Beleidsnota’s 2009 – 2014 BESTUURSZAKEN BINNENLANDS BESTUUR STEDEN INBURGERING EN INTEGRATIE
advies 17 november ’09
Vlaamse Adviesraad voor Bestuurszaken, Boudewijnlaan 30 bus 41, 1000 Brussel 02/553.40.15,
[email protected] www.vlaanderen.be/vlabest
INHOUDSOPGAVE Inhoudsopgave ......................................................................................................................................................1 0. INLEIDING....................................................................................................................................................2 0.1. Duiding ................................................................................................................................................2 0.2. Hoofdlijnen van het advies .................................................................................................................3 1. ALGEMENE BEDENKINGEN.......................................................................................................................5 1.1. Versnippering ministeriële bevoegdheden ........................................................................................5 1.2. Efficiëntiewinsten ...............................................................................................................................5 1.2.1. Terugkoppeling naar memorandum ..............................................................................................6 1.2.2. Doordachte responsabilsering........................................................................................................7 1.3. Beleidsadvisering vs. draagvlak ..........................................................................................................7 1.4. Verstandig omgaan met Multi-level governance...............................................................................8 2. BESTUURSZAKEN ........................................................................................................................................9 2.1. Wetgevingskwaliteit en consultatie ...................................................................................................9 2.2. Personeelsbeleid ................................................................................................................................10 2.2.1. Tewerkstelling en statuut.............................................................................................................10 2.2.2. Diversiteit......................................................................................................................................11 2.3. Audit ..................................................................................................................................................11 2.4. Facilitair management ......................................................................................................................12 3. BINNENLANDS BESTUUR.........................................................................................................................14 3.1. Interne staatshervorming.................................................................................................................14 3.2. Planlastvermindering........................................................................................................................15 3.3. Organieke decreten ...........................................................................................................................16 3.4. OCMW ...............................................................................................................................................16 3.5. Financiën en fiscaliteit......................................................................................................................17 3.6. Personeel............................................................................................................................................18 3.7. Kiesregelgeving..................................................................................................................................18 3.8. De Rand..............................................................................................................................................18 4. STEDENBELEID..........................................................................................................................................20 4.1. Stadsregio’s........................................................................................................................................20 4.2. Nood aan horizontaal Vlaams beleid................................................................................................20 4.3. Stadsmonitor.....................................................................................................................................20 4.4. Federale bevoegdheden.....................................................................................................................21 5. INBURGERING EN INTEGRATIE ..............................................................................................................22 5.1. Verstandig Multi-level governance ..................................................................................................22 5.2. Regierol lokale besturen....................................................................................................................22 5.3. Terminologie .....................................................................................................................................22 5.4. Administratieve geldboetes ..............................................................................................................23 BIJLAGE: VOORSTEL INBRENG VLABEST ......................................................................................................24
1
0.
INLEIDING
0.1.
Duiding
Het regeerakkoord “Vlaanderen 2009 – 2014. Een daadkrachtig Vlaanderen in beslissende tijden” legt de hoofdlijnen vast voor het beleid van de Vlaamse Regering gedurende de volgende vijf jaar. Elke minister kreeg vervolgens de opdracht om voor zijn of haar bevoegdheden de doelstellingen uit het regeerakkoord te concretiseren in een beleidsnota. Op vrijdag 23 oktober ’09 werden de beleidsnota’s voor de nieuwe legislatuur definitief goedgekeurd door de Vlaamse Regering. Artikel 4, §1, 7° van het decreet van 28 april 2006 houdende de oprichting van de Vlaamse Adviesraad voor Bestuurszaken geeft expliciet de opdracht aan de Raad om reflecties te leveren over de bij het Vlaams Parlement ingediende beleidsnota’s Met dit advies wil de Vlaamse Adviesraad voor Bestuurszaken binnen zijn taakgebieden nagaan welke de belangrijkste klemtonen zijn die door de bevoegde ministers zijn gelegd, wat daarbij opvalt zowel in positieve zin als in negatieve zin, en welke de mogelijke aandachtspunten kunnen zijn voor de verdere uitwerking van het uitgestippelde beleid. Concreet gaat voor wat betreft de Raad om vier beleidsnota’s: Bestuurszaken, Binnenlands Bestuur, Stedenbeleid en Inburgering en Integratie. Het uitgangspunt bij de doorlichting is het memorandum 2009-2014 “Bestuurlijke aanbevelingen aan de nieuwe Vlaamse Regering”, dat in het voorjaar aan alle politieke partijen werd overgemaakt en dat op 24 maart ‘09 werd voorgesteld tijdens een studievoormiddag in het Vlaams Parlement (http://www2.vlaanderen.be/vlabest/memorandum.html). De Raad respecteert uiteraard het primaat van de politiek bij de gemaakte keuzes in het politieke akkoord tussen de partijen die de meerderheid uitmaken, en beseft bovendien dat met de krappe timing het moeilijk zal zijn om alle beleidsopties in dit stadium van het beleidsproces tot in detail te behandelen. De Raad beperkt zich daarom tot enkele strategische hoofdlijnen en bedenkingen, zonder volledigheid na te streven, en is zeker bereid om bij de verdere uitwerking van de beleidsopties mee te denken over de concrete invulling. In deze nota wordt na enkele algemene overkoepelende bedenkingen (deel 1) per beleidsthema overlopen welke punten in het regeerakkoord en de beleidsnota’s de Raad zijn opgevallen. Als bijlage voegt de Raad, in het kader van zijn pleidooi voor maatwerk in de regelgevingsprocedures (zie punt 2.1) en op basis van de regelgevingsagenda bij de beleidsnota’s, een voorstel van regelgevingstraject, met daarin opgenomen de eigen plaats die de Raad daarin wil innemen.
2
0.2.
Hoofdlijnen van het advies
Het boeken van efficiëntiewinst en het doorvoeren van een interne staatshervorming zijn de twee meest in het oog springende strategische doelstellingen in de beleidsnota’s van het beleidsdomein Bestuurszaken. De Vlaamse Adviesraad voor Bestuurszaken steunt deze beleidslijnen en is in ieder geval bereid om actief mee te werken aan de invulling ervan. De Raad wil in dit kader nu reeds enkele kanttekeningen maken: - Verschillende operationele doelstellingen worden naar voor geschoven om bovenstaande centrale beleidsdoelstellingen te realiseren: verkokering tegengaan, responsabilisering administratie, betere mobiliteit van overheidspersoneel, verbeteren van de wetgevingskwaliteit, inzetten op e-gov en ict, planlastreductie, bestuurlijke verrommeling aanpakken, …. De Raad steunt elk van deze voorstellen, maar wil er voor waarschuwen dat de institutionalisering van allerlei instrumenten om dit te realiseren (CAG, RIA, regelgevingsagenda, databanken, planlastendecreet, …) niet het verhoopte effect zal hebben zonder dat er ook aandacht is voor de bijhorende cultuurwijziging die er moet komen. De instrumenten moeten vooral met het oog daarop ingezet worden. De Raad mist deze invalshoek in de beleidsnota’s. In die zin zal dé kritische succesfactor bij het behalen van efficiëntiewinst en bij het succesvol doorvoeren van een interne staatshervorming de mate zijn waarin de Vlaamse beleidssectoren zich inpassen in dit verhaal en daadwerkelijk in staat zijn om tot afstemming en afspraken te komen. Het verleden heeft uitgewezen dat dit vaak de rem was op veranderingen in het Vlaamse bestuurlijke landschap. - Voor het behalen van de efficiëntiewinsten, kiest men voor de responsabilisering van het lijnmanagement van de Vlaamse administratie. De Raad steunt deze optie. Een dergelijke operatie vraagt maatwerk en differentiatie. Het opleggen van lineaire besparingen zijn daarom niet aangewezen en werken soms zelfs contraproductief. Een goed overheidsbeleid en beheer moet echter gericht zijn op het aanbieden van een kwalitatieve dienstverlening. Dit laat zich niet enkel kwantificeren in economische efficiëntieparameters, maar moet zich ook vertalen in een waardegedreven bedrijfscultuur met oog voor het algemeen belang. Responsabilisering vooral met als doel het behalen van harde efficiëntiewinst, mag de verantwoordelijkheid van het lijnmanagement voor deze waardegedreven cultuur niet inperken. - Wat de interne staatshervorming betreft, leert de geschiedenis dat grootschalige systeemhervormingen, waarbij het hele spectrum van de binnenlandse bestuurlijk organisatie tegelijk aan bod komt, veel weerstand oproepen en dus best spaarzaam worden ingezet. De Raad voelt bij verschillende partners een zekere moeheid en wantrouwen om opnieuw in een dergelijk verhaal te stappen. De Raad adviseert de Vlaamse Regering daarom om stapsgewijze tewerk te gaan en in de eerste plaats te concentreren op de problemen die op dit moment het meest aan de orde zijn. Voor de Raad is de eerste problematiek die een oplossing vraagt de bestuurlijke verrommeling (cf. regeerakkoord en beleidsnota’s). De Raad stelt een stapsgewijze en van onderuit gedragen proces van regioscreening voor, met de nadruk op het creëren van een draagvlak en in vol partnerschap met alle betrokken besturen (bottom-up aanpak). Dit lijkt in tegenstelling met de aanpak die wordt gesuggereerd in de beleidsnota, waarbij het CAG en de gouverneurs een belangrijke rol toebedeeld krijgen. De Raad verzet zich tegen deze top-down benadering. 3
- De Raad heeft er in principe geen probleem mee dat beleidsadvisering (inclusief de rol van de adviesraden) en draagvlakcreatie gedifferentieerd wordt ingevuld voor verschillende sectoren en beleidsprocessen. Er moet ruimte zijn voor dynamiek en maatwerk, ook wat de adviseringstrajecten betreft. De aanpak moet echter rationeel gebeuren. De keuze voor de ene of de andere werkwijze moet beargumenteerd worden, waarbij zeker het bestaande institutionele kader (de decretaal opgerichte adviesraden) in overweging moet genomen worden. In de beleidsnota’s ontbreekt vaak de argumentatie waarom men voor een bepaalde adviseringstraject kiest, waardoor een complex en onoverzichtelijk advies- en ondersteunend landschap ontstaat, met een veelheid aan werkgroepen, commissies en fora. - De Raad houdt een pleidooi voor een verstandig Multi-level governance. Een belangrijk aspect van het voeren van een slim Vlaams bestuurlijk beleid is het rekening houden met alle bestuursniveaus die het eigen beleid doorkruisen. De Raad moet echter vaststellen dat er in de beleidsnota heel weinig aandacht is voor afstemming en overleg met de federale overheid. Nochtans heeft het federale beleid op vele vlakken een belangrijke invloed op de Vlaamse beleidssectoren. Bijvoorbeeld op het vlak van het migratie- en stedenbeleid, twee voorbeelden die het meest in het oog springen binnen het beleidsdomein Bestuurszaken, wordt deze invalshoek onderbelicht. De Raad formuleert daarnaast verschillende meer punctuele bedenkingen bij de aangekondigde initiatieven in de beleidsnota’s. Daarvoor verwijst de Raad naar de bespreking in de hoofdstukken 2 t.e.m. 5.
