Advies VRP Werktekst voor het Witboek BRV Op 12 januari 2016 organiseerde de VRP op vraag van en in samenwerking met Ruimte Vlaanderen een debatavond over de werktekst voor het Witboek Beleidsplan Ruimte Vlaanderen, met de bedoeling om opmerkingen vanuit de vakwereld mee te kunnen nemen in het finaliseren ervan. Voorafgaand aan de debatavond werd de werktekst van het Witboek aan de deelnemers ter beschikking gesteld. Tijdens de debatavond werd de werktekst van Witboek BRV aan de hand van een presentatie door dhr. René van der Lecq namens Ruimte Vlaanderen, voorgesteld aan de VRP-leden. Op basis van de vragen naar aanleiding van de presentatie en het debat dat hierop volgde, werd voorliggend advies vanwege de VRP opgemaakt.1 Gezien de beperkte tijd die ter beschikking was, zijn de aanbevelingen strategisch geformuleerd op hoofdlijnen. De aanbevelingen worden waar nodig en mogelijk gestaafd aan de hand van tekstfragmenten of voorbeelden.
1. Globale appreciatie De VRP apprecieert dat de Vlaamse Regering werk wil maken van een geactualiseerd ruimtelijk beleidsplan voor Vlaanderen. Het RSV is bijna 20 jaar oud en een beleidsvernieuwing is dan ook gepast om een ruimtelijk antwoord te bieden voor heel wat nieuwe maatschappelijke ontwikkelingen. De voorliggende werktekst agendeert nieuwe ruimtelijke concepten die inspelen op de nieuwe noden die in het werkveld en de maatschappij leven. Er wordt terecht ingegaan op het belang van gebiedsgericht ruimtelijk beleid, locatiebeleid met vervoersgeoriënteerde ontwikkeling (Transit Oriented Development) als leidend principe, verwevenheid van functies, …. Het Witboek Ruimte Vlaanderen biedt kansen om ze door duidelijke keuzes, stellingnames en heldere ruimtelijke principes effectief in de praktijk te brengen. Globaal menen we echter dat het voorliggend ontwerp van Witboek deze nieuwe concepten onvoldoende eenduidig en concreet onderbouwt, waardoor het te weinig garanties biedt voor een sterk ruimtelijk beleid. Volgens de VRP staan in de huidige werktekst onvoldoende duidelijke en sturende beleidskeuzes en laat het te zeer opening voor vrije interpretaties. Zowel wat betreft de vorm, de inhoud als de mogelijke operationalisering formuleren we daarom aanbevelingen voor een krachtiger beleidskader voor een kwalitatieve Vlaamse ruimtelijke ontwikkeling. 1
Advies opgemaakt door het VRP-bestuur op 02 februari 2016 1
2. Aanbevelingen 1) Vertrek van een correcte analyse van het huidige planningsysteem Een grondige en correcte analyse van het huidige planningssysteem is essentieel. Het moet de aanzet zijn om bestaande systeemfouten weg te werken en om te vermijden dat in de toekomst (soort)gelijke (implementatie)fouten worden gemaakt. De werktekst vertrekt nu van een summiere bespreking van tien beleidsveranderingen, die zich vaak geforceerd afzetten tegenover het RSV. Zo wordt het RSV onterecht verweten dat het geen draagvlak zou gehad hebben of niet participatief tot stand zou zijn gekomen (blz. 4). Het BRV lijkt bovendien van een wit blad te vertrekken, terwijl de doorwerking van met name gewestplannen en RSV, maar evenzeer de nuttige lessen en inzichten met betrekking tot wat daarvan wel of niet ‘geslaagd’ is, niet of nauwelijks in beeld komen. Er wordt geen uitspraak gedaan over de verhouding van het BRV met vigerende plannen, zoals de gewestplannen of RUPs, hoewel die rechten en claims op het hele Vlaamse grondgebied leggen die juridisch verankerd zijn en blijven. Aanbeveling: De VRP stelt voor het systeem van beleidsplanning en de krijtlijnen van het Witboek op te bouwen vanuit een correcte analyse van (de implementatie van) voorbije planfiguren en aanverwante wetgeving (RSV, Gewestplan, … maar ook bv. ervaring gebiedsontwikkeling, VEN, … ).
