ult dat het aanbieden van geschenken als een normals commerclele actlvitelt beschouwd moet worden en dat op overtredlngen van de vet nlet een strafrechtelljke sanctionerlng - als ultlmum remedlum - past, zomln als blj bijvoorbeeld mlsleldende reclame (artlkelen 1416a-c Burgerlljk Wetboek) . Daamaast lljkt volgens dlt deel van de commlssle In de praktljk gesproken te moeten worden van een gebrekkig handhavingsen vervolglngsbeleld van de overheid ten aanzien van de onderhavige wet. Ten slotte verdlent het volgens dit deel van de commlssle vanult deregulerlngsoptiek aanbeveling de handhavlhgslasten van de wet te beperken, hetgeen mogelljk is wanneer wordt overgegaan op clvlelrechtelljke sanctionerlng. Daarblj zou dan wel de effectiviteit van clvielrechtelijke handhaving moeten worden vergroot door de bevoegdheid tot het voeren van een civielrechtelijk
34
verbod in kort geding, op straffe van een dwangsom, wettelijk toe te kennen aan consumenten- en. ondememersorganisaties*. Hiervan zou ook een belangrijke preventieve werking uitgaan. Aldus wordt bij dit sanctioneringssysteem aansluiting gezocht bij het SER-advies inzake wettelijke maatregelen ter bevordering van het ordelijk economisch verkeer van 15 oktober 1971, en het daarin vervatte voorstel voor een privaatrechtelijke regeling ter bestrijding van de ongeoorloofde mededinging, waaruit eerder de invoering van de artikelen 1416a-c Burgerlijk Wetboek met betrekking tot misleidende reclame is voortgevloeid. Eventueel zou ook aan het Openbaar Ministerie als civiele partij gedacht kunnen worden^. Weer een ander deel van de commissie zou een combinatie van straf- en versterkte civielrechtelijke sanctionering willen aanbevelen. In deze constructie zouden de nadelen die verbonden zijn aan uitsluitend strafrechtelijke dan wel civielrechtelijke sanctionering kunnen worden gemitigeerd. Daarbij zou prioriteit aan de civielrechtelijke procedure kunnen worden gegeven; wanneer geen klagende partij kan worden gevonden of onvoldoende financiele middelen aanwezig zijn - hetgeen in een vroeg* Dit laatste zonder onderscheid tussen organisaties van ondernemers die gedupeerd worden door een cadeau-actie van een concurrent: dus hetzij assortimenthouders (dat wil zeggen zij die in hun normale bedrijfsuitoefening de door die concurrent als cadeaus gebruikte goederen verhandelen), hetzij wetsgetrouwe niet-assortimenthouders. 5 Dit naar analogic van het Belgische wetssysteem ter zake, Wet op de handelspraktijken, artikel 57. vergelijk Paul de Vroede, Handboek van het Belgisch economisch recht, Afdeling V. Personen gemachtigd om een vordering in te stellen (pag.'s 466 tot en met 470), Antwerpen 1981. Vergelijk ook mr. B.J. Asscher in Trema (Tijdschrift voor de Rechterlijke Macht), 1983, pag. 303, prof.mr. G.J.M. Corstens in Nederlands Juristenblad, 1984, pag. 654.
35
tijdig stadium kan wordan gasignalaard - zou tot strafrechtalijka varvolging kunnan wordan overgagaan. Gedacht zou kunnen wordan aan aan parioda van circa vijf jaar, waarin bazian vordt in hoevarre da combinatia atraf- en verstartta civialrachtalijka sanctionaringsmogelijkhedan tot ean bavradigend rasultaat leidt. Als na die parioda blijkt dat da civialrachtalijka handhaving bavradigend ftmctionaart, zou alsnog da strafrechtalijka semctionering kunnan wordan afgaschaft.
36