4
1.
ALGEMENE BEDENKINGEN
1.1.
Versnippering ministeriële bevoegdheden
In de huidige ministeriële bevoegdheidsverdeling zijn bijvoorbeeld het domein mobiliteit en openbare werken of binnenlands bestuur en bestuurszaken wel weer onder één minister gebracht, maar anderzijds wordt er een onderscheid gemaakt tussen Economie en Economisch instrumentarium, tussen Leefmilieu en Energie, en tussen Werk en Onderwijs. Het lijkt er dan ook op dat er niet meer, maar ook niet minder versnippering is in de portefeuilleverdeling. De Vlaamse Adviesraad voor Bestuurszaken begrijpt dat het politiek niet haalbaar is om te streven naar een één op één relatie in de verdeling van de ministeriële bevoegdheden ten opzichte van de verschillende geledingen binnen de Vlaamse administratie. Toch vindt ze het nuttig om de voordelen van duidelijke pakketten te herhalen. De één op één relatie moet het streefdoel blijven. Vernsipperde bevoegdheden kunnen leiden tot een grote vraag naar interkabinettenwerkgroepen (IKW’s). De Raad wil de Regering er dan ook op wijzen dat IKW’s ook deze legislatuur niet aan belang zullen inboeten. Dit kan de doelstelling uit het regeerakkoord om de beleidsvoorbereidende rol van de administratie te versterken, doorkruisen. Bovendien is het nog onduidelijk welk gevolg dit zal hebben op de werking van de beleidsraden, die tijdens de vorige legislatuur al een eerder sluimerend bestaan hebben geleid, en nu nog steeds verdeeld zijn tussen de verschillende ministeriële bevoegdheden. Wel is het zo dat kleinere kabinetten een grotere betrokkenheid van de administratie noodzakelijk kunnen maken. Het valt in ieder geval aan te bevelen om de administratie nauw te betrekken bij het IKW overleg. Zoals gezegd stelt de Raad wel met genoegen vast dat er gekozen is voor de bundeling van de bevoegdheden Bestuurszaken en Binnenlands Bestuur voor haar eigen taakgebied. Dit zou de afstemming met het departement moeten vergemakkelijken. Bovendien kan er, waar nuttig, synergie worden gezocht tussen de beide heel sterk verweven beleidsthema’s. Toch blijven er ook een aantal coördinatievraagstukken. Zo wordt het Stedenbeleid losgekoppeld en onder de bevoegdheid van een andere minister gebracht. Brussel valt onder de portefeuille van nog een andere minister, en wordt op die manier losgekoppeld van de beleidsthema’s Vlaamse Rand (dat bij Binnenlands Bestuur zit) en Stedenbeleid. Dit creëert telkens een beslissingslogica die de administratieve indeling doorkruist. Het verleden leert dat dit kan uitgroeien tot obstakels voor het voeren van een coherent beleid.
1.2.
Efficiëntiewinsten
Doorheen alle beleidsnota’s heen is het behalen van efficiëntiewinsten één van de belangrijkste doelstellingen van deze nieuwe legislatuur: meer resultaat met minder middelen. Voor de concrete uitwerking van deze doelstelling heeft de Vlaamse Regering ervoor geopteerd om in deze fase geen cijfers te plakken op de winsten die moeten worden gerealiseerd (noch in euro’s, noch in aantal ambtenaren). De Raad steunt deze optie. Een dergelijke operatie vraagt maatwerk en differentiatie. Het opleggen van lineaire besparingen zijn daarom niet aangewezen en werken soms zelfs contraproductief (zie punt 2.2). 5
1.2.1.
Terugkoppeling naar memorandum
In zijn memorandum reikte de Vlaamse Adviesraad voor Bestuurszaken verschillende mogelijke aanknopingspunten aan om efficiëntiewinsten te boeken: - Het personeelsbeleid moet flexibeler, met meer mogelijkheden voor mobiliteit en diversiteit, met het liefst een eigen Vlaamse en moderne structuur voor sociaal overleg, en met een eenduidig personeelsstatuut. - Er moet meer aandacht komen voor samenwerking, tussen beleidsdomeinen, of zelfs tussen beleidsvelden binnen één domein. - De huidige vormgeving van de administratie is te ondoorzichtig (met departementen, interne en externe verzelfstandigde agentschappen, met of zonder rechtspersoonlijkheid, VOI’s, vzw’s, DAB’s, …) en staat de optimale werking soms in de weg. - Er moet via een interne staatshervorming een betere taakverdeling komen tussen de bestuursniveaus (op basis van subsidiariteit en functionaliteit, met objectieve criteria), en er moet dringend werk worden gemaakt van de bestuurlijke drukte op intermediair niveau. - Om bovenstaande doelstellingen vlotter te kunnen verwezenlijken moet maximaal geïnvesteerd worden op de inzet van e-government instrumenten voor authentieke gegevensbronnen en gegevensuitwisseling, zowel intra- als interbestuurlijk. Volgens de Raad ligt vooral daar de sleutel voor een efficiëntere Vlaamse overheid. De Raad is dan ook verheugd dat de meeste van die voorstellen terug te vinden zijn in het regeerakkoord: - De uitgebreide aandacht in de beleidsnota’s naar de problematiek van de verkokering en versnippering van het beleid en de bestuurlijke verrommeling zijn zeer positief en passen binnen de visie van de Raad (zie bijvoorbeeld het voorstel voor de specifiek horizontale beleidsoptie die geformuleerd wordt bij het overkoepelend dienstenplatform op p.53-54 van de beleidsnota Bestuurszaken). Volgens de Raad betekenen deze beleidskeuzes noodzakelijkerwijze dat de Vlaamse overheidssectoren, die binnen BBB een grote mate van onafhankelijkheid hebben gekregen, meer onderlinge afstemming zullen moeten zoeken, ondermeer om de buitendiensten aan te sturen. Dit is volgens de Raad dé kritische succesfactor om de efficiëntiewinsten te realiseren. Dit betekent niet dat de Raad daarmee afstapt van de idee van de responsabilisering van de administratie – de Raad is bijvoorbeeld voorstander van de voorgestelde invoering van enveloppefinanciering – maar dit betekent wel dat er binnen die responsabilisering expliciet aandacht moet zijn voor entiteitsoverschrijdende projecten, en niet enkel vanuit cofinanciering. - Ook de grote aandacht voor e-government, ICT en gegevensdoorstroming in het regeerakkoord is positief. Hier aangaande heeft de Raad reeds uitgebreid gecommuniceerd in haar memorandum voor de verkiezingen 2009. Dit is een instrument bij uitstek om efficiëntiewinsten te realiseren en om dienstverlening te optimaliseren en op maat van de gebruiker aan te bieden. De Raad wenst hier wel te wijzen op de beperkingen van ICT en ook op de budgettaire kostprijs van dergelijke projecten. In deze jaren van budgettaire saneringen dienen hier de juiste keuzes te worden gemaakt. De Raad pleit ook 6
voor een gecoördineerde aanpak van e-government tussen alle bestuursniveau’s, iets wat op dit moment nog moeilijk van de grond komt. 1 De omzetting van de Europese Dienstenrichtlijn sluit nauw aan bij deze strategische doelstelling. Alle overheidsniveau’s moeten in het kader van die richtlijn hun bestaande en toekomstige regelgeving en vergunningsstelsels screenen en met het oog op administratieve samenwerking en vereenvoudiging meewerken aan het uniek loket waar dienstverleners voor al hun informatie over vergunningen en afhandeling van procedures terecht kunnen. Dit dossier zou de motor kunnen vormen van een performante gegevensdeling tussen alle besturen, hierin bijgestaan door hoogstaande ICT toepassingen. Bovendien kan de Dienstenrichtlijn alleen succesvol omgezet worden als de verschillende bestuurslagen met elkaar overleggen.