2) Maak strategische keuzes en formuleer aftoetsbare doelstellingen Zonder duidelijke prioriteiten, doelstellingen en trendbreuken dreigt het Witboek BRV een vrijbrief te worden voor business as usual. Om ruimtelijke kwaliteit te vrijwaren en te versterken moet het Witboek duidelijke en ambitieuze beleidskeuzes formuleren. In de voorliggende tekst wordt onvoldoende duidelijk gemaakt of en waar er een trendbreuk nodig is in het Vlaamse ruimtelijke beleid, dan wel wat die trendbreuk zou moeten zijn. Ook de band met Europese en sectorale kaders, doelstellingen, programma’s, plannen, … ontbreken, terwijl die belangrijke contouren vormen voor het Vlaamse ruimtelijk beleid. Ons huidig ontwikkelingsmodel - met een nadruk op ruimteconsumptie – heeft nadelige gevolgen voor klimaat, natuur en welzijn. Voorliggende tekst mist ambitie om dit om te buigen of te voorkomen. Ze geeft onvoldoende weer hoe vanuit het ruimtelijk beleid sturend zal opgetreden worden om onze maatschappelijke ruimtebehoeften te verduurzamen. Zoals
2
ook in het RSV werd vooropgesteld, dient duurzaamheid de uitgangspositie te zijn voor het ruimtelijk beleid. De tekst moet dit veel nadrukkelijker aangeven. Uit de werktekst blijkt een ongebreideld vertrouwen in lokale dynamiek en verantwoordelijkheden om ruimtelijke uitdagingen op te nemen. Waar de VRP het eens is dat er voldoende ruimte voor lokale ambities en dynamieken moet zijn, gaat de werktekst te zeer voorbij aan het feit dat, gezien de vaak grote spanningen in ruimtegebruik tussen diverse sectoren en noden op het terrein, ook bovenlokale keuzes dienen te worden gemaakt. De ervaring leert dat spelregels, methodieken en krijtlijnen op Vlaams niveau definiëren essentieel zijn om te vermijden dat lokale dynamiek ruimtelijke effecten genereert die vanuit Vlaams, duurzaamheidsoogpunt onwenselijk zijn. Een generiek toetsingskader dat de Vlaamse strategische keuzes en doelstellingen aangeeft is daarom essentieel om lokale dynamiek juist te kaderen. Aanbeveling: Formuleer Vlaamse strategische ruimtelijke doelstellingen en trendbreuken die het BRV wil realiseren en reik duidelijke beleidskaders op Vlaams niveau aan. Geef aan welke waarden en doelstellingen uit andere beleidsdomeinen het uitgangspunt vormen voor het ruimtelijk beleid (bv. Europese natuur- , water- en bodemdoelen, klimaatopgaven,…). Harde doelstellingen en duidelijke, strategische keuzes zijn daarbij noodzakelijk.
3) Kies voor ruimteneutraliteit en maak dit hard Het BRV moet minstens de ambitie hebben om een trendbreuk te realiseren door verdere ruimte-inname door verharding en bebouwing te stoppen. Indien dit geen premisse van het BRV wordt, is er geen verplichting of stimulans om kwalitatieve principes als veerkracht of ruimtelijk rendement na te streven. Voorliggende werktekst is hierover niet alleen erg vaag, maar mist vooral elke ambitie. De voorliggende tekst geeft aan dat we pas tegen 2050 geen extra ruimte meer zullen innemen. Het voorliggende document is bovendien doorspekt met openingen om van de principes af te wijken (zie bv. p. 18, 20, 25, 50). Diverse ontwikkelde scenario’s hebben reeds in kaart gebracht welke negatieve gevolgen dit heeft voor de open ruimte en de ruimtelijke ontwikkeling in het algemeen. BRV moet het tij keren door op korte termijn een stop op de ruimte-inname waar te maken. Dat een heldere, harde en ambitieuze doelstelling snel resultaat kan hebben, leert het RSV. Onder meer de keuze voor 60/40 als na te streven verhouding tussen woningen in 'de stedelijke gebieden' en woningen in 'het buitengebied' leidde tot een drastische terugval van ons bruto ruimtebeslag, tot er via omzendbrief werd beslist die regel te herzien. Sindsdien
3
(2003) is de ruimte-inname ook nog nauwelijks verder gedaald.2 Een ander concreet voorbeeld: de richtdichtheden voor woningen van het RSV (minimum 25 wo/ha in stedelijk gebied en minimum 15 wo/ha in buitengebied) hebben ervoor gezorgd dat een halt werd toegeroepen aan de ruimteverspillende verkavelingen met zeer lage dichtheden. Het voorliggende document geeft geen indicaties waar ‘nieuwe ontwikkelingen’ dan wel mogen gebeuren. De quote ‘zo veel mogelijk binnen de reeds bebouwde ruimte’ biedt onvoldoende houvast en is bovendien niet steeds een goede keuze (bv. okselplekken binnen de bebouwde ruimte zijn vaak interessante, groene, open restruimtes die leefbaarheid bevorderen, en ook signaalgebieden kunnen geen optie zijn). De ‘ruimteboekhouding’ die met het RSV werd geïntroduceerd opnieuw opnemen met horizon 2050 is nefast. Die verdeling van ruimte volgens bestemming heeft er niet voor kunnen zorgen dat open ruimte (landbouw, natuur, bos, …) stand heeft kunnen houden ten opzichte van de ruimteclaims van meer ‘stedelijke’ functies3. Het heeft echter vooral gezorgd voor een clash om hectaren tussen de sectoren en heeft zeker niet geleid tot efficiënter inzetten van de ruimte. Door die focus op kwantitatieve doelstellingen werden de meer intrinsieke en kwalitatieve aspecten van de (open) ruimte van onderschikt belang. De afbakening van de ruimte in functie van bepaalde sectoren is bovendien in tegenspraak met een aantal doelstellingen elders in de werktekst zoals ruimtelijk rendement, verweving, … Het is bovendien merkwaardig dat m.b.t. de open ruimte de richtcijfers van het RSV worden hernomen, zonder deze kritisch af te wegen binnen een verander(en)de maatschappelijke context (cfr. p. 20: ‘Het veiligstellen van strategische openruimtevoorraden en het evenwicht bereiken binnen de bestemmingen, niet gedomineerd door ruimtebeslag. Het evenwicht is: landbouw (minimaal 750.000 ha), natuur, bos en andere open ruimte bestemmingen (minimaal 230.800 ha)’). Het is ook ongepast dat kwantitatieve sectorale ambities zonder meer worden doorgeschoven tot horizon 2050. Een dergelijk lange horizon formuleren betekent volgens VRP een vrijbrief voor verdere verharding, inname van open ruimte en het uitstellen van de realisatie van natuurherstel- en ontwikkeling. Aanbeveling Stop de ruimte-inname en roep verdere verharding een halt toe met als horizon 2020 en niet 2050. Deze trendbreuk - de verhardingsstop - zal een noodzakelijke voorwaarde zijn om de voorgestelde ruimtelijke ontwikkelingsprincipes effectief te kunnen doen slagen.
2
Zie o.a. Eindrapport Verklarende factoren in de evolutie van het ruimtebeslag, 2014, Lien Poelmans en Guy Engelen, VITO in opdracht van Ruimte Vlaanderen. 3 In de werktekst geformuleerd als bestemmingen gedomineerd door ruimtebeslag. 4
4) Fysisch systeem als krachtige basis voor de structuur van stad en platteland Bij een kwalitatieve ruimtelijke ontwikkeling vormen het onderliggende fysisch systeem en de landschappelijke structuur die daaruit voort vloeit, de drager voor alle andere principes in de hele ruimte – en dit zowel in meer stedelijke als meer landelijke gebieden4. Historische kaartlagen die de evolutie van het landschap doorheen de tijd verklaren zijn hier op gebaseerd en duiden samen ook de actuele erfgoedwaarde van het landschap. Al die aspecten samen moeten het uitgangspunt zijn van het Witboek, maar komen in de werktekst enkel (marginaal) aan bod in de onderdelen over de open ruimte in het kader van een ‘robuuste, veerkrachtige en multifunctionele open ruimte’ (p. 21) en in de ambitie om ‘open ruimte te vrijwaren’ (p. 50). In tegenstelling tot in het RSV, wordt in de werktekst de structurerende rol van het fysisch systeem niet als een ruimtelijk principe vermeld en gehanteerd, maar wordt het herleid tot principes van multifunctionaliteit en verweving. Verder wordt ook herhaaldelijk gewag gemaakt van de ‘groenblauwe dooradering’ en van de ‘groenblauwe netwerken’ als een fijnmazig netwerk van groene verbindingen en waterlopen doorheen de open en de bebouwde ruimte (p. 22, 25, 26, 43, 50). Dit zijn nuttige concepten, maar het fysische systeem beperkt zich hier niet toe, want omvat evenzeer kenmerken omtrent de bodemstructuur (samenstelling en reliëf), het ruimere watersysteem en de grotere landschappelijke structuren, enz. evenals de samenhang ertussen. Een oppervlakkige, niet in de fysische structuur gegronde groenblauwe dooradering, is dan ook onvoldoende. De locatie van de groenblauwe dooradering dient doordacht te gebeuren en juist gebaseerd te worden op fysische, ecologische en landschappelijke argumenten. Bovendien zijn behalve ‘fijnmazige netwerken’ vooral ook grote, robuuste open-ruimtestructuren essentieel voor veerkracht en klimaatbestendigheid. Het structurerende karakter van het fysisch systeem en van de landschappelijke structuur dient als basisprincipe te worden opgenomen, dat sturend is voor de concretisering van de andere principes. Het fysisch systeem kan daarbij ook de houvast zijn voor het schakelen tussen de verschillende schaalniveaus waarop ruimtelijk beleid gevoerd moet worden. Kortom, het ontwerp Witboek BRV omvat enkele interessante principes met betrekking tot open ruimte en ruimtelijk rendement, maar ze zullen zonder betekenis blijven zonder de expliciete keuze voor het fysisch systeem als drager voor ontwikkelingen. Aanbeveling Neem het fysisch systeem en de landschappelijke structuur die ermee samenhangt op als krachtige drager voor ruimtelijke afwegingen. Beperk het fysische systeem niet tot groenblauwe 4