1.2.2.
Doordachte responsabilsering
Om de efficiëntiewinsten te behalen, wordt het lijnmanagement geresponsabiliseerd (CAG – p. 13-15 van de beleidsnota Bestuurszaken). De Raad steunt zoals gezegd deze optie, zolang ze op een correcte manier wordt gekaderd binnen het streven naar kwalitatieve dienstverlening. Door de opbouw van de beleidsnota Bestuurszaken kan men echter de indruk krijgen dat voor responsabilisering wordt gekozen prioritair met het oog op het behalen van efficiëntiewinsten (economische invalshoek), terwijl pas later in de nota aandacht wordt besteed aan de instrumenten en uitgangspunten in het kader van het bevorderen van een “waardegedreven bedrijfscultuur” (p.17 van de beleidsnota Bestuurszaken) en een “waardegedreven leiderschapscultuur” (p.25). De Raad beveelt aan om de aandacht voor kwaliteit van dienstverlening expliciet in het efficiëntieverhaal te integreren. Kwaliteit kan niet gescheiden worden van efficiëntie. Daarom mag ook de keuze voor de verdere responsabilisering van de administratie niet enkel efficiëntiewinsten tot doel hebben, maar moet bij deze keuze rekening worden gehouden met alle aspecten die inherent verbonden zijn aan het werken in een overheidsomgeving (algemeen belang). Soms lijkt het evenwicht op dit vlak wat zoek in de beleidsnota’s. Daarnaast vindt de Raad dat de slinger niet te ver mag doorslaan en dat een goed evenwicht moet worden gevonden tussen ambtelijke responsabilisering en politieke verantwoordelijkheid. In de beleidsnota krijgt het CAG er namelijk heel wat bevoegdheden bij, terwijl het niet democratisch gelegitimeerd is. De Raad herinnert in dit verband aan zijn suggestie inzake legislatuurgebonden mandaten voor de topfuncties. Op die manier kan een nieuwe minister een duidelijke werkrelatie en taakomschrijving overeenkomen met zijn of haar topambtenaren.
1.3.
Beleidsadvisering vs. draagvlak
Met de oprichting van de strategische adviesraden, een operatie die parallel met de BBB-hervorming werd ingezet, heeft men getracht om een rationalisering in te voeren van het advies- en overleglandschap binnen 1
De Raad verwijst hier bij wijze van voorbeeld naar de moeizame inwerkingtreding van de mandatendatabank (na twee jaar nog steeds niet op punt).
7
de Vlaamse overheid. Na de moeilijke opstartfase tijdens de vorige legislatuur zijn alle adviesraden nu min of meer operationeel en klaar om tijdens de nieuwe regeerperiode een volwaardige rol in te nemen. Er kan echter worden vastgesteld dat een duidelijke beleidslijn aangaande de beleidsadvisering ontbreekt. In sommige beleidsnota’s wordt er een expliciete verwijzing opgenomen naar de betreffende strategische adviesraad, terwijl in andere nota’s de adviesraden niet vermeld worden. Soms is de verwijzing in algemene bewoordingen (de adviesraad geeft mee vorm aan het beleid – zie o.a. de beleidsnota’s Wetenschap en Innovatie, Wonen, Welzijn, Economie, Onderwijs), soms naar aanleiding van specifieke beleidsvoorstellen (zie o.a. de beleidsnota’s Media of Ruimtelijke Ordening). Veelal wordt in de beleidsnota’s ook verwezen naar andere advies- en overleginstanties. Een lezing van de beleidsnota’s ook van de beleidsnota Binnenland Bestuur, geeft het beeld van een complex en onoverzichtelijk advies- en ondersteunend landschap met een veelheid aan werkgroepen, coördinerende gouverneurs, commissies, of zelfs nieuwe overlegfora die zullen worden geïnstitutionaliseerd (Commissie Effectieve en Efficiënte Overheid, College van Ambtenaren-Generaal). Ook de beleidsnota Steden creëert wat verwarring (p.29) waar specifiek voor de steden wordt ingegaan op de participatie. De Raad heeft er geen probleem mee dat voor het creëren van een draagvlak geopteerd wordt voor een gedifferentieerde aanpak. Niet alle beleidsprocessen moeten eenzelfde weg volgen, er moet ruimte zijn voor eigen dynamiek en maatwerk. De aanpak moet echter rationeel gebeuren. De keuze voor de ene of de andere werkwijze moet beargumenteerd worden, waarbij zeker het bestaande institutionele kader (de decretaal opgerichte adviesraden) in overweging moet genomen worden. In de beleidsnota’s blijft deze argumentatie vaak achterwege.
1.4.
Verstandig omgaan met Multi-level governance
Een belangrijk aspect van het voeren van een slim Vlaams bestuurlijk beleid is het rekening houden met alle bestuursniveaus die het eigen beleid doorkruisen. In die zin is de Raad verheugd te kunnen vaststellen dat in de beleidsnota’s de Vlaamse overheid mooi wordt gepositioneerd ten opzichte van de lokale en provinciale besturen en ten opzichte van de Europese overheidsinstanties. De Raad moet echter vaststellen dat de wisselwerking met en impact van het federale overheidsbeleid maar heel summier aan bod komen. Het meest opvallende voorbeeld, situeert zich op het vlak van inburgering en integratie. In de beleidsnota wordt geen rekening gehouden met de recente beslissingen in het federale migratiebeleid (de zgn. regularisatiecampagne). Een groot aantal mensen zal daardoor relatief snel geregulariseerd worden en op die manier in het inburgeringscircuit terecht komen. De Raad vraagt aandacht voor de waarschijnlijke extra ondersteuning voor de onthaalbureaus en andere instanties (inbegrepen de lokale besturen) die dit me zich brengt. Het is een duidelijke lacune dat dit aspect niet aan bod komt in de beleidsdoelstellingen. Indien de federale overheid wel aan bod komt, is dit vaak op een problematiserende manier (bijvoorbeeld de huwelijksmigratie). De Raad erkent dat er wel degelijk problemen zijn. Het streven naar homogene bevoegdheidspakketten kan in sommige gevallen een mogelijke oplossingspiste zijn, maar het zoeken naar een betere afstemming van beleid door gerichte samenwerkingsverbanden is meestal al een belangrijke stap in de goede richting. Dit laatste punt komt te weinig aan bod in de beleidsnota’s. 8
2.
BESTUURSZAKEN
2.1.
Wetgevingskwaliteit en consultatie
Ondanks heel wat goede intenties, zoals meerdere nota’s en instructies vanuit de dienst Wetsmatiging die vroeger al geagendeerd werden op de Vlaamse Regering, leeft het gevoel dat de Vlaamse overheid op het vlak van regelgevingsbeleid nog een lange weg heeft af te leggen. Het heeft dus niet zozeer te maken met de inspanningen van de diensten op zich, maar eerder met de moeilijk te wijzigen bestuurscultuur in Vlaanderen. Daarom is de Raad blij dat het Regeerakkoord en vooral de beleisdnota hier kordaat op in gaat. De duidelijke transversale doelstelling van lastenvermindering en vereenvoudiging moet wel ook geconcretiseerd worden in het uiteindelijke beleid. Er moet daarbij op worden toegezien dat de verdere institutionalisering van het regelgevingsbeleid (met opnieuw de invoering van nieuwe formats en regels) niet op zich leidt tot een verdere bureaucratisering, wat contraproductief zou kunnen werken. Indien de Vlaamse Regering hier vooruitgang wil boeken, zullen ten eerste de instrumenten verstandig moeten worden ingezet, waarbij vooral het bevorderen van de regelgevingscultuur het uitgangspunt moet zijn, en zal er ten tweede vanuit het politieke niveau veel meer aandacht moeten worden besteed aan zorgvuldige regelgeving (van voorbereiding en inspraak tot uitvoering en evaluatie) en zal die een duidelijke trekkersrol moeten opnemen. De Raad deelt de analyse uit het regeerakkoord dat er vooral op het vlak van consultatie van belanghebbenden bij de opmaak van regelgeving nog heel wat ruimte voor verbetering is (dit kadert ook in de bedenkingen over de plaats en rol van de SAR’s geformuleerd in punt 1.3). Uit de peer review reguleringsmanagement van de OESO blijkt trouwens dat Vlaanderen wat dat betreft aan de Europese staart hangt. Het instrument bij uitstek om dit te verbeteren is volgens de Raad de regelgevingsagenda. Dit moet uitgroeien tot een volwaardig en regelmatig bijgewerkt en gemakkelijk consulteerbaar overzicht van de regelgevende initiatieven die de Vlaamse Regering plant of die in ontwikkeling zijn. Volgens de Raad moet het de ultieme bedoeling zijn om op basis van de regelgevingsagenda in samenspraak met de belanghebbenden een op maat gemaakt regelgevings- en inspraaktraject uit te tekenen. Hiermee sluit de Raad aan bij de voorstellen die SERV hier rond aan het uitwerken is, en waarover de Vlaamse Regering later een uitgebreid rapport en advies zal ontvangen van de SERV. Een vast sjabloon voor inspraak en consultatie heeft volgens de Raad niet veel zin, er moeten gradaties in voorzien worden. Zo is het mogelijk dat voor regelgeving waar er om juridische (voorbeeld opgelegd door Europa) of politieke redenen zo weinig beleidsruimte is, de consultatie tot een minimum wordt beperkt op het einde van het besluitvormingsproces. Voor andere regelgeving, die een grote impact heeft op de organisatie of werking van een beleidsveld, is een meer uitgebreid consultatieproces wel aangewezen en kan bijvoorbeeld gewerkt worden met witboeken en conceptnota’s die in een vroeg stadium worden voorgelegd aan de belanghebbenden. Dit hoeft dan zeker niet te betekenen dat het besluitvormingsproces wordt verlengd. Integendeel, een goed consultatieproces vergroot het draagvlak en de deskundige onderbouw van regelgeving waardoor dit later meer gedragen wordt, beter uitvoerbaar is en niet steeds onderhevig is aan reparatiewetgeving.