‘meer stedelijk’ en ‘meer landelijk’ is hier bedoeld als morfologisch onderscheid, niet als beleidskeuze. 5
netwerken, maar betrek evenzeer kenmerken omtrent bodemstructuur, ruimer watersysteem, landschappelijke structuur, erfgoedlandschappen, enz. Maak hiervan een leidend ruimtelijk principe. 5) Samenhang tussen duurzame mobiliteit & duurzame ruimtelijke ontwikkeling De (gekanaliseerde) waterlopen, de spoorwegen en de weginfrastructuren vormden de voorbije eeuwen de armaturen waarop de (harde) ruimtelijke ontwikkelingen zich hebben geënt. Deze drie armaturen beleven momenteel een zekere renaissance: steden en regio’s herontdekken de potenties van water (wonen aan waterfronten, watergebonden transport en bedrijvigheid, potenties voor recreatie en natuur), het spoorwegennet wordt (althans op papier) de ruggengraat voor een vernieuwd openbaar vervoersmodel en een aantal missing links in het snelwegennet worden stapsgewijs aangepakt (terwijl andere binnen de blijvend gehanteerde benadering niet opgelost geraken). Maar om deze drie armaturen ten volle hun rol te laten spelen binnen een vernieuwende ruimtelijke visie voor Vlaanderen, is op korte termijn nood aan meer geïntegreerde samenwerking. De afstemming en samenhang tussen ruimte, mobiliteit en infrastructuur is én blijft een absolute noodzaak om tot een duurzame en kwaliteitsvolle ontwikkeling te komen. In de praktijk stellen we echter vast dat de samenwerking tussen de verschillende beleidsniveaus en de –sectoren vaak niet vlot verloopt en zelden geïntegreerd. Door een louter sectorale benadering worden grote kansen gemist en gaan soms veel kostbare tijd, ruimte en middelen verloren. In het RSV werden de lijninfrastructuren nog concreet benoemd als ‘bindteken en basis voor locatie van activiteiten’, maar in de voorliggende werktekst komt dit slechts zeer beperkt aan bod. Als het RSV volledig wordt vervangen door het BRV, dan verdwijnt op die manier elk referentiekader om de noodzakelijke samenhang tussen ruimte en mobiliteit vanuit (Ruimte) Vlaanderen te sturen. De VRP apprecieert enerzijds zeer sterk dat in de werktekst de nadruk wordt gelegd op de potenties van knooppunten van openbaar of collectief vervoer, maar stelt anderzijds ook vast dat dit niet verder ten gronde wordt uitgewerkt. Het lijkt alsof dit ook wordt overgelaten aan het lokale niveau (via de gebiedswerking en de vervoersregio’s), terwijl de gelaagdheid van het verkeers- en vervoersmodel juist zeer essentieel is voor een duurzame mobiliteit en ruimtelijke ontwikkeling in Vlaanderen. Overigens vormt dit aspect ook één van de krachtlijnen van de recente beslissing van de Vlaamse overheid rond basisbereikbaarheid.5
Met basisbereikbaarheid naar een efficiënt en aantrekkelijk vervoersmodel in Vlaanderen dat optimaal tegemoetkomt aan de globale en lokale vervoersvraag. Conceptnota van de Vlaamse Regering ingediend bij het Vlaams Parlement door minister Ben Weyts op 14 januari 2016. 5
6
Ter ondersteuning verwijst de VRP expliciet naar haar Manifest Mobiliteit voor een betere (stads)regionale samenhang tussen mobiliteit en ruimtelijke ontwikkeling. De sleutelkwesties uit dit Manifest vormen een grondige basis om dit verder uit te werken.6 Aanbeveling: Behoud het ruimtelijke principe van mobiliteitsnetwerken als drager voor ruimtelijke ontwikkeling, maar leg hierbij de klemtoon op een transitie naar duurzame mobiliteit. Maak vanuit Vlaanderen zelf strategische keuzes (doelstellingen, selecties) rond lijninfrastructuren, mobiliteitsknooppunten en –netwerken. In het operationeel beleidskader zullen vervolgens concrete garanties moeten worden geboden voor een betere afstemming en samenhang tussen ruimte, mobiliteit en infrastructuur; en dit in de eerste plaats tussen de verschillende Vlaamse besturen en instanties.