9
Als bijlage bij dit advies voegt de Raad op basis van de regelgevingsagenda van de beleidsnota’s een voorstel van regelgevingstraject en de eigen plaats die de Raad daarin wil innemen.
2.2.
Personeelsbeleid
De nood aan een nieuw personeelsbeleid wordt in de beleidsnota Bestuurszaken als belangrijk punt naar voor geschoven. De Raad is akkoord dat een aantal elementen aan hervorming toe zijn, maar wil er tevens op wijzen dat een openbaar ambt nood heeft aan een statuut dat op langere periode kan werken en niet het voorwerp moet zijn van veranderingen na elke verkiezing. Een personeelsstatuut is zeker gebaat bij stabiliteit in de tijd.
2.2.1.
Tewerkstelling en statuut
Maatschappelijk, en ook meer en meer politiek, lijkt er zich een consensus te vormen over de problematiek van de grote tewerkstelling in het openbaar ambt. De Raad wil hier ten eerste wijzen op de complexiteit van deze problematiek. De grootte van de overheidstewerkstelling is bijvoorbeeld niet enkel afhankelijk van het efficiëntiegehalte, maar ook van externe factoren en politieke/ideologische keuzes (takenpakket, outsourcing, federalisering, vergrijzing, schaal, …). 2 Zomaar lineaire besparingen doorvoeren zou dus wel eens de efficiëntie van een overheid kunnen doen dalen, of zou kunnen ingaan tegen politieke en maatschappelijke prioriteiten. Daarenboven is er heel veel verschil tussen entiteiten onderling (sommige diensten beschikken allicht over te veel personeel, anderen over te weinig), en tussen bestuursniveaus onderling (de Raad wijst in dit verband op de enorme diversiteit op lokaal niveau). Vast staat dat in tijden van budgettaire krapte de politieke druk hoog zal zijn om ook besparingen te realiseren op de personeelsfactor. Een belangrijke hefboom om dit te realiseren is volgens de Raad het mogelijk maken en stimuleren van de mobiliteit van het overheidspersoneel, ten eerste binnen de diensten zelf( en ten tweede tussen de bestuursniveau’s. Wat dit laatste betreft, betreurt de Raad dat dit niet als prioriteit naar voor is geschoven (in de beleidsnota zal dit pas in tweede orde op tafel komen). De intentie om de verschillen tussen de contractuele en statutaire tewerkstelling weg te werken, is voor de Raad een cruciaal punt uit het regeerakkoord. Dit wordt slechts heel summier uitgewerkt in de beleidsnota: “De arbeidsvoorwaarden tussen statutaire en contractuele personeelsleden zullen stapsgewijs en in beide richtingen naar elkaar toegroeien. Zo zullen contractuele personeelsleden bijvoorbeeld bevorderingsmogelijkheden krijgen zoals momenteel reeds het geval is bij de lokale besturen.” De Raad volgt hier de lijn die door de minister wordt aangehouden: een graduele en pragmatische aanpak (er kan al veel gebeuren binnen ongewijzigde federale context). Het uitvoeringsbesluit “rechtspositie gemeente- en provinciepersoneel” heeft een aantal stappen in de goede richting gezet, maar er zijn volgens de Raad binnen de huidige context nog verdere inspanningen mogelijk. Deze pragmatische houding mag de Vlaamse Regering echter niet weerhouden om een duidelijke visie op langere termijn te ontwikkelen. De Raad stelt voor dat de minister daarover op een gestructureerde manier het maatschappelijke debat opstart. Op basis van een gevonden draagvlak voor een piste, kan dan met 2
Zie ook: Van Dooren, W. en Janvier, R., (2007), Wat kost onze ambtenaren? Een internationaal vergelijkende analyse van de kostprijs van het personeel in de publieke sector, in: Tijschrift voor Sociaal Recht, nr. 4/2007.
10
de federale overheid aan een modernisering van het reglementaire kader gewerkt worden. Daarbij moet zeker ook rekening gehouden worden met de specifieke situatie van de lokale besturen (met veel meer contractuele tewerkstelling en de problematiek van de GESCO’s). Tenslotte stelt de Raad vast dat in de beleidsnota Bestuurszaken bepaalde zaken staan die niet in de beleidsnota Binnenlands Bestuur zijn overgenomen, maar die ook voor de lokale en provinciale besturen belangrijk zijn: bijvoorbeeld het werven op basis van elders verworven competenties en interim-arbeid. Is het de bedoeling dat deze opties ook worden doorgetrokken naar de lokale en provinciale besturen.
2.2.2.
Diversiteit
Het is positief dat de Vlaamse Regering bijkomende engagementen vraagt van Jobpunt Vlaanderen voor het bevorderen van de diversiteit in het ambtenarenkorps van de Vlaamse administratie, maar het is ruim onvoldoende als Jobpunt Vlaanderen enkel ‘gerichte communicatiekanalen’ zou gaan gebruiken om kansengroepen beter te bereiken (p.26 van de beleidsnota). Er is een integraal actieplan diversiteit en gelijke kansen nodig, al dan niet geïntegreerd in de samenwerkingsovereenkomst met Jobpunt, dat een reeks samenhangende acties ontplooit inzake werving, selectie en promotie, en die gelinkt zijn aan streefcijfers. Daarnaast is er nood aan een uitvoerige monitoring van kansengroepen bij sollicitanten. De Raad verwijst daarvoor naar het advies van de SERV over het diversiteitsplan van de Vlaamse overheid. In de beleidsnota (p.29) wordt erop gewezen dat de huidige besparingen een context vormen die ongunstig is voor kansengroepen, maar dat de vergrijzing van het overheidspersoneel ook kansen biedt. “De Vlaamse overheid wil actief en expliciet op het gelijke kansenbeleid verder inzetten.” Het is positief dat de Vlaamse Regering het gelijke kansenbeleid verder wil uitbouwen en de instroom van kansengroepen wil verhogen. Ze dient echter te beseffen dat er drastische ingrepen nodig zijn om in een context van personeelsbesparingen een instroom te realiseren van kansengroepen die sterker is dan in het verleden. Daarom vraagt de Raad dat de Vlaamse Regering haar gelijke kansen en diversiteitsbeleid dynamiseert door acties in alle departementen, agentschappen en administraties. Jobpunt Vlaanderen dient daarbij een centrale rol te spelen. Om een verhoogde instroom via wervingsexamens te realiseren zijn aanpassingen in de regelgeving nodig die het mogelijk moeten maken om meer op basis van competenties te rekruteren dan op diploma’s. Daarnaast dient de Vlaamse overheid ook in te zetten op een verhoogde instroom via startbanen, tijdelijke contracten, leerwerkcontracten, stages en jobstudenten. Ook de doorstroommogelijkheden vanuit de sociale economie dienen onderzocht te worden. Tot slot moet de Vlaamse overheid aandacht hebben voor nieuwkomers en zelf een civiel effect creëren als werkgever van inburgeraars met een inburgeringscertificaat.
2.3.
Audit
De beleidsnota gaat ook in op de controleketen. Zo wordt er gepleit om een ‘single audit concept’ ( p. 15 ) in te voeren. De Raad hecht veel belang aan het onderscheid tussen interne controle, interne audit en externe audit. De interne controle moet gebeuren door de diensten zelf, de interne audit door een onafhankelijke dienst binnen de administratie, die vooral toeziet op de goede toepassing van de interne controle en die 11
rapporteert aan de Vlaamse Regering. Tenslotte is er als sluitstuk van de controleketen de externe audit die toeziet op de interne audit en optreedt op gebieden die niet gedekt zijn door de interne audit. De rapportering gebeurt in de eerste plaats aan het Vlaams Parlement. Alle stappen zijn nodig om een doeltreffend contolesysteem op te zetten. Voor de externe audit is momenteel het Rekenhof verantwoordelijk, dat als onafhankelijke instantie een belangrijk element is in de democratische en budgettaire controle op de administratie. Het biedt de garantie dat de controle op de werkzaamheden van de regeringsadministratie niet enkel gebeurt door de administratie zelf. Dit punt in de beleidsnota is ook gelinkt met de externe audit bij de lokale besturen (zie punt 3.5). Hier aangaande heeft de Raad reeds in het verleden adviezen uitgebracht. 3 Deze uitwerking van het budgettaire luik van het gemeentedecreet dient de nodige aandacht te krijgen. Inherent aan de federale staatsstructuur kan hier de bakermat liggen van regionale rekenkamers. Naar de administratieve structuur van deze externe audit dient men de nodige waarborgen in te bouwen voor een onafhankelijk statuut. Een mogelijkheid bestaat er ook in dat dit een opdracht wordt van een nieuwe instelling bij het Vlaams Parlement. Uit de beleidsnota’s blijkt dat de Vlaamse Regering nog verschillende opties overweegt en dus nog geen definitieve beleidsrichting heeft bepaald voor de verdere invulling van het concept externe audit voor de lokale besturen. Daarom acht de Raad het nuttig om in dit stadium zelf een aantal bevindingen en contouren op papier te zetten om zodoende het dossier mee te helpen vorm geven. Het advies wordt verwacht tegen april 2010.