6) Zet open ruimte offensief in De schaarse open ruimte die Vlaanderen nog rijk is maar dagelijks afkalft met 6 hectare met het huidige beleid, moet een antwoord bieden op tal van uitdagingen. We denken hierbij aan waterbeheer bij langdurige droogte of hevige regenval, hernieuwbare energie, een kritische massa aan biodiversiteit om levensnoodzakelijke natuurlijke processen te garanderen, voedsel voor een verder groeiende bevolking, kwaliteitsvolle ontspannings- en belevingsruimte in een competitieve topregio, … In onze verstedelijkte context vragen deze uitdagingen om innovatieve en samenhangende antwoorden die de scheiding tussen buitengebied en stad overstijgen. De opgave is om bij ruimtelijke ontwikkeling uit te gaan van fysische, ecologische en landschappelijke logica’s. Open ruimte is daarbij veel meer dan het restje dat overblijft als we de ruimte gepland en bebouwd hebben. Het is een strategische ruimte, een waardevol schaars goed dat van essentieel belang is voor ons welzijn. Volgens de werktekst moet de open ruimte open zijn, maar tegelijkertijd (multi)functioneel en er blijken heel wat ontwikkelingsmogelijkheden te blijven bestaan (zie bv. p. 6 en 54). Deze contradictie weerspiegelt het gebrek aan doordachte visie of ruimtelijk programma voor de open ruimte. De transformatie van de open ruimte wordt ook weinig genuanceerd beschreven op basis van een opdeling in ‘grote aaneengesloten openruimtegebieden’, met de landbouwsector als een belangrijke beheerder en ‘veel kleine open ruimtes’ in het centraal verstedelijkte deel, gebruikt voor voedselproductie en natuur en stedelijk-recreatieve doeleinden (p. 11). Deze typologie is zeer simplistisch. Ze gaat voorbij aan de diversiteit en de potenties van openruimtegebieden in Vlaanderen - wat bijvoorbeeld met het Zoniënwoud, het Nationaal Park Hoge Kempen of kleine ‘puur natuur’-gebieden binnen het Voor het goederenvervoer kunnen we met de principes van logistieke knooppunten, selectief locatiebeleid en multimodale ontsluiting eveneens dergelijke uitgangspunten naar voor schuiven. 6
7
landbouwgebied van ‘het westen’ en ‘het oosten’ van Vlaanderen - en de nood aan ecologische verbindingen? Algemeen wordt de open ruimte vooral vanuit het perspectief van stedelijkheid en verstedelijking bekeken. Er wordt te weinig uitgegaan van de intrinsieke potenties en opgaven van open ruimte op zich. Er is geen duidelijk ruimtelijk programma voor de open ruimte op zich te lezen, en bijgevolg geen sprake van de offensieve open ruimtestrategie die op p. 50 wordt vermeld. De VRP wenst daarom te verwijzen naar de werkzaamheden in het kader van het VRP Lab Offensief Open en naar de tekst ‘Into the wild’ die zal verschijnen naar aanleiding van het Congres Open Ruimte op 17-18 maart 2016 waarin belangrijke krijtlijnen voor een offensieve open ruimtestrategie worden geformuleerd. Aanbeveling Geef duidelijk aan hoe open ruimte zal worden ingezet om in de doelstellingen inzake voedsel, klimaat, natuur, recreatie, gezondheid, … te kunnen voorzien en welke de ruimtelijke opgaven hiervoor zijn in de verschillende regio’s in Vlaanderen.
7) Breng ruimtelijke keuzes in kaart en beeld Hoewel het gebiedsgerichte zeer centraal staat in de voorliggende tekst, worden er opvallend weinig gebiedsgerichte uitspraken gedaan. De verdeling in een westelijk, een midden- en een oostelijk gedeelte en de eraan gekoppelde ruimtelijke principes komt niet overeen met de ruimtelijke praktijk: ze gaat voorbij aan de bestaande kennis en gebiedsgerichte uitspraken voor de verschillende Vlaamse regio’s. Doordat er geen blijk wordt gegeven van kennis van of rekening houden met de geografische onderlegger, zijn de aangehaalde ruimtelijke principes per deelgebied ook willekeurig en zonder voorwerp. Dit reflecteert zich duidelijk in het feit dat de werktekst geen enkele grafische voorstelling (schema, kader, kaart, beeld … ) van de (bestaande of gewenste) ruimte bevat, terwijl dergelijke voorstelling de ambities en keuzes van het beleidsplan in het Vlaamse grondgebied nochtans zichtbaar zouden moeten kunnen maken. Mede gezien de aandacht voor gebiedsontwikkeling moet een meer concrete agenda per specifieke regio/gebied gedefinieerd worden. Doordacht afgebakende regio’s moeten opgaven meekrijgen die zeker kwalitatief moeten zijn en waar relevant ook kwantitatief mogen zijn. Aanbeveling Visualiseer de gewenste impact van strategische keuzes en ontwikkelingsprincipes aan de hand van grafisch materiaal. Doe dit in meer concreet afgebakende regio’s en hun onderlinge samenhang. Maak per regio/gebied duidelijk op welke manier de verschillende ruimtelijke structuren concreet aanwezig zijn op terrein en op mekaar ingrijpen en maak duidelijk hoe ze, in onderlinge samenhang, verder kunnen ontwikkelen. 8
8) Gebruik gebiedsontwikkeling als methodiek voor specifieke ruimtelijke opgaven Zoals de voorliggende tekst terecht aangeef, vergt een kwalitatief Vlaams ruimtelijk beleid een gebiedsgerichte en geïntegreerde aanpak op een schaalniveau tussen het Vlaamse en lokale. Als actie- en oplossingsgerichte methode is ‘gebiedsontwikkeling’ een goede aanvulling op de bestaande structuurplanning. In de voorliggende tekst lijkt ze deze echter te vervangen. Het is essentieel dat de tekst duidelijkheid schept over de verhouding tussen beide en/of over de reden waarom hiervoor wordt geopteerd. Bovendien wordt het begrip ‘gebiedsontwikkeling’ gebruikt zonder het duidelijk te definiëren, waardoor het niet steeds consequent wordt ingevuld doorheen de tekst. Belangrijk daarbij is in elk geval dat een effectief geïntegreerde gebiedsgerichte ruimtelijke ontwikkeling naast wonen, voorzieningen en economische activiteiten in evenredige mate aandacht heeft voor een openruimteprogramma en sociale aspecten. Bovendien gaat het niet alleen over ruimtelijke visies en ontwikkelingsprogramma’s, maar dient gebiedsontwikkeling ook een inrichtings- en beheersluik te bevatten. Het Witboek BRV zet bij voorkeur ook de contouren uit voor een geïntegreerde gebiedsgerichte ruimtelijke ontwikkeling. Het fysisch-ruimtelijke systeem en het mobiliteitssysteem dienen als ruimtelijk structurerende dragers voor verdere ontwikkeling en verdichting te fungeren. Deze twee structurerende systemen dienen vanuit het Vlaams beleid als kader vastgelegd te worden zodat (boven)lokale ruimtelijke ontwikkelingsprojecten kunnen worden afgestemd en zodat ook de Vlaamse inspanningen hierop prioritair gericht kunnen worden. De geïntegreerde gebiedsgerichte ruimtelijke ontwikkeling kan op projectmatige basis gebeuren, maar om ruimtelijke projecten sneller en beter te realiseren is de inbedding ervan in een bestuurlijk kader voor gebiedsgerichte samenwerking onontbeerlijk. Twee zaken die buiten de bevoegdheid van dit beleidsplan vallen, dienen echter dringend uitgeklaard te worden om de samenwerking op langere termijn levensvatbaar te houden: het opzetten van een bestuurlijke samenwerkingsvorm die het mandaat van deze ‘groep’ duidelijk verankert en nieuwe financiële vereveningssystemen tussen gemeenten die ook de nodige middelen aanreiken om de samenwerking effectief te realiseren. Aanbeveling: Gebiedsontwikkeling is een specifieke methodiek. Zet gebiedsontwikkeling in voor specifieke ruimtelijke opgaven en niet als passe-partout. Geef aan geïntegreerde gebiedsgerichte ruimtelijke ontwikkeling een gepast kader door het fysisch-ruimtelijke systeem en het mobiliteitssysteem als ruimtelijk structurerende principes vast te leggen. Ontwikkel parallel aan en in samenhang met het BRV vanuit Vlaanderen een bestuurlijk kader dat een geïntegreerde gebiedsgerichte ruimtelijke ontwikkeling faciliteert en stimuleert.