2.4.
Facilitair management
In de beleidsnota Bestuurszaken wordt het agentschap voor Facilitair Management naar voor geschoven als kenniscentrum m.b.t. facilitair management. In het kader van de basisprincipes verbonden aan de BBBhervorming, beleidsuitvoering zoveel mogelijk scheiden van beleidsvoorbereiding, vraagt de Raad zich af of de afweging gemaakt is over de toewijzing van die rol aan het departement. Dit is natuurlijk de eeuwige discussie tussen terreinervaring en knowhow versus centrale en niet instellingsgebonden ondersteuningsinstanties. Daarnaast wil de Raad wijzen op het vraagstuk van de lokalisatie van de Vlaamse centrale overheidsdiensten, zoals het werd aangehaald in het memorandum: is het noodzakelijk om alle geledingen van de Vlaamse overheid blijvend te centraliseren in Brussel? 4 OVAM, Jobpunt Vlaanderen en 3
In het brief advies van 26 februari 2008 over het voorontwerp van decreet houdende wijziging van het kaderdecreet Bestuurlijk Beleid van 18 juli 2003 schrijft de Raad het volgende: “Het voorliggende voorontwerp handelt over de interne controle, maar spreekt niet over externe controle. Nochtans kan het ene niet zonder het andere. In vele federale/confedrale Westerse landen is er op verschillende overheidsniveaus een extern budgettair controleorgaan opgericht. Zo beschikken bijvoorbeeld de deelstaten in Duitsland, Oostenrijk en de Verenigde Staten en de regio’s in Frankrijk over een eigen rekenkamer. Dient er dan geen werk gemaakt te worden van een rekenhof op het niveau van de Vlaamse overheid? De Raad is bereid hierover een advies uit te werken.” 4 Voor alle duidelijkheid: het gaat hier dus over de geografische ligging van de Vlaamse centrale administratie met zijn agentschappen. Het gaat niet over de gedeconcentreerde diensten, die vaak op provinciaal niveau opereren en die momenteel gebundeld worden in de Huizen van de Vlaamse Overheid nabij de stations van de provinciehoofdsteden. Over de relatie deconcentratie versus decentralisatie wordt in het memorandum over de binnenlandse bestuurlijke organisatie dieper ingegaan.
12
de Vlaamse belastingsdienst zijn enkele voorbeelden van administraties die zich buiten Brussel hebben gevestigd. Waarom zou dit niet voor meer diensten mogelijk zijn? Ook hier zal een correcte kostenbaten analyse moeten gemaakt worden, waarin aspecten als duurzaamheid (bijvoorbeeld het mobiliteitsvraagstuk 5) en lokale economie mee in overweging moeten worden genomen. De Raad blijft er wel principieel voorstander van om Brussel als politiek zwaartepunt te behouden. Het is wellicht ook aangewezen om de beleidsvoorbereidende departementen centraal in Brussel te houden, zodat een goede afstemming met het politieke niveau en tussen de beleidsdomeinen onderling mogelijk is. Maar voor uitvoerende agentschappen die zich vooral richten op dienstverlening naar de burger kunnen er allicht goede argumenten worden gevonden om deze in de regio’s te huisvesten.
5
Aspecten als afstand en tijd van het woon-werkverkeer, maar ook de bereikbaarheid via het openbaar vervoer zijn hier belangrijk.
13
3.
BINNENLANDS BESTUUR
3.1.
Interne staatshervorming
De interne staatshervorming is een cruciaal punt in het memorandum van de Raad. De aandacht die eraan wordt geschonken in het regeerakkoord en de beleidsnota’s verheugt de Raad dan ook. De ambitie om hier iets van te maken is ontegensprekelijk aanwezig is. In ieder geval is de Raad bereid om actief deel te nemen aan deze discussie. Het denken over bestuurlijke verhoudingen en takenverdeling is reeds lang het voorwerp van discussie. De aanzet werd gegeven in 1997 met het advies van de Commissie voor Bestuurlijke Organisatie 6. Daarna volgden in maart 1999 het Pact tussen de Vlaamse overheid en de gemeenten en OCMW's, waarbij het accent lag op gezamenlijk overleg en samenwerking tussen beide beleidsniveaus. In mei 1999 werd een afsprakennota afgesloten tussen de Vlaamse regering en de provincies. Het Vlaams regeerakkoord van 8 juli 1999 stelt de uitvoering en de verdieping van het pact met de gemeenten en OCMW's en de afsprakennota met de provincies voorop, onder andere door op korte termijn duidelijkheid te scheppen over de kerntaken van de drie rechtstreeks verkozen overheidsniveaus. Daarop werd het intensieve kerntakendebat opgestart, wat eind april 2003 resulteerde in een Bestuursakkoord afgesloten tussen het Vlaamse, provinciale en gemeentelijke bestuursniveau. Ondanks de vele energie en middelen die in deze discussies tot nu werden gestoken en ondanks enkele succesverhalen (zoals het versoepelen van het algemeen toezicht), blijft het aanvoelen leven dat er geen wezenlijke veranderingen zijn te registreren in de interbestuurlijke verhoudingen. Vele problemen die destijds werden aangekaart, blijven ook nu gelden: de planlast, de verkokering, de gebrekkige bestuurskracht en de onvolkomen toepassing van het subsidiariteitsprincipe (cfr. het memorandum van de Raad). Er is dus zeker nog werk aan de winkel. De voorgeschiedenis heeft echter aangetoond dat een grootschalige operatie, waarbij het hele spectrum van de binnenlandse bestuurlijk organisatie tegelijk aan bod komt, moeilijk te implementeren zijn. De Raad voelt bij verschillende partners een zekere moeheid en wantrouwen om opnieuw in een dergelijk verhaal te stappen. De Raad adviseert de Vlaamse Regering daarom om stapsgewijze tewerk te gaan en in de eerste plaats te concentreren op de problemen die op dit moment het meest aan de orde zijn. In het regeerakkoord en in de beleidsnota’s wordt daarvoor zelf de aanzet gegeven, namelijk de problematiek van de bestuurlijke verrommeling. Ook in het memorandum van de Raad wordt dit als belangrijkste bestuurlijk probleem naar voor geschoven. Voor de Raad is de enige haalbare manier om hier resultaten te boeken het opstarten van een stapsgewijs en van onderuit gedragen proces van regioscreening, met de nadruk op het creëren van een draagvlak en in vol partnerschap met alle betrokken besturen, en met duidelijk oplossingsgerichte doelstellingen voor ogen. Dit lijkt echter in tegenstelling met de aanpak die in de beleidnota’s wordt gesuggereerd. Het CAG en de gouverneurs, in hun rol van afgevaardigden van de Vlaamse overheid, krijgen daar namelijk een 6
Het CBO, onder voorzitterschap van prof. dr. Filip De Rynck, kreeg van toenmalig minister Leo Peeters de opdracht een advies te formuleren over de toekomstige organisatie van het Vlaams binnenlands bestuur.
14
belangrijke coördinerend rol vanuit de centrale overheid. Daarnaast lijkt de Vlaamse Regering te streven naar een inperking van de beleidsvrijheid van het provinciale bestuursniveau (lijst toegewezen taken, maximum twee interveniërende bestuursniveaus per beleidsproces). De Raad wil erop wijzen dat dit de indruk wekt dat er een duidelijke centraliseringstendens kan vastgesteld worden. Dat de gouverneur voor de uitbouw van zijn nieuwe rol een beroep doet op de diensten van de centrale overheid versterkt dat beeld nog: aanhechting/afhankelijkheid creëert een eigen dynamiek. Tegenover deze ogenschijnlijke top-down benadering plaatst de Raad zijn bottom-up alternatief, dat verder zal worden uitgewerkt in het advies over de stadsregio’s (voorzien tegen eind dit jaar).
3.2.
Planlastvermindering
Het voornemen inzake de reductie van de planlastverplichtingen is zeker positief. De vraag is ook hier hoe de verschillende Vlaamse sectoren daarmee zullen omspringen. In het regeerakkoord wordt nog verschillende malen verwezen naar sectorale planverplichtingen, waarbij wel veelal sprake is van een rationalisering, maar niet van een afschaffing: We hervormen de werking van de mobiliteitsconvenants met het oog op een efficiëntere besluitvorming. (Mobiliteit) Om de effectiviteit en efficiëntie te verbeteren, evalueren we de structuren en deze procedures, verminderen we de planlast en passen we zo nodig het decreet aan. ( Waterbeleid). Vlaanderen werkt haar armoedebestrijdingsbeleid uit, in nauwe samenwerking met het federale niveau (onder meer via de interministeriële conferentie sociale integratie), de provincies en het lokaal beleid (onder meer via sociale beleidsplannen). ( Welzijn) De Vlaamse Regering bevestigt het belang van de sectorale subsidiestromen voor het lokale jeugd-, cultuur-, sporten erfgoedbeleid. ( Vrijetijdsbeleid). We kiezen voor meer sturing op prioritaire doelstellingen en minder op instellingen, met nog minder planlast als gewenst gevolg. De praktijk om met gemeenten en steden convenanten af te sluiten wordt aangemoedigd. (Gelijke kansen en Diversiteit)
Ook het voornemen om sectorale planning te integreren in het organieke meerjarenplan van de gemeenten is uiteraard een goede optie, maar er moet over gewaakt worden dat het organieke meerjarenplan, dat de besturen vanaf 2014 zullen moeten maken, niet verwordt tot een optelsom van alle (gedetailleerde) sectorale plannen Het moet een echt lokaal plan worden voor en door lokale besturen. De wijze van sanering wordt dus zeer belangrijk. Bovendien moet ook de link gelegd worden met de externe audit, waarover de beleidsnota heel vaag blijft (zie punt 3.5). Hopelijk betekent dit niet dat de idee van de single audit als sluitstuk van de financieeladministratieve cyclus wegvalt en dus de weg open ligt voor een vernieuwd pleidooi voor sectoraal toezicht, gekoppeld aan controle op sectorale plannen.
15
3.3.
Organieke decreten
Bestuurskracht moet het uitgangspunt zijn bij de opmaak en verdere concretisering van de organieke decreten voor de lokale en provinciale besturen. In het licht daarvan steunt de Raad de doelstelling uit de beleidsnota om de regellast te verlichten voor de lokale en provinciale besturen door een doorlichting te maken van het gemeente- en provinciedecreet,. Het hersteldecreet voerde heel wat onnodige wijzigingen in. Overbodige en te gedetailleerde regels die niet werken mogen inderdaad worden geschrapt. Het zou bovendien niet slecht zijn als de andere Vlaamse sectoren de basisregelgeving van de lokale besturen beter leren kennen zodat ze er rekening mee kunnen houden bij het maken van eigen regels. Ook voor de Vlaamse collega’s zijn eenvoudige organieke decreten gemakkelijker. Toch blijft er onduidelijkheid over deze doelstelling, want er kan worden opgemerkt dat dit regelgevingsinitiatief niet meer is opgenomen in de regelgevingsagenda. Wat zijn nu juist de plannen? Wordt er nu eerst werk gemaakt van het financieel instrumentarium, de externe audit, en andere? Of wordt er toch een technische herziening gepland? “Wetgevende rust” mag geen argument zijn om een aantal dringende zaken uit te klaren, zoals de overgangstermijn inzake verzelfstandiging. Vanuit diezelfde bekommernis voor de bestuurskracht, moet volgens de Raad ook worden nagedacht over een billijk en coherent statuut van de lokale mandatarissen (verlof, ondersteuning, verloning, …), en vooral van de raadsleden. De Raad stelt vast dat deze problematiek niet wordt aangekaart in de beleidsnota.
3.4.
OCMW
De doelstelling om de samenwerking tussen gemeente en OCMW te stimuleren is in het kader van het pleidooi voor het behalen van efficiëntiewinsten uiteraard toe te juichen. Maar toch is er ook reden tot ongerustheid. De passage dat de Vlaamse Regering criteria zal bepalen waaraan gemeente en OCMW op het vlak van samenwerking en beleidsintegratie moeten voldoen om voor een subsidiebonus in aanmerking te komen, is principieel positief, maar kan problemen veroorzaken. Want met beleidsintegratie kan men alle kanten uit, tot en met het volledig uithollen van het OCMW qua dienstverlening zonder aan de formele structuren te raken (want dat zou een fusie zijn en dat kan juridisch niet binnen de huidige federale setting). De Raad huivert voor een nieuwe stellingenoorlog. Er moet daarom zo snel mogelijk duidelijkheid komen over deze passage in de beleidsnota. Volgens de Raad moet de klemtoon worden gelegd op nauwere samenwerking (gezamenlijke ondersteunende diensten waarbij het OCMW evolueert in de richting van een extern verzelfstandigde organisatie van de gemeente). De eerste stappen daartoe zijn gezet binnen het gemeente- en OCMW-decreet (vb. opname OCMW-voorzitter in schepencollege), maar moeten in de nieuwe legislatuur verder worden verruimd en aangemoedigd. Belangrijk is dat op voorhand duidelijkheid is over de finaliteit, anders zullen voorstellen tot verdere samenwerking deze eerder hypothekeren. De beleidsnota kondigt aan dat onderzoek zal gedaan worden naar mogelijke nieuwe samenwerkingsverbanden van gemeenten. In dit verband zou het zeker nuttig zijn om in het OCMWdecreet de samenwerking onder OCMW’s en met andere spelers ook eens onder de loep te nemen, want hier kan nog heel wat gebeuren door bijvoorbeeld lichtere vormen van samenwerking naar analogie van de interlokale vereniging bij de gemeenten ook bij de OCMW’s toe te laten. Ook samenwerking op het vlak van 16
ondersteunende diensten (bijvoorbeeld heel wat OCMW’s hebben dezelfde ICT-toepassingen, samenwerking met het oog op schaalvoordelen ligt hier zo voor het rapen) en meer en meer ook voor staffuncties en klantgerichte diensten (schuldbemiddeling, tewerkstellingsprojecten, rechtshulp, sociale verhuurkantoren, …) moet beter gefaciliteerd worden. Nu blijft dit altijd een moeilijk verhaal, omdat men volledig nieuwe rechtspersonen moet creëren.
3.5.
Financiën en fiscaliteit
Op p.33 van de beleidsnota Binnenlands Bestuur wordt aangekondigd dat tijdens deze legislatuur zal gestart worden met de voorbereiding voor de hervorming van het gemeente- en provinciefonds. 7 De Raad is vragende partij voor een hervorming. Over het algemeen is echter de hoofdlijn van dit deel van de beleidsnota onduidelijk: wordt de hervorming van de algemene financiering vooral een verhaal van herverdeling, of is het de bedoeling dat ook andere criteria voor de verdeling in aanmerking kunnen worden genomen (zoals subsidiëring voor de uitvoering van centraal overheidsbeleid, of het honoreren van efficiënt lokaal beleid)? En ten slotte blijft de vraag open of het Stedenfonds hier los van staat, of wordt dit als een versterkend instrument voor de stedelijke specificiteit in deze oefening ingebed? De Raad wil hier in een latere fase zeker mee helpen over nadenken. De Raad stelt in dit verband ook vast dat in de beleidsnota enkel sprake is van “een aanvaardbare groei” van de algemene financiering, er wordt geen groeiritme gespecificeerd. De woorden “een aanvaardbare groei” betekenen voor de Raad vooral dat de grootte van de algemene financiering, indien dit gepaard gaat met de juiste verdelingscriteria, niet mag afhangen van de op dat moment beschikbare begrotingskredieten, maar vooral zekerheid moet bieden aan de betrokken besturen voor hun langetermijn financiële planning. 8 Daartegenover staat dat de lokale en provinciale besturen volgens de Raad voldoende moeten gewezen worden op hun medeverantwoordelijkheid in het behalen van efficiëntiewinsten in het Vlaamse bestuurlijke landschap. Bepaalde lokale besturen zijn op dat vlak duidelijk trekker, en kunnen zelfs als voorbeeld dienen voor de centrale overheden, maar bij andere besturen kan door het voeren van een zuiniger beleid nog veel gesnoeid worden in de uitgaven. Of deze stimulans voor het voeren van een efficiënter beleid nu moet komen vanuit de centrale financiering, zoals de beleidsnota suggereert, moet het voorwerp uitmaken van nader onderzoek. De beleidsnota kondigt ook de afschaffing van de koppelsubsidies naar voor. Dit is volgens de Raad een goede piste en geeft aan de betrokken besturen de kans om de financiële ruimte te hanteren voor het versterken van hun werking. De beleidsnota lijkt de optie open te houden dat de externe audit niet wordt ingevoerd. Er is sprake van het onderzoeken van de haalbaarheid en de kostprijs, om nadien te komen tot een “geleidelijke” en “stapsgewijze” uitvoering. In de eerste plaats moet Vlaanderen waken over het signaal dat het uitstuurt wanneer, nadat de gemeenten en OCMW’s hun deel van het implementatiewerk van het gemeente- en OCMW-decreet hebben gedaan, Vlaanderen zelf zijn deel van de inspanning niet doet of fel terugschroeft. 7
Het eerste dat opvalt is dat, buiten de inleidende zin, het provinciefonds in de rest van de tekst wegvalt. Betekent dit dat de regering met het gemeente- en provinciefonds dezelfde intenties hebben? Of wordt er een ander traject uitgetekend? 8 Dat wordt extra relevant nu het programmadecreet bij de laatste wijziging van de begroting 2009 inhoudt dat de groei van het gemeentefonds wordt beperkt door de beschikbare begrotingskredieten.