9
9) Werk aan een realistische operationalisering De voorliggende tekst biedt nog te weinig inzicht op een haalbare operationalisering van de erin opgenomen principes. Hoewel een witboek slechts een – weliswaar cruciale – stap is in een ruimer beleidsproces, wekt de huidige werktekst weinig vertrouwen voor een haalbare en kwalitatieve operationalisering. (Hoe) zal (Ruimte) Vlaanderen zich concreet ‘gebiedsgericht’ gaan organiseren? Zullen ook andere Vlaamse beleidsdomeinen en sectoren zich voldoende inschrijven in een geïntegreerde gebiedsontwikkeling? Op welke gebieden zal prioritair ingezet worden? Wat zal er concreet aan het instrumentarium veranderd worden? Wat is bijvoorbeeld de mogelijkheid van de IBA-formule? Hoewel Deel 2 van de voorliggende tekst volledig is gewijd aan de operationalisering van werkprogramma’s, is de formulering beperkt tot intentieverklaringen m.b.t. de uitwerking van een operationalisering. Operationalisering moet gerelateerd worden aan beleidslijnen en voorzien worden van actielijsten. Een tijdslijn voor het uitwerken van de aan de beleidslijnen gekoppelde operationalisering wordt soms wel, soms niet vernoemd. Vernoemde tijdshorizonten lijken bovendien niet altijd realistisch: bv. 2016 voor ‘grote stappen om regelgeving te verbeteren in functie van ‘zorgvuldig ruimtegebruik’(blz.66). De voorliggende actielijsten zijn omvangrijk en bevatten geen verduidelijking over heel wat, op het eerste gezicht, moeilijk operationaliseerbare begrippen of acties. Het blijven vaak nog vage doelstellingen i.p.v. echte concrete maatregelen en acties. Enkele voorbeelden: p. 65: acties onder beleidslijn 1: zorgvuldig ruimtegebruik stimuleren met een goede instrumenten mix en aangepaste regelgeving: “Gewoonteregels verantwoord (?) loslaten en alternatieven bieden” “Verkennen (?) van verhandelbare ontwikkelingsrechten als instrument in de verhoging van ruimtelijk rendement”;
p. 67: Beleidslijn 2 Ruimtelijk rendement integreren in de bouwcultuur Actielijst hoofdzakelijk gericht op moeilijk te operationaliseren variabele ‘bewustmaking’: Bv: “collectieve reflex (?) stimuleren bij professionelen in de bouwsector “Ondersteunen (?) van verschillende vormen van ruimtelijk rendement “Beleidsmakers bewust maken van ruimtelijk rendement” VRP vindt het ook noodzakelijk dat bij de verdere operationalisering van de ruimtelijke principes gesteund wordt op een waardevolle analytische traditie van structuurplanning. Aanbeveling
10
Geeft nu reeds bij de opmaak van het Witboek duidelijker inzicht in de operationalisering. Voeg desnoods, louter bij wijze van voorbeeld en oefening, enkele concrete uitwerkingen van principes en acties toe voor een bepaald gebied. Vertrek van de sterke punten van structuurplanning als basis voor een flexibel, maar sterk sturend ruimtelijk beleid.