17
Zoals reeds aangehaald, heeft deze discussie ook een link met de planlastvermindering (zie punt 3.3).
3.6.
Personeel
De opmaak van een rechtspositieregeling voor het OCMW-personeel is één van de eerste operationele doelstellingen van de bevoegde minister. Het gaat hier in feite enkel over het OCMW-personeel dat specifiek is; voor het overige OCMW-personeel geldt immers de gemeentelijke rechtspositieregeling. De beleidsnota vertrekt bij de doelstelling van een zo groot mogelijke eenvormigheid met de rechtspositieregeling van het gemeentepersoneel. De Raad vraagt zich af of dit wel het beste uitgangspunt is. Voor de specifieke OCMW-diensten moet de rechtspositieregeling van het personeel vooral afgestemd zijn op wat gangbaar is in de sector dan op de gemeentelijke rechtspositieregeling (vergelijk OCMWrusthuizen met private rusthuizen en niet met een gemeentelijke administratie; ander voorbeeld dat iedereen vanzelfsprekend vindt: gemeentelijk onderwijs is in de eerste plaats onderwijs en pas in de tweede plaats gemeentelijk, niemand pleit ervoor om de leerkrachten in het gemeentelijk onderwijs maar 30 of 35 vakantiedagen te geven zoals bij de gemeente). Enkel door OCMW-instellingen te benchmarken met de gelijkaardige instellingen die actief zijn in het veld, komt men tot kostenbeheersing en een efficiënt beheer. De vernieuwingen uit het gemeente-, OCMW-decreet en provinciedecreet en het rechtspositiebesluit hebben een aantal interessante nieuwe mogelijkheden gecreëerd voor het personeelsbeleid in de lokale en provinciale besturen. Het zal nu ook belangrijk zijn dat de toezichthoudende overheid meer aandacht heeft voor HRM en hier vooral zijn rol zal spelen als ondersteuner en coach, eerder dan via een streng toezicht de vrijheid van de besturen te beperken. In die zin is het zeker positief dat tijdens de nieuwe legislatuur zal worden gestreefd naar de eenvormigheid van het toezicht door de provinciegouverneurs. Het valt daarom ook te overwegen dat de toezichthoudende overheid de ingenomen standpunten op een structurele manier verspreidt, zodat ze voor alle besturen kenbaar kunnen worden gemaakt.
3.7.
Kiesregelgeving
De Raad pleit ervoor om het kiesdecreet voor te bereiden samen met alle betrokken besturen, voor wie het uiteindelijk bedoeld is en die de verkiezingen ter plaatse moeten organiseren. Er wordt in de beleidsnota Binnenlands Bestuur op p.38 een expliciete beleidskeuze voorgesteld als een evidentie (namelijk het wegwerken van de aparte behandeling van de zes Vlaamse Randgemeenten en Voeren binnen de kiesregelgeving ten gevolgde van de onvolkomen bevoegdheidsoverdracht), terwijl er ook andere mogelijkheden zijn om om te gaan met of komaf te maken met anomalieën. Het is nuttig om dat soort bewuste keuzes/voorkeuren ook te expliciteren en te onderbouwen.
3.8.
De Rand
In tegenstelling tot wat in het regeerakkoord staat voor de Vlaamse Randgemeenten, wordt in de beleidsnota enkel een bestraffende houding aangenomen, puur gefocust op conflicten en niet op positieve 18
initiatieven. De Raad vindt dit een enge interpretatie. Er is nood aan bijkomende, positieve, acties om te komen tot een versterking van het Nederlandstalige karakter en de leefbaarheid in de Rand, zoals aangekondigd in het regeerakkoord.
19
4.
STEDENBELEID
4.1.
Stadsregio’s
De Raad deelt de analyse uit het regeerakkoord en uit de beleidsnota dat er nood is aan stadsregionale invalshoeken en is bereid mee aan oplossingen te werken. Zo zal o.m. grondig ingegaan worden op het eindrapport van het forum Rasterstad – Stadsregionale samenwerking. 9 De Raad is van oordeel dat dit onderwerp van groot strategisch belang is voor de binnenlandse bestuurlijk organisatie en besliste daarom om deze discussie ten gronde te voeren en hiervoor een werkgroep op te richten die een advies moet voorbereiden tegen het einde van dit jaar. De Raad zal zich daarna blijven buigen over de stedelijke en stadsregionale problematiek en verwacht om als reflectiepartner voor de Regering om in elk stadium een substantiële bijdrage te kunnen leveren aan het debat.
4.2.
Nood aan horizontaal Vlaams beleid
Doorheen de beleidsnota wordt voldoende aandacht besteed aan het belang van een horizontaal Vlaams beleid ten aanzien van de steden. Terecht, vindt de Raad, al formuleert de beleidsnota geen concrete maatregelen. Daarom zal de afstemming moeten gezocht worden met de beleidsdoelstellingen opgenomen in de beleidsnota’s Bestuurszaken en Binnenlands Bestuur (waar wel expliciet wordt verwezen naar acties om verkokering tegen te gaan). In die zin kan de vraag gesteld worden of de stedelijke context wel een eigenheid behoeft, zoals het hier voorgesteld wordt, of als de problematiek meer globaal moet worden benaderd. Bestaat het gevaar niet voor een diffuse aanpak? Exemplarisch is de passage over de participatie. Het is onduidelijk of men in de context van de beleidsnota Stedenbeleid participatie ziet als een specifiek stedelijk item, of als men de steden als laboratorium ziet. Of is het de bedoeling steden en niet-steden (platteland, rand, centraal niveau, tussenvormen) tegen elkaar uit te spelen door een andere dynamiek te creëren? Alleszins moet de afstemming gemaakt worden met de voornemens die hieromtrent zijn opgenomen in het beleidsnota Bestuurszaken (p.20).
4.3.
Stadsmonitor
De stadsmonitor nog verder verbeteren en versterken is belangrijk, al begrijpt de Raad niet waarom daar twee gescheiden operationele doelstellingen voor worden gebruikt (5 en 8). De Raad mist een expliciete verwijzing naar relevante en werkende voorbeelden uit het buitenland.
9
Een sterke stad en een sterke stadsregio. Verslag en aanbevelingen op basis van stadsregionale gesprekken. 31 mei 2009. Peter Cabus, Filip De Rynck, Joris Voets, Ann Verhetsel, Johan Ackaert en Willy Miermans
20
4.4.
Federale bevoegdheden
De Raad wil hier de link leggen met het eerder aangehaalde punt over de nood aan een verstandig Multilevel governance (punt 1.4). Over de afstemming met de federale overheid, die nog veel belangrijke hefbomen in handen heeft om een het stedenbeleid vorm te geven, zegt de beleidsnota het volgende (p.38): “Het Vlaams stedenbeleid zal uiteraard ook de federale ontwikkelingen inzake haar stedenbeleid binnen de eigen federale bevoegdheden (bv fiscaliteit, veiligheid, regie der gebouwen, focal point EUKN,…) nauw opvolgen.” De Raad heeft de indruk dat men in die kleine passage veel zaken tegelijk heeft willen steken. De Raad leest in het woord "opvolgen" dan ook graag een actievere beleidsvisie met inbegrip van beïnvloeden, of proberen samenwerking op te zetten of coördinatie na te streven, en dit van federaal grootstedenbeleid tot inkomensfiscaliteit.
21
5.
INBURGERING EN INTEGRATIE
5.1.
Verstandig Multi-level governance
Integratie en inburgering is bij uitstek een beleidssector die de beleidsdomeinen en niveaus overschrijdt. Recent waarschuwde bijvoorbeeld het Federale Planbureau voor een grote demografische toename in Vlaanderen op middellange termijn - voor een belangrijk deel het gevolg van migratiestromen wat een impact zal hebben op de huizenmarkt en grondprijzen, de mobiliteit, het onderwijs, enz. Elk beleidsdomein en elk bestuursniveau zal met die nieuwe realiteit geconfronteerd worden. Vooral budgettair zullen de uitdagingen niet gering zijn. Het migratiebeleid is een federale bevoegdheid. Dit wordt in de beleidsnota vooral op een problematiserende manier benaderd (“dweilt Vlaanderen met de kraan open”, “eigen bevoegdheden maximaal benutten” (p.18). In het kader van het pleidooi van de Raad voor een slim Vlaams beleid dat oog heeft voor een Multi-level governance aanpak, vraagt de Raad zich af of het niet nuttiger en efficiënter is overleg te plannen en afstemming te zoeken met het federale niveau. Hier kan verwezen worden naar de uiterst complexe problematiek van de huwelijksmigratie. Eerder dan zich te richten op de eigen bevoegdheden, vergt een dergelijk belangrijk maatschappelijk vraagstuk een globale aanpak, waarbij ook oog is voor het Europese beleid ter zake.
5.2.
Regierol lokale besturen
In de beleidsnota wordt aangekondigd dat de regierol van de lokale besturen wordt versterkt. Het blijft echter onduidelijk welke taken hierbij op de lokale besturen afkomen. Ook het decreet van 30 april 2009 tot wijziging van het decreet van 28 april 1998 inzake het beleid ten aanzien van etnisch-culturele minderheden laat hierover nog vraagtekens bestaan (cfr. het advies van de Raad van 24 februari ’09). De Raad vraagt dat hier op korte termijn meer duidelijkheid in wordt geschept.
5.3.
Terminologie
Op p.5 van de beleidsnota wordt volgende passage opgenomen: “De aanhoudende externe immigratie in combinatie met een groeiende groep nieuwe Vlamingen maakt dat Vlaanderen nog verder zal verkleuren.” De Raad heeft het moeilijk met de term ‘verkleuring’. Heel veel migratie is kleurloos en op het eerste zicht niet vast te stellen, denk bijvoorbeeld aan de mensen uit het voormalige Oostblok. De EU burgers vormen geen homogeen blok. Binnen deze groep vormen de mensen uit de nieuwe lidstaten die op 1 mei 2004 tot de EU toetraden toch een bijzondere aandachtsgroep. De inwoners van 2 van deze 10 landen, Bulgarije en Roemenië, hebben bovendien door overgangsmaatregelen (tot 31/12/2011) nog steeds geen volledige toegang tot de Belgische arbeidsmarkt. Dit zorgt voor uiterst problematische situaties voor groepen Bulgaren en Roemenen in Vlaanderen. Daar wordt te weinig aandacht aan besteed in de beleidsnota.
22
5.4.
Administratieve geldboetes
De passage over de overstap naar een systeem van administratieve geldboetes (p.24) om de inburgeringsplicht effectief te kunnen afdwingen, biedt onvoldoende duidelijkheid. Wat is hier de intentie van de minister? Zullen de administratieve geldboetes strikt en consequent worden opgelegd? Of krijgen de onthaalbureaus de nodige marge?
Namens de Vlaamse Adviesraad voor Bestuurszaken, Brussel, 17 november ’09,
(getekend) Prof. dr. Herman Matthijs Voorzitter
23
BIJLAGE: VOORSTEL INBRENG VLABEST Op basis van de regelgevingsagenda’s gaat de Vlaamse Adviesraad voor Bestuurszaken zelf na op welke manier de betrokkenheid van de Raad het best vorm krijgt per regelgevingsinitiatief (voorafgaand aan de verplichte advisering over de voorontwerpen van de Vlaamse Regering).
1.
Bestuurszaken
In de regelgevingsagenda bij de beleidsnota Bestuurszaken worden vier nieuwe regelgevende initiatieven opgenomen (over het archiefdecreet heeft de Raad reeds een advies gepubliceerd): 1. 2. 3. 4.
Wijziging VPS Wijziging decreet BBB Decreet Vlaamse Bouwmeester Decreet CORVE
In de regelgevingsagenda wordt aangegeven dat voor de wijzigingen van het VPS en het decreet BBB, en voor het decreet Vlaamse Bouwmeester een conceptnota zal worden opgemaakt. De Raad juicht deze werkwijze toe en is vragende partij om reeds in deze fase een advies te kunnen uitbrengen. Om het regelgevingsproces dan later niet onnodig te verzwaren, kan worden afgesproken dat bij de uiteindelijke verplichte advisering over het voorontwerp een meer beperkt briefadvies zal worden afgeleverd. De Raad plant zelf de opmaak van een pro-actief advies rond de structuur en werking van de Vlaamse administratie na de BBB-hervorming. Uit de agenda blijkt dat het decreet CORVE reeds in een te ver gevorderd stadium zit om nog een inbreng te doen in de conceptuele fase. Uiteraard is de Raad ook steeds bereid om voor andere initiatieven, die niet meteen moeten leiden tot nieuwe of gewijzigde regelgeving, een bijdrage te leveren. We denken daarbij aan de opgenomen voorstellen rond de verbetering van het regelgevingsbeleid (evaluaties, consultatiecodes, …), of de opmaak van een algemeen plan van aanpak in het kader van goed facilitair beheer.
2.
Binnenlands Bestuur
In de regelgevingsagenda bij de beleidsnota Binnenlands Bestuur worden acht regelgevingsinitiatieven aangekondigd: 1. 2. 3. 4.
Aanpassing provinciedecreet Uitvoeringsbesluit financieel stelsel Uitvoeringsbesluit externe audit Rechtspositie OCMW-personeel 24
5. 6. 7. 8.
Uitvoeringsbesluit personeelsmobiliteit Aanpassing decreet IGS Aanpassing subsidiebesluit Vlaams kiesdecreet
De Raad onderscheidt vijf initiatieven die mogelijk van strategisch belang zijn en nieuwe bakens uitzetten voor de toekomst: de aanpassing van het provinciedecreet, de uitvoeringsbesluiten financieel stelsel en externe audit, de aanpassing van het IGS en het Vlaams kiesdecreet. - Wat de uitwerking van het financieel stelstel betreft, kan worden vastgesteld dat heel wat werk is verricht tijdens de vorige legislatuur en dat er reeds uitwerkte teksten circuleren waarop nu kan worden verder gewerkt. Daarenboven wordt in de beleidsnota aangekondigd dat er een werkgroep zal worden opgericht die deze problematiek mee zal helpen uitwerken. In deze setting lijkt een voorafgaande inbreng van de Raad weinig meerwaarde te kunnen opleveren. - Wat de problematiek van de externe audit betreft, heeft de Raad, vanuit de vaststelling dat hier nog heel wat denkwerk rond moet gebeuren, beslist om zelf het initiatief te nemen en een pro-actief advies voor te bereiden omtrent dit onderwerp. Dit advies wordt tegen april 2010 verwacht. - De Raad houdt een pleidooi om voor de drie overige dossiers (aanpassing provinciedecreet, aanpassing IGS en kiesdecreet) in de voorbereidende fase, dus voorafgaan aan de politieke beslissing, een conceptnota, witboek of pre-RIA op te maken met een schets van de probleemstelling, een oplijsting van mogelijke alternatieven en een inschatting van de gevolgen van die alternatieven. Het is in deze fase dat de Raad ook zelf een eerste inbreng wil leveren, zodat indien gewenst nog rekening kan gehouden worden met de aangeleverde inzichten (in de fase van de voorontwerpen is daartoe bijna geen mogelijkheid meer). Opnieuw kan dan afgesproken worden om in de fase van de verplichte advisering een eerder beperkt briefadvies uit te brengen.
3.
Stedenbeleid
In de regelgevingsagenda Stedenbeleid worden volgende initiatieven aangekondigd: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.
Aanpassing decreet stadsvernieuwingsprojecten Aanpassing besluit stadsvernieuwingsprojecten Eventueel: aanpassing decreet stedenfonds Eerste aanpassing besluit Stedenfonds Eventueel: tweede aanpassing besluit Stedenfonds Eventueel: kaderdecreet stadsregionale samenwerking Stadscontracten
De Raad werd tijdens de vorige legislatuur gevraagd om over het onderzoeksrapport ‘Cabus’ over de stadsregio’s een advies op te maken. De Raad is dus reeds in de conceptuele fase betrokken bij het nadenken over de stadsregio’s en is zeker bereid om in eventuele verdere fases van het beslissingsproces als 25
klankbord op te treden (zeker indien de Vlaamse Regering zou beslissing om te beginnen werken aan een kaderdecreet stadsregionale samenwerking). Voor de voorgestelde (eventuele) aanpassingen van de decreten stadsvernieuwingsprojecten en stedenfonds is de Raad van oordeel dat deze in die mate cruciaal zijn dat een doordacht regelgevingsproces op zijn plaats is. Ook hier is de Raad vragende partij om in de fase voorafgaand aan de politieke besluitvorming, op basis van een voorafgaande tekst (welke vorm dit ook aanneemt), een inbreng te mogen leveren.
4.
Inburgering en integratie
In de regelgevingsagenda bij de beleidsnota Inburgering en Integratie zijn 6 initiatieven opgenomen: 1. 2. 3. 4. 5. 6.
Aanpassing inburgeringsdecreet Uitvoeringsbesluit inburgering minderjarige andertalige nieuwkomers Uitvoeringsbesluit subsidiëring onthaalbureaus Aanpassing decreet Huizen van het Nederlands Uitvoeringsbesluit subsidiëring Huizen van het Nederlands Uitvoeringsbesluit inwerkingtreding minderhedendecreet
Uit analyse van de beleidsnota blijkt dat enkel voor de aanpassing van het inburgeringsdecreet echt nieuwe grote strategische keuzes zullen worden gemaakt. Ook hier is dus een goed onderbouwde voorbereiding noodzakelijk, waarbinnen de opmaak van een conceptnota, witboek of pre-RIA aangewezen is. De Raad vraagt opnieuw om op basis daarvan, dus voorafgaand aan de politieke consensus, een aantal eigen bevindingen te mogen formuleren.
5.
Samengevat
De Raad gaat pro-actief advies uitbrengen over: - BBB - De stadsregio’s - Externe audit De Raad vraagt aan de bevoegde ministers om over volgende regelgevingsinitiatieven de Raad te consulteren voorafgaand aan de politieke besluitvorming, omdat deze initiatieven volgens de Raad van strategisch belang zijn: - Wijziging VPS - Wijziging decreet BBB - Aanpassing provinciedecreet - Aanpassing decreet IGS - Vlaams kiesdecreet - Aanpassing decreet stadsvernieuwingsprojecten 26
- (eventueel) Aanpassing decreet stedenfonds - (eventueel) Kaderdecreet stadsregionale samenwerking - Aanpassing inburgeringsdecreet
27