10) Maak ruimtelijk beleid sterker Nu ruimtelijke planning regelmatig onder vuur ligt omwille van de vele procedureslagen is werk maken van een versterkt ruimtelijk beleid essentieel. Er is nood aan duidelijke keuzes en heldere stellingnames, meer dan aan meerzijdig te interpreteren en vrijblijvende concepten. Een sterk ruimtelijk beleid komt tot stand door een combinatie van top-down en bottomupbeleid. De keuze van Vlaanderen om zich louter als voorwaardenscheppende overheid op te stellen is daarom te beperkt. Er zijn immers voldoende maatschappelijke uitdagingen die een bovenlokaal antwoord vergen en waarover Vlaanderen zelf positie moet innemen, strategische keuzes moet maken en zelf strategische projecten – samen met partners – moet uitwerken ( zoals bv. leefbaarheidsprobleem Antwerpse en Brusselse ring, klimaatadaptatie kust en rivieren, ecologische hoofdstructuren,...) Bovendien hebben bottom-up-initiatieven ook baat bij een duidelijk ruimtelijk kader, om te vermijden dat het inwilligen van de optelsom van lokale wensen en ambities eerder tot een verslechtering dan een verbetering van de ruimte leidt. Scherpe krijtlijnen waarbinnen gewerkt moet worden is vaak net de prikkel voor sterkere en creatieve samenwerking. Aanbeveling Definieer in het Witboek BRV een ambitieus Vlaams ruimtelijk beleid als vertrekpunt voor gebiedsontwikkeling en bottom-up-initiatieven. Maak van ruimtelijke planning geen sector en zorg dat Vlaanderen in strategische gebieden zelf ook actief samenwerking gaat opzetten.
11) Schrijf een wervende en kernachtige tekst Een algemene bekommernis betreft de gebrekkige leesbaarheid en het onvoldoende wervend karakter van de werktekst. De tekst bevat soms wel referenties naar bronnen, maar er lijken heel wat aannames, veronderstellingen of uitgangspunten waarvan onduidelijk is waarop ze gebaseerd zijn en of ze wel voldoende (wetenschappelijk) onderbouwd en maatschappelijk gedragen zijn. Het aanvoelen is dat er veel meer onderbouwde uitspraken mogelijk zijn op basis van reeds bestaand materiaal en onderzoek.
11
Als voorbeeld geven we de inhoudelijke uitwerking van de regionale logistieke knooppunten. Deze worden tweemaal uitgebreid behandeld in de werktekst, een eerste keer op p. 38 en een tweede keer op p. 77 (naast nog een aantal vermeldingen). Slechts één keer op pag. 38 staat uitdrukkelijk vermeld dat ‘regionale knooppunten zijn minstens bimodaal ontsloten’. In de wetenschap dat vandaag planningsprocessen bezig zijn voor logistieke terreinen die enkel via de weg ontsloten worden (via het concept van bijzondere economische knooppunten) moet de uitspraak van de minimale bimodaliteit bij logistieke terreinen veel duidelijker uit de tekst komen. De lengte van de tekst veroorzaakt veel ruis en verzwakt de samenhang, waardoor de essentie van de nieuwe Vlaamse ruimtelijke visie niet helder blijkt uit de tekst. De tekst dient aangescherpt te worden met eenduidig taalgebruik en duidelijke definities van sommige concepten of begrippen. Het wervend karakter versterken en de leesbaarheid vergroten kan ook door het gebruik van de juiste beelden en figuren (zie eerdere opmerking hierover). Aanbeveling: Vertaal de voorliggende tekst in een condens en wervend Witboek met helder en eenduidig taalgebruik. We stellen voor de tekst te reduceren tot pakweg 30 pagina’s omdat dit zou dwingen om de kernpunten/hoofdlijnen duidelijker te maken. Schrijf ook duidelijk in op welke punten de operationele beleidskaders concrete invulling moeten geven aan de kernpunten/hoofdlijnen van het BRV.
3. Verdere traject Het ontwerp Witboek BRV bevat enkele interessante nieuwe ruimtelijke principes, maar kan als geheel op dit moment de VRP niet overtuigen. De tekst en de inhoudelijke voorbereiding naar beleidsplanning vergen nog een rijpingsproces. Dit hoeft niet lang te duren, maar is best diepgaand en op heldere ruimtelijke planningsprincipes gestoeld. Procesmatig stellen we voor toe te werken naar een ontwerp versie 2 van Witboek en een nieuwe, grondige consultatieronde daarover, alvorens tot een vaststelling van het Witboek over te gaan. Met voorliggende aanbevelingen hopen we op constructieve wijze aan te geven hoe het Witboek BRV een krachtige basis kan zijn voor het beleid van de komende jaren en decennia. We zijn ons bewust dat sommige van bovenvermelde opmerkingen misschien verdere duiding behoeven. De VRP is ook steeds bereid om voorliggend advies verder toe te lichten en om in het verdere traject van het de totstandkoming van het Witboek en het Beleidsplan Ruimte Vlaanderen actief en constructief onze inbreng te geven.
12
